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Projet de loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne

7 décembre 2016 : Territoires de montagne ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER
PRENDRE EN COMPTE LES SPÉCIFICITÉS DES TERRITOIRES DE MONTAGNE ET RENFORCER LA SOLIDARITÉ NATIONALE EN LEUR FAVEUR
Chapitre Ier
Redéfinir les objectifs de l'action de l'État en faveur des territoires de montagne
Article 1er
(article 1er de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne)

Objectifs de la politique de la montagne

Objet : cet article actualise les principes et objectifs de la politique nationale de la montagne.

I. Le droit en vigueur

L'article 1er de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite « loi montagne », définit les principes de la politique nationale de la montagne, et les objectifs poursuivis par l'État et les collectivités publiques dans sa mise en oeuvre.

Il dispose que la République française reconnaît la montagne comme un ensemble de territoires dont le développement équitable et durable constitue un objectif d'intérêt national en raison de leur rôle économique, social, environnemental, paysager, sanitaire et culturel.

Ce développement est défini comme une dynamique de progrès initiée, portée et maîtrisée par les populations de montagne et appuyée par la collectivité nationale, qui doit permettre à ces territoires d'accéder à des niveaux et conditions de vie comparables à ceux des autres régions et offrir à la société des services, produits, espaces, ressources naturelles de haute qualité. Elle doit également permettre à la société montagnarde d'évoluer sans rupture brutale avec son passé et ses traditions en conservant et en renouvelant sa culture et son identité.

En termes d'objectifs, l'article prévoit que l'État et les collectivités publiques apportent leur concours aux populations de montagne pour mettre en oeuvre ce processus de développement équitable et durable en encourageant notamment les évolutions suivantes :

« - faciliter l'exercice de nouvelles responsabilités par les collectivités et les organisations montagnardes dans la définition et la mise en oeuvre de la politique de la montagne et des politiques de massifs ;

- engager l'économie de la montagne dans des politiques de qualité, de maîtrise de filière, de développement de la valeur ajoutée et rechercher toutes les possibilités de diversification ;

- participer à la protection des espaces naturels et des paysages et promouvoir le patrimoine culturel ainsi que la réhabilitation du bâti existant ;

- assurer une meilleure maîtrise de la gestion et de l'utilisation de l'espace montagnard par les populations et collectivités de montagne ;

- réévaluer le niveau des services en montagne, assurer leur pérennité et leur proximité par une généralisation de la contractualisation des obligations. »

II. Le projet de loi initial

L'article 1er du projet de loi réécrit les dispositions de l'article 1er de la loi montagne, principalement en vue de renforcer la place des questions environnementales, de tenir compte d'évolutions institutionnelles et d'actualiser les objectifs poursuivis à la suite de l'émergence de nouveaux enjeux de politique publique depuis 1985.

La définition du développement équitable et durable de la montagne est complétée, en prévoyant qu'il doit répondre aux défis du changement climatique et de reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

En lieu et place d'un concours aux populations de montagne pour mettre en oeuvre un processus de développement équitable et durable, la réécriture confie à l'État et aux collectivités territoriales la mise en oeuvre d'une politique nationale répondant aux spécificités du développement durable de la montagne et aux besoins des populations montagnardes.

Enfin, cette nouvelle rédaction modifie les objectifs poursuivis par l'État dans la mise en oeuvre de cette politique :

- un objectif général d'encouragement du développement économique de la montagne est ajouté ;

- la préservation des espaces naturels et la promotion du patrimoine naturel sont séparées en deux objectifs distincts ;

- la mention de la contractualisation pour assurer la pérennité et la proximité des services en montagne est supprimée ;

- deux objectifs nouveaux sont insérés, relatifs, d'une part, à l'encouragement des innovations techniques, économiques, institutionnelles, sociales et sociétales, d'autre part, au développement des travaux de recherche et d'observation portant sur les territoires de montagne et leurs activités.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, l'article 1er a été complété par de nombreux amendements :

- des amendements identiques des rapporteures, de Béatrice Santais, et de Marie-Noëlle Battistel, ajoutant que la montagne est source d'aménités patrimoniales, environnementales, économiques et sociétales ;

- un amendement des rapporteures précisant que la dynamique de développement des territoires de montagne s'appuie sur une démarche d'autodéveloppement ;

- un amendement d'André Chassaigne prévoyant que les populations de montagne doivent avoir accès à un niveau de protection sociale comparable à celui des autres régions ;

- un amendement d'André Chassaigne, sous-amendé par les rapporteures, précisant que la dynamique de développement de la montagne doit également permettre de valoriser sa culture et son identité ;

- un amendement des rapporteures précisant que la politique nationale de la montagne s'appuie sur l'articulation de différentes politiques publiques, mises en oeuvre par l'État et les collectivités territoriales ;

- des amendements identiques de Béatrice Santais et de Martial Saddier, ajoutant les milieux aquatiques aux enjeux environnementaux visés par la politique de la montagne ;

- un amendement de Béatrice Santais précisant que la politique de la montagne est mise en oeuvre en tenant compte des enjeux transfrontaliers liés aux territoires de montagne.

