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Proposition de loi relative à la sécurité sanitaire

 

III.  LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Il faut souligner avec force que l'AFSSE disposerait d'un budget d'à peine 31 millions de francs (dépenses ordinaires et crédits de paiement), aux termes des engagements actuels du Gouvernement, tandis que l'IRSN devrait être doté d'un budget d'au moins 1,5 milliard de francs pour un effectif de plus d'un millier de personnes. Le rapport entre les deux organismes est de 1 à 50 ; c'est dire que la proposition de loi a bien changé de nature et de contenu.

A l'évidence, le projet de création de l'IRSN amène à reconsidérer la position que votre commission avait adoptée en première lecture sur la formation de la nouvelle Agence.

Votre commission, sur la suggestion de votre rapporteur, avait proposé de réunir l'OPRI et l'INERIS au sein de la nouvelle Agence parce que le projet de réforme du contrôle du nucléaire ayant pris du retard, la création de l'AFSSE offrait un support intéressant pour améliorer le dispositif de contrôle des risques sanitaires liés au rayonnement radioactif.

Il est à noter que l'idée d'une extension de la mission de l'Agence aux rayonnements ionisants, qui n'avait pas été abordée par l'Assemblée nationale, a " suivi son chemin " puisque Mme la ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement a précisé en séance publique que l'IRSN ferait partie des organismes susceptibles de contracter avec la future Agence dans le cadre d'une convention de concours permanent.

Dès lors que le Gouvernement maintient le choix formulé dans le rapport de M. Le Déaut de rapprocher radioprotection et sûreté nucléaire au sein d'un même organisme, force est de constater que cette solution constitue un certain progrès par rapport à la situation actuelle. On doit cependant constater que, si ce dispositif était finalement adopté, le champ des ondes électromagnétiques ne serait nullement couvert.

C'est pourquoi votre commission a pris acte du fait que la fusion de l'OPRI et de l'IPSN constituait une solution alternative de celle qui avait été proposée en première lecture. Toutefois, avant de prendre position sur le futur IRSN, il convient de réfléchir au devenir de l'AFSSE : votre commission vous propose à cet égard de maintenir le principe de l'intégration de l'INERIS à la nouvelle Agence afin de donner à celle-ci un " socle " solide pour l'exercice de ses nouvelles missions.

A. CONFIRMER LA VOLONTÉ DE FONDER L'AGENCE SUR UNE BASE SOLIDE

La volonté du Gouvernement de se contenter d'une " agence virtuelle " est totalement inadaptée à l'étendue des compétences assignées au nouvel organisme  : l'analyse et l'évaluation des risques sanitaires liés à l'environnement apparaissent comme un domaine beaucoup plus vaste que celui des aliments ou a fortiori des produits de santé.

Pour que l'Agence ait le plus tôt possible une existence réelle et une véritable efficacité, il est nécessaire de la doter d'un véritable " noyau dur " en lui intégrant, dès l'origine, l'INERIS.

Toutefois, votre commission vous proposera, par rapport à la première lecture, une rédaction légèrement modifiée du dispositif afin de garantir que l'INERIS puisse être intégralement transféré dans le cadre de la nouvelle Agence.

Votre rapporteur a été informé en effet que, par suite d'une interprétation parfois simplificatrice du dispositif envisagé par votre commission, certains personnels de l'INERIS s'étaient inquiétés à l'idée que le dispositif proposé par le Sénat puisse conduire à un " démantèlement " de l'établissement public.

Votre rapporteur observe au demeurant que, s'agissant de la réunion de l'OPRI et de l'IPSN, le Gouvernement envisage un démantèlement et une redistribution des services de ces deux organismes montrant ainsi moins de considération pour leur " intégrité " qu'il n'en a pour celle de l'INERIS.

1. La nécessité d'une approche large de la sécurité sanitaire de l'environnement

Dans son rapport de première lecture, votre rapporteur avait souhaité que soient mieux définis les domaines dans lesquels la nouvelle Agence devrait évaluer les risques sanitaires : pour mieux cerner le champ environnemental, il avait proposé de croiser des critères liés aux milieux et d'autres relatifs à la nature des risques.

S'agissant des milieux, il a proposé de distinguer le milieu naturel -c'est-à-dire l'air, les eaux et les sols- du milieu professionnel et du milieu domestique (habitation, transports).

Concernant les risques, il a effectué une distinction entre le risque biologique, le plus anciennement connu, le risque chimique, ainsi que le risque physique. Ce dernier recouvre aussi bien les risques matériels que les risques liés au bruit, aux rayonnements, qu'il s'agisse du rayonnement radioactif ou du rayonnement électromagnétique produit par les ondes à hautes fréquences (évaluation des risques liés au téléphone portable notamment).

