Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre la France et l'Australie

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Rapport n° 381 (2002-2003) de M. Jean-Guy BRANGER , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 3 juillet 2003

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N° 381

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2002-2003

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 2 juillet 2003

^{Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 juillet 2003}

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l' accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l' Australi e sur l' emploi des personnes à charge des membres des missions officielles d'un État dans l'autre,

Par M. Jean-Guy BRANGER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Robert Del Picchia, Jean-Marie Poirier, Guy Penne, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Ernest Cartigny, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, Philippe François, Jean François-Poncet, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean Puech, Yves Rispat, Roger Romani, Henri Torre, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 403 , 874 et T.A. 153

Sénat : 371 (2002-2003)

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi qui nous est soumis a pour objet d'autoriser l'approbation d'un accord conclu entre la France et l'Australie, signé à Adélaïde le 2 novembre 2001, et visant à permettre l'exercice d'une activité professionnelle par les membres des familles des agents des missions officielles de chaque État dans l'autre État.

La protection accordée aux agents des missions officielles par les conventions de Vienne de 1961 et 1963 sur les relations diplomatiques et consulaires, sous la forme de privilèges et immunités, qui s'étend aux membres de leur famille, rend difficile leur insertion dans des conditions normales sur le marché du travail de l'État d'accueil.

Or, la double activité des couples est aujourd'hui la règle générale, la possibilité d'exercer une activité pour les conjoints est de nature à faciliter la mobilité professionnelle des agents et par conséquent, la gestion des ressources humaines du ministère des affaires étrangères.

Tout en préservant l'essentiel des particularités du statut de résident dérogatoire dont bénéficient les familles des agents des missions officielles, cet accord de réciprocité vise à en supprimer les éléments incompatibles avec l'exercice d'un emploi salarié.

Après avoir rappelé les principales caractéristiques des privilèges et immunités dont bénéficient les familles des agents, votre rapporteur examinera les aménagements qui leur sont apportés par l'Accord ainsi que ses conséquences concrètes, en particulier sur les aspects relatifs à la protection sociale des personnes concernées.

Il est à noter que les objectifs et les termes mêmes de cet Accord sont presque identiques à celui conclu avec le Brésil et déjà approuvé par le Sénat.

I. LES PRIVILÈGES ET IMMUNITÉS DES FAMILLES DES AGENTS DES MISSIONS OFFICIELLES1 ( * )

A. LE PRINCIPE

L'article 37 § 1 de la Convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques stipule que « les membres de la famille de l'agent diplomatique qui font partie de son ménage bénéficient des privilèges et immunités mentionnés dans les articles 29 à 36, pourvu qu'ils ne soient pas ressortissants de l'Etat accréditaire ».

Cette protection traditionnellement destinée à assurer l'indépendance de l'agent mais qui relève aussi pour partie des usages et de la courtoisie, bénéficie aux diplomates et à leur famille, mais aussi, à des degrés divers, aux membres du personnel administratif et technique et aux personnels de service.

B. L'ÉTENDUE DE LA PROTECTION

1. L'inviolabilité

L'inviolabilité de la personne est posée à l'article 29 de la Convention de Vienne. Elle emporte l'impossibilité de l'arrestation et de la détention.

Elle est étendue à l'article 30 au domicile, à la correspondance et aux biens.

2. Les immunités de juridiction

En vertu de l'article 31, l'agent diplomatique et les membres de sa famille ne peuvent être traduits devant la juridiction pénale de l'État d'accueil.

A cette immunité pénale s'ajoute une immunité de juridiction civile et administrative.

En matière civile et administrative, un tempérament est apporté dans les cas suivants, sans préjudice toutefois des règles relatives à l'inviolabilité.

L'immunité ne s'applique pas lorsqu'il s'agit :

- « d'une action réelle concernant un immeuble privé situé sur le territoire de l'État accréditaire »,

- « d'une action concernant une succession » ou des actions « concernant une profession libérale ou une activité commerciale », lorsque ces actions sont dépourvues de tout lien avec ses fonctions officielles.

La renonciation à l'immunité est prévue à l'article 32 pour les personnes qui en bénéficient à raison de leur qualité de membre de la famille d'un agent, elle n'emporte pas automatiquement une renonciation à l'immunité d'exécution du jugement qui doit faire l'objet d'une renonciation distincte.

