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LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2005

57e rapport - Année parlementaire 2004-2005 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 1er décembre 2005

PREMIÈRE PARTIE :
PRINCIPALES DONNÉES STATISTIQUES

Le bilan quantitatif de l'application des lois est traditionnellement consacré à l'examen du suivi réglementaire prescrit par le législateur, sous forme de décrets et d'arrêtés, et exercé par le Premier ministre. Il n'a vocation à porter ni sur la publication de documents d'ordre purement informatif (rapports) requis par le Parlement, lors de l'examen des textes, ni sur la publication d'ordonnances, sur le fondement de la seule faculté ouverte au gouvernement par une loi d'habilitation.

On trouvera, sous les observations des commissions permanentes, des développements spécifiques sur la publication des rapports au Parlement (liste des rapports en annexe). On trouvera également des comptes rendus établis par les commissions sur la publication des ordonnances prises en application de lois d'habilitation (liste en annexe).

I. PAR RAPPORT À L'ANNÉE PRÉCÉDENTE, PLUS DE LOIS ONT ÉTÉ VOTÉES, ET AUTANT ONT ÉTÉ RENDUES APPLICABLES

A. OBSERVATIONS SUR LES LOIS VOTÉES

Le nombre de lois votées, en 2004-2005, a atteint 48 unités (hors lois portant approbation de traités et de conventions). Il traduit une sensible augmentation par rapport à l'exercice précédent, sans rejoindre, pour autant, le niveau de 2002-2003.

Nombre de lois promulguées
(hors traités ou accords internationaux)

1995-1996

1996-1997

1997-1998

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004

2004-2005

68

34

46

47

53

42

40

55

40

48

B. TAUX D'APPLICATION

15 de ces 48 lois sont des lois d'application directe, ne prévoyant l'intervention d'aucune mesure de suivi réglementaire. Leur part relative, dans le total des textes adoptés, a progressé (31,2 %), inversant la tendance antérieure (22,5 % en 2003-2004 et 25 % en 2002-2003). On renoue ainsi avec les résultats constatés lors des exercices passés (33 % en 2001-2002, 36 % en 2000-2001, 39 % en 1999-2000, 32 % en 1998-1999).

Parmi ces 15 lois d'application directe, 6 relèvent de la commission des lois, 4 de la commission des finances, 2 de la commission des affaires sociales et 1 de chacune des commissions des affaires économiques, des affaires culturelles et des affaires étrangères.


15 lois d'application directe (2004-2005)

· Commission des lois (6) :

- loi du 26 juillet 2005 précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ;

- loi du 20 juillet 2005 modifiant la loi du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger ;

- loi du 4 juillet 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la justice ;

- loi du 1er mars 2005 constitutionnelle relative à la Charte de l'environnement ;

- loi du 1er mars 2005 constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution ;

- loi du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement.

· Commission des finances (4) :

- loi du 20 juillet 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers ;

- loi du 12 juillet 2005 modifiant la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;

- loi du 30 décembre 2004 relative à l'ouverture du capital de DCN et à la création par celle-ci de filiales ;

- loi du 24 novembre 2004 portant règlement définitif du budget de 2003.

· Commission des affaires sociales (2) :

- loi du 2 août 2005 organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale ;

- loi du 26 juillet 2005 habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'urgence pour l'emploi.

· Commission des affaires économiques (1) :

- loi du 28 janvier 2005 tendant à conforter la confiance et la protection du consommateur.

· Commission des affaires culturelles (1) :

- loi du 15 décembre 2004 portant diverses dispositions relatives au sport professionnel.

· Commission des affaires étrangères (1) :

- loi du 22 avril 2005 modifiant certaines dispositions législatives relatives aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police de mer.

Il reste donc 33 lois prévoyant des mesures réglementaires3(*) (31 en 2003-2004), qui peuvent être :

- soit non applicables (aucun texte réglementaire n'étant paru) : ce qui est le cas de 17 lois (15 en 2003-2004), représentant 35,4 % du total de 48, et surtout, 51,5 % du total de 33 ;

- soit partiellement applicables (une partie seulement des textes réglementaires étant parue) : ce qui est le cas de 13 lois (13 lois également en 2003-2004), représentant 27,1 % du total de 48 et, surtout, 39,4 % du total de 33 ;

- soit applicables (tous les textes réglementaires étant parus) : ce qui est le cas de 3 lois seulement (3 également en 2003-2004), représentant 6,3 % du total de 48 et surtout, 9,1 % du total de 33.

On constate que la part relative, dans le total des lois appelant des mesures réglementaires d'application, des lois non applicables a augmenté d'un exercice à l'autre (51,5 %, contre 48,4 %) ; la part relative des lois partiellement applicables revient à moins de 40 % (39,4 %, contre 41,9 %) ; la part relative des lois applicables a continué à régresser (9,1 %, contre 9,7 %).

L'augmentation, en valeur absolue, du nombre de lois dotées de suivi réglementaire (+ 2 unités) a été absorbée par la catégorie des lois non applicables (17, contre 15). En définitive, la situation a fort peu évolué en une année.

Application des lois : évolution de 1999-2000 à 2004-2005
(en % des lois appelant des mesures réglementaires d'application)
(au 30 septembre de chaque année parlementaire)

 

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004

2004-2005

Lois non applicables

Près de 60 %

Près de 60 %

Un tiers

Près de 60 %

Près de 50 %

Plus de 50 %

Lois partiellement applicables

Près de 30 %

Plus de 30 %

Près de 60 %

Près de 25 %

Plus de 40 %

Près de 40 %

Lois applicables

Plus de 12 %

Plus de 7 %

Plus de 10 %

Près de 20 %

Près de 10 %

Près de 10 %

Sur les 3 lois ayant reçu toutes leurs mesures d'application, 2 relèvent de la commission des lois, 1 de la commission des affaires étrangères.

