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LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2005

57e rapport - Année parlementaire 2004-2005 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 1er décembre 2005

VI. RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE LÉGISLATEUR AU GOUVERNEMENT : TOUJOURS TROP DE PUBLICATIONS DIFFÉRÉES

Commençons par mentionner les termes de la réponse laconique du ministre délégué aux relations avec le Parlement à la question écrite posée par le sénateur Jean Louis Masson, en février 2005 :

Question écrite n° 15868 de M. Jean Louis Masson (Moselle - NI)

publiée dans le JO Sénat du 03/02/2005 - page 265

M. Jean Louis Masson demande à M. le ministre délégué aux relations avec le Parlement de lui indiquer, année par année depuis 2000, combien de rapports sur l'application des lois auraient dû être déposés au Parlement et combien ont été réellement déposés.

Réponse du ministère : Relations avec le Parlement

publiée dans le JO Sénat du 17/02/2005 - page 492

L'honorable parlementaire voudra bien se reporter aux rapports sur le contrôle de l'application des lois établis annuellement par la Haute Assemblée et, en dernier lieu, au 56e rapport (année parlementaire 2003-2004), page 65 et suivantes.

A n'en pas douter, il est heureux que le Sénat, par son expérience acquise depuis plus de trente ans, puisse assurer l'information du gouvernement sur ses propres publications...

Autre remarque préliminaire : l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, adopté à l'initiative du Gouvernement, prévoit que ce dernier publie, pour chaque loi promulguée, un rapport sur la mise en application de cette loi à l'issue d'un délai de six mois suivant la date de son entrée en vigueur. Nous sommes, ici, au coeur de notre sujet.

Ce rapport doit mentionner les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application et en indique les motifs.

Dans son domaine de compétence, la commission des lois signale qu'elle ne dispose pas du recul nécessaire pour véritablement apprécier les effets de cette disposition.

Les deux seules lois concernées, c'est-à-dire ayant plus de six mois et nécessitant des mesures d'application, sont la loi portant création de la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, pour laquelle aucun rapport d'application n'a été publié mais qui est entièrement applicable, et la loi de simplification du droit, à l'origine de cette obligation nouvelle mais qui n'a connu aucun rapport faisant le point sur sa mise en oeuvre, au contraire de la précédente loi de simplification !

La commission des lois ajoute que les informations provenant des autres commissions permanentes et du service de la séance montrent que cette démarche ambitieuse n'a pas été suivie d'effet au cours de l'année parlementaire 2004-2005, les lois promulguées entre décembre 2004 et mars 2005 n'ayant fait l'objet d'aucun rapport du Gouvernement, plus de six mois après leur entrée en vigueur.

Après ces remarques préliminaires, un rappel statistique global concernant les rapports demandés par le législateur au gouvernement, s'impose.

a) Au cours de l'année parlementaire 2004-2005, 30 rapports ont été demandés au gouvernement : un seul a été remis.

Application au 30 septembre 2005 des dispositions législatives
prévoyant le dépôt d'un rapport
(lois votées en 2004-2005)

 

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

Nombre de dispositions législatives imposant le dépôt d'un rapport



2



5



-



14



7



2



-



30

dont :

               

- rapports déposés

0

0

-

0

1

0

-

1

- rapports restant à déposer


2


5


-


14


6


2


-


29

Taux d'application

0 %

0 %

-

0 %

14 %

0 %

-

3 %

Sur l'année parlementaire 2003-2004, 11 autres rapports ont été remis, en application de demandes formulées par des lois antérieures à l'année parlementaire 2003-2004 ; pour 2 d'entre eux, il a fallu attendre plus d'un an, et pour 6 autres, plus de 2 ans !

Parmi les 30 demandes formulées en 2004-2005, 8 ont eu, pour origine, une initiative sénatoriale, représentant 27 % du total des 30 demandes : il n'a été déféré qu'à une seule.

