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Bilans établis par les commissions permanentes

 

service des commissions

COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

AVANT-PROPOS

Au cours de l'année écoulée, cinq lois ont été promulguées dans les secteurs relevant au fond de la compétence de la commission des affaires sociales1(*) :

- loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion ;

- loi n° 2008-1258 du 3 décembre 2008 en faveur des revenus du travail ;

- loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009 ;

- loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires ;

- loi n° 2009-974 du 10 août 2009 réaffirmant le principe du repos dominical et visant à adapter les dérogations à ce principe dans les communes et zones touristiques et thermales ainsi que dans certaines grandes agglomérations pour les salariés volontaires.

Si le nombre de lois adoptées se situe en retrait par rapport à la tendance dynamique observée sur longue période (cf. tableau et graphique infra), l'activité législative soutenue de la commission ne s'est pas démentie.

Deux textes en particulier auront marqué l'année parlementaire, tant par le nombre d'articles que par celui des mesures d'application attendues : 120 articles et 91 mesures réglementaires pour la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, 135 articles et 195 textes d'application2(*) pour la loi « hôpital ».

La commission s'est également saisie pour avis, outre les traditionnels avis budgétaires, de six projets ou proposition de loi3(*), a publié six rapports d'information et participé à deux missions communes d'information4(*).

Nombre de lois promulguées dans les secteurs relevant au fond
de la commission des affaires sociales

1997-1998

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

8

7

6

8

10

8

 

2003-2004

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008

2008-2009

9

12

6

11

12

5

Ce nouvel exercice de contrôle de l'application des lois montre qu'un palier qualitatif positif semble définitivement avoir été franchi, tant du point de vue du taux d'application des lois de l'année (I, A) que du suivi réglementaire régulier des lois récentes ou emblématiques (I, B), voire de certains textes plus anciens (III).

Malgré ce satisfecit d'ensemble, certaines lois demeurent insuffisamment applicables et les délais d'application des lois en stock se dégradent légèrement (II) ; après de bons résultats l'an dernier, l'application des mesures issues d'amendements sénatoriaux rentre dans le rang (V), tandis que l'absence de corrélation entre urgence et célérité du suivi réglementaire (IV), comme la non-remise d'un rapport sur deux (VI), se confirment une nouvelle fois.

I. MISE EN APPLICATION DES LOIS RÉCENTES : DES MOTIFS DE SATISFACTION

A. MOINS DE LOIS RENDUES TOTALEMENT APPLICABLES MAIS UN TAUX D'APPLICATION SATISFAISANT

1. Un nombre de lois applicables en deçà des performances passées

Sur les cinq lois examinées au fond par la commission, une seule est pleinement applicable5(*) et les quatre autres le sont partiellement (à hauteur de 32 % en moyenne). Aucun des textes votés n'était directement applicable ; a contrario, toutes les lois adoptées ont reçu au moins une mesure d'application.

Alors que le nombre de lois devenues totalement applicables6(*) au cours de leur session d'adoption avait fortement progressé sur les deux derniers exercices - 58 % des textes en 2007-2008, contre seulement 17 % deux années plus tôt -, les résultats observés cette année se situent en retrait de cette tendance favorable : seules 20 % des lois adoptées sont pleinement applicables (cf. graphique infra).

Encore faut-il préciser que les performances récentes s'expliquaient pour partie par la présence de lois d'application directe (trois en 2007 et quatre en 2008, aucun cette année) ou par le moindre nombre de mesures réglementaires attendues par les lois de l'année (83 en 2008, 191 en 2007, contre 340 cette année), et que l'échantillon statistique de la session écoulée est sans doute moins représentatif - cinq lois contre plus du double les années précédentes. Enfin, plus que le nombre de lois applicables, c'est bien le taux d'application de l'année qui est le marqueur le plus pertinent pour juger des efforts de production normative des services ministériels et partant, du respect des prescriptions du législateur.

Lois totalement applicables :
évolution des lois d'application directe et des lois applicables

2. Taux d'application : le saut qualitatif se confirme

Les cinq lois examinées au fond par la commission en 2008-2009 ont appelé 340 mesures d'application au total, soit une moyenne record de 68 mesures par loi (contre 7 seulement l'an dernier, 17 en 2006-2007, 20 en 2005-2006 et 22 en 2004-2005).

Une fois encore, les lois à caractère sanitaire et social se distinguent par le grand nombre de textes d'application qu'elles requièrent pour leur mise en oeuvre, mobilisant plus de 55 % des mesures réglementaires attendues pour l'ensemble des lois votées au cours de la session écoulée (soit 340 sur 615), contre 21 % l'année dernière7(*), 34,8 % en 2006-2007, 26,4 % en 2005-2006, 40 % en 2004-2005 et jusqu'à 48 % en 2003-2004.