Il est intéressant de noter que ces 3 lois prescrivaient, globalement, un suivi réglementaire de seulement 9 mesures. En valeur absolue, le résultat obtenu, en 2004-2005, est ainsi moins bon que la performance enregistrée, en 2003-2004, avec 21 mesures (soit 12 de plus), pour une population identique de 3 lois applicables.


3 lois applicables (2004-2005)

· Commission des lois (2) :

- loi du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance (3 mesures prévues et prises) ;

- loi du 30 décembre 2004 portant création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (4 mesures prévues et prises).

· Commission des affaires étrangères (1) :

- loi du 23 février 2005 relative au contrat de volontariat de solidarité internationale (2 mesures prévues et prises).

Les lois partiellement applicables le sont dans des conditions très inégales : le taux d'application de chacune varie de 4 % à 83 %. Les éléments déterminants sont ici :

- soit la forte valeur emblématique du texte (loi, dite « Borloo », du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale : 45 %, pour un nombre important de mesures à intervenir), sous réserve de cas particuliers relevant de la complexité des dispositifs à spécifier (loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées : 8 %) ;

- soit la nécessité de pourvoir rapidement aux contraintes de gestion quotidienne (lois de finances) ;

- soit, tout bonnement, l'antériorité, au cours de l'année, de la date de promulgation (9 lois, sur les 13 partiellement applicables, ont été promulguées avant la fin du mois de février 2005).

13 lois partiellement applicables (2004-2005)

 

Taux d'application

· Commission des affaires sociales (5) :

- Loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale

6 %, pour 18 mesures prévues

- Loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés

83 %, pour 6 mesures prévues

- Loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées

8 %, pour 133 mesures prévues

- Loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale

45 %, pour 62 mesures prévues

- Loi du 20 décembre 2004 de financement de la sécurité sociale pour 2005

15 %, pour 13 mesures prévues

· Commission des affaires économiques (3) :

- Loi du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales

4 %, pour 25 mesures prévues

- Loi du 20 avril 2005 relative aux aéroports

50 %, pour 6 mesures prévues

- Loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux

12 %, pour 81 mesures prévues

· Commission des finances (2) :

- Loi du 30 décembre 2004 de finances pour 2005

51 %, pour 37 mesures prévues

- Loi du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004

34 %, pour 32 mesures prévues

· Commission des affaires étrangères (1) :

- Loi du 24 mars 2005 portant statut général des militaires

16 %, pour 43 mesures prévues

· Commission des affaires culturelles (1) :

- Loi du 5 janvier 2005 relative à la situation des maîtres des établissements d'enseignement privé sous contrat

43 %, pour 7 mesures prévues

· Commission des lois (1) :

- Loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit

33 %, pour 9 mesures prévues

En règle générale, les lois non applicables ont été adoptées tardivement lors de l'année parlementaire. Mais il existe des exceptions.

17 lois non applicables (2004-2005)

· Commission des affaires sociales (5) :

- Loi du 20 juillet 2005 ratifiant l'ordonnance du 12 novembre 2004 portant transposition de directives communautaires et modifiant le code du travail en matière d'aménagement du temps de travail dans le secteur des transports

- Loi du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption

- Loi du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux

- Loi du 22 avril 2005 relative aux droits des malades et à la fin de vie

- Loi du 31 mars 2005 portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise

· Commission des lois (5) :

- Loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique

- Loi du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises

- Loi du 26 juillet 2005 tendant à mettre à disposition du public les locaux dits du Congrès, au château de Versailles

- Loi du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement

- Loi du 20 juillet 2005 organique modifiant la loi organique du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République

· Commission des affaires économiques (4) :

- Loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises

- Loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique

- Loi du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français

- Loi du 8 décembre 2004 relative à la protection des inventions biotechnologiques

· Commission des finances (2) :

- Loi du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie

- Loi du 20 avril 2005 tendant à créer un Conseil des prélèvements obligatoires

· Commission des affaires culturelles (1) :

- Loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école

En définitive, le nombre des lois totalement applicables (lois d'application directe et lois devenues applicables) atteint 18 (15 + 3) en 2004-2005 (contre 12 en 2003-2004, 21 en 2002-2003, 16 en 2001-2002, 17 en 2000-2001, 25 en 1999-2000, 20 en 1998-1999 et 20, également, en 1997-1998). Soit une proportion de 37,5 % du total des lois votées (48), contre 30 % en 2003-2004. En s'approchant du niveau de 40 %, on assiste donc à un retournement de tendance par rapport à 2003-2004, rejoignant ainsi les scores des trois précédents exercices, sans pour autant égaler les résultats des années 1998-1999 et 1997-1998 (43 % pour chacune d'entre elles) et plus encore, de l'année 1999-2000 (quelque 48 %), cette dernière étant marquée par le vote de beaucoup de lois d'application directe.

Lois totalement applicables : évolution du nombre de lois d'application directe et de lois devenues totalement applicables en cours d'exercice

(en % du total des lois votées)

Mais cette évolution ne saurait masquer la stabilisation, orientée à la baisse, de la part relative, dans le total des lois votées, de la catégorie des lois ayant reçu l'intégralité de leur suivi réglementaire. Ne soyons pas dupes, toutefois, de l'effet d'illusion rayonnant de statistiques d'ordre trop général. Beaucoup plus significatif est l'examen de l'application des dispositions requérant explicitement la publication de textes d'application.

* 3 48 (lois votées hors conventions) - 15 (lois d'application directe).