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LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2005

57e rapport - Année parlementaire 2004-2005 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 1er décembre 2005

VII. LA CONFIRMATION DE LA VIGILANCE DU SÉNAT

La commission des affaires économiques, très active, a organisé des auditions de ministres sur l'application des lois relevant de leurs compétences.

La commission des affaires économiques a ainsi entendu, le 23 novembre 2004, M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales. Ce dernier, soucieux de faciliter le contrôle du Parlement, s'était engagé à informer la commission en amont de la publication des textes réglementaires.

A titre d'exemple, dans le cas de la loi sur le développement des territoires ruraux, il a souligné la volonté de ramener les délais de transmission au Conseil d'Etat des projets de décret à un mois symbolique, à compter de la promulgation.

Il a proposé, pour ce faire, de procéder à une élaboration simultanée des dispositions législatives et réglementaires, ainsi qu'il est recommandé dans le guide légistique ainsi que dans la charte de la qualité de la réglementation en date du 20 septembre 2004 du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, qui prévoit en son point I  de :

« Clarifier et alléger la réglementation

1°) En facilitant la détermination du droit applicable par une intervention rapide des textes d'application des nouvelles normes (préparation en principe simultanée) ainsi que des textes de transposition des directives communautaires. ... »

Le ministre a renouvelé, à l'occasion de cette audition, son souhait de procéder à la rédaction des décrets d'application simultanément au vote de la loi dans la perspective du futur examen de la loi d'orientation agricole.

M. Serge Lepeltier, a, quant à lui, en tant que ministre de l'écologie et du développement durable, lors de son audition par la commission des affaires économiques, le 3 novembre 2004, évoqué la possibilité de transmettre les projets de décrets attendus aux parlementaires qui en feraient la demande.

Face à l'intérêt croissant témoigné par les sénateurs envers le suivi de l'application des lois, la commission des affaires économiques a prévu de multiplier le nombre d'auditions à ce sujet afin de jouer le rôle de courroie de transmission entre les ministères concernés et les parlementaires.

Elle procède chaque année à la désignation, en son sein, d'un interlocuteur, face au responsable de l'application des lois désigné au sein de chaque ministère, pour chaque loi : le rapporteur de la loi, ou, lorsque celui-ci ne fait plus partie de la commission, le rapporteur budgétaire pour avis du secteur concerné.

En tant qu'interlocuteur, le rapporteur ainsi désigné informe périodiquement la commission de l'évolution de l'application de la loi, et organise, si nécessaire, une communication médiatique sur le sujet.  A cet effet, il est destinataire des échéanciers prévisionnels de parution des décrets établis par les ministères, mais peut aussi interroger le ministre sur le sujet, soit par voie de questions écrites ou orales, soit au cours des auditions en commission.

Ses membres recourent enfin à la procédure des questions au gouvernement : la période 2003-2004 a été propice à la vigilance des sénateurs, car le nombre de leurs questions est en augmentation de 209 % par rapport à l'année dernière, puisqu'on recense 34 questions écrites concernant l'application des lois suivies par la commission des affaires économiques. Outre ce nombre considérable témoignant de l'intérêt des sénateurs, il convient également de se féliciter de la qualité de ces questions qui ont souligné, avec une grande précision juridique et technique, le ralentissement ou l'absence d'élaboration des mesures réglementaires.

Il est à observer que 19 d'entre elles, seulement, ont reçu une réponse à ce jour. Ce faible taux doit être, néanmoins, apprécié compte tenu de la qualité des réponses et de leurs délais d'intervention.

La commission des affaires économiques fournit, sur ce dernier point, de fort intéressantes précisions qui méritent d'être reproduites in extenso :

« a) Des questions précisément documentées

L'analyse des questions révèle que l'intérêt des sénateurs s'est porté sur l'ensemble des domaines d'activité de la commission, et en particulier l'agriculture et l'environnement, qu'ils ont avec justesse identifié comme des secteurs ayant trop peu suscité l'intérêt des autorités réglementaires.

M. Jean-Marc Pastor en prend pour preuve la loi n° 99-574 d'orientation agricole du 9 juillet 1999 pour laquelle une trentaine de textes d'application était toujours attendue, près de cinq après sa promulgation. Il convient néanmoins de saluer la réponse donnée par le Ministre de l'agriculture qui a justifié le taux d'application de la loi de 62 % en raison de délais incompressibles extérieurs et non maîtrisables.

