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Projet de loi autorisant la ratification de la convention destinée à adapter et à approfondir la coopération administrative entre la République française et la Principauté de Monaco

19 septembre 2007 : Monaco ( rapport - première lecture )

 

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Rapport n° 452 (2006-2007) de M. Jacques BLANC, fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 19 septembre 2007

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N° 452

SÉNAT

DEUXIÈME SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 septembre 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention destinée à adapter et à approfondir la coopération administrative entre la République française et la Principauté de Monaco,

Par M. Jacques BLANC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, André Boyer, vice-présidents ; MM. Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir le numéro :

Sénat : 327 (2006-2007)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La France et la Principauté de Monaco ont signé, le 8 novembre 2005, une convention destinée à adapter et à approfondir leur coopération administrative.

Cet accord s'inscrit dans le cadre de la modernisation des relations franco-monégasques engagée par le traité du 24 octobre 2002, destiné à adapter et à confirmer les rapports d'amitié et de coopération entre les deux pays, qui est entré en vigueur le 1er décembre 2005.

Il complète une série d'accords sectoriels portant sur des sujets divers, comme l'entraide judiciaire en matière pénale ou la protection des investisseurs, qui font également l'objet d'une procédure d'approbation parlementaire.

Une fois en vigueur, cette convention se substituera à une précédente convention du 28 juillet 1930 relative à l'accession des sujets monégasques à certains emplois publics en France et au recrutement de certains fonctionnaires de la Principauté, ainsi qu'à l'échange de lettres du même jour qui la complétait.

Avant de présenter le contenu de la nouvelle convention, il a semblé utile à votre Rapporteur, qui préside le groupe interparlementaire France Monaco du Sénat, de rappeler son contexte en évoquant l'évolution des relations franco-monégasques.

I. L'ÉVOLUTION DES RELATIONS ENTRE LA FRANCE ET MONACO

A. L'HISTORIQUE DES RELATIONS FRANCO-MONÉGASQUES

L'origine de la Principauté remonte à 1297 : c'est alors en effet que François Grimaldi, de souche génoise, entre dans le château fort déguisé en moine et s'en empare, puis occupe tout le Rocher de Monaco. C'est plus tard, en 1331, sous la conduite de Charles Ier Grimaldi, que le territoire deviendra véritablement indépendant.

Par le traité de Péronne du 14 septembre 1641, signé entre Louis XIII et le Prince de Monaco Honoré II, la France assure la sécurité de la Principauté.

Monaco sut ensuite maintenir son indépendance dans le cadre de régimes de sauvegarde, de protection ou d'alliance avec l'Espagne ou la France suivant les époques. Après une période d'annexion à la République française décrétée en 1793, le Traité de Paris du 30 mai 1814 rétablit les Grimaldi dans tous leurs droits, et place la Principauté sous protectorat français. Ce protectorat fut bref, car le Congrès de Vienne de 1815 place bientôt Monaco sous la protection du Royaume de Piémont Sardaigne.

La Principauté perd en 1848 son autorité sur les villes de Menton et de Roquebrune, qu'elle cédera officiellement à la France dans le traité bilatéral du 2 février 1861 ; en échange, la Principauté retrouve une totale et durable indépendance. Un accord douanier sera signé en 1865, instaurant une union douanière entre les deux pays, qui perdure encore aujourd'hui.

Les relations privilégiées entre notre pays et Monaco, « Etat souverain dans le cadre des traités conclus avec la France », ont ensuite été fondées sur le Traité d'amitié protectrice du 17 juillet 1918, qui définit de façon solennelle la nature privilégiée des liens qui unissent les deux parties.

Par ce traité, notre pays garantit l'intégrité du territoire monégasque « comme s'il faisait partie intégrante de la France » ; en contrepartie le gouvernement de la Principauté s'engage à ne rien entreprendre qui puisse nuire aux intérêts de la France et à la consulter au préalable pour ses relations internationales.

Ce traité a été complété par la convention du 28 juillet 1930, relative à l'admission des Monégasques à des emplois publics en France et au recrutement des fonctionnaires de la Principauté, qui réserve à des Français plusieurs emplois de hauts fonctionnaires de la Principauté (notamment les postes de Ministre d'Etat, de Conseiller pour l'intérieur, de directeur du Port et de directeur des services judiciaires).