Plusieurs amendements ont été adoptés en vue de modifier les objectifs prévus par le projet de loi initial :

- à l'initiative des rapporteures, l'objectif général de développement économique a été complété par une mention du soutien aux industries liées à la montagne et de la formation de grappes d'entreprises ;

- à l'initiative de Béatrice Santais, l'objectif relatif à la préservation des espaces naturels a été complété en vue de mentionner le patrimoine naturel ;

- à l'initiative de Martial Saddier, ce même objectif a été complété pour prévoir la mise en place de schémas d'aménagement de gestion de l'eau (SAGE) adaptés aux spécificités des zones de montagne ;

- à l'initiative des rapporteures, l'objectif relatif à la préservation du patrimoine culturel a été complété par la protection des édifices traditionnels ;

- à l'initiative des rapporteures, l'objectif relatif aux services en montagne a été complété, en vue de mentionner l'accessibilité, et la prise en compte, notamment en matière d'offre éducative et d'offre de soins, des spécificités, démographiques et saisonnières des territoires de montagne.

Enfin, plusieurs amendements ont été adoptés pour ajouter les objectifs suivants :

- la prise en compte des disparités démographiques et de la diversité des territoires, à l'initiative des rapporteures ;

- la réaffirmation de l'importance des soutiens spécifiques aux zones de montagne permettant une compensation des handicaps naturels et garantissant un développement équilibré de ces territoires, à l'initiative des rapporteures ;

- le développement d'un tourisme orienté sur la mise en valeur des richesses patrimoniales des territoires de montagne, à l'initiative de Damien Abad ;

- le développement d'une politique de stockage de l'eau pour son usage partagé, permettant de garantir l'irrigation essentielle à la production agricole, le maintien de l'étiage des rivières et la satisfaction des besoins des populations locales, à l'initiative de Marie-Noëlle Battistel, de Laurent Wauquiez et de Jeanine Dubié ;

- le soutien à la transition numérique dans les territoires de montagne, à l'initiative des rapporteures.

Deux amendements rédactionnels ont également été adoptés.

En séance, l'article 1er a fait l'objet de nombreuses modifications.

Plusieurs amendements ont été adoptés pour modifier des objectifs existants de l'article 1er, tel qu'adoptés en commission :

- à l'initiative de Martial Saddier, Lionel Tardy et Laurent Wauquiez, l'objectif relatif à la prise en compte des disparités démographiques a été réécrit en vue de veiller dans l'organisation institutionnelle de la République à une adaptation du principe d'égalité démographique pour assurer une représentation équitable des territoires de montagne ;

- à l'initiative des rapporteures, le soutien aux industries a été étendu à toutes celles présentes en montagne ;

- à l'initiative des rapporteures, le dynamisme de l'agriculture a été ajouté à l'objectif relatif aux soutiens spécifiques aux zones de montagnes ;

- à l'initiative des rapporteures, l'objectif relatif à la politique de l'eau a été réécrit en vue de proposer une rédaction plus générale, visant à favoriser une politique d'usage partagé de la ressource en eau ;

- à l'initiative des rapporteures, la mention de l'adaptation des SAGE a été supprimée compte tenu de son insertion à l'article 8 du projet de loi ;

- à l'initiative d'André Chassaigne, une distinction a été introduite entre les services publics et les services au public, au sein de l'objectif relatif à l'accès aux services en montagne ;

- à l'initiative de Martial Saddier, de Lionel Tardy, de Jeanine Dubié, de Laurent Wauquiez et de Marie-Noëlle Battistel, le même objectif a été complété par une mention de la qualité des services, en complément de la pérennité, de la proximité et de l'accessibilité ;

- à l'initiative des rapporteures, ce même objectif a été modifié, les mots : « offre éducative » ayant été remplacés par les mots : « organisation scolaire », en vue de préciser cet ajout décidé en commission ;

- à l'initiative d'André Chassaigne, le même objectif a été complété, par une mention des temps de parcours pour l'accès aux soins et aux établissements scolaires.

Plusieurs amendements ont par ailleurs ajouté de nouveaux objectifs à l'article 1er :

- à l'initiative d'André Chassaigne, la prise en compte et l'anticipation des effets du changement climatique par un soutien à l'adaptation des activités économiques à ses conséquences, notamment dans les domaines agricole, forestier et touristique ;

- à l'initiative d'André Chassaigne, l'encouragement et l'accompagnement de la gestion durable des forêts et le développement de l'industrie de transformation des bois.

À l'issue des travaux de l'Assemblée nationale, l'article 1er vise seize objectifs différents poursuivis par l'État dans le cadre de la politique de la montagne.