Application des dispositions des lois votées au cours
de l'année parlementaire 2008-2009
(à l'exclusion des rapports dont la loi exige la remise)

Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi

340

entrées en application

110

restant à appliquer

230

Taux d'application des mesures prévues

32 %

Textes réglementaires non prévus par la loi

12

Taux d'application global

36 %

Après les résultats remarquables8(*) observés sur les lois promulguées en 2007-2008 (taux d'application de 45 % au 30 septembre 2008, soit la meilleure performance enregistrée sur les deux dernières législatures), le taux d'application des lois votées en 2008-2009 atteint cette année 32 %. Cette performance, qui reste satisfaisante, doit, là encore, s'apprécier au regard du très grand nombre de mesures réglementaires demandées par les lois de l'année et de l'impact statistique de la loi « hôpital » dont la promulgation tardive, en fin de session extraordinaire d'été, explique qu'un seul texte d'application ait été publié au 30 septembre 2009.

Il en ressort que le saut qualitatif constaté depuis 2005 se confirme : entre 30 % et 45 % des articles appelant des dispositions réglementaires pour leur mise en oeuvre sont désormais applicables en fin d'exercice, contre 12 % à 17 % précédemment (cf. tableau et graphique infra). Les préconisations primo-ministérielles en la matière se traduisent donc bien dans les chiffres9(*).

Année parlementaire

2002-2003

2003-2004

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008

2008-2009

Taux d'application
au 30 septembre
de chaque année

12 %

14 %

17 %

43 %

30 %

45 %

32 %

Nombre de mesures attendues

177

353

267

120

191

83

340

Pour ce qui concerne les lois partiellement applicables votées au cours de l'année parlementaire, le tableau ci-dessous précise leur taux d'application respectif :

Taux d'application des lois partiellement applicables votées
au cours de l'année parlementaire

 

Nombre de mesures prévues (sauf rapports)

Nombre
de mesures prises

Taux d'application

Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

40

34

85 %

Loi n° 2008-1258 du 3 décembre 2008 en faveur des revenus du travail

13

11

85 %

Loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009

91

63

69 %

Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires

195

1

1 %

On appréciera le très bon suivi réglementaire des lois no 2008-1249 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion, et n° 2008-1258 en faveur des revenus du travail, toutes deux promulguées en décembre 2008 et d'ores et déjà applicables à 85 % :

- pour la première, la publication rapide des textes d'application aura permis la généralisation du RSA et la réforme des droits connexes dans les délais prescrits par la loi, soit au 1er juin 200910(*), ainsi que la réorganisation de la gouvernance territoriale des politiques d'insertion. Du reste, les seules mesures encore attendues concernent la création du contrat unique d'insertion, dont la mise en place n'est prévue qu'à compter du 1er janvier 2010, ou l'adaptation aux départements et collectivités d'outre-mer, attendue avant le 1er janvier 2011 ;

- pour la seconde, l'ensemble des règles relatives à la participation, à l'intéressement et à l'épargne salariale, et à la modernisation de la procédure de fixation du Smic sont désormais applicables ; là aussi, seul l'article 27 relatif aux allégements de charges sociales, dont l'entrée en vigueur n'interviendra qu'après l'établissement d'un rapport sur la négociation salariale avant la fin de l'année 2010, attend encore ses mesures d'application.

L'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 constitue un autre motif de satisfaction et confirme l'inversion de tendance engagée l'an dernier en la matière : 69 % des textes attendus étaient parus au 30 septembre de l'année, soit une performance supérieure aux 50 % atteints par la précédente loi de financement qui marquait déjà un progrès sensible en comparaison des résultats antérieurs (37 % en 2007, 41 % en 2006 et 15 % en 2005) ; ainsi, la complexité des sujets abordés par ces lois et le grand nombre de mesures réglementaires qu'elles appellent ne paraît plus être un obstacle à leur mise en oeuvre rapide.

Quant à la loi « hôpital », on signalera que le Gouvernement s'est engagé à ce que l'ensemble de ses textes d'application soient publiés avant juin 2010, soit moins d'un an après la promulgation de la loi, et même d'ici à la fin de l'année 2009 pour ce qui concerne la réforme de la gouvernance des établissements publics de santé, l'accès aux soins, les mesures de santé publique touchant à la consommation d'alcool et de tabac ou la création des agences régionales de santé11(*).

Le tableau ci-après détaille, pour chacune des lois votées au cours de la session, les mesures d'application prévues et celles restant en attente au 1er octobre 2009.

