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Proposition de loi relative à la sécurité sanitaire

4 avril 2001 : Sécurité sanitaire environnementale ( rapport - nouvelle lecture )

 

 

Rapport n° 250 (2000-2001) de M. Claude HURIET, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 4 avril 2001

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N° 250

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 avril 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, EN NOUVELLE LECTURE, créant une Agence française de sécurité sanitaire environnementale,

Par M. Claude HURIET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : Première lecture : 2279, 2321 et T.A. 500

Deuxième lecture : 2612, 2783 et T.A. 590

Commission mixte paritaire : 2872

Nouvelle lecture : 2861, 2904 et T.A. 634

Sénat : Première lecture : 318, 476 (1999-2000) et T.A. 2 (2000-2001)

Deuxième lecture : 140, 169 et T.A. 58 (2000-2001)

Commission mixte paritaire : 194 (2000-2001)

Nouvelle lecture : 216 (2000-2001)

Environnement.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Après l'échec de la commission mixte paritaire réunie le 17 janvier 2001 sur la proposition de loi tendant à la création d'une Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE), l'Assemblée nationale a rétabli, le 6 février, en nouvelle lecture, le texte qui nous avait déjà été transmis en deuxième lecture.

Il convient de rappeler que, depuis la deuxième lecture, le projet de loi comprend deux volets distincts.

Le premier volet concerne la création de l'AFSSE prévue dans la proposition de loi adoptée le 25 avril 2000 par l'Assemblée nationale sur la base du rapport au Premier ministre de M. André Aschieri et de Mme Odette Grzegrzulka.

Le deuxième volet, inséré à l'article 4 A par un amendement du rapporteur en deuxième lecture à l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement, prévoit la réunion de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) et de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) en un nouvel établissement public industriel et commercial appelé " Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire " (IRSN). Introduite au niveau législatif pour des raisons liées aux contraintes juridiques applicables en matière de changement du statut des personnels, cette disposition instaure un nouvel établissement public dont le budget sera près de cinquante fois supérieur à celui de la nouvelle Agence, telle qu'elle est actuellement envisagée.

Les divergences de fond entre l'Assemblée nationale et notre Assemblée portent principalement sur le contenu de la future Agence de sécurité sanitaire environnementale. Les débats en commission mixte paritaire se sont cristallisés sur cette question et celle-ci a échoué sur l'article 2 relatif aux missions et aux moyens de cette Agence.

I. LES DIVERGENCES ENTRE LES DEUX ASSEMBLÉES CONFIRMÉES EN DEUXIÈME LECTURE

Au cours de la première comme de la deuxième lecture, le Sénat a suivi le constat de votre commission qui a mis en évidence les insuffisances de conception et le manque de moyens du nouvel organisme qu'il est proposé de créer.

Dans le texte de l'Assemblée nationale, soutenu par Mme la ministre de l'Environnement, le nouvel organisme joue le rôle de " tête de réseau " en assurant une meilleure coordination entre les organismes existants et en fédérant les compétences. Ce dispositif apparaît inadapté pour plusieurs raisons.

·  De même que pour la sécurité sanitaire des produits de santé et celle des aliments avant le vote de la loi du 1er juillet 19981(*), il manque en France, en matière de sécurité sanitaire de l'environnement, une véritable instance d'évaluation des risques, susceptible d'éclairer les pouvoirs publics pour assurer la prévention et la gestion des crises. De manière comparable, ce constat de carence se double d'une multiplication d'initiatives éparpillées sous l'impulsion de plusieurs organismes intéressés par la question.

Mais si la situation est similaire, l'enjeu apparaît encore plus vaste en matière d'environnement : les interactions entre la santé et l'environnement, qu'il soit naturel ou transformé par l'homme, font intervenir encore davantage de facteurs que dans le domaine alimentaire. C'est d'ailleurs pourquoi la loi du 1er juillet 1998 (art. 13) avait souhaité que la question de la sécurité sanitaire fasse l'objet d'un examen approfondi sur la base d'un rapport. Ce simple constat conduit déjà à plaider pour une structure forte.