OBJECTIFS VISÉS PAR L'ARTICLE 1ER DU PROJET DE LOI
ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

« (...) Dans le cadre de cette politique, l'action de l'État a pour finalités :

« 1° De faciliter l'exercice de nouvelles responsabilités par les collectivités territoriales, les institutions spécifiques de la montagne et les organisations montagnardes dans la définition et la mise en oeuvre de la politique de la montagne et des politiques de massifs ;

« 1° bis De veiller, dans l'organisation institutionnelle de la République, à ce que le principe d'égalité démographique puisse être adapté pour assurer une représentation équitable des territoires de montagne ;

« 1° ter De prendre en compte et d'anticiper les effets du changement climatique en soutenant l'adaptation de l'ensemble des activités économiques à ses conséquences, notamment dans les domaines agricole, forestier et touristique ;

« 2° D'encourager le développement économique de la montagne, notamment en soutenant les industries liées à la montagne ou présentes en montagne et la formation de grappes d'entreprises ;

« 2° bis De réaffirmer l'importance de soutiens spécifiques aux zones de montagne, permettant une compensation économique de leurs handicaps naturels, assurant le dynamisme de l'agriculture et garantissant un développement équilibré de ces territoires ;

« 2° ter De développer un tourisme orienté sur la mise en valeur des richesses patrimoniales des territoires de montagne ; 

« 3° De soutenir, dans tous les secteurs d'activités, les politiques de qualité, de maîtrise de filière, de développement de la valeur ajoutée et de rechercher toutes les possibilités de diversification ;

« 3° bis De favoriser une politique d'usage partagé de la ressource en eau ;

« 3° ter D'encourager et d'accompagner la gestion durable des forêts et le développement de l'industrie de transformation des bois ;

« 4° De veiller à la préservation du patrimoine naturel ainsi que de la qualité des espaces naturels et des paysages ;

« 5° De promouvoir la richesse du patrimoine culturel, de protéger les édifices traditionnels et de favoriser la réhabilitation du bâti existant ;

« 6° D'assurer une meilleure maîtrise de la gestion et de l'utilisation de l'espace montagnard par les populations et les collectivités de montagne ;

« 7° De réévaluer le niveau des services publics et des services au public en montagne et d'en assurer la pérennité, la qualité, l'accessibilité et la proximité, en tenant compte, notamment en matière d'organisation scolaire et d'offre de soins, des temps de parcours et des spécificités géographiques, démographiques et saisonnières des territoires de montagne ;

« 8° D'encourager les innovations techniques, économiques, institutionnelles, sociales et sociétales ;

« 8° bis De soutenir la transition numérique dans les territoires de montagne ;

« 9° De favoriser les travaux de recherche et d'observation portant sur les territoires de montagne et leurs activités. »

IV. La position de votre commission

Votre commission est favorable au renforcement des enjeux environnementaux à l'occasion de cette réaffirmation des grands principes de la politique de la montagne. La mention du changement climatique et de la biodiversité, absents du texte de 1985, s'inscrivent en parfaite continuité avec la démarche de développement durable portée dans la loi montagne.

À dimension programmatique, cet article a également une portée symbolique, en consacrant l'importance de la montagne et de son développement pour la nation toute entière.

Enfin, l'enrichissement des objectifs poursuivis, en particulier en faveur du développement économique, de la préservation du patrimoine naturel et culturel, et de l'accès aux services publics permettent d'actualiser les enjeux de la politique de la montagne.

À l'initiative de Jean-Claude Carle, votre commission a souhaité préciser que la politique nationale de la montagne vise à répondre aux besoins des populations montagnardes, à la fois permanentes et saisonnières (amendement COM-137), et que les finalités énumérées par l'article 1er n'excluent pas d'autres objectifs (amendement COM-21)

Afin d'assurer la conformité de l'article 1er à la Constitution, votre commission a adopté les amendements identiques COM-210 de votre rapporteur et COM-269 de Jean-Pierre Vial, rétablissant la rédaction proposée par les rapporteures en commission à l'Assemblée nationale sur la prise en compte des disparités démographiques et de la diversité des territoires.

Votre commission a également souhaité compléter certains objectifs mentionnés à l'article 1er. Elle a ainsi adopté l'amendement COM-221 de Gérard Bailly, visant à mentionner expressément les activités artisanales aux côtés des industries, compte tenu de l'importance de l'artisanat pour la qualité des productions en montagne et son rôle pour le tissu économique. L'amendement COM-222 de Gérard Bailly a été adopté, en vue de favoriser le développement des industries de transformation du bois à proximité des massifs forestiers, afin de privilégier le développement local de l'activité et de l'emploi. À l'initiative de Jean-Claude Carle, elle a ajouté une mention de l'offre de transports, dans l'objectif relatif à l'accès aux services publics (amendement COM-22), dès lors qu'assurer une desserte suffisante est indispensable afin d'éviter l'enclavement des zones de montagne.

Un objectif supplémentaire a été inséré, par l'adoption de l'amendement COM-270 de Jean-Pierre Vial, afin de viser l'évaluation et la prévention des risques naturels prévisibles en montagne tels que les avalanches, les inondations, les mouvements de terrain, les incendies de forêt, les séismes et les tempêtes.

Enfin, votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-209 de votre rapporteur, et l'amendement de précision COM-268 de Jean-Pierre Vial, en vue de mentionner les groupements de collectivités territoriales, aux côtés des collectivités territoriales et de l'État.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2
(article 2 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne)

Prise en compte de la montagne au niveau européen et international

Objet : cet article actualise les dispositions de la loi montagne relatives à la promotion des spécificités de la montagne auprès de l'Union européenne et des instances internationales concernées.

I. Le droit en vigueur

L'article 2 de la loi montagne confie au Gouvernement la promotion de la reconnaissance du développement durable de la montagne comme enjeu majeur auprès de l'Union européenne et des instances internationales compétentes.

