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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes - 59e rapport -année parlementaire 2006-2007

II. RÉNOVATION DU DISPOSITIF DE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

A - DE NOUVEAUX OUTILS DE PERFORMANCE

1) La poursuite du processus de refondation par le Secrétariat général du gouvernement (SGG) en 2007

Dans le cadre de la poursuite des efforts entrepris depuis 2003, le Secrétariat général du Gouvernement a engagé, cette année parlementaire, une double démarche de rationalisation des procédures. D'une part, il a déployé un nouveau système dématérialisé d'élaboration des normes, à l'origine des bons résultats sur la XIIe législature. D'autre part, il a poursuivi ses objectifs quantitatifs d'amélioration des taux d'application et qualitatifs de clarté des normes réglementaires grâce à une réorganisation structurelle.

a) Une réorganisation structurelle pour une meilleure politique du suivi de l'application des lois

Au titre de l'amélioration de l'efficience des structures, une fusion a été opérée en novembre 2006, entre le pôle de la qualité de la réglementation nouvellement créé, avec le service législatif du Secrétariat général du Gouvernement afin de créer un service de la législation de la qualité du droit. Cette fusion doit permettre d'associer la préoccupation de la qualité du droit à celle du suivi de l'application des lois.

En outre, une cellule de la programmation de l'activité normative a été créée à cette occasion. Une de ses fonctions est le suivi de l'application des lois en liaison avec les plans de charge du Conseil d'Etat et des ministères.

b) Solon : système dématérialisé d'élaboration de la norme

Dans le cadre de la modernisation de l'Etat, le Secrétariat général du Gouvernement a déployé, en avril dernier, dans chaque ministère, un système de dématérialisation d'élaboration des normes désigné sous l'acronyme SOLON (Système d'Organisation en Ligne des Opérations Normatives). Cette application constitue désormais le procédé obligatoire de cheminement interministériel des projets de textes législatifs et réglementaires, ainsi que des mesures nominatives devant être publiées au Journal officiel.

Cette application est issue d'une longue réflexion. Un premier projet avait été conçu en 1999 puis révisé en 2003. Expérimenté l'année dernière dans quelques ministères, comme celui de l'écologie et du développement durable, il est désormais entré en vigueur.

L'objet de cette nouvelle application est multiple. Solon vise en premier lieu à réduire les délais de transmission. Le cheminement d'un projet de décret dans le circuit « Solon » rend inutiles les saisies ultérieures. La direction des Journaux officiels qui devait ressaisir 80 % des textes aux fins de publication n'a désormais plus à assumer cette tâche.

En second lieu, Solon tend également à améliorer la visibilité et la traçabilité des textes. Ce nouvel outil doit permettre de suivre les différentes étapes de l'élaboration ministérielle d'un texte réglementaire depuis sa conception jusqu'à la publication au Journal officiel.

Outre l'identification de l'étape en cours de traitement, l'application offre la possibilité d'accéder aux comptes rendus des réunions interministérielles. Cette option offre une source considérable d'information.

Un des premiers effets de la mise en oeuvre de Solon, perceptible dès le mois d'avril 2007, est d'avoir amélioré les taux d'application en renforçant le rythme de l'activité réglementaire de la fin de la XIIe législature, grâce au raccourcissement des délais de transmission. Au 31 août 2007, 9.000 actes avaient déjà été publiés après avoir été élaborés et transmis grâce à Solon.

2) Réactivité du ministère de l'agriculture et de la pêche pour une accélération de l'application de la loi d'orientation agricole (loa)

a) Solon, un facteur d'augmentation du taux d'application de la LOA

La direction des affaires juridiques du ministère de l'agriculture et de la pêche a, comme les autres ministères, utilisé la nouvelle application SOLON en avril dernier. Si ce dernier a constitué un facteur déterminant dans la bonne performance du taux d'application de la loi d'orientation agricole, un tel déploiement a requis un effort particulier d'adaptation des personnes et des structures afin d'atteindre un niveau d'efficacité dans de très brefs délais.

- Mise en place d'une structure utilisatrice de Solon au ministère de l'agriculture dans de brefs délais

SOLON a nécessité la mise en place d'une structure utilisatrice intégrée dans l'organisation ministérielle sous la forme de création de profils spécialisés. Ces postes ont une visibilité sur toute la production normative du ministère.

La dématérialisation de la procédure d'élaboration des normes a pu être perçue, dans un premier temps, comme très contraignante. A l'exception des ministères pilotes dans l'expérimentation de ce nouvel outil, la plupart des ministères ont dû s'adapter dans un délai de 2 mois. L'acquisition de nouveaux réflexes liés à l'utilisation du logiciel a, dans certains cas, été difficile, en dépit de formations et de l'existence d'une base de test. A titre d'illustration, la logique même du circuit Solon qui conduit à se dessaisir du texte au profit de l'intervenant suivant a pour conséquence, en cas de modification du texte ainsi transmis, de ressaisir le cabinet. Ce retour à la « case départ » pour une simple modification est jugée trop pesante par certains opérateurs de Solon.