·  En deuxième lieu, les attentes de l'opinion publique sont aussi importantes dans le domaine des relations entre la santé et l'environnement qu'elles le sont dans celui de la sécurité sanitaire alimentaire et dans celui de la sécurité des produits de santé. Pour répondre aux attentes de nos concitoyens, il importe de créer, dans les délais les plus rapides, un organisme qui soit rapidement à même de se doter d'une capacité d'évaluation reconnue en matière de risques sanitaires environnementaux.

·  En troisième lieu, la future Agence devrait avoir vocation à jouer un rôle majeur à l'échelon européen. La directive 92/32 du Conseil de l'Union européenne du 30 avril 19922(*) a posé le principe du rapprochement des dispositions législatives des Etats membres en matière de classification des substances dangereuses.

Dans ce cadre, le règlement n° 793/93 du Conseil du 23 mars 19933(*), complété pour déterminer les principes de mise en oeuvre par le règlement n° 1488/94 du 28 juin 19944(*), a prévu une procédure d'évaluation des risques pour la sécurité, l'environnement et la santé humaine pour près de 100.000 substances chimiques existantes et nouvelles commercialisées en Europe. La tâche est immense et la France ne peut demeurer en retrait alors que certains de nos voisins sont déjà dotés d'organismes intégrés puissants et disposant de moyens significatifs tels que l'Institut national de la santé et de l'environnement (RIVM) hollandais et l'Office fédéral de l'environnement (UBA) allemand.

·  Enfin, en quatrième lieu, il est essentiel de respecter la cohérence d'ensemble du dispositif de sécurité sanitaire mis en place par la loi du 1er juillet 1998 susvisée. Ce dispositif repose sur une seule " tête de réseau " constituée par l'Institut de veille sanitaire (IVS) qui joue un rôle d'alerte et de surveillance générale tandis que les deux agences de sécurité sanitaire se voient imparties une mission d'évaluation, chacune dans leur domaine, à partir de moyens d'analyse et de contrôle importants et significatifs.

C'est pourquoi les deux agences ont chacune été bâties autour d'un " noyau dur " même si cette démarche, concernant en particulier l'AFSSA, a parfois rencontré des résistances.

L'Agence française de sécurité sanitaire et des produits de santé (AFSSAPS), constituée à partir de l'Agence du médicament, dispose aujourd'hui d'un budget de 506 millions de francs et l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), créée à partir du Centre national d'études vétérinaires et alimentaires (CNEVA), d'un budget de 400 millions de francs.

Le Sénat a donc proposé de bâtir la future AFSSE à partir de l'établissement public qui, par sa taille, par les compétences qui lui sont déjà attribuées et par son expérience, est le mieux à même de fournir un " socle " adéquat : l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS).

En deuxième lecture, votre rapporteur avait souligné que les objections qui étaient soulevées à l'encontre de cette démarche ne tenaient pas devant une analyse approfondie :

- le fait que l'INERIS soit doté d'attribution en matière de sécurité environnementale, et non pas seulement de sécurité sanitaire, apparaît comme un atout plutôt que comme un handicap dans la mesure où la bonne perception du risque sanitaire en matière d'environnement nécessite de prendre en compte sans restriction tous les facteurs susceptibles d'intervenir. En outre, comme on l'a vu, les directives européennes plaident pour une conception large de la mission de la nouvelle Agence ;

- les prestations commerciales assurées par l'INERIS auprès des entreprises -dont l'existence même a suscité des objections de la part de la Cour des comptes- peuvent être progressivement reconverties ou adaptées, prolongeant ainsi le mouvement engagé depuis quelques années, en particulier par Mme Dominique Voynet elle-même ;

- les questions relatives au statut de droit privé des personnels de l'INERIS ne semblent pas constituer un obstacle dirimant dans la mesure où le législateur est parfaitement habilité à assurer en tant que de besoin le maintien des droits acquis et même à déroger aux règles traditionnellement imposées par la jurisprudence au pouvoir réglementaire pour définir si un établissement public est à caractère administratif (EPA) ou industriel et commercial (EPIC).

Aussi bien en commission mixte paritaire qu'en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale n'a pas été sensible à la volonté de compromis recherché par le Sénat au cours de la deuxième lecture. A cet égard, les éléments nouveaux de la position adoptée par notre Assemblée en deuxième lecture méritent d'être rappelés.

Concernant la sécurité sanitaire environnementale, le Sénat a amélioré les conditions dans lesquelles l'INERIS serait intégré au nouvel organisme.