À cette fin, l'article prévoit que le Gouvernement peut proposer toute action ou initiative pouvant concourir à cet objectif et y associe, le cas échéant, les organisations représentatives des populations de montagne. Il doit par ailleurs veiller à la prise en compte des objectifs de la loi montagne par les politiques de l'Union européenne, notamment en matière d'agriculture, de développement rural et de cohésion économique et sociale.

II. Le projet de loi initial

L'article 2 du projet de loi réécrit les dispositions de l'article 2 de la loi montagne, principalement en vue de renforcer le rôle des collectivités territoriales dans la promotion de la montagne aux niveaux européen et international, et la participation des instances de gouvernance spécifiques à la montagne.

Il prévoit ainsi que l'État et les collectivités territoriales, dans le cadre de leurs compétences respectives, promeuvent le développement durable de la montagne auprès de l'Union européenne et des instances internationales compétentes.

À cette fin, l'État et les collectivités territoriales peuvent proposer toute action ou initiative pouvant y concourir, en y associant, le cas échéant, le Conseil national de la montagne et les comités de massif intéressés.

Il prévoit également que l'État, et les collectivités territoriales et leurs groupements, dans les limites de leurs compétences et le respect des engagements internationaux de la France, veillent à la prise en compte des objectifs fixés à l'article 1er de la loi montagne, dans les politiques de l'Union européenne, ainsi que dans les accords et les conventions, selon le cas internationaux ou transfrontaliers, auxquels ils sont partie. Aux politiques publiques déjà mentionnées par l'actuel article 2 de la loi montagne, est ajouté l'environnement.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, l'article 2 a été modifié par un amendement des rapporteures précisant le caractère « équitable » du développement de la montagne promu auprès des instances européennes et internationales, par cohérence avec la formulation retenue à l'article 1er de la loi montagne. Un amendement rédactionnel a également été adopté.

L'article 2 n'a pas été modifié en séance publique.

IV. La position de votre commission

Votre commission est favorable à cet article qui actualise le texte de de la loi de 1985 pour tenir compte du rôle des collectivités territoriales dans la promotion des enjeux de développement durable de la montagne aux niveaux européen et international. Il permet également l'association des instances de gouvernance spécifiques à la montagne.

En prévoyant la prise en compte des objectifs de la loi montagne, non seulement par les politiques de l'Union européenne mais également dans les accords et conventions internationaux et transfrontaliers, il permettra de renforcer la coopération transfrontalière entre les régions européennes situées en montagne.

Votre commission a adopté l'amendement COM-24 de Jean-Claude Carle, afin de permettre l'association des organisations représentatives des populations de montagne lors des actions et initiatives prises par l'État et les collectivités territoriales pour promouvoir le développement de la montagne auprès de l'Union européenne ou d'instances internationales.

Elle a également adopté l'amendement rédactionnel COM- 211 de votre rapporteur et l'amendement de précision COM-271 de Jean-Pierre Vial, en vue de mentionner les groupements de collectivités territoriales, aux côtés des collectivités territoriales et de l'État.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3
(article 8 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne)

Adaptation des politiques publiques aux spécificités de la montagne et des massifs

Objet : cet article prévoit une adaptation des politiques publiques aux spécificités de la montagne, ou à la situation particulière de chaque massif ou partie de massif.

I. Le droit en vigueur

L'article 8 de la loi montagne fixe un principe général d'adaptation des normes aux spécificités de la montagne.

Il prévoit que les dispositions de portée générale sont adaptées, en tant que de besoin, à la spécificité de la montagne.

Par ailleurs, il prévoit que les dispositions relatives au développement économique, social et culturel et à la protection de la montagne sont adaptées à la situation particulière de chaque massif ou partie de massif.

Novateur dans son principe, cet article de la loi montagne de 1985 n'a toutefois pas été réellement appliqué, comme le rappelle Annie Genevard et Bernadette Laclais dans leur rapport sur l'acte II de la loi montagne, faute de précisions réglementaires et d'une volonté claire de le mettre en oeuvre.

II. Le projet de loi initial

L'article 3 réécrit l'article 8 de la loi montagne.

Il prévoit que les politiques publiques sont, éventuellement après expérimentation, adaptées, selon les cas, à la spécificité de la montagne ou à la situation particulière de chaque massif ou partie de massif. La mention d'une expérimentation est une innovation par rapport à la loi de 1985, sans qu'elle soit établie comme condition préalable à l'adaptation.

L'article énumère à titre non exhaustif certaines de ces politiques publiques ayant à faire l'objet d'adaptations : relatives au numérique et à la téléphonie mobile, à la construction et à l'urbanisme, à l'éducation, à la santé, aux transports, au développement économique, social et culturel ainsi qu'à la protection de la montagne.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, l'article 3 a été modifié par deux amendements identiques des rapporteures et de Béatrice Santais, rapporteure pour avis, visant à prévoir l'adaptation non seulement des politiques publiques mais également de leurs décisions d'application, et des dispositions de portée générale. Ce dernier élément reprend la formulation actuelle de l'article 8 de la loi montagne.

Les politiques publiques expressément désignées pour faire l'objet d'adaptations ont été complétées par celles relatives à l'agriculture et à l'environnement, par des amendements identiques de Béatrice Santais, Martial Saddier, Dino Cinieri et Michèle Bonneton.