- Solon à l'origine d'un cheminement interministériel accéléré de la LOA

La direction des affaires juridiques a fait valoir un gain de temps certain dans le chaînage des opérations pour l'édiction des décrets de publication de la LOA. Dès la saisie par la direction rédactrice du projet de texte dans l'application, celui-ci est ainsi intégré au circuit et est récupéré par le service suivant intervenant dans la chaîne de traitement : le bureau du cabinet du ministère, le Secrétariat général du Gouvernement, le Conseil d'Etat, s'il y a lieu, et enfin, la direction des Journaux officiels pour publication.

En conséquence, le déploiement de l'application au ministère de l'agriculture a conduit à un considérable allègement de la charge de dactylographie des textes qui pesait à chaque étape du processus normatif.

En outre, Solon a également permis de raccourcir les délais de parution des décrets en facilitant les relances des autorités défaillantes par la direction générale des affaires juridiques. Les relances autrefois difficiles, en raison de la non identification du bureau saisi d'un projet de mesure sont devenues possibles grâce à Solon.

A terme, le succès de Solon dépend néanmoins de deux éléments essentiels : la formation des utilisateurs, les secrétariats, mais également les juristes dans un délai raisonnable d'adaptation afin de vaincre l'inertie naturelle de toute personne aux changements de méthode.

Si la hausse du taux d'application de la LOA a été permise en partie grâce à l'utilisation du nouveau système Solon, l'impulsion du ministère de l'agriculture a été primordiale dans la mise en oeuvre des différentes synergies requises pour une publication rapide des décrets.

b) La réactivité du ministère, un facteur décisif

Le taux d'application de la loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole s'élève, vingt mois après sa promulgation, à 91 %, les principaux décrets attendus ayant été publiés rapidement.

La célérité avec laquelle la plupart des mesures d'application ont été prises est pour partie imputable à la détermination du ministre de l'agriculture en la matière.

En effet, lors de la promulgation de la loi, le ministre de l'agriculture a manifesté une volonté politique claire de voir les textes d'application publiés rapidement et a, pour ce faire, adressé aux directeurs des directions concernées25(*) ses instructions, la finalisation rapide des mesures d'application de la loi figurant au nombre des objectifs leur étant assignée.

Un conseiller a, par ailleurs, été désigné au sein de son cabinet pour suivre l'application de cette loi. Des réunions des directeurs concernés ont été organisées périodiquement par le directeur de cabinet du ministre, pendant la phase la plus aiguë de l'élaboration des textes. La mise en application des dispositions législatives a également été facilitée par une organisation transversale des services au sein du ministère de l'agriculture.

Intervenant de façon transversale, le service des affaires juridiques du ministère a disposé d'une vue d'ensemble sur les textes d'application en gestation, lui permettant de coordonner leur élaboration, et a apporté l'expertise juridique nécessaire pour garantir la rapidité de l'édiction des mesures réglementaires et leur qualité.

Associé à la plupart des réunions organisées par les directions techniques, il a été destinataire des projets de textes préparés au sein des directions et a élaboré, pour chacun, un texte alternatif généralement retenu.

B - DE NOUVELLES MÉTHODES DE TRAVAIL À L'ORIGINE DE L'AMÉLIORATION DES TAUX D'APPLICATION

Outre les facteurs d'ordre structurel d'amélioration des taux d'application des lois, la commission des affaires économiques a identifié deux autres causes tenant soit aux méthodes de travail soit à la volonté administrative.

1) Des méthodes de travail en amont du travail législatif

La commission des affaires économiques a constaté auprès de la direction des affaires juridiques du ministère de l'agriculture, ainsi qu'auprès de la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales (DCASPL) et du ministère de l'économie, que l'élaboration des décrets pouvait intervenir bien avant la promulgation de la loi.

a) La consultation préalable : un outil anticipatif efficace

Une des causes de la bonne performance du taux d'application de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises réside en la création d'un groupe de travail, sous l'égide du ministère, qui s'est réuni entre juin et octobre 2004 sous la présidence de M. Gérard Cornu, sénateur.

La Direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales (DCASPL) a indiqué que le texte du projet de loi avait été rédigé en même temps que les conclusions du groupe remises à M. Christian Jacob. Ce procédé a permis à la DCASPL de réfléchir non seulement à l'élaboration de la norme, mais encore à son application très en amont du processus législatif.

En outre, la DCASPL avait procédé à de nombreuses consultations avec les organismes concernés par cette première ébauche de mesures législatives. A titre d'illustration, la réforme des chambres de commerce a donné lieu à des échanges constants avec le réseau des chambres de commerce et d'industrie afin d'accroître la lisibilité et l'acceptabilité des mesures d'application ainsi anticipées au prix d'une grande écoute. La DCASPL a ainsi indiqué avoir modifié le texte relatif à la tutelle plus d'une centaine de fois avant sa parution en avril 2007.

b) L'élaboration concomitante : une voie à explorer

Au titre des moyens permettant d'accélérer l'édiction des mesures réglementaires figure également l'élaboration concomitante de la loi et de ses textes d'application, qui permet l'examen en « paquet » de l'ensemble du dispositif envisagé.