La définition de la mission de la nouvelle Agence -utilement précisée en première lecture avec le concours précieux de notre collègue M. François Autain- a été complétée afin de recouvrir l'analyse des risques " directs et indirects " que les facteurs environnementaux peuvent faire courir à la santé de l'homme.

Corollaire de cette approche élargie, la dénomination de l'Agence est modifiée afin d'inclure, sans ambiguïté, la notion de " prévention des risques industriels et chimiques ".

Par ailleurs, il a été garanti au niveau de la loi que les moyens, droits et obligations de l'INERIS seraient intégralement transférés à la nouvelle Agence afin d'éviter tout risque de découpage artificiel de l'organisme au détriment des compétences des personnels.

S'agissant des personnels, le Sénat a assuré le maintien complet de leurs droits, y compris le bénéfice de leur contrat de travail de droit privé et des éventuels accessoires liés au régime de retraite.

Enfin, le Sénat a explicitement autorisé la nouvelle Agence à poursuivre sous la forme actuelle les activités de prestations aux entreprises actuellement assurées par l'INERIS pendant une durée de trois ans, afin de ménager la période de transition nécessaire et de permettre l'élaboration du nouveau cadre déontologique d'exercice de ces activités dans l'esprit de clarification voulu par la Cour des comptes.

Votre rapporteur tient à ajouter que la démarche suivie par le Sénat pourrait bien être celle qui protège le mieux les personnels de l'INERIS d'un risque de démantèlement. Mme la ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement a confirmé en séance publique au Sénat, le 11 janvier dernier, que deux laboratoires et 25 agents de l'INERIS travaillaient dans les domaines de la nouvelle Agence, sans préciser toutefois sur quelles bases et suivant quels contours serait effectuée une mise éventuelle à disposition. La solution retenue actuellement n'exempte donc pas l'INERIS d'un risque de " dépeçage ".

Enfin, la démarche suivie par le Gouvernement pour bâtir l'IRSN à partir de la fusion de deux organismes existants suffit à montrer que celui-ci n'hésite pas, à l'occasion, à restructurer en profondeur des établissements publics, quelles que soient les contraintes ou les inquiétudes qui en résultent pour les personnels.

Votre rapporteur a ainsi été informé de l'inquiétude que suscite, au sein de l'IPSN, le projet de séparer l'expertise sur les installations et activités industrielles relevant du domaine civil de celle intéressant la Défense nationale. En effet, les installations en cause sont souvent localisées sur les mêmes sites ; de surcroît, s'agissant de catégories d'installation analogues, l'expertise fait appel aux mêmes compétences humaines, rassemblées au sein d'unités fonctionnelles, organisées de manière à favoriser les synergies et à promouvoir les interactions entre expertise et recherche. Un découpage des équipes se traduirait donc par un affaiblissement global de l'expertise.

Concernant l'IRSN, le Sénat a accepté en deuxième lecture le principe de la fusion entre l'OPRI et l'IPSN destiné à assurer une séparation de fait entre la fonction d'exploitation d'une part et les fonctions d'évaluation et de contrôle d'autre part.

Il reste que, comme l'ont souligné plusieurs de nos collègues membres de la commission des Affaires économiques, la mesure aurait dû être examinée dans le cadre du " projet de loi relatif à l'information en matière nucléaire, à la sûreté nucléaire et à la protection contre les rayonnements ionisants " dont M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'Industrie avait annoncé le dépôt lors de la discussion budgétaire en décembre 2000.

Il est d'ailleurs intéressant de noter que ce projet de loi est toujours à l'ordre du jour : lors de la discussion récente d'une question orale sur la politique énergétique de la France au Sénat, le 29 mars 2001, M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'Industrie, a réaffirmé que ce projet nous " serait communiqué dans les prochains mois ".

Il a rappelé que ce texte aurait pour objectif, " dans la perspective de l'utilisation et du développement efficace et rationnel de l'énergie nucléaire, de donner un cadre réglementaire cohérent aux entreprises et organismes exerçant leur activité dans ce secteur et de prévenir les dangers et inconvénients liés aux rayonnements ionisants pour l'homme ". L'IRSN est assurément une pièce maîtresse de l'architecture du futur dispositif ; il est regrettable que le Gouvernement ait demandé au Parlement de se prononcer, dans cette proposition de loi, sur la " partie avant le tout " sans présenter sa démarche d'ensemble.