Enfin, six conventions ont été signées le 18 mai 1963 ainsi que quatre échanges de lettres portant sur des sujets divers (fiscalité, douanes, urbanisme, etc.).

B. LA RÉNOVATION DES RELATIONS PAR LE TRAITÉ DU 24 OCTOBRE 2002

Le Traité du 24 octobre 2002, destiné à adapter et à confirmer les rapports d'amitié et de coopération entre les deux états, entré en vigueur le 1er décembre 2005 a remplacé le traité d'amitié protectrice du 17 juillet 1918. Ce texte fait passer les relations franco-monégasques d'une « amitié protectrice » (selon les termes du précédent traité de 1918) à une « communauté de destin ».

L'esprit et le contenu du traité du 17 juillet 1918 ne correspondaient plus, en effet, aux réalités actuelles et n'étaient plus compatibles avec les prérogatives d'un État souverain, qui dispose d'une Constitution, qui est membre des Nations unies (depuis 1993), du Conseil de l'Europe (depuis 2004) et de nombreuses autres organisations internationales (mais pas de l'Union européenne).

Avec ce nouveau texte sont confirmées les relations d'amitié franco-monégasques, dont la spécificité est due à la situation géographique de la Principauté, ainsi qu'à notre histoire commune.

Le nouveau traité réaffirme la souveraineté et l'indépendance de la Principauté de Monaco, tout en poursuivant la politique d'étroite concertation suivie par les deux États, notamment dans le domaine des relations internationales. Il prévoit ainsi que « la France assure à Monaco la défense de son indépendance et de sa souveraineté et garantit l'intégrité du territoire monégasque dans les mêmes conditions que le sien » et que les actions de la Principauté, conduites dans l'exercice de sa souveraineté, s'accordent avec les intérêts fondamentaux de la République française dans les domaines politique, économique, de sécurité et de défense.

Le traité du 24 octobre 2002 met aussi fin à la nécessité d'un agrément français dans le cas d'une modification de l'ordre successoral. Cette clause n'a pas trouvé à s'appliquer, puisque le Prince Albert II a accédé au trône le 6 avril 2005 à la mort de son père, le Prince Rainier III, après plus de 50 ans de règne.

Enfin, il est institué une commission de coopération franco-monégasque, qui sert de cadre aux consultations régulières entre les deux pays sur les questions d'intérêt commun.

C. UNE PRINCIPAUTÉ PROSPÈRE QUI JOUE LE RÔLE D'UN PÔLE D'ACTIVITÉ DANS LA RÉGION

Son poids économique (le PIB de Monaco était de 3,5 milliards d'euros en 2005) et son rôle pionnier (notamment en matière de protection de l'environnement et du milieu marin) permettent à la Principauté d'occuper une place au niveau international, et, en particulier, dans le cadre des relations euro méditerranéennes, sans rapport avec sa dimension (une population de 32 000 habitants sur une superficie d'environ 2 km2).

La Principauté de Monaco forme avec les communes environnantes une agglomération de 103 000 habitants et joue vis à vis de celles-ci le rôle d'un pôle d'activité. Ainsi, sur 40 000 salariés du secteur privé que compte Monaco, 27 000 sont français et 30 000 résident en France. Les migrations quotidiennes sont donc importantes et justifient la mise en oeuvre d'un plan de déplacements urbains associant la Principauté et les communes limitrophes et parfois au-delà. La Principauté a ainsi participé financièrement à la construction d'une bretelle d'autoroute et d'un échangeur situés en France. Elle a financé pour 50 millions d'euros, en novembre 2006, l'acquisition de cinq rames de TER destinées à la desserte ferroviaire de la gare de Monaco et est associée aux réflexions menées sur le projet de ligne à grande vitesse Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), dont elle prend part au cofinancement des études. Elle participe aux réunions de l'Agence des déplacements des Alpes-Maritimes, de la Communauté d'Agglomération française ainsi qu'au schéma de développement régional des transports ferroviaires de la Région PACA avec le Conseil régional et la SNCF.

