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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006 - 58e rapport - année parlementaire 2005-2006 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 29 novembre 2006

Depuis le mois de mars 2005, le site internet du Sénat fournit, pour chaque loi promulguée, l'état de son application (« Documentation » ? Dossiers législatifs ? « Classement par nature des textes » ? Lois promulguées).

RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS

L'année parlementaire 2002-2003 avait été caractérisée par une subite et sévère dégradation du taux d'application, au 30 septembre, des lois votées au cours de l'année parlementaire écoulée (rapport du nombre de mesures réglementaires prises par le gouvernement au nombre de mesures expressément prévues par le législateur). Ce taux avait reculé au niveau de seulement 10 %. Le volontarisme des Premiers ministres a permis d'enrayer la crise et de provoquer, en 2005-2006, un net sursaut.

En particulier, les membres du gouvernement ont été incités à respecter l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004, disposant que, pour toute loi promulguée à compter du 9 décembre 2004, un rapport spécifique sur l'application de cette loi doit être adressé aux assemblées parlementaires. Alors qu'aucun de ces rapports n'avait été établi à la fin de la précédente année parlementaire, 23 avaient été transmis au Parlement au 30 septembre 2006.

Ajoutons que les assemblées parlementaires ont elles-mêmes contribué à l'amélioration constatée : l'Assemblée nationale en complétant son Règlement, en 2004, afin de confier à ses rapporteurs le soin de procéder à un bilan périodique de l'application des lois dont ils ont soutenu la discussion ; le Sénat en diversifiant ses méthodes de contrôle, l'une des plus notables consistant en un débat, en séance publique, organisé à l'initiative du président de sa commission des affaires économiques le 24 janvier 2006, sur le suivi réglementaire de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

Toutes ces initiatives, prises dans un contexte favorable1(*), ont porté leurs fruits. Mais il convient encore de remédier à des insuffisances persistantes : si la performance, prise dans son ensemble, est bonne, il subsiste encore, ici ou là, des anomalies préoccupantes.

Pour les lois votées en 2005-2006, tout d'abord, les principaux éléments à porter à l'actif de ce bilan sont les suivants :

le taux d'application, au 30 septembre, des lois votées au cours de l'année parlementaire écoulée, a pratiquement doublé d'une année à l'autre, passant de 16 % à 30 % ; il faut saluer tout particulièrement une évolution aussi spectaculaire ;

pour la première fois depuis trois ans, le nombre de lois partiellement applicables (qui ont bénéficié d'une partie de leur suivi réglementaire prescrit) a excédé le nombre de lois non applicables (sans aucun suivi réglementaire) : 17, contre 12 ;

- près des deux tiers des lois appelant un suivi réglementaire ont reçu tout ou partie des mesures d'application prescrites par le législateur (50 % en 2004-2005) ;

- le taux moyen d'application des 17 lois encore partiellement applicables est passé de 30 % en 2004-2005 à 44 % en 2005-2006.

Autre constat positif, le « stock » de lois votées depuis 1981 en attente de l'intégralité de leur suivi réglementaire est demeuré quasiment stable, alors qu'il ne cessait de grossir au cours des trois précédentes années. Les progrès les plus notables enregistrés en 2005-2006 concernent, sans surprise, l'application des lois votées depuis le début de la XIIe législature.

En revanche, les principaux éléments à porter au passif de ce bilan sont les suivants :

- les délais de publication des textes réglementaires ont été plus longs, en 2005-2006, par rapport à 2004-2005 : seulement quelque 70 % des textes pris, sur tous ceux expressément prévus par les lois votées au cours de l'année parlementaire, ont été édictés en moins de 6 mois, terme traditionnellement requis par les instructions du Premier Ministre, contre 85 % en 2004-2005 ;

- le suivi réglementaire des 11 lois votées en 2005-2006 après déclaration d'urgence, procédure dont on peut attendre une accélération de la mise en oeuvre de la loi, a paradoxalement moins contribué à l'amélioration générale que le suivi réglementaire des lois votées selon le droit commun ;

- le progrès constaté dans l'application des dispositions votées sur les amendements émanant du Sénat est de seulement 3 points (17 %, contre 14 % en 2004-2005) ; il est de 16 points pour l'application des dispositions votées sur les amendements émanant de l'Assemblée nationale (28 %, contre 12 % en 2004-2005) ;

- dans un domaine annexe, seuls 2 rapports destinés à l'amélioration de l'information des parlementaires ont été remis aux assemblées, alors que les lois votées en 2005-2006 prescrivaient 23 documents de cette nature ; le taux de suivi, égal à 9 %, excède cependant celui de 2004-2005, à savoir 3 %, mais demeure encore beaucoup trop faible ; sur la législature, on passe, d'une année à l'autre, de 16 % à 21 %.

Compte tenu de toutes ces données, il reste que l'on ne peut que se féliciter des progrès significatifs constatés en 2005-2006, qui demandent, bien sûr, confirmation et amplification.

* 1 Pour la première fois depuis le début de la législature, aucune session extraordinaire n'a été convoquée en juillet ; de telles sessions extraordinaires aboutissaient à des promulgations à échéance trop rapprochée de la date limite du 30 septembre, traditionnellement retenue par ce bilan annuel, alourdissant ainsi le nombre de mesures prévues, sans que le gouvernement puisse disposer du laps de temps suffisant pour publier les textes d'application requis.