Cette annonce apparaît étonnante dans la mesure où il a toujours été indiqué que l'introduction de l'IRSN dans l'actuelle proposition de loi était justifiée par des considérations d'urgence. Doit-on en conclure que le futur projet de loi sur la sûreté nucléaire n'est qu'un simple effet d'annonce ? Ou encore que l'article sur l'IRSN visait seulement à anticiper sur les échéances ?

Quoi qu'il en soit, le Sénat a adopté, avec l'avis favorable de votre commission, deux amendements concernant deux problèmes particuliers à l'IRSN.

Ces amendements résultaient des initiatives prises par plusieurs de nos collègues membres du groupe d'études sur l'énergie, dont M. Henri Revol, président, ainsi que par M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen.

Le premier concerne les activités de recherche en sûreté sur les réacteurs. Le Sénat a estimé que ces activités de recherche, qui garantissent la fiabilité des futures centrales nucléaires, devaient continuer à dépendre des activités de recherche conduites par le Commissariat d'énergie atomique (CEA). Il importe de garantir au niveau de la loi que le CEA conserve la responsabilité d'exploitant nucléaire des réacteurs de recherche.

Le deuxième porte sur la liste des ministères de tutelle. Le Sénat a souhaité que celle-ci soit inscrite dans la loi de manière analogue à ce qui est prévu pour l'AFSSE dans la présente proposition de loi : le futur IRSN serait donc placé sous la tutelle conjointe de quatre ministères, à savoir l'industrie, la défense, l'environnement et la santé.

Pour être complet, on ajoutera qu'en deuxième lecture à l'Assemblée nationale deux amendements analogues avaient été adoptés en première délibération, avant d'être supprimés à la demande du Gouvernement dans le cadre d'une seconde délibération.

II. L'ÉCHEC DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE ET LA NOUVELLE LECTURE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La commission mixte paritaire réunie le 17 janvier dernier a échoué, ses membres n'étant pas parvenus à un accord sur le texte de l'article 2 relatif aux missions de la nouvelle Agence. Avant de revenir sur les conditions dans lesquelles s'est déroulée cette réunion, votre rapporteur souhaite présenter brièvement le contenu de la nouvelle lecture.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli intégralement le texte qu'elle avait déjà transmis au Sénat en deuxième lecture à deux réserves près.

Tout d'abord, le titre fait l'objet d'une modification rédactionnelle, il s'agit de la proposition de loi " créant " une AFSSE et non plus de la proposition de loi " tendant à la création " d'une AFSSE. L'IRSN dont le poids budgétaire et humain pèsera singulièrement plus lourd que la nouvelle Agence n'est toujours pas mentionné dans l'intitulé du titre.

Ensuite, l'article 5 -qui avait été adopté conforme par les deux Assemblées- est remis en navette à la suite d'un amendement formel du rapporteur à l'Assemblée nationale visant à rectifier les références faites à la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie devenues caduques depuis la publication du code de l'environnement en annexe à l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000.

On notera que l'Assemblée nationale a tenu à revenir intégralement à son texte de deuxième lecture, y compris en rejetant les amendements sénatoriaux qui avaient fait l'objet d'avis favorables ou de sagesse de la part du Gouvernement.

Deux amendements sont ainsi concernés :

- l'amendement précisant de manière exhaustive la définition des missions de l'Agence qui résulte d'un travail commun de votre rapporteur et de notre collègue M. François Autain et qui a été adopté à l'unanimité en deuxième lecture au Sénat (deuxième alinéa de l'article L. 1335-3-1 du code de la santé publique) ;

- l'amendement précisant que l'Agence fournissait une expertise, un appui technique et scientifique pour la mise en oeuvre de certaines dispositions du code de l'environnement relatives à la prévention des risques industriels et chimiques (troisième alinéa de l'article L. 1335-3-1 du code précité).

Concernant l'IRSN, la position de l'Assemblée nationale apparaît particulièrement paradoxale en ce qui concerne la définition des tutelles.

En effet, dès le 11 janvier au Sénat, Mme Dominique Voynet indiquait lors de la discussion générale : " Il a ainsi été décidé que la tutelle du futur IRSN sera assurée par les ministres chargés de la recherche et de l'industrie et, bien sûr, par ceux de la santé et de l'environnement ". Cette position de principe a été réaffirmée à nouveau le 6 février dernier en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.