En séance publique, la liste des politiques publiques a été complétée par celles relatives à l'apprentissage et à la formation professionnelle, à l'initiative des rapporteures, et au développement touristique, à l'initiative de Damien Abad.

IV. La position de votre commission

En réécrivant le principe d'adaptation des politiques publiques aux spécificités de la montagne, et le cas échéant aux spécificités de chaque massif ou partie de massif, cet article doit permettre de donner une véritable substance à ce mécanisme innovant de la loi de 1985. En prévoyant un mécanisme d'expérimentation et en visant également les politiques publiques et leurs décisions d'application, il fixe un cadre plus ambitieux.

Votre rapporteur note que le rôle des instances spécifiques à la montagne, en particulier du Conseil national de la montagne vis-à-vis des normes applicables à la montagne, sera déterminant pour définir ces adaptations, afin de donner enfin une application concrète à ce principe.

Votre commission a adopté l'amendement COM-265 de votre rapporteur, afin d'insérer à l'article 8 de la loi montagne la prise en compte des spécificités des zones de montagne ultramarines.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 bis A

Intégration des surcoûts spécifiques et des services environnementaux de la montagne dans la dotation globale de fonctionnement

Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, prévoit que la dotation globale de fonctionnement (DGF) intègre, dans son principe, les surcoûts spécifiques de la montagne ainsi que les services environnementaux qu'elle produit.

I. Le droit en vigueur

La dotation globale de fonctionnement (DGF) est un concours financier versé par l'État aux collectivités territoriales afin de financer leurs dépenses de fonctionnement.

La DGF est répartie entre les différents niveaux de collectivités territoriales. En 2016, l'enveloppe de DGF s'est élevée à 33,3 milliards d'euros, répartis de la façon suivante :

- 19,2 milliards d'euros pour le bloc communal - dont 12,5 milliards d'euros pour les communes et 6,7 milliards d'euros pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;

- 9,7 milliards d'euros pour les départements ;

- 4,4 milliards d'euros pour les régions.

La DGF est composée de plusieurs dotations (quatre pour les communes, deux pour les EPCI, quatre pour les départements et deux pour les régions), qui se déclinent elles-mêmes en plusieurs parts ou fractions. Pour chaque composante de la DGF, l'éligibilité des collectivités ainsi que les modalités de répartition des crédits sont définies en fonction de différents critères de ressources et de charges.

L'ensemble forme une architecture complexe, comme en témoigne le schéma récapitulatif suivant relatif à la répartition de la DGF 2016.

Source : Direction générale des collectivités locales

S'agissant plus particulièrement de la DGF des communes, celle-ci comprend une dotation forfaitaire et des dotations de péréquation.

Jusqu'en 2014, la dotation forfaitaire des communes comportait cinq composantes :

- une dotation de base, calculée en multipliant la population « DGF »3(*) de chaque commune par un montant par habitant variant de 64,46 euros pour les communes de moins de 500 habitants à 128,93 euros pour les communes de 200 000 habitants ou plus, en fonction d'un coefficient logarithmique ;

- une dotation de superficie, calculée en fonction d'un montant de 3,22 euros par hectare, porté à 5,37 euros en zone de montagne ;

- une dotation parcs nationaux et parcs naturels marins, d'un montant de 1,45 euro par habitant en moyenne ;

- une dotation de compensation, correspondant à la compensation de la suppression de la « part salaires » (CPS) de la taxe professionnelle des communes et à la compensation que percevaient certaines communes au titre des baisses de dotation de compensation de taxe professionnelle (DCTP) subies entre 1998 et 2001 ;

- un complément de garantie visant à compenser les effets de la réforme de la DGF de 2004.

La loi de finances pour 20154(*) a fondu l'ensemble des composantes en une seule dotation calculée, pour chaque commune, sur la base de la dotation forfaitaire perçue l'année précédente, ajustée en fonction de la variation de la population. Cette réforme a donc « cristallisé » les effets de l'ancienne architecture de la dotation forfaitaire des communes.

Les dotations de péréquation des communes comprennent une dotation de solidarité rurale (DSR), une dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et une dotation nationale de péréquation (DNP)5(*).

Pour déterminer leur éligibilité à la dotation de solidarité urbaine (DSU) et le montant de dotation perçue, les communes sont classées par ordre décroissant selon un indice synthétique représentatif des écarts de ressources et de charges6(*).

L'éligibilité et la répartition de la DSU reposent sur la distinction de deux catégories démographiques :

- les communes de plus de 10 000 habitants, d'une part : sont éligibles les trois premiers quarts des communes classées par ordre décroissant en fonction de l'indice synthétique ;

- les communes de 5 000 à 9 999 habitants, d'autre part : est éligible le premier dixième des communes classées par ordre décroissant en fonction de l'indice synthétique.