Les salariés de nationalité française, y compris ceux qui résident en France, bénéficient des prestations sociales et familiales du régime monégasque de sécurité sociale et les entreprises monégasques cotisent aux ASSEDIC en France.

Sur le plan fiscal, les ressortissants français domiciliés à Monaco (c'est le cas de 8 000 de nos compatriotes, installés à Monaco parfois depuis plusieurs générations) paient l'impôt sur le revenu et l'impôt de solidarité sur la fortune comme s'ils étaient domiciliés en France, sauf pour une partie d'entre eux établie à Monaco avant 1957 et qui va en diminuant.

Le centre hospitalier Princesse Grace met à la disposition des communes environnantes un ensemble complet de services hospitaliers.

En vertu d'accords passés avec la France, les Sapeurs-pompiers de Monaco sont appelés à intervenir sur le territoire des communes voisines.

Enfin les établissements scolaires monégasques accueillent en priorité les enfants domiciliés à Monaco, puis les élèves dont les parents occupent un emploi en Principauté sans y habiter. Il y a près de trois fois plus d'enfants français que d'enfants monégasques scolarisés à Monaco. En 2006-2007, sur 583 bourses d'études accordées à Monaco, 213 ont bénéficié à des étudiants français.

II. LA CONVENTION PORTANT SUR LA COOPÉRATION ADMINISTRATIVE ENTRE LA FRANCE ET MONACO

A. L'OBJET DE LA CONVENTION

La convention de coopération administrative se substitue à la Convention du 28 juillet 1930 relative à l'accession des sujets monégasques à certains emplois publics en France et au recrutement de certains fonctionnaires de la Principauté1(*), dont l'esprit et le contenu n'étaient plus compatibles avec les prérogatives d'un état souverain.

Les Monégasques souhaitaient, en particulier, que le principe du libre accès des ressortissants monégasques aux emplois publics de leur pays soit admis, tout en continuant de faire appel, en priorité sur toute autre nationalité, à des ressortissants français, pour un ensemble d'emplois et de fonctions auxquels l'étroitesse de la population monégasque ne permet pas de répondre.

Les autorités françaises rejoignaient cette préoccupation conforme aux conventions internationales, en particulier à celle du Conseil de l'Europe, qui prévoient le droit des citoyens d'un Etat à accéder à tous les emplois publics de cet état.

La négociation a porté sur la manière dont serait conciliée cette préoccupation partagée et la nécessité de s'assurer que les titulaires de certaines fonctions ou emplois, considérés comme « sensibles », parce qu'ils mettent en cause les intérêts fondamentaux des deux Etats, jouissent de la confiance respective de ceux-ci.

L'accord prévoit donc, toujours dans le même esprit et également pour manifester la communauté de destin qui les lie, que les deux parties se consultent à propos des titulaires d'emplois qui touchent à leurs intérêts fondamentaux : Ministre d'Etat, Conseiller du Gouvernement pour l'Intérieur, Directeur des Services judiciaires, Directeur de la Sûreté publique et Directeur des Services fiscaux.

Ces consultations permettent de s'assurer que les personnalités concernées, qui sont choisies et nommées par Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco parmi des ressortissants monégasques ou français, jouissent de la confiance respective des deux parties.

Les Monégasques souhaitaient par ailleurs pouvoir, de manière plus effective, accéder à la Fonction publique française, les mécanismes de la Convention de 1930 et de ses textes d'application s'étant révélés relativement dissuasifs puisqu'ils ne proposaient que des emplois ne relevant pas a priori du domaine régalien et seulement dans certains ministères.

Il a donc été établi, à l'instar de ce qui prévaut pour les ressortissants andorrans, que l'accès des Monégasques à la fonction publique s'opèrerait « dans les mêmes conditions que pour les ressortissants des pays membre de l'Union Européenne ».

