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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes - 59e rapport -année parlementaire 2006-2007

PREMIÈRE PARTIE :
PRINCIPALES DONNÉES STATISTIQUES


MÉTHODOLOGIE

Pour évaluer les conditions de l'application des lois, le rapport du Sénat retient un critère exclusivement juridique : à chaque prescription de texte réglementaire, formulée par le législateur, doit correspondre la publication d'une mesure d'application prise, selon les cas, par décret ou par arrêté. Pour mesurer le taux d'application d'une loi, seuls sont pris en compte les décrets et arrêtés prévus par son texte même. Il s'agit là d'une conception purement normative, destinée à apprécier comment le pouvoir exécutif respecte la volonté explicitement formulée du Parlement.

Il s'ensuit que les lois se trouvent réparties, selon leur état d'application, en 3 catégories :

- les lois dites « applicables » sont les lois qui ont reçu tous leurs décrets et leurs arrêtés prescrits par le législateur ;

- les lois dites « partiellement applicables » sont les lois qui ont reçu, au moins, l'un de leurs décrets ou de leurs arrêtés prescrits par le législateur. Comme l'état de chaque loi, au sein de cette catégorie, est très contrasté, le rapport du Sénat calcule, depuis l'exercice précédent, un taux moyen d'application de ces lois dites « partiellement applicables » et présente la dispersion de la population de ces lois selon quatre plages de taux d'application ;

- les lois dites « non applicables » sont les lois qui n'ont reçu aucun de leurs décrets ou de leurs arrêtés prescrits par le législateur.

Restent les lois dites « d'application directe », dénuées de toute prescription législative de suivi réglementaire et qui se suffisent donc à elles-mêmes.

Il est important de noter qu'une loi peut contenir des dispositions d'application directe, et être répertoriée parmi les lois dites « non applicables », dès lors qu'elle n'a reçu aucun des textes réglementaires exigés, en certains de ses articles, par le législateur. Dans ce cas, la loi, bien que dite « non applicable », peut être entrée pour partie en vigueur

En outre, comme le Gouvernement peut prendre des mesures d'exécution des lois indépendamment de toute prescription législative, en vertu de son pouvoir réglementaire d'ordre général, une loi dite « non applicable », par convention, peut néanmoins avoir été suivie de décrets ou d'arrêtés non formellement exigés par le Parlement. (cas, en 2006-2007, de la loi organique du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, dont deux arrêtés, des 17 avril et 4 mai 2007, ont été publiés sans prescription législative).

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On rappellera que ce contrôle de l'application des lois est fondé sur une base de données propre au Sénat, constituée de longue date par les commissions permanentes, chacune pour les lois qu'elle a examinées au fond ; Les commissions recensent, loi par loi, les mesures réglementaires prescrites par le législateur et suivent la parution au Journal Officiel des textes attendus.

La relance de la codification n'a pas rendu ce travail aisé ; il n'est pas rare en effet qu'un décret ne mentionne que « vu le code de ... », sans viser ni l'article codifié ni l'article de loi auquel il s'applique, ce qui ne facilite pas le recensement des mesures réglementaires d'application. A cet égard, on doit regretter que les prescriptions de la circulaire du 1er juillet 2004, relative aux règles d'élaboration, de signature et de publication des textes au Journal Officiel et à la mise en oeuvre de procédures particulières incombant au Premier ministre, ne soient guère respectées.

Depuis 2005, on peut consulter sur le site Internet du Sénat l'état d'application de chaque loi, dans le dossier législatif qui la concerne, avec l'indication de la dernière mise à jour.

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Rappelons que le bilan annuel présenté dans le rapport du Sénat à pareille époque est arrêté au 30 septembre, dernier jour de l'année parlementaire écoulée.

L'année 2006-2007 étant une année « charnière » entre deux législatures, le présent rapport comporte en outre un bilan spécifique de l'application des lois votées au cours de la XIIe législature arrêté au 15 mai 2007, date de la démission du dernier gouvernement.