Il ressort de l'étude de ces questions que leur enjeu ne se situe pas uniquement au niveau d'un simple contrôle mécanique de l'application des lois. Des enjeux économiques peuvent être notamment à l'origine de l'intérêt des sénateurs, comme en témoignent les questions de MM. Alain Fouché11(*), Jean-Marc Pastor12(*), Robert Bret13(*) et Louis Le Pensec14(*), toutes relatives à la mise en oeuvre de la loi d'orientation sur la forêt n° 2001-602 du 9 juillet 2001. En l'espèce, l'élargissement des missions des centres régionaux de la propriété forestière, prévu par la loi d'orientation sur la forêt, devait notamment conduire à la création d'un certain nombre d'emplois qui n'a pas eu lieu à la hauteur de l'étude d'impact qui avait été conduite.

b) Des réponses de qualité inégale ou même absentes

En premier lieu, l'analyse des questions nous conduit, tout d'abord, à regretter l'absence même de réponse dans un grand nombre de cas. 15 questions sur 34 n'ont reçu aucune réponse à ce jour.

Deux d'entre elles demeurent même en souffrance depuis plus de neuf mois. Posées, en octobre15(*) ou décembre 200416(*), les questions de MM. Piras et Fouché n'ont provoqué aucun écho auprès des ministères concernés en dépit de l'importance des sujets qu'elles abordaient. Or, ce silence est critiquable quand la question demande en l'espèce une explication pour un retard de 18 années dans l'application d'une loi17(*). Il l'est encore quand la demande d'information formulée en octobre 2004 concerne la date de publication d'un décret, finalement publié au mois de mai 200518(*).

Certains domaines ne semblent pas propices à l'établissement d'un échange avec le Parlement puisque les questions s'y rapportant restent sans réponse. A titre d'illustration, dans le domaine de la ruralité, il est à déplorer que les quatre questions19(*) relatives aux dispositions concernant les zones de revitalisation rurale incorporées dans la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, n'aient fait l'objet, à ce jour, d'aucune réponse. Ces questions motivées par la crise du logement concernent notamment les ZRR pour lesquelles un décret en Conseil d'Etat, toujours attendu, doit préciser le périmètre.

Dans le domaine sanitaire, il n'a pas également échappé à M. Jean-Marc Pastor, à l'occasion d'une question20(*) précisément formulée et documentée, que le taux d'application de la loi du 4 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire en matière de santé des animaux et de qualité sanitaire des denrées d'origine animale et modifiant le code rural était approximativement de 10 %. M. Jean-Marc Pastor s'est étonné de cet état alors que l'expérience passée de crises sanitaires plaide pour une application des plus immédiates de ce texte. Par ailleurs, cette question n'a toujours pas reçu à ce jour de réponse ministérielle.

En second lieu, l'étude des réponses ministérielles révèle une certaine disparité dans la qualité de leur contenu ainsi que dans leur délai de réponse.

Deux ministères se sont livrés à ce dialogue avec le Sénat avec le plus grand sérieux. En effet, il apparaît que les réponses du ministère de l'écologie et du développement durable sont d'une remarquable précision sur l'état de l'application des lois ainsi que les moyens mis en oeuvre. Par ailleurs, elles ont été formulées dans un délai moyen de cinq mois. Cependant, ce satisfecit doit être nuancé par l'absence de réponse de ce ministère à quatre questions sur les 10 posées dont la question n° 15035, précitée, de M. Alain Fouché du 9 décembre 2004, sur le délai d'application de la loi dite « littoral ». Le taux de réponse du ministère de l'agriculture est légèrement meilleur (70 %) que celui du ministère de l'écologie, avec, en outre, un délai de réponse parfois plus bref (entre deux et 6 mois).

En revanche, les quatre questions précitées destinées au ministère à l'aménagement du territoire, sur les zones de revitalisation rurale n'ayant reçu aucune réponse à ce jour, conduit à s'interroger sur la bonne volonté du ministère en cause. Cet exemple démontre l'effet plus ou moins direct de la pression que peut exercer le Parlement par ce médium. L'inertie à informer le Parlement apparaît corrélée, semble-t-il, à l'inertie manifestée lors de l'application des lois. Enfin, sur les six questions adressées au ministère de l'équipement, deux, uniquement, ont reçu une réponse, dans un délai respectif de 10 et 3 mois et demi ».

La commission des lois insiste sur un « instrument essentiel du contrôle parlementaire » : les questions au gouvernement.