B. LE CONTENU DE L'ACCORD

1. L'accès aux emplois publics monégasques

Le principe est que désormais ces emplois reviennent aux ressortissants monégasques, alors qu'auparavant tous les emplois pouvaient être occupés par des Français et devaient même l'être pour certains emplois élevés et sensibles. Ceux-ci peuvent être désormais occupés par des ressortissants monégasques ou français, à condition qu'ils jouissent de la confiance respective des deux parties, ce qui préserve les intérêts français autant que la souveraineté monégasque.

Par dérogation au principe ci-dessus, les autres emplois publics monégasques peuvent être occupés par des ressortissants français ou des ressortissants d'États tiers. Les ressortissants français ont la priorité, par voie de détachement ou sur contrat, pour les emplois non pourvus par des ressortissants monégasques. Les détachements sont en principe de trois ans renouvelables une fois (périodes de cinq ans en cinq ans dans la convention de 1930 modifiée par l'échange de lettres du 9 janvier 1985).

Il y a actuellement 267 fonctionnaires français détachés en Principauté de Monaco, dont 225 pour l'Education nationale, 14 pour la magistrature, 10 pour le maintien de l'ordre, 8 pour les services hospitaliers et 8 pour les services fiscaux. Le Ministre d'Etat est français et deux Conseillers de Gouvernement sur cinq le sont également (le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur et le Conseiller de Gouvernement pour l'Equipement, l'Environnement et l'Urbanisme).

Le nombre des fonctionnaires détachés est en légère augmentation ces dernières années (232 fonctionnaires détachés en 2004).

2. L'accès aux emplois publics en France

La convention de 1930 prévoyait que les emplois publics français ouverts aux monégasques feraient l'objet de listes. La première a fait l'objet du décret du 28 novembre 1935 et la dernière du décret du 15 mai 1981. Il s'agit d'emplois concernant certains ministères et qui peuvent être importants (professeurs des universités, chirurgiens) mais qui ne relèvent pas a priori du domaine régalien.

La nouvelle convention ne procède pas par liste mais pose un principe général : les ressortissants monégasques ont accès aux emplois des fonctions publiques françaises « dans les mêmes conditions que les ressortissants des États membres de l'Union européenne ».

Dans la pratique, ceux-ci, si l'on se réfère à la loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, n'ont pas accès aux « emplois dont les attributions soit ne sont pas séparables de l'exercice de la souveraineté, soit comportent une participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique de l'État ou des autres collectivités publiques ».

La convention inscrit donc dans le droit une pratique antérieure et une certaine asymétrie dans l'accès aux emplois publics respectifs.

CONCLUSION

La convention du 8 novembre 2005 s'inscrit dans le prolongement du traité du 24 octobre 2002.

Elle permet d'adapter et de moderniser les relations franco-monégasques en matière d'accès aux emplois publics, tout en assurant la sauvegarde des intérêts français.

Elle participe donc à la refonte de nos relations politiques, administratives, juridiques et financières avec la Principauté.

En conséquence, votre rapporteur vous recommande l'adoption du présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport lors de sa réunion du 19 septembre 2007.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Charles Pasqua a rappelé que plusieurs souverains de Monaco avaient servi dans les rangs de l'armée française, dont Louis II durant la Première guerre mondiale et le Prince Rainier lors de la deuxième guerre mondiale. Il a estimé que l'évolution des relations franco-monégasques était inéluctable compte tenu du caractère déséquilibré du précédent traité du 17 juillet 1918, qui ne correspondait plus aux réalités actuelles.

Il a toutefois souhaité obtenir des précisions sur la future désignation des hauts responsables de la principauté, notamment en ce qui concerne le ministre d'Etat et le conseiller du Gouvernement pour l'intérieur.

M. André Rouvière a fait part de sa préoccupation au sujet de cet accord qui ne lui paraît pas suffisamment équilibré. Il s'est interrogé sur le fait de savoir si la France ne renonçait pas un peu vite à ses prérogatives et si cela n'était pas susceptible de soulever des difficultés à l'avenir.

M. Jacques Blanc, rapporteur, a indiqué que, dès le traité de 1861, la souveraineté de Monaco avait été affirmée et que cet accord lui semblait équilibré et respectueux des intérêts français.