La dotation de solidarité rurale (DSR) est composée de trois fractions :

- une fraction « bourg-centre », qui bénéficie aux communes de moins de 10 000 habitants chefs-lieux de canton ou regroupant au moins 15 % de la population du canton ainsi qu'à certains chefs-lieux d'arrondissements de 10 000 à 20 000 habitants. Cette fraction est répartie en fonction de critères de population, de potentiel financier et d'effort fiscal ; un coefficient multiplicateur est appliqué pour les communes situées en zone de revitalisation rurale (ZRR) ;

- une fraction « péréquation », bénéficiant aux communes de moins de 10 000 habitants dont le potentiel financier par habitant est inférieur au double du potentiel financier moyen par habitant des communes appartenant à la même strate démographique. Cette fraction est répartie en fonction de critères de potentiel financier, d'effort fiscal, de longueur de voirie, du nombre d'enfants de 3 à 16 ans et du potentiel financier superficiaire ;

- une fraction « cible », bénéficiant aux 10 000 premières communes de moins de 10 000 habitants parmi celles éligibles à la fraction « bourg-centre » et/ou « péréquation », classées en fonction décroissante en fonction d'un indice synthétique. Ses modalités de répartition sont identiques à celles de la fraction « péréquation ».

La dotation nationale de péréquation (DNP) comprend deux parts :

- une part « principale », bénéficiant aux communes qui ont un potentiel financier par habitant supérieur à 5 % au plus à la moyenne de la strate démographique correspondante et aux communes de plus de 10 000 habitants dont le potentiel financier par habitant est inférieur ou égal à 85 % du potentiel financier de la strate démographique correspondante et un effort fiscal supérieur à 85 % de la moyenne de la strate démographique correspondante. Des modalités dérogatoires sont également prévues ;

- une part « majoration », bénéficiant aux communes de moins de 200 000 habitants qui sont éligibles à la part « principale » et qui ont un potentiel fiscal relatif au produit du « panier de ressources » s'étant substitué à l'ancienne taxe professionnelle par habitant inférieur de 15 % à la moyenne de leur strate démographique.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 3 bis A a été inséré en séance publique par quatre amendements identiques de Marie-Noëlle Battistel, Jeanine Dubié, Martial Saddier et Laurent Wauquiez, sous-amendés par les rapporteures, avec un avis favorable du Gouvernement.

Cet article précise que la dotation globale de fonctionnement (DGF) doit intégrer, dans son principe, « les surcoûts spécifiques induits par des conditions climatiques et géophysiques particulières en montagne et les services, notamment écologiques et environnementaux, que la montagne produit au profit de la collectivité nationale ». Il s'agit ainsi de faire en sorte que les modalités de calcul et de répartition de la DGF prennent en compte les surcoûts rencontrés par les collectivités situées en zone de montagne.

Les auteurs de ces amendements ont indiqué que cette disposition avait pour fonction d'inscrire dans la loi des principes devant être pris en compte dans le cadre d'une future réforme de la DGF.

Comme l'a indiqué Martial Saddier en séance publique : « nous voulons que la prochaine majorité qui réformera la DGF, qu'elle soit de droite ou de gauche, puisse lire dans l'acte II de la loi montagne ce que cet amendement tend à y inscrire : il faut que la future réforme de la DGF prenne en compte le fait que les collectivités de montagne ont des préoccupations spécifiques par rapport à celles des collectivités de plaine. Ces amendements ne réforment donc pas la DGF et ils ne coûtent rien et n'engagent à rien, mais posent simplement des principes législatifs très importants qui devront être pris en compte lorsque la réforme de la DGF sera enfin menée à bien par une future majorité ».

III. La position de votre commission

Certains critères de répartition des composantes de la dotation globale de fonctionnement des communes tiennent déjà compte des charges particulières que peuvent rencontrer les communes de montagne.

La dotation forfaitaire - dont l'architecture a été modifiée et cristallisée en 2015 -, comportait ainsi une dotation de superficie calculée en fonction d'un montant par hectare majoré pour les communes en zone de montagne, ainsi qu'une dotation répartie entre les communes dont le territoire était en totalité ou en partie compris dans le coeur d'un parc national.

Par ailleurs, les fractions « péréquation » et « cible » de la dotation de solidarité rurale (DSR) sont réparties en fonction de critères de charges incluant notamment la longueur de voirie, ce qui peut favoriser certaines communes de montagne.

Toutefois, par rapport au montant global de la DGF des communes (12,5 milliards d'euros en 2016), les dotations qui intègrent les charges particulières rencontrées par les communes de montagne représentent des volumes financiers modestes7(*).

Le présent article ne procède pas à une modification des critères de calcul et de répartition de la DGF actuelle. Il se contente de fixer dans la loi le principe selon lequel la DGF doit prendre en compte les surcoûts que rencontrent les collectivités territoriales en zone de montagne.

La prise en compte concrète de ces surcoûts ne peut s'opérer que dans le cadre d'une réforme globale de la DGF, qui tendrait à remettre à plat l'évaluation des charges réelles supportées par les communes afin de définir des critères de charges mieux adaptés.

Malgré l'abandon du projet de réforme de la DGF prévu par le projet de loi de finances pour 2016, la nécessité de réformer ce concours financier demeure entière.

Il est à cet égard utile de préciser, d'ores et déjà, que les surcoûts rencontrés en montagne devront être pris en compte dans le cadre d'une future réforme de la DGF.