Pourtant le Gouvernement et la majorité à l'Assemblée nationale refusent toujours de définir dans la loi la liste des ministères de tutelle, comme ils pourraient le faire en s'appuyant, le cas échéant, sur la liste adoptée en deuxième lecture par le Sénat.

L'absence d'avancées au cours de la nouvelle lecture n'a fait que prolonger les tensions de la commission mixte paritaire.

Votre rapporteur tient à souligner en effet la différence entre le climat consensuel de travail en commun qui avait présidé à l'élaboration de la loi du 1er juillet 1998 et les tensions qui ont empêché l'adoption d'un texte commun à l'issue de la discussion du présent texte.

Il importe de souligner qu'aussi bien au niveau du Gouvernement que de l'Assemblée nationale, il a été indiqué dans de nombreuses déclarations que l'alternative visant à constituer la nouvelle Agence à partir d'établissements existants, notamment de l'INERIS, n'était pas impraticable mais prématurée.

Dans ce contexte, la discussion de la présente proposition de loi, annoncée en quelque sorte depuis trois ans par l'article 13 de la loi du 1er juillet 1998, offrait une occasion de franchir une étape importante en bâtissant une agence de sécurité sanitaire digne de ce nom et non pas seulement une " coquille vide ".

A l'instar de la démarche qui a permis au CNEVA de constituer avec succès le " socle " de l'AFSSA, il devait être possible de surmonter les réticences des structures administratives pour bâtir un instrument d'évaluation plus efficace au service des pouvoirs publics.

LE RAPPROCHEMENT DES POSITIONS DE FOND

Mme Dominique Voynet, ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement

" J'espère de tout coeur que l'on arrivera à dégager une solution qui, quelle qu'elle soit, permettra cette mise en place de l'Agence dans les meilleurs délais. "

Sénat, 11 janvier 2001, JO Débats p. 97.

M. Jean Le Garrec, président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales à l'Assemblée nationale

Il a observé que " si les deux Assemblées étaient d'accord sur les principes, elles divergeaient sur l'organisation et la montée en charge des moyens de l'Agence et donc sur l'article 2 ".

Rapport n° 2872 (AN, XIe législature) sur la CMP

Mme Dominique Voynet, ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement

" La question de l'intégration de tel ou tel organisme pourra être discutée sur la base du rapport prévu à l'article 3. Mais je suis convaincue qu'il est temps maintenant, après presque un an de débats parlementaires, de rassembler nos volontés pour oeuvrer de concert à combler les carences constatées. Il faut créer l'Agence sans délai, la doter des moyens lui permettant de se mettre en place et procéder aux recrutements de qualité lui permettant de répondre aux questions qui lui seront posées très rapidement. "

Assemblée nationale, 6 février 2001, JO Débats, p. 1154.

M. André Aschieri, rapporteur à l'Assemblée nationale

" L'intégration immédiate de l'INERIS dans l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale est donc une idée très séduisante que j'avais défendue en deuxième lecture. Eu égard aux difficultés que cela représentait pour le personnel et les syndicats de l'INERIS, que j'ai rencontrés, j'y ai renoncé. Cette idée était peut-être aujourd'hui prématurée. "

Assemblée nationale, 6 février 2001, JO Débats, p. 1155.

Sur la forme, votre rapporteur ne peut que regretter qu'à deux reprises au cours de la commission mixte paritaire, lorsque des voix soutenant la majorité gouvernementale exprimaient une divergence à propos d'un refus du compromis, des suspensions de séance aient été demandées, chacune de ces suspensions aboutissant à un retour strict à la " discipline de groupe ".

Ainsi, votre rapporteur a-t-il proposé que l'appellation d'Institut soit substituée dans un premier temps à celle d'Agence, ceci dans l'attente du rapport déjà prévu dans la proposition de loi elle-même qui doit déterminer de manière définitive le contour des futurs transferts d'organismes et de laboratoires.

Cette position raisonnable, à laquelle votre Assemblée aurait pu aisément se rallier, a finalement été refusée : lors de la commission mixte paritaire, l'amendement a bien été adopté dans un premier temps ; toutefois, après une suspension de séance demandée par M. Jean Le Garrec, le vote définitif sur le texte modifié de l'article 2 n'a pas recueilli de majorité, témoignant ainsi de la volonté de faire échouer la CMP.