Il est exact que les attributions de l'INERIS prévues dans le décret du 7 décembre 1990 dépassent celles de la nouvelle Agence. Aux termes du décret n° 90-1089 du 7 décembre 1990, l'INERIS a " pour mission de réaliser ou de faire réaliser des études et des recherches permettant de prévenir les risques que les activités économiques font peser sur la santé, la sécurité des personnes et des biens, ainsi que sur l'environnement et de fournir toute prestation destinée à faciliter l'adaptation des entreprises à cet objectif ".

La mission de l'Institut porte donc sur les risques qui pèsent, non seulement sur la santé, mais aussi sur la " sécurité des personnes et des biens " ainsi que sur " l'environnement ".

Par lettre du 31 octobre dernier, Mme la présidente de l'INERIS a bien voulu indiquer à votre rapporteur qu'elle estimait que " plus de 80 % des missions de service public que l'INERIS assure aujourd'hui auprès de divers ministères (...) ne seraient pas dans les missions de l'agence ".

Dans une " position commune " du 28 novembre 2000 de la Présidente de l'INERIS, du directeur de l'IPSN et du Président de l'OPRI, il est ainsi indiqué que certaines missions telles que le soutien aux inspecteurs des installations classées pour l'environnement, la prévention du risque accidentel (explosion, incendie, coup de poussières, sécurité des tunnels en cas d'incendie...), la stabilité des structures souterraines, le développement du pôle national d'écotoxicologie, risqueraient de " passer au second plan ".

Pour votre rapporteur, ces activités ont, pour la plupart, des liens difficilement contestables avec des risques sanitaires ; aussi les réserves précédentes sont très artificielles.

Dès lors que la sécurité des personnes est menacée (explosion de silos, substance dangereuse), leur santé l'est aussi : lors de l'explosion d'une usine de produits pyrotechniques à Enschede le 13 mai 2000, aucun responsable du RIVM4(*) hollandais n'a pensé qu'un tel accident n'était pas du ressort de l'Institut. Dans l'esprit de votre rapporteur, le risque physique englobe les risques accidentels de toute sorte, pouvant conduire à de graves blessures ou à la mort des victimes.

Il est également artificiel d'opposer la toxicologie qui relèverait de l'AFSSE et l'écotoxicologie, c'est-à-dire la surveillance des substances toxiques dans l'environnement, qui n'en relèverait pas : même si l'on étudie les effets d'une substance sur la faune et la flore plutôt que sur l'être humain, la santé humaine est en jeu, directement ou indirectement.

L'évolution législative récente confirme la convergence des notions de santé et d'environnement. La loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie met constamment en résonance les deux concepts. Pour l'objectif de mise en oeuvre du droit à " respirer un air qui ne nuise pas à la santé ", l'Etat doit assurer avec le concours des collectivités locales, la surveillance de la qualité de l'air et de " ses effets sur la santé et l'environnement ".

Environnement et santé s'inscrivent dans un continuum en constante interaction. La loi précitée (art. 19) procède à une réforme des études d'impact issues de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature.

Ces études d'impact étaient naguère exclusivement focalisées sur la notion d'environnement : vingt ans après, les textes sont modifiés pour introduire clairement les préoccupations de santé publique : l'étude d'impact doit comprendre une étude de l'état initial du site, une étude des modifications envisagées, " l'étude de ses effets sur la santé " et les mesures envisagées pour compenser les conséquences dommageables pour " l'environnement et la santé ".

En matière de sécurité environnementale, ce serait aller à contre courant que de scinder le risque sanitaire qui relèverait de l'AFSSE et les atteintes à l'environnement qui continueraient à être analysées par l'INERIS. Ce dernier doit bien être inclus dans l'AFSSE pour déclencher les synergies nécessaires à partir des pôles de compétence existants.

2. La reconversion des prestations aux entreprises

Le seul point qui pourrait appeler des remarques, procède de la mention figurant dans le décret du 7 décembre 1990 précité, des prestations que l'INERIS peut fournir aux entreprises afin de faciliter leur adaptation à l'objectif de réduction des risques.

L'INERIS effectue des prestations sur devis au profit d'entreprises privées dans le secteur concurrentiel. Ces recettes représentaient 83 millions de francs en 1999, soit 30 % environ des recettes d'exploitation de l'organisme. Ces activités de recherche appliquée sont importantes car elles permettent d'inspirer et d'alimenter les activités de recherche et d'études générales. En revanche, le maintien du financement de ces activités commerciales sous leur forme actuelle apparaîtrait difficilement compatible avec le statut d'établissement public administratif qui permet de garantir une certaine indépendance.

Toutefois, votre rapporteur estime qu'il n'y a pas d'obstacle majeur en ce domaine parce que des reconversions de ces activités, tout en conservant le lien avec les entreprises, demeurent possibles.