Votre commission considère que cette même précision serait utile s'agissant du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et a en conséquence adopté l'amendement COM-250 du rapporteur. En effet, la future réforme de la DGF devra s'opérer dans le cadre d'une réflexion globale sur les recettes et les charges des collectivités et inclure notamment une refonte des dispositifs de péréquation horizontale.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 bis

Reconnaissance des contraintes spécifiques à la Corse

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, prévoit une prise en compte du cumul de contraintes territoriales spécifiques à la Corse pour l'application de la loi montagne.

I. Le droit en vigueur

La loi montagne de 1985 prévoit un nombre limité de dispositions spécifiques aux territoires de montagne en Corse :

- l'article 3 identifie expressément le massif de Corse parmi les massifs de montagne de métropole ;

- l'article 7 prévoit des conditions spécifiques de répartition des crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) en Corse, et confie à l'Assemblée générale de Corse la définition de la composition et du fonctionnement du comité du massif de Corse.

Le massif corse couvre l'intégralité de la Corse, soit 8 680 km2, 360 communes, les départements de Haute Corse et de Corse du sud, et la Collectivité territoriale de Corse.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 3 bis a été inséré en commission à l'initiative de François Pupponi.

Le premier alinéa prévoit une prise en considération du caractère d' « île-montagne » de la Corse, territoire montagneux et insulaire soumis à un cumul de contraintes, conformément à l'article 174 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), notamment pour l'application et l'interprétation de la présente loi et sans préjudice de ses dispositions.

L'article 174 du TFUE, relatif à la politique européenne de cohésion, prévoit que l'Union vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées et précise : « Parmi les régions concernées, une attention particulière est accordée aux zones rurales, aux zones où s'opère une transition industrielle et aux régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents telles que les régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires, transfrontalières et de montagne. »

Le second alinéa prévoit que l'État et la Collectivité territoriale de Corse, en concertation avec les collectivités territoriales et établissements publics de l'île, veillent à la prise en compte des objectifs d'adaptation des politiques publiques mentionnés à l'article 8 de la loi montagne, notamment en matière d'urbanisme, de transports, d'éducation et de développement économique et numérique.

En séance publique, l'énumération des différentes politiques publiques a été supprimée à l'initiative des rapporteures, compte tenu du renvoi à l'article 8 modifié de la loi montagne, visant déjà expressément certaines politiques publiques.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à cet article, qui reconnaît les spécificités territoriales de la Corse, soumise à un cumul de contraintes compte tenu de ses caractéristiques insulaires et montagneuses, en vue de permettre une adaptation plus significative des politiques publiques.

Votre commission a adopté l'amendement COM-212, en vue d'inscrire dans la loi montagne de 1985 les dispositions de cet article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 ter

Adaptation des politiques publiques au cumul de contraintes dans les zones de montagne des départements et régions d'outre-mer

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit une prise en compte des spécificités des zones de montagne des départements et régions d'outre-mer dans l'adaptation des politiques publiques.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 3 ter a été inséré en séance publique à l'initiative des rapporteures.

Il prévoit que les spécificités des zones de montagne des départements et régions d'outre-mer, relevant de l'article 73 de la Constitution, soumises à un cumul de contraintes, sont prises en compte dans l'adaptation des dispositions de portée générale, des politiques publiques et de leurs décisions d'application.

Cette disposition vise ainsi, par analogie avec les dispositions relatives à la Corse de l'article 3 bis insérées en commission, à prévoir une prise en compte des contraintes insulaires et montagneuses des zones de montagnes ultramarines, à la Réunion, en Guadeloupe et en Martinique.

II. La position de votre commission

Votre commission est favorable à cet article qui prévoit une prise en compte des particularités des zones de montagne ultramarines, présentant des contraintes à la fois insulaires et montagneuses.

Suite à l'insertion à l'article 3 des dispositions du présent article, votre commission a adopté l'amendement de suppression de l'article COM-262 de votre rapporteur, par coordination.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 3 quater (nouveau)

Garantie de trois ans en cas de sortie de la liste du classement en zone de revitalisation rurale

Objet : cet article additionnel, inséré par votre commission, garantit aux communes de montagne qui sortent du classement en zone de revitalisation rurale (ZRR) à compter du 1er juillet 2017 de bénéficer de ce classement pendant trois ans.

I. Le droit en vigueur

Les zones de revitalisation rurale (ZRR), créées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, ont pour objet de favoriser l'implantation d'entreprises dans des territoires confrontés à des difficultés particulières, tels que le déclin démographique ou des handicaps géographiques, économiques et sociaux.

Actuellement, le classement des communes en ZRR dépend de trois critères, prévus par l'article 1465 A du code général des impôts :

- un critère démographique : la commune doit être incluse dans un canton ayant une densité inférieure ou égale à 31 habitants par kilomètre carré (hab/km2), dans un arrondissement ayant une densité inférieure ou égale à 33 hab/km2 ou appartenir à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dont le territoire a une densité inférieure ou égale à 31 hab/km2 ;

- un critère socio-économique : la commune doit avoir connu une perte de population, une perte de population active, ou détenir un taux de population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale ;

- un critère institutionnel : la commune doit appartenir à un EPCI à fiscalité propre.