Le refus du compromis est d'autant plus flagrant que la proposition de loi inclut un nouvel organisme en matière de radioprotection et de sûreté nucléaire qualifié lui-même d'Institut : M. André Aschieri, rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, admet au demeurant que la création de l'IRSN préfigure bien celle d'une " quatrième agence " de sécurité sanitaire chargée du nucléaire et dotée de la même indépendance.

La démarche " en deux étapes " ne s'applique donc pas dans tous les cas : la majorité gouvernementale refuse pour l'AFSSE ce qu'elle applique fort logiquement à l'IRSN.

Par ailleurs, on ne peut que regretter que nos collègues à l'Assemblée nationale aient confirmé que la future " Agence " de sécurité sanitaire environnementale ne prendrait pas en considération le risque lié aux ondes électromagnétiques alors que l'on connaît l'importance que revêt cette question aux yeux de nos concitoyens.

Ce comportement contraste avec le climat constructif dans lequel avait été préparée la loi du 1er juillet 1998.

Il convient de rappeler qu'en septembre 1997, le Gouvernement de M. Lionel Jospin avait accepté l'inscription à l'ordre du jour prioritaire des deux Assemblées de la proposition de loi (n°  329, 1996-1997) relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme, issue des travaux de notre commission menés par M. Charles Descours et votre rapporteur, et déposée le 22 avril 1997 au moment où le Gouvernement de M. Alain Juppé était en fonction.

A l'époque, M. Hervé Gaymard, alors secrétaire d'Etat à la Sécurité sociale, avait approuvé les propositions sénatoriales ; cela ne devait pas empêcher M. Bernard Kouchner, devenu secrétaire d'Etat à la Santé, de les reprendre pour en faire la base de discussion entre le Sénat et l'Assemblée nationale.

S'agissant de la discussion elle-même, malgré des divergences parfois fortes entre l'Assemblée nationale et le Sénat, notamment sur la nature des pouvoirs de contrôle et d'inspection qui devaient être attribuées à l'AFSSA, la commission mixte paritaire réunie le 12 mai 1998 devait finalement réussir dans un esprit très constructif.

Trois ans après, force est de constater que le climat a changé. Le Gouvernement se montre plus soucieux d'afficher la création d'une nouvelle agence que de lui donner les moyens d'avoir une réelle autorité.

Faute d'une volonté de répondre en profondeur à la réalité des enjeux, le nouveau dispositif apparaît pour ce qu'il est : un collège d'experts supplémentaire qui alourdira les structures administratives sans les améliorer. En matière d'environnement, la réforme de la sécurité sanitaire sera une réforme en trompe l'oeil !

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE II
-
AGENCE FRANÇAISE DE SÉCURITÉ
SANITAIRE ENVIRONNEMENTALE

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli l'intitulé de l'agence adopté par elle en première lecture.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement visant à rétablir dans cet intitulé et dans l'ensemble de la proposition de loi la dénomination adoptée par le Sénat en deuxième lecture : " Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et de prévention des risques industriels et chimiques " ; elle permet de mettre l'accent sur toutes les composantes de l'action de la future Agence en cohérence avec les missions actuelles de l'INERIS.

Art. 2
(chapitre V-I nouveau du titre III du livre III du code de la santé publique, art. L. 1335-3-1 à L. 1335-3-5 nouveaux)
Création de l'agence française de sécurité sanitaire environnementale

Votre commission vous propose d'adopter trois amendements à cet article.

un amendement rétablit la définition précise et exhaustive des missions de l'Agence que le Sénat a élaboré au cours des deux précédentes lectures à partir d'un amendement de M. François Autain et des membres du groupe socialiste. Cet amendement avait reçu un avis de sagesse du Gouvernement.

un amendement rétablit la précision introduite pour permettre à la nouvelle Agence, en cohérence avec la mission impartie actuellement à l'INERIS, de fournir une aide et un appui techniques au Gouvernement pour l'application de diverses dispositions du code de l'environnement. Cet amendement a donné lieu à un avis de sagesse du Gouvernement.

un amendement garantit le transfert intégral de l'INERIS à la future Agence en protégeant les salariés en poste qui conserveront leur statut de droit privé et leurs avantages complémentaires.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rétabli dans la rédaction votée par le Sénat en deuxième lecture.