Lois

Urgence

Rapporteur

Dispositions prévues12(*)

Dispositions en attente au 1.10.2009

Taux d'application

Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

OUI

Bernadette Dupont

DCE : 12
D : 25
VR : 3
R : 8


D : 5
VR : 1
R : 7

85 %

Loi n° 2008-1258 du 3 décembre 2008 en faveur des revenus du travail

OUI

Isabelle Debré

D : 13
R : 2

D : 2
R : 2

85 %

Loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009

OUI (urgence de droit)

Alain Vasselle,

Sylvie Desmarescaux
André Lardeux, Dominique Leclerc
et Gérard Dériot

DCE : 13
D : 50
A : 17
VR : 11
R : 9

DCE : 3
D : 13
A : 9
VR : 3
R : 1

69 %

Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires

OUI

Alain Milon

DCE : 62
D : 69
A : 37
VR : 27
R : 9

DCE : 62
D : 69
A : 36
VR : 27
R : 9

1 %

Loi n° 2009-974 du 10 août 2009 réaffirmant le principe du repos dominical et visant à adapter les dérogations à ce principe dans les communes et zones touristiques et thermales ainsi que dans certaines grandes agglomérations pour les salariés volontaires

NON

Isabelle Debré

DCE : 1

-

100 %

           
     

Taux d'application

de l'année

32 %

B. UN EFFORT MAINTENU DE MISE EN APPLICATION DES LOIS RÉCENTES

1. Un suivi régulier des lois récentes ...

En 2008-2009, 57 mesures réglementaires sont parues en application des lois votées antérieurement à l'année parlementaire écoulée, soit un niveau analogue à celui de l'an dernier (58 mesures publiées), mais en deçà des performances passées (141 textes en 2006-2007, 241 en 2005-2006 et 189 en 2004-2005). Le suivi réglementaire se concentrant, assez logiquement, sur les lois récentes, ce reflux s'explique essentiellement par l'arrivée, dans le stock des lois encore en attente de textes d'application, des lois de la session précédente qui nécessitaient, on le rappelle, un moindre nombre de mesures réglementaires ; du reste, les bons résultats des derniers exercices résorbent progressivement le reliquat de textes à paraître.

Au rang des satisfactions figurent, notamment, les lois de financement de la sécurité sociale pour 2007 et 200813(*), dont le taux d'application a été porté respectivement de 50 % à 64 % (pour 11 mesures entrées en application) et de 51 % à 88 % (pour 18 dispositions désormais applicables) entre le 1er octobre 2008 et le 30 septembre 2009. Les efforts de production normative des services ministériels auront ainsi permis, entre autres, de rendre applicables les dispositions relatives à l'obligation d'affichage, par les professionnels de santé, des tarifs de leurs honoraires, y compris le cas échéant, des dépassements facturés à leurs patients14(*), ou la possibilité de pratiquer des interruptions volontaires de grossesse par voie médicamenteuse dans le cadre des centres de planification ou d'éducation familiale15(*).

Deux lois adoptées lors de la session précédente sont en outre devenues pleinement applicables cette année :

- loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi ;

- loi n° 2008-758 du 1er août 2008 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi.

Quant à certaines des lois emblématiques de la législature précédente, l'appréciation formulée l'an dernier sur le suivi régulier dont elles bénéficient reste valable :

- loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, applicable désormais à 95 %, contre 91 % un an plus tôt ;

- loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, applicable à 94 %, contre 84 % au 30 septembre 2008 ;

- loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, applicable à 91 %, contre 87 % l'an dernier.

Enfin, deux lois pour lesquelles nous avions déploré, en leur temps, le manque de célérité du pouvoir réglementaire16(*), rentrent définitivement dans le rang : il s'agit des lois nos 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique et 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, dont le taux d'application est passé en trois ans de 39 % à 88 % pour l'une et de 48 % à 79 % pour l'autre.

2. ... et des délais de parution en progrès

Délais de parution des mesures d'application (prévues et non prévues)
concernant les lois votées au cours de l'année parlementaire

Nombre de mesures prises dans un délai :

 

Soit

- inférieur ou égal à 1 mois

8417(*)

76 %17

- de plus d'1 mois à 3 mois

- de plus de 3 mois à 6 mois

- de plus de 6 mois à 1 an

26

24 %

Total

110

100 %

Pour mémoire, mesures en attente

230

 

A l'opposé des résultats décevants observés l'an dernier, on constate sur la session écoulée une amélioration sensible des délais de publication : ainsi, 76 % des mesures parues l'auront été dans les six mois suivant la promulgation des lois qu'elles appliquent, soit le délai prescrit par la circulaire primo-ministérielle du 1er juillet 2004 (contre 59 % en 2007-2008).