Cette inertie du gouvernement est critiquable : le Parlement ne reçoit pas les informations nécessaires à l'exercice de sa fonction de contrôle. Mais il s'agit d'une carence traditionnelle.

b) Si l'on étend ce bilan à la totalité de la XIIe législature (19 juin 2002 - 30 septembre 2005), le résultat est meilleur, bien évidemment ; mais il reste encore trop médiocre, avec un taux de suivi de moins de 16 %.

Au moins :

- près des trois quarts ont été remis en moins d'un an, aucun en plus de 2 ans ;

- les rapports résultant d'une initiative du Sénat ont été moins bien considérés, moins d'un cinquième (18 %) des demandes ayant été satisfaites (contre un cinquième en 2003-2004).

Application des dispositions législatives prévoyant le dépôt d'un rapport
(XIIe législature)

 

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

Nombre de dispositions législatives imposant le dépôt d'un rapport



3



19



1



58



23



29



1



134

dont :

               

- rapports déposés

0

0

0

6

7

8

0

21

- rapports restant à déposer


3


19


1


52


16


21


1


113

Taux d'application

0 %

0 %

0 %

10 %

30 %

28 %

0 %

16 %

Au cours de la XIe législature (1997-2002), sur 164 demandes, seules, 48 avaient été suivies d'effet (29,3 %).

Venons-en aux observations des commissions permanentes.

La commission des affaires économiques déplore, une fois de plus, l'absence de dépôt des rapports. Cette absence est d'autant plus regrettable lorsque le rapport ou un bilan équivalent se trouve, en fait, publié sur Internet ou à la Documentation française, ainsi que ce fut le cas pour les rapports prévus respectivement à l'article 58 de la loi du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat9(*), et à l'article 5 de la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation10(*) pour la ville et la rénovation urbaine.

Selon cette même commission, aucune amélioration n'a été constatée durant cette dernière session et la précédente. Un seul rapport avait été déposé en 2002-2003. Sur les 108 rapports attendus depuis 1988, 44 seulement ont été effectivement déposés. La majorité de ces rapports reste donc en attente. En conséquence, le stock des rapports ne fait qu'augmenter. S'agissant de la XIIe législature, ils sont au nombre de 19.

La loi du 1er février 1995 relative à la modernisation de l'agriculture illustre parfaitement ce manque d'intérêt pour l'édiction de rapports ainsi que l'augmentation du stock : aucun des quatre rapports prévus n'a été fourni au Parlement.

La commission des lois regrette l'irrégularité de la publication des rapports.

En 2004-2005, 11 rapports relevant de la commission des lois ont été remis au Parlement :

- rapport annuel 2004 du Médiateur de la République (loi du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République) ;

- rapport annuel 2004 de la Défenseure des enfants (loi du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants) ;

- rapport annuel 2004 de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés) ;

- rapport d'activité 2003-2004 du Conseil supérieur de la magistrature (loi organique du 5 février 1994 relative au Conseil supérieur de la magistrature) ;

- rapport annuel 2004 de la Commission nationale du débat public (loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité) ;

- rapport sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales et des établissements publics locaux - 19e rapport - Années 2001-2002-2003 (loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ; ce rapport existait déjà, mais il devient triennal) ;

- rapport relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales (loi du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales) ;

- rapport sur les orientations de la politique de l'immigration (loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité) ;

- rapport sur les conditions d'utilisation du produit des amendes engendrées par les infractions au code de la route (loi du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière) ;

- rapport d'activité de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (loi du 6 juin 2000 portant création d'un conseil supérieur de déontologie de la sécurité) ;

- rapport d'activité de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (loi du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques).

La commission des affaires culturelles regrette la persistance des retards de publication des rapports au Parlement.

Non sans malice, elle commente ainsi la situation :

« Si l'on excepte le rapport sur l'emploi de la langue française et le rapport du Conseil de prévention et de lutte contre le dopage, 8 rapports sont toujours en attente.

Il convient de souligner que l'approche de réformes législatives intervenant dans ces secteurs a eu un effet positif : le dépôt d'un projet de loi relatif au dopage et d'une proposition de loi réformant la loi de 1994 sur l'emploi de la langue française ont sans doute conduit les rédacteurs des rapports à se mettre au travail. »

Elle note en particulier que le nombre des rapports qui devraient être publiés en application de la loi du 1er août 2000 modifiant la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication « reste constant ».