Elle note :

« Les questions écrites posées régulièrement aux ministres, mais également les questions orales, permettent aux parlementaires de contrôler le travail du gouvernement.

Comme chaque année, il faut remarquer que la parution du rapport du service des commissions du Sénat est l'occasion pour de nombreux parlementaires d'interroger le gouvernement sur les problèmes récurrents de retards dans l'application des lois en général.

D'autres questions sont plus ciblées sur l'application de telle ou telle loi.

Cette année, la loi sur le divorce et la loi sur l'immigration, dont l'application concrète suscitait l'interrogation des sénateurs-maires, ont été le sujet de nombreuses questions ».

La commission des lois cite ensuite deux cas précis de contrôle parlementaire :

- plusieurs sénateurs ont interrogé le gouvernement à la suite de la publication du rapport du groupe de travail commun à la commission des affaires économiques et à la commission des lois chargé de dresser le bilan de l'application de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, qui a mis l'accent sur les carences en mesures d'application ;

- en réponse à une question écrite posée par le rapporteur du texte, M. Patrice Gélard, qui attirait son attention sur la loi du 28 février 2002 portant création d'une fondation pour les études comparatives qui attend toujours ses décrets d'application plus de trois ans après sa promulgation, le Premier ministre a indiqué le 15 septembre dernier que ce retard s'expliquait par la volonté « d'étendre les missions de cette fondation afin qu'elle contribue au rayonnement international du droit français et romanogermanique » ; cette nouvelle fondation ferait principalement appel à des soutiens privés et ne s'inscrirait pas dans les termes de la loi du 28 février 2002, qui restera donc, a priori, inappliquée.

La commission des affaires culturelles porte une « attention particulière » au suivi de la loi du 4 janvier 2002 relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle (EPCC).

« La loi n'est toujours pas applicable, puisque le décret en Conseil d'Etat déterminant les qualifications exigées des directeurs d'EPCC gérant des institutions patrimoniales ou des établissements d'enseignement artistique n'est toujours pas paru.

Cette carence gouvernementale suscite de sérieux problèmes sur le terrain, ce qui a conduit la commission à se préoccuper de l'application de cette loi.

A la fin de l'année 2004, elle a confié à son rapporteur, M. Ivan Renar, la mission d'établir ce bilan. Il a mené une soixantaine d'auditions dont les conclusions déboucheront sur la publication d'un rapport d'information.

Par ailleurs, deux tables rondes ouvertes à la presse et au public ont permis d'élargir la concertation aux professionnels. Ce travail débouchera sur le nécessaire toilettage de la loi, puis sur le dépôt d'une nouvelle proposition de loi, dont la commission demandera l'inscription à l'ordre du jour réservé du Sénat ».

Enfin, rappelons que la commission des affaires sociales a publié le rapport d'information de M. Alain Vasselle, sénateur, sur la réforme de l'assurance maladie (Sénat, n° 11, 2005-2006).

* 11 Question écrite n° 15034 publiée au JO Sénat du 9 décembre 2004 page 798

* 12 Question écrite n°16133 publiée au JO Sénat du 17 février 2005 page 428

* 13 Question écrite n°16704 publiée au JO Sénat du 24 mars 2005 page 798

* 14 Question écrite n°16909 publiée au JO Sénat du 31 mars 2005 page 892

* 15 Question écrite n° 14333 de M. Bernard Piras, publiée au JO Sénat du 28/10/2004 page 2431

* 16 Question écrite n°15035 de M. Alain Fouché publié au JO Sénat du 9 décembre 2004 page 2798.

* 17 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, objet de la question écrite n°15035 de M. Alain Fouché publié dans le JO Sénat du 9 décembre 2004 page 2798.

* 18 Décret n°2005-505 du 19 mai 2005 relatif au contrat d'appui au projet d'entreprise pour la création ou la reprise d'une activité, objet de la question écrite n° 14333 de M. Bernard Piras, publiée dans le JO Sénat du 28/10/2004 page 2431.

* 19 Questions écrites de M. Thierry Repentin n°s 17566 et 17567 publiée dans le JO Sénat du 12 mai 2005 respectivement pages 1327 et 1328.

Question écrite n°18776 publiée au JO Sénat du 21 juillet 2005 de Mme Josette Durrieu.

Question écrite n°19229 publiée au JO Sénat du 1er septembre 2005 de M. Thierry Repentin.

* 20 Question écrite n°16135 publiée au JO Sénat du 17/02/2005 page 429.