Il a ainsi indiqué que, si les postes de ministre d'Etat ou de conseiller du gouvernement pour l'intérieur pourraient désormais être occupés par des citoyens monégasques, alors que, actuellement, ils ne peuvent l'être que par des ressortissants français, la France pourra toujours refuser un candidat qui ne lui conviendrait pas.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga s'est également déclarée préoccupée, en sa qualité de sénateur représentant les Français de l'étranger, par la situation des résidents français à Monaco, dont le nombre a diminué ces dernières années, notamment en raison des difficultés liées au logement et au prix de l'immobilier. Les Français établis à Monaco, qui étaient 12.000 en 1984 sont passés à 8.000 en 2004.

Elle a estimé que la réduction de l'influence française à Monaco, dont cette convention offrait l'illustration, était aussi la conséquence de la démographie et de la politique de la principauté, notamment en matière de fiscalité et de logement social. Elle a notamment cité le cas des retraités français ou des travailleurs français aux conditions modestes qui ont exercé ou qui exercent leur activité professionnelle dans la principauté mais qui sont dans l'impossibilité de trouver un logement à un prix abordable sur le rocher.

M. Charles Pasqua a considéré que la convention fiscale de 1963, conclue après la crise de 1962, qui s'est traduite par l'assujettissement des Français établis à Monaco à l'ISF avait été une erreur dans la mesure où elle aboutissait à créer une inégalité de fait entre les Français résidant à Monaco et les ressortissants monégasques.

M. Jacques Blanc, rapporteur, a indiqué que cet accord traitait uniquement de la coopération administrative et que la question des relations dans le domaine social nécessitait une réflexion particulière.

Suivant l'avis du rapporteur, M. Robert Bret, M. André Rouvière, Mme Monique Cerisier-ben Guiga et Mme Catherine Tasca s'abstenant, la commission a adopté le projet de loi, en demandant qu'il fasse l'objet d'un débat en séance publique.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le gouvernement)

Article unique2(*)

Est autorisée la ratification de la convention destinée à adapter et à approfondir la coopération administrative entre la République française et la Principauté de Monaco, signée à Paris le 8 novembre 2005 et dont le texte est annexé à la présente loi.

ANNEXE I - ETUDE D'IMPACT

I- Etat de droit existant

1) Le traité du 24 octobre 2002, destiné à adapter et à confirmer les rapports d'amitié et de coopération entre la République française et la Principauté de Monaco, entré en vigueur le 1er décembre 2005, constitue le cadre politique récent dans lequel s'insère le nouvel accord. Il indique notamment dans ses considérants que les relations étroites entre les deux parties s'inscrivent dans une communauté de destin.

Il créé la Commission de coopération franco-monégasque.

2) La Convention relative à l'accession des sujets monégasques à certains emplois publics en France et au recrutement de certains fonctionnaires de la Principauté du 28 juillet 1930 et l'échange de lettres interprétatives de la même date ont été plusieurs fois modifiés, en dernier lieu par les échange de lettres du 9 janvier 1985 (remplacement de l'article 4 de la convention portant notamment sur la durée des détachements), du 7 juillet 1978 (modification de l'article 6 de la convention sur le statut des magistrats français) et du 7 mai 1973 (modification du 1er paragraphe de la lettre interprétative sur le statut du directeur de port).

3) Le décret n° 81-587 du 15 mai 1981 modifiant le décret du 22 novembre 1935 relatif aux conditions d'admission des sujets monégasques à des emplois publics en France, conformément au traité conclu entre la Principauté de Monaco et la France le 28 juillet 1930 (remplacement de la liste d'emplois publics français accessibles aux sujets monégasques prévue par ce dernier décret en application de l'article premier de la Convention).

II- Effets de la Convention sur l'ordonnancement juridique

La Convention « annule et remplace »  la Convention du 28 juillet 1930.

III- Effets sur le droit existant et délais de réalisation.

Effets sur le droit existant : libéralisation des relations administratives compte tenu des délais très serrés, la procédure d'examen en urgence est souhaitée.

ANNEXE II - Traité du 28 juillet 1930

.../

* 1 Le texte de cette convention figure à l'annexe 2.

* 2 Voir le texte annexé au document Sénat n° 327 (2006-2007)