La portée concrète de ces immunités est importante puisqu'elle s'étend aux actes accomplis avant le mariage et très éloignés de la mission de l'agent.

3. Les privilèges fiscaux et douaniers

L'agent diplomatique et sa famille sont exemptés des dispositions de sécurité sociale, de tous impôts et taxes, à l'exception de la fiscalité indirecte et des impôts sur des opérations particulières, notamment immobilières.

Les objets destinés à l'usage personnel de l'agent diplomatique ou des membres de sa famille bénéficient d'une immunité douanière au même titre que les objets destinés à l'usage officiel de la mission.

C. PRIVILÈGES ET IMMUNITÉS ET EXERCICE D'UNE ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE

L'étendue de cette protection est difficilement compatible avec l'exercice d'un emploi dans les conditions de droit commun.

La Convention de Vienne sur les relations diplomatiques ne comporte aucune mention relative à une éventuelle activité professionnelle des familles des agents diplomatiques, se bornant à énoncer, dans son article 42, que l'agent « n'exercera pas dans l'état accréditaire une activité professionnelle ou commerciale en vue d'un gain personnel ».

Dans le silence de l'article 42, la possibilité d'exercer une activité professionnelle est donc ouverte aux membres des familles des agents dont les privilèges et immunités sont aménagés de la façon suivante : ils ne bénéficient plus de l'immunité de juridiction civile et administrative ni de l'immunité fiscale, en vertu des articles 31 et 34.

En revanche, la Convention sur les relations consulaires prévoit, dans son article 57, des « dispositions spéciales relatives à l'occupation privée de caractère lucratif » qui précisent que l'ensemble des privilèges et immunités prévus par la Convention ne sont pas accordés aux membres de la famille d'un membre du poste consulaire qui exercent eux mêmes dans l'État de résidence une occupation privée de caractère lucratif.

Retour au droit commun ou aménagement minimal des privilèges et immunités, les deux solutions dégagées sont insuffisamment précises pour être effectives.

Intervenant sur ce sujet, le Conseil de l'Europe a adopté le 12 février 1987 un modèle d'accord qui retient comme solution la suppression des immunités pour les actes en rapport avec l'exercice d'une activité professionnelle et retient le principe d'une autorisation de travail accordée par la voie diplomatique.

Les dispositions de l'accord signé avec l'Australie prennent acte des difficultés en procédant à l'aménagement des éléments les plus dérogatoires du statut.

II. LES DISPOSITIONS DE L'ACCORD DE RÉCIPROCITÉ

A. LE CHAMP D'APPLICATION

L'accord définit les personnes et organismes entrant dans son champ d'application. Les « missions officielles » sont les missions diplomatiques et les postes consulaires tels que décrits par les conventions de Vienne de 1961 et 1963, ainsi que les représentations permanentes auprès d'organisations internationales. Les « agents » sont les membres de ces missions officielles ressortissants de l'État accréditant et bénéficiant du titre de séjour délivré par le ministère français des affaires étrangères ou le ministère australien des relations extérieures.

Les « personnes à charge » sont entendues au sens strict : le conjoint, les enfants à charge handicapés physiques ou mentaux célibataires sans condition d'âge et les enfants à charge célibataire de moins de 21 ans.

Cet accord concernera, en Australie, la représentation française qui se compose de l'ambassade (Canberra) et du consulat général (Sydney), et, en France, l'ambassade australienne à Paris, également en charge de la représentation de l'Australie à l'UNESCO, la représentation auprès de l'OCDE et le Consulat général à Nouméa (Nouvelle-Calédonie). Au total, une demi douzaine de personnes pourrait être concernée.

B. DES AMÉNAGEMENTS STRICTEMENT PROPORTIONNÉS

1. Le principe de l'accord

Deux accords de ce type, avec l'Argentine en 1987 et le Canada en 1994, ont été conclus sous forme d'échanges de lettres. Depuis 1994, cette procédure est formalisée sous la forme d'un accord-type sur la base duquel des négociations se poursuivent actuellement avec une dizaine d'États. L'accord signé avec le Brésil en 1996 a été ratifié par la France. Un accord avec la Nouvelle-Zélande a été signé le 10 juin 1999 ; il est en cours d'examen par l'Assemblée nationale.