Tout d'abord, on peut se demander si, dans le dispositif actuel, il est logique que l'INERIS, même dans le cadre d'un EPIC, développe ses activités d'expertise au profit du Gouvernement en matière d'évaluation des risques, tout en offrant des prestations à des entreprises pour des raisons historiques qui remontent à la reprise des activités du Centre d'études et de recherches des charbonnages de France (CERCHAR) ainsi que de l'Institut national de recherche chimique appliquée (IRCHA).

Dans un rapport particulier de 19995(*), la Cour des Comptes a émis sur un plan strictement financier des réserves sur les activités commerciales de l'INERIS, en observant que l'organisme avait donné en tout état de cause une priorité à ses tâches publiques et que la tarification selon un coût différencié entre les partenaires publics et privés " générait une opacité nuisible à la bonne marche de l'Institut ". A partir de l'exercice 2000, l'INERIS a d'ailleurs mis en place une méthode de facturation " au coût analytique complet ".

Le rapport particulier ajoute que " l'INERIS pourrait accroître son activité commerciale, à condition d'y affecter une part plus importante de son personnel et de ses ressources, le marché " environnemental " étant actuellement porteur. Mais ce serait, à moyens égaux, au détriment de ses tâches publiques -la recherche et l'appui aux administrations- qui sont prioritaires pour l'établissement. Celui-ci considère, en effet, qu'il n'a pas pour mission première de concurrencer les cabinets privés dans l'expertise " banale " et qu'il est surtout important pour lui de ne pas hypothéquer des capacités scientifiques qui en font un outil de qualité au service de l'Etat ".

Dans le rapport sur l'avenir de l'INERIS6(*) remis en février 1999 à Mme la Ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, trois scénarios sont envisagés :

- encourager le développement de l'offre d'expertise tournée vers le besoin des entreprises ; il est souligné néanmoins que la survie de l'INERIS serait peu probable en raison notamment de l'absence de fonds propres ;

maintenir l'équilibre entre les ressources provenant des pouvoirs publics et celles des entreprises : cette voie qui correspond à celle poursuivie aujourd'hui ne va pas sans interrogation. Comme le souligne le rapport : " se pose une question, celle de la " personnalité " de l'INERIS et de son image externe. L'absence de priorité clairement affichée entraîne une sorte de " schizophrénie " entre une culture de profit et de marché et une culture de mission et de service public, phénomène déjà présent aujourd'hui. La conséquence en est une image floue et peu lisible et des tensions en interne. Scénario du non-choix, il ne peut subsister à moyen terme et est destiné à tendre soit vers le précédent, soit vers le suivant. " ;

- une intervention croissante de la part des pouvoirs publics dans le domaine de la " sécurité environnementale ". Dans ce contexte, il est indiqué que l'INERIS pourrait construire et maintenir une capacité d'expertise et d'évaluation de référence, tout en restant disponible pour ces entreprises " sous la forme de publications, de guides, de formation ou de prestations individualisées (...) sous réserve d'une déontologie claire ".

Il semble que ces prestations de service pourraient donc être réorganisées autour du conseil aux entreprises et de la mise en place d'outils simples et fiables (guides, codes de modélisation) pour faciliter la mise en conformité avec la réglementation. Les compétences humaines et techniques dans le domaine industriel devront être maintenues et le financement devrait être assuré soit sous forme de subventions publiques, soit sous forme de redevance perçue auprès des entreprises dès lors qu'il n'y aurait pas de concurrence établie avec des cabinets d'experts privés. Les ressources de la nouvelle agence prévoient d'ailleurs la possibilité de telles redevances.

Afin de lever toute ambiguïté quant à la portée du transfert opéré et de répondre aux préoccupations de certains personnels de l'INERIS, votre commission vous proposera quatre amendements afin de :

- préciser dans l'intitulé de l'Agence que celle-ci a pour objet la prévention des risques industriels et chimiques ;

- garantir l'intégration complète de l'INERIS au sein de la nouvelle Agence ;

- prévoir que l'Agence est compétente pour évaluer les risques sanitaires directs ou indirects, ainsi que pour fournir des expertises dans le cadre de l'application du code de l'environnement ;

- assurer le maintien des droits statutaires des personnels de l'INERIS.

* 4 Institut national de la santé publique et de l'environnement hollandais (Rijkinstituut voor volksgezondheid en milieu - RIVM).

* 5 Cour des Comptes - septième chambre - Rapport particulier sur l'INERIS - exercices 1991 à 1997.

* 6 Rapport à Mme la Ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement sur l'avenir de l'INERIS par Mme Maryse Arditi, présidente, M. Georges Labroye, directeur général et Jacques Repussard, directeur général adjoint.