La loi précitée prescrit la publication de 9 rapports. A ce jour, 4 seulement ont été publiés. Les 5 rapports restant à paraître sont les suivants :

- Rapport sur la mise en oeuvre d'une politique audiovisuelle européenne en application de l'article 92 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée. Ce rapport devait être publié deux ans après la publication de la loi du 1er août 2000. Aucune précision sur la date de parution du rapport n'a pu être fournie par les services compétents.

- Rapport d'application sur les missions du secteur public de la communication audiovisuelle en application de l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée. Aucune précision sur la date de parution du rapport n'a pu être fournie par les services compétents.

- Rapport dressant le bilan du passage à la diffusion hertzienne terrestre numérique. Ce rapport, prévu à l'article 46 de la loi, devait être réalisé dans un délai de trois ans après l'entrée en vigueur de la loi, soit le 1er août 2003. Compte tenu du décalage du calendrier de lancement de la TNT, la rédaction de ce rapport n'a pas commencé.

- Rapport sur l'évaluation de l'incidence des limitations de durées applicables aux messages publicitaires et messages destinés à promouvoir les programmes sur l'évolution des marchés publicitaires en application de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée. Selon l'administration, ce rapport est en cours de validation et devrait paraître prochainement.

- Rapport triennal sur l'exécution des missions de service public par la chaîne culturelle européenne en application de l'article 26 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée. Ce rapport devrait paraître avant la fin de l'année.

La commission des affaires culturelles regrette également :

- l'absence de publication du rapport que le gouvernement doit présenter au Parlement sur l'application de la loi du 18 juin 2003 relative à la rémunération au titre du prêt en bibliothèque et renforçant la protection sociale des auteurs, alors que le délai imparti par l'article 5 de cette loi (à savoir 2 années après l'entrée en vigueur) a expiré en juin 2005 ;

- l'absence de publication du rapport, visé à l'article 5 de la loi du 5 janvier 2005 relative à la situation des maîtres de l'enseignement privé sous contrat, sur l'évaluation des mesures restant à prendre pour parvenir à une situation de parité entre les maîtres du privé et leurs homologues du public.

La commission des affaires sociales, déçue par l'absence de publication, en 2004-2005, d'un quelconque des 14 rapports demandés en 2004-2005, note le « peu d'impact » de ce type d'information.

Elle mentionne un cas savoureux :

« L'article 15 de la loi du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) prévoyait l'obligation pour le Gouvernement de présenter au Parlement, au plus tard le 30 juin 2003, un rapport d'évaluation quantitative et qualitative de l'application de l'APA. Constatant que ce rapport n'avait pas encore été transmis au Parlement, l'article 7 de la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, à l'initiative du Sénat, a repoussé ce délai jusqu'au 1er octobre 2004, sans plus de succès d'ailleurs, car il n'était pas davantage communiqué à cette date, ni à ce jour. »

Elle illustre le « relatif désintérêt » du gouvernement, sur ce point, par le tableau reproduit ci-après.

Commission des affaires sociales :
dispositions législatives prescrivant le dépôt d'un rapport

 

Nombre de dispositions législatives imposant le dépôt d'un rapport

Rapports déposés

Taux d'application

1997-1998

7

6

86 %

1998-1999

4

2

50 %

1999-2000

7

4

57 %

2000-2001

13

5

38 %

2001-2002

13

7

54 %

2002-2003

16

5

31 %

2003-2004

27

1

4 %

Total

87

30

34 %

* 9 Rapport du Gouvernement au Parlement sur la mise en oeuvre du dispositif relatif à la participation pour voirie et réseau publié à la documentation française et sur Internet : http://www.ladocumentation française.fr/rapports-publics/054000047/index.shtml

* 10 Rapport de l'observatoire national des zones urbaines sensibles de 2004 sur les ZUS et les ZFU sur le site du ministère de la ville