Afin d'inciter à l'intercommunalité, les communes classées en ZRR qui représentent plus de la moitié de la population de l'EPCI auxquelles elles appartiennent permettent à l'ensemble de l'EPCI de bénéficier de leur classement.

L'article 45 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 a prévu de substituer, au 1er juillet 2017, deux nouveaux critères aux critères existants :

- la densité de population de l'EPCI, qui doit être inférieure ou égale à la densité médiane nationale des EPCI à fiscalité propre métropolitains ;

- le revenu fiscal par unité de consommation de l'EPCI, qui doit être inférieur ou égal à la médiane des revenus médians par les ECPI à fiscalité propre métropolitains.

Le classement en ZRR s'effectuera donc en fonction de critères appréciés au niveau de l'intercommunalité - sauf s'agissant des communes autorisées à déroger au principe général de regroupement au sein d'EPCI à fiscalité propre en application de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, à l'instar des îles mono-communales.

Le classement d'une commune en ZRR permet aux entreprises qui s'y installent de bénéficier, sous certaines conditions, de plusieurs exonérations fiscales.

L'article 44 quindecies du code général des impôts prévoit ainsi que les entreprises de moins de onze salariés créées ou reprises avant le 31 décembre 2020 dans des ZRR bénéficient, sous certaines conditions, d'une exonération d'impôt sur le revenu ou sur les sociétés totale pendant cinq ans, puis partielle pendant les trois années suivantes.

Par ailleurs, le classement en ZRR permet aux entreprises de bénéficier, sous réserve d'une délibération en ce sens par les collectivités territoriales concernées, d'exonérations d'impôts locaux comme la cotisation foncière des entreprises (CFE) ou la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

II. La position de votre commission

Votre commission a inséré le présent article par l'adoption de l'amendement COM-81 de Jean-Pierre Grand.

Cet article additionnel permet aux communes de montagne qui sortiraient du classement en zone de revitalisation rurale au 1er juillet 2017 (ZRR) de pouvoir continuer à bénéficier des effets de ce classement durant une période de trois ans, c'est-à-dire jusqu'au 1er décembre 2020.

La modification des périmètres des EPCI induite par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi dite « Notre ») couplée à l'application de nouveaux critères de classement au 1er juillet 2017 conduira à une recomposition de la carte des communes éligibles et, par conséquent, à la sortie de certaines communes du classement en ZRR.

Ceci pourrait avoir des conséquences préjudiciables pour le développement économique des communes sortantes qui, du jour au lendemain, ne bénéficieraient plus des avantages du classement en ZRR pour inciter de nouvelles entreprises à s'installer sur leurs territoires - les entreprises déjà installées continuent, en revanche, à bénéficier des mesures d'exonération en cas de sortie du classement.

Pour éviter les sorties « sèches » pouvant déstabiliser certains territoires, le présent article propose de mettre en place un cadre transitoire garantissant aux communes de montagne sortantes le bénéfice de leur classement pendant trois années supplémentaires.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Chapitre II
Moderniser la gouvernance des territoires de montagne
Article 4 A (nouveau)
(article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne)

Maintien du classement montagne dans une commune nouvelle

Objet : cet article additionnel, inséré par votre commission, assure le maintien du classement en zone de montagne lors de la création d'une commune nouvelle.

I. Le droit en vigueur

L'article 3 de la loi montagne permet le classement de communes ou de parties de communes en zone de montagne.

La création d'une commune nouvelle, prévue par l'article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales, entraîne la fusion des communes participantes, sans précisions sur le devenir des différents zonages bénéficiant à ces anciennes communes.

II. La position de votre commission

Votre commission a inséré le présent article par l'adoption des amendements identiques COM-215 de votre rapporteur et COM-274 de Jean-Pierre Vial.

Il complète l'article 3 de la loi montagne, afin d'assurer le maintien du classement en zone de montagne pour les parties d'une commune nouvelle correspondant à d'anciennes communes précédemment bénéficiaires du zonage. Il contribue ainsi à une meilleure sécurité juridique pour les communes souhaitant se regrouper dans une commune nouvelle.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 4
(article 5 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne)

Procédure de délimitation des massifs

Objet : cet article prévoit une procédure de modification du périmètre des massifs par voie réglementaire.

I. Le droit en vigueur

L'article 5 de la loi montagne définit le massif comme l'entité géographique, économique et sociale constituée, en métropole, d'une zone de montagne et des zones qui lui sont immédiatement contiguës, en particulier le piémont. L'article 3 de la même loi prévoit que toute zone de montagne doit être rattachée à un massif.

Dans les départements d'outre-mer, un massif par département est prévu, englobant exclusivement les zones de montagnes. De fait, seules la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion comprennent un massif.

PÉRIMÈTRE DES MASSIFS

Source : CGET, Observatoire des territoires.

L'article 5 définit nommément les massifs : Alpes, Corse, Massif central, Massif jurassien, Pyrénées, Massif vosgien. Il prévoit que la délimitation des massifs est fixée par décret. La délimitation des massifs en métropole est fixée par le décret n° 2004-69 du 16 janvier 2004.

L'article 7 de la même loi prévoit que le comité de massif peut proposer une modification de la délimitation du massif, et qu'il est saisi pour avis de tout projet de modification de la délimitation du massif.

II. Le projet de loi initial

L'article 4 