Art. 2 bis A
Affectation du produit des rémunérations pour services rendus de l'INERIS à l'Agence

L'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, a supprimé cet article introduit par le Sénat en deuxième lecture afin de permettre à la future Agence, constituée à partir de l'INERIS, de continuer à percevoir pendant une durée de trois ans des rémunérations au titre des expertises et essais effectués pour le compte des entreprises.

Votre commission vous propose un amendement afin de rétablir cet article dans la rédaction votée par le Sénat en deuxième lecture.

TITRE III
-
DISPOSITIONS DIVERSES

Art. 4 A
Fusion de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) et de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN)

Votre commission vous propose de reprendre deux amendements qui avaient été adoptés en deuxième lecture à l'initiative simultanée de M. André Revol et plusieurs membres du groupe d'études sur l'énergie5(*) ainsi que de M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen (CRC).

Les modifications résultant de ces amendements ont été supprimées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Un amendement exclut du champ d'intervention du futur IRSN la recherche en sûreté sur les réacteurs nucléaires qui demeurerait donc sous la responsabilité du commissariat à l'énergie atomique (CEA).

Un amendement détermine une liste de quatre ministères de tutelle pour le futur IRSN, à savoir l'industrie, la défense, l'environnement et la santé.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rétabli dans la rédaction votée par le Sénat en deuxième lecture.

Art. 5
(art. L. 221-1, L. 221-6 et L. 221-7 du code de l'environnement)

Compétence de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale en matière de qualité de l'air

Cet article a été réintroduit dans la navette parlementaire pour des raisons formelles liées à la mise à jour des références faites à la loi du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, devenues caduques depuis la publication du code de l'environnement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

*

* *

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi ainsi rétablie dans la rédaction adoptée par votre Assemblée en deuxième lecture.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 4 avril 2001, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'examen en nouvelle lecture du rapport de M. Claude Huriet sur la proposition de loi n° 216 (2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, créant une Agence française de sécurité sanitaire environnementale.

M. Claude Huriet, rapporteur, a rappelé les divergences de fond qui avaient conduit le Sénat, sur proposition de la commission des affaires sociales, à considérer que l'agence française de sécurité sanitaire environnementale constituée sous forme de " tête de réseau " serait inadaptée à la situation.

Il a évoqué l'absence d'une véritable instance d'évaluation des risques environnementaux, les attentes fortes de l'opinion publique en matière de sécurité sanitaire de l'environnement, la nécessité de rattraper le retard de la France en matière d'évaluation des risques liés aux substances chimiques prévue par les directives européennes et le souci de respecter la cohérence d'ensemble du dispositif de sécurité sanitaire mis en place par la loi du 1er juillet 1998.

Il a souligné que, pour toutes ces raisons, le Sénat avait souhaité que la nouvelle agence puisse être bâtie autour d'un " noyau dur ", soit en l'espèce à partir de l'institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS), qui remplissait les conditions nécessaires en raison de sa taille, de ses compétences et de son expérience.

Il a rappelé que le Sénat avait levé les objections émises par certaines catégories de personnels de l'INERIS en adoptant une conception large des missions de la nouvelle agence, en maintenant à titre temporaire les activités de prestations de services aux entreprises et en garantissant le maintien des contrats de droit privé et des droits des personnels de l'INERIS.

Il a souligné que le Sénat avait modifié son dispositif d'amendements en deuxième lecture afin de mieux répondre aux préoccupations émises au sein de l'INERIS.

Concernant le second volet de la proposition de loi, relatif à la réunion de l'office de protection contre les rayonnements (OPRI) et de l'institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) dans un nouvel établissement public, M. Claude Huriet, rapporteur, a rappelé que le Sénat avait approuvé le principe de la fusion tout en adoptant des amendements destinés à maintenir les activités de recherche en sûreté nucléaire sur les réacteurs dans le giron du commissariat à l'énergie atomique (CEA) et à définir la liste des ministères de tutelle.

M. Claude Huriet, rapporteur, a souligné que l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, après l'échec de la commission mixte paritaire, avait rétabli le texte qu'elle avait adopté en deuxième lecture, sous réserve de quelques modifications rédactionnelles, n'épargnant pas les dispositions introduites par le Sénat après un avis favorable ou la sagesse du Gouvernement.