L'accord vise à adapter les dispositions du statut dérogatoire incompatibles avec l'exercice d'une activité salariée ; il n'en consiste pas pour autant à un retour au droit commun.

L'entrée sur le territoire de l'autre État pour les familles des agents est, dès l'abord, dérogatoire.

Dans un second temps, les articles 1er et 4 prévoient que les personnes à charge peuvent occuper tout emploi approprié sans aucune restriction à l'exception des professions réglementées dont elles doivent respecter les critères. Il est d'ailleurs précisé que cette ouverture très large des possibilités d'emploi ne vaut pas reconnaissance mutuelle des diplômes entre les deux États. Les professions libérales sont exclues de l'accord.

L'accord consiste à délivrer une autorisation de travail à titre dérogatoire aux personnes à charge des membres des missions officielles qui ont obtenu une proposition d'emploi. En contrepartie, le bénéficiaire de l'autorisation renonce à ses privilèges et immunités pour les questions liées à l'emploi exercé.

La demande d'autorisation est présentée par l'ambassade de l'État d'envoi au service du protocole du ministère des affaires étrangères de l'État d'accueil qui doit apporter une réponse dans les meilleurs délais.

2. Un aménagement des privilèges et immunités

L'article 5 précise que l'État accréditant renonce aux immunités de juridiction et d'exécution en matière civile et administrative, pour toutes les questions ayant trait à l'activité de la personne à charge.

En matière pénale, la levée de l'immunité de juridiction n'est pas prévue a priori mais elle s'effectue, pour les infractions pénales en relation avec l'activité professionnelle exercée, à la demande de l'État d'accueil lorsque l'État accréditant juge que la levée d'immunité n'est pas contraire à ses intérêts essentiels. Cette levée n'emporte pas la renonciation à l'immunité d'exécution pénale, pour laquelle, de façon classique, une renonciation distincte que l'État d'accueil « prendra en considération »  est prévue.

L'accord précise que la personne à charge ne bénéficie plus de privilèges douaniers.

La personne à charge qui prend un emploi est soumise au régime de sécurité sociale en vigueur dans l'État d'accueil.

De nombreuses entreprises ont par ailleurs recours à des plans de santé complémentaires prenant en charge l'excédent induit par le recours au système de santé privé.

Le transfert vers la France de la contre-valeur en euros du montant de la retraite en monnaie locale est possible malgré l'absence de convention bilatérale de sécurité sociale.

En application de la convention fiscale du 13 avril 1976, l'imposition des revenus s'effectue dans l'Etat de résidence.

3. Les accords du même type

Deux accords en vigueur ont été conclus avec le Canada et l'Argentine. Pour ce dernier pays, l'accord n'emporte pas de conséquences concrètes en raison de la crise économique qu'il connaît depuis quelques années. Le bilan est plus positif en Amérique du nord.

Deux accords ont été signés avec la Nouvelle-Zélande et l'Australie et l'ouverture de négociations a été proposée à une dizaine d'autres dont la Turquie, Israël ou l'Afrique du Sud.

Aucun contentieux n'a pour l'instant été provoqué par l'application de ces accords.

CONCLUSION

Les dispositions de l'Accord dont l'approbation est soumise au Sénat, dérogent de façon strictement proportionnelle aux nécessités de l'exercice d'un emploi salarié, aux privilèges et immunités dont bénéficient les familles des agents des missions officielles. Il répond ainsi à un besoin identifié des familles et sera de nature à faciliter l'exercice d'une activité professionnelle.

C'est pourquoi, sous le bénéfice de ces observations, votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées vous propose d'adopter le présent projet de loi .