Si la rédaction concomitante constitue un des moyens les plus fiables pour garantir une publication rapide de textes d'application de qualité, c'est une pratique encore peu répandue. Il s'avère en effet difficile de mobiliser les différentes parties prenantes pour engager une réflexion sur les mesures d'application à un moment où toutes les attentions sont portées à la loi en cours d'élaboration.

Le ministère de l'agriculture y est néanmoins parvenu à l'occasion de la loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole. L'essentiel du travail de réflexion et de rédaction ayant été réalisé, pour les ordonnances, dès la phase préparatoire de la loi. Il en a été de même pour quelques uns des décrets prévus par la loi. A titre d'illustration, l'article 69 portant création du Conseil de modération et de prévention a été appliqué grâce à cette procédure cinq semaines seulement après la promulgation de la loi.

Cette pratique a été jugée concluante par les services du ministère. L'expérience n'a été toutefois, pour la loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, que partielle, en raison des délais très courts dans lesquels elle a été votée, et alors même que les directions techniques du ministère travaillaient encore à la rédaction des décrets d'application de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

2) L'émergence d'une culture de résultat

Au terme du dialogue mené avec les différentes administrations dans le cadre de la vérification du suivi de l'application des lois, il apparaît enfin qu'un des facteurs majeurs de l'amélioration des taux d'application provient de l'émergence d'une certaine culture de résultat, s'agissant des lois nouvellement promulguées.

La réactivité de certaines directions à vocation transversale et souvent pilotes dans le processus normatif -telles que les directions des affaires juridiques au ministère de l'agriculture ou à celui de l'écologie ou bien encore la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales- participe à cet effort. Ce dernier peut se manifester à deux moments essentiels du temps de l'application des lois, à savoir la promulgation et les relances.

L'impulsion administrative en matière d'application des lois doit se manifester dès la promulgation. A titre d'illustration, la direction des affaires juridiques du ministère de l'agriculture a confié avoir souhaité ne plus jamais se heurter aux obstacles rencontrés lors de l'application de la loi DTR. Ainsi, elle en a tiré toutes les leçons pour la mise en oeuvre de la LOA, et ce, dès sa promulgation. La commission des affaires économiques se félicite, en conséquence, de ce que sa vigilance manifestée à l'occasion de l'application de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, notamment sous la forme d'une question orale avec débat, ait porté ses fruits.

Si le temps de l'application des lois se déclenche dès la promulgation, l'interministérialité, souvent en cause, conduit à une deuxième étape nécessaire, celle des relances par le ministère « pilote ». C'est à cet exercice que la DCASPL s'est livrée à l'occasion de l'application de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises auprès notamment de la direction générale du commerce et de la concurrence, de la DGTPE ou de la sécurité sociale ou bien la direction de la législation fiscale.

En dépit d'une nette amélioration des taux et délais grâce à de nouvelles structures, instruments et méthodes, certaines difficultés demeurent ponctuelles.

C - LA PERSISTANCE DE DIFFICULTÉS ...

1) Des manques ponctuels d'impulsion politico-administrative

Le constat positif précédemment dressé ne saurait être global et valoir pour tous les ministères. La motivation du ministère en question ne relève pas encore par définition d'une procédure objective, mais dépend de la pression de l'autorité politique émanant du Gouvernement. Sans une rencontre de la volonté politique et administrative, l'application des lois demeure une tâche secondaire pour l'administration qui en est saisie. Cela justifie en conséquence le maintien de la vigilance du Sénat sans nier pour autant l'excellence apportée par certaines directions précédemment citées en ce domaine.

Ainsi, lorsque des difficultés techniques s'accompagnent de problèmes politiques, le retard pris dans la publication de la mesure d'application peut être important comme en témoigne la non-application de l'article 58 de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises sur le droit de préemption des communes sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce et les baux commerciaux.

2) La concertation interministérielle : « le fil d'Ariane »

La commission des affaires économiques a constaté que la complexification du droit et corrélativement la multiplication des directions normatives et des arbitrages qui s'ensuivent conduisaient chaque année à des retards ponctuels dans la publication des mesures.

A titre d'illustration, la DCASPL a indiqué que le retard de publication de la mesure d'application de l'article 8 de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, relatif aux agréments des centres de gestion (article 1649 du CGI), était imputable à son incorporation dans un dispositif plus global prévu par la direction de la législation fiscale. La DCASPL -pourtant direction pilote sur la loi PME- ne possède donc aucun moyen d'accélérer cette publication.

* 25 Direction générale de la forêt et des affaires rurales, direction générale des politiques économique, européenne et internationale, direction des affaires financières et de la logistique, direction des pêches maritimes et de l'aquaculture.