Il s'est en outre étonné que le Gouvernement ait refusé d'insérer dans la loi la liste des ministères de tutelle de l'IRSN qui semble aujourd'hui arrêtée dans le cadre d'arbitrages interministériels.

Constatant un rapprochement de fond sur la nécessité d'une agence forte, dotée de moyens significatifs, M. Claude Huriet, rapporteur, a regretté que la discussion de la proposition de loi n'ait pas fourni l'occasion de créer une agence de sécurité sanitaire environnementale digne de ce nom.

S'étonnant des tensions qui avaient empêché l'adoption d'un texte commun à l'issue de la commission mixte paritaire, il a regretté que les députés aient rejeté sa proposition de substituer l'appellation d'institut à celle d'agence dans l'intitulé du nouvel organisme, à la suite d'une suspension de séance destinée à rétablir une certaine " discipline de groupe ".

Il a constaté que le comportement des députés et du Gouvernement contrastait fortement avec le climat constructif dans lequel avait été préparée la loi du 1er juillet 1998.

Il a estimé que le Gouvernement se montrait plus soucieux d'afficher formellement la création d'une nouvelle agence que de lui donner les moyens d'avoir une réelle autorité.

Il a indiqué qu'il proposerait à la commission de rétablir les amendements adoptés par le Sénat en deuxième lecture.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a indiqué que le groupe socialiste ne voterait pas les amendements présentés par le rapporteur.

M. Guy Fischer a indiqué que le groupe communiste républicain et citoyen devrait pour le moins s'abstenir sur les amendements de rétablissement proposés par le rapporteur.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements proposés par le rapporteur.

Dans l'intitulé du titre II, ainsi que dans l'ensemble de la proposition de loi, elle a adopté un amendement afin de rétablir l'intitulé de la nouvelle agence sous la dénomination " d'agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et de prévention des risques industriels et chimiques ".

A l'article 2, relatif à la création de l'agence, elle a adopté trois amendements : un premier rétablissant la définition des missions de l'agence ; un deuxième rétablissant la mention relative à l'expertise technique et scientifique fournie par l'agence pour la mise en oeuvre du code de l'environnement ; un troisième rétablissant le principe du transfert intégral de l'INERIS à la nouvelle agence dans le respect des droits des personnels.

A la demande de M. Claude Huriet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard a indiqué que le groupe socialiste examinerait la position qu'il prendrait sur l'amendement relatif à la mission de la future agence qui avait été déposé en première lecture par M. François Autain.

Puis la commission a adopté un amendement rétablissant l'article 2 bis A relatif à la poursuite par l'agence des prestations d'expertise et d'essais assurées par l'INERIS en matière de risques industriels et chimiques.

A l'article 4 A, relatif à la création de l'IRSN, elle a rétabli deux amendements visant respectivement à préciser que le nouvel institut n'effectuerait pas d'activités de recherche en sûreté sur les réacteurs nucléaires et à définir la liste des ministères de tutelle du nouvel organisme.

M. Guy Fischer a indiqué que son groupe réservait sa position sur les deux amendements précités qu'il avait déposés en première lecture.

La commission a adopté la proposition de loi ainsi amendée.

TABLEAU COMPARATIF

* 1 Loi n° 98-535 du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme.

* 2 Directive 92/32/CEE du Conseil du 30 avril 1992 concernant le rapprochement des dispositions législatives réglementaires et administratives relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses.

* 3 Règlement du conseil n° 793/93/CEE du 23 mars 1993 concernant l'évaluation et le contrôle des risques présentés par les substances existantes.

* 4 Règlement de la commission n° 1488/94/CE du 28 juin 1994 concernant les principes d'évaluation des risques pour l'homme et pour l'Environnement présentés par les substances existantes conformément au règlement (CEE) n° 793/93.

* 5 Outre M. Henri Revol, l'amendement était cosigné par MM. Jacques Valade, Jean Bizet, Jean Boyer, Louis Boyer, Gérard César, Michel Doublet, Jean-Paul Emin, François Gerbaud, Pierre Hérisson, Jean-François Le Grand, Lucien Neuwirth, Michel Pelchat, Xavier Pintat et Ladislas Poniatowski.