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa séance du 3 juillet 2003, la commission a procédé à l'examen du présent rapport.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l'Australie sur l'emploi des personnes à charge des membres des missions officielles d'un État dans l'autre, signé à Adélaïde le 2 novembre 2001, et dont le texte est annexé à la présente loi. ^{2 ( * )}

ANNEXE -
ÉTUDE D'IMPACT3 ( * )

- Etat de droit et situation de faits existants et leurs insuffisances

L'usage diplomatique, codifié dans la période récente dans les Conventions de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques et du 24 avril 1963 sur les relations consulaires, accorde des privilèges et immunités aux représentants d'un Etat en mission officielle dans un autre Etat, ainsi qu'à leur conjoint et aux personnes à leur charge. Le statut spécial et les immunités (à commencer par les immunités de juridiction) dont ces personnes à charge bénéficient font normalement obstacle à ce qu'elles exercent une activité rémunérée dans le pays d'accueil. La conclusion d'accords de réciprocité, qui prévoient la possibilité pour les autorités de l'Etat d'accueil de délivrer des autorisations de travail dérogatoires aux personnes à charge des agents des missions officielles de l'Etat d'envoi à condition que les bénéficiaires renoncent à leurs privilèges et immunités pour toutes les questions liées à l'emploi exercé, permet cependant de résoudre la difficulté.

Les autorités australiennes ont souhaité conclure un accord de cette nature avec notre pays où l'emploi des conjoints de diplomates (hors pays membres de l'UE) n'est en règle générale autorisé que sur la base de la réciprocité.

Une même motivation animait le Ministère des Affaires étrangères qui a du au cours de la période récente intégrer dans sa politique de gestion du personnel les aspirations des conjoints de ses agents à continuer, dans toute la mesure du possible, d'exercer leur profession quand ils sont amenés à résider à l'étranger. Or, l'Australie, en raison de son niveau de développement élevé, offre de réelles opportunités en la matière.

Des accords comparables ont déjà été conclus avec le Canada (24 juin 1987) et l'Argentine (26 octobre 1994). Des accords, non encore en vigueur, ont été signés en 1996 et 1999 respectivement avec le Brésil et la Nouvelle Zélande. Des négociations sont prévues avec une dizaine de pays, soit à l'initiative de la France soit à l'initiative des Etats étrangers. L'intérêt de conclure des accords sur l'emploi des conjoints de diplomates se concentre surtout sur les pays de la zone OCDE et sur quelques grands pays émergents.

- Bénéfices escomptés en matière :

* d'emploi :

L'Accord du 2 novembre 2001 présente l'intérêt de permettre aux conjoints des agents français en mission en Australie d'exercer s'ils le souhaitent un emploi localement. L'application de l'Accord devrait être équilibrée. La représentation française en Australie se compose de l'Ambassade à Canberra, poste diplomatique relativement étoffé, et du Consulat Général à Sydney. Les missions australiennes en France sont composées de l'Ambassade à Paris (qui assure également la représentation auprès de l'UNESCO), de la Représentation auprès de l'OCDE, et d'un Consulat Général de plein exercice à Nouméa.

* d'intérêt général :

La mise en vigueur de cet Accord, qui favorisera l'emploi en Australie des personnes à charge des fonctionnaires français expatriés, sera de nature à faciliter l'affectation des personnels dans les différents services relevant de l'Ambassade dans ce pays. Elle facilitera également une meilleure adaptation des personnels en question dans un pays situé aux antipodes, où les Français ressentent un fort sentiment d'isolement.

* financière :

Sans objet.

* de simplification des formalités administratives :

L'Accord limite au minimum les formalités administratives en France, réduites à l'examen dans les conditions habituelles par les services du Ministère des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité des dossiers d'autorisation de travail présentés par les personnes à charge des diplomates australiens, sachant que les demandes et les réponses passent par le canal de leur Ambassade et du Protocole du Ministère des Affaires étrangères. Ces demandes seront en tout état de cause peu nombreuses et, conformément aux dispositions de l'article 3, les réponses seront effectuées aux demandes de délivrance d'autorisations de travail.

* de complexité de l'ordonnancement juridique :

L'ordonnancement n'est pas modifié car l'Accord repose sur des bases internationalement bien reconnues, largement pratiquées, et la France a déjà conclu plusieurs accords semblables. Il présente l'avantage de clarifier la situation des personnes à charge des membres des missions officielles quand elles exercent une activité rémunérée, en précisant les modifications apportées de ce fait à leurs immunités civiles, administratives et pénales, à leurs privilèges douaniers ainsi qu'à leur statut au regard des régimes de sécurité sociale./.

* ¹ Cf. Rapport n°119, 2002-2003, Louis Moinard, Accord France-Brésil relatif à l'emploi salarié des membres des familles des agents des misions officielles, Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

* ² Voir le texte annexé au document Sénat n° 371 (2002-2003).

* ³ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.