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LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2005

57e rapport - Année parlementaire 2004-2005 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 1er décembre 2005

DEUXIÈME PARTIE :
OBSERVATIONS DES COMMISSIONS PERMANENTES

Comme chaque année, les six commissions permanentes du Sénat ont établi un bilan de l'application, en fin d'année parlementaire (30 septembre), des lois relevant de leur champ respectif de compétences. Ces bilans, fort complets, donnent lieu à une communication du président de chaque commission, dont on trouvera le compte rendu en annexe au présent rapport.

Pour 2004-2005, les observations formulées par les différentes commissions acquièrent une tonalité inaccoutumée : en règle générale, elles traduisent une amélioration, certes encore insuffisante, mais qui révèle l'amorce d'une modification des pratiques sous l'effet de l'éclosion d'une mentalité plus exigeante. Nul doute que toutes les initiatives récemment prises par les pouvoirs publics commencent à porter leurs fruits.

I. APPLICATION DES LOIS RÉCENTES : DES OBSERVATIONS POSITIVES...

La commission des finances entrevoit de « nouvelles pratiques vertueuses », sous l'effet combiné de la stabilisation, à un niveau honorable, du taux d'application des lois relevant de sa compétence et de la tendance à l'amélioration des délais de publication, observée lors du précédent contrôle, qui se confirme : un certain nombre de blocages persistants semblent en voie d'être levés.

Les 2 lois de finances votées à la fin de l'année 2004 ont reçu les deux tiers des textes réglementaires attendus : les contacts pris avec les ministères signataires laissent augurer une pleine application des mesures envisagées dans un délai assez court.

La commission des finances note que ces « nouvelles pratiques vertueuses » semblent vouloir se pérenniser.

Elle commente, à leur sujet :

« Combinées à une meilleure préparation en amont des textes soumis au Parlement et à un contrôle toujours plus présent, l'action gouvernementale y gagne en lisibilité. Peut-on y voir également certains effets de la mise en oeuvre de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) qui, d'ores et déjà, implique de nouveaux comportements pour rendre plus efficientes les missions de la politique mise en oeuvre ».

Cette question des effets de la LOLF sur le suivi réglementaire devra, bien évidemment, être approfondie dans les prochains rapports du Sénat sur l'application des lois.

La commission des affaires étrangères se félicite de la relative célérité de l'application, qui reste encore partielle, de la loi du 24 mars 2005 portant statut général des militaires.

La commission des lois a examiné, en 2004-2005, 2 des 3 lois qui ont été rendues applicables. Il n'est pas étonnant, dans ces conditions, qu'elle estime « satisfaisant » que le taux d'application cumulé des lois d'application directe et des lois applicables relevant de ses compétences excède 50 %.

Elle ajoute :

« De plus, les 5 lois promulguées en 2004-2005 qui n'ont reçu aucune mesure d'application à ce jour ont été promulguées à la fin du mois de juillet 2005, ce qui tempère le constat que l'on pourrait faire sur le nombre élevé de lois restées inapplicables.

Par ailleurs, outre les deux lois votées au cours de la session qui sont devenues applicables au cours de cette même session, il faut relever que 6 autres lois adoptées au cours de la douzième législature antérieurement à la session 2004-2005 sont devenues applicables »7(*).

La commission des lois mentionne également la rapidité du suivi réglementaire opéré sur les 10 mesures publiées en application des lois votées au cours de la session : près des trois quarts ont été prises en moins de 3 mois après la promulgation.

La commission des affaires culturelles évoque trois cas satisfaisants.

Elle souligne d'abord le « paradoxe » de la loi du 25 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école.

Ce texte prescrit 10 décrets d'application. Aucun de ces décrets n'a été pris au 30 septembre 2005. Certains ont pourtant été répertoriés tels quels dans la base « légifrance ».

Cependant, 11 décrets sont parus avec célérité à la fin du mois d'août 2005, soit pour mettre en oeuvre des dispositions de la loi, soit pour traduire des mesures figurant dans le rapport initialement annexé au projet de loi, mais non promulgué.

En effet, dans sa décision du 21 avril 2005, le Conseil Constitutionnel a considéré que l'article 12 de la loi, approuvant le rapport annexé, était contraire, pour des raisons de procédure et de forme, à la Constitution.

Le jour même, dans une conférence de presse, le ministre de l'éducation nationale s'est engagé à mettre en oeuvre par voie réglementaire les mesures énoncées dans ce rapport, qui avait été discuté et adopté par le législateur. Tel est l'objet, notamment, des décrets publiés alors qu'ils n'étaient pas expressément prévus par la loi, mais visant à préciser les modalités de mise en oeuvre de certaines de ses dispositions.

La commission des affaires culturelles note :

« On relèvera, à titre de comparaison, que les premiers décrets d'application de la loi du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation sont parus en 1991.

Ainsi, alors que le bilan statistique d'application de la loi est négatif, force est de constater que la loi dite « Fillon » présente un bilan d'application satisfaisant de mesures importantes prises pour la rentrée scolaire ».

Elle relève ensuite une « célérité incontestable », liée à la rentrée scolaire, pour l'application de la loi du 5 janvier 2005 relative à la situation des maîtres de l'enseignement privé sous contrat ; ce texte est, « pour l'essentiel », devenu applicable.

Elle cite enfin « l'amélioration » du suivi réglementaire de la loi du 1er août 2000 modifiant la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : compte tenu des modifications apportées à la loi du 30 septembre 1986 par les textes « paquet télécom » et « confiance dans l'économie numérique », le nombre de dispositions de la loi du 1er août 2000 restées inappliquées faute de mesures réglementaires s'est considérablement réduit.

La commission des affaires sociales mentionne deux éléments positifs :

- elle se félicite du suivi réglementaire opéré, en 2004-2005, sur les lois antérieures : 189 mesures réglementaires ont été prises, en 2004-2005, pour appliquer des lois précédemment votées, contre 105 en 2003-2004 ; cette progression (+ 80 %) s'explique essentiellement par l'incorporation, dans le stock des lois suivies par la commission, des lois votées lors de la session 2003-2004, qui appelaient un nombre important de textes d'application. Qui plus est, on assiste ici à un raccourcissement des délais de publication, sous l'effet combiné de la rapidité à appliquer la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites et la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie ;

- elle souligne la bonne application de la loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés, ainsi que, dans une moindre mesure, celle de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale ; les taux d'application sont respectivement, sur chacun de ces deux textes, de 83 % et de 45 %.

La commission des affaires économiques est plus réservée sur les progrès réalisés, notant « qu'une certaine amélioration du taux d'application doit, toutefois, être poursuivie ».

* 7 Voir ci-après p. 62.