Certaines mesures ont même été prises moins d'un mois après la publication de la loi : on citera le décret n° 2008-1375 du 19 décembre 2008 qui a fixé les modalités de reprise des déficits des branches maladie et vieillesse du régime général ainsi que du fonds de solidarité vieillesse par la caisse d'amortissement de la dette sociale, rendant applicable l'article 10 de la loi de financement pour 2009 deux jours seulement après sa promulgation ; d'autres de ses dispositions auront d'ailleurs bénéficié du même suivi : la suppression du fonds de financement des prestations sociales agricoles, le remboursement des frais de transport des salariés ou encore la révision du régime des pénalités financières18(*).

On appréciera aussi que le décret attendu par la loi « travail dominical » soit paru moins de trois mois après son entrée en vigueur19(*) ou que le décret n° 2009-404 du 15 avril 2009 relatif au revenu de solidarité active en ait permis la généralisation dans les six mois suivant la publication de la loi. Enfin, on rappellera que le législateur reporte parfois l'entrée en vigueur d'une disposition à une échéance plus ou moins lointaine (cf. le cas des lois « RSA » et « revenus du travail » déjà évoqué), ce qui agit mécaniquement sur les délais de parution sans que ces « retards » ne soient imputables aux services ministériels.

* 1 Sur un total de 38 lois votées au cours de la session parlementaire 2008-2009, non comprises celles portant approbation de conventions, traités et accords internationaux (soit 13 % des textes adoptés).

* 2 Ce qui constitue un record en la matière.

* 3 Loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, loi portant création d'une première année commune aux études de santé et facilitant la réorientation des étudiants, loi pénitentiaire, loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures et loi pour le développement économique des outre-mer.

* 4 Consacrées respectivement à la politique en faveur des jeunes et à la situation des départements d'outre-mer.

* 5 Il s'agit de la loi sur le « travail dominical » qui n'attendait, il est vrai, qu'une seule mesure d'application.

* 6 Lois d'application directe et lois devenues applicables.

* 7 Cette proportion, en retrait par rapport à la tendance de long terme, s'expliquant notamment par l'adoption conjoncturelle de quatre lois d'application directe.

* 8 Qui s'expliquaient, au moins en partie, par le moindre nombre de textes réglementaires attendus (83 seulement).

* 9 A la circulaire du 1er juillet 2004, relative aux règles d'élaboration, de signature et de publication des textes au Journal officiel et à la mise en oeuvre de procédures particulières incombant au Premier ministre, s'est ajoutée la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois. Cette dernière prévoit notamment la transmission au Parlement d'un échéancier prévisionnel de parution des décrets après l'adoption de chaque loi, ainsi que d'un bilan de l'application des lois tous les six mois, ce qui va au-delà des obligations introduites par l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit (cf. VI, B).

* 10 Grâce, pour l'essentiel, à la parution du décret n° 2009-404 du 15 avril 2009 relatif au revenu de solidarité active.

* 11 Communication de la ministre de la santé et des sports au Conseil des ministres du 30 septembre 2009.

* 12 DCE : décret en Conseil d'État ; D : décret ; A : arrêté ; VR : voie réglementaire ; R : rapport.

* 13 Lois no 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008 et n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007.

* 14 Décret n° 2009-152 du 10 février 2009, qui prévoit par ailleurs le contrôle et la sanction de cette obligation, complété par l'arrêté du 2 octobre 2008 qui précise le seuil à partir duquel ces professionnels de santé doivent remettre aux patients une information écrite préalable détaillant les tarifs des actes effectués et le montant des dépassements facturés (art. 39 de la loi n° 2007-1786).

* 15 Décret en Conseil d'État n° 2009-516 du 6 mai 2009 (art. 71 de la même loi).

* 16 On rappellera que ces lois appelaient un grand nombre de textes d'application - 156 mesures au total à l'origine - et que la complexité technique et juridique des dispositions requises comme l'engorgement des services chargés de rédiger leurs textes réglementaires, par ailleurs prioritairement mobilisés sur la loi relative à l'assurance maladie, ont contrarié leur mise en application rapide.

* 17 Les données ventilées n'étant pas disponibles.

* 18 Décrets en Conseil d'État nos 2008-1495, 2008-1501 et 2008-1527, tous trois pris le 30 décembre 2008.

* 19 Décret en Conseil d'État n° 2009-1134 du 21 septembre 2009 qui a notamment précisé la notion de commune ou zone d'intérêt touristique ou thermale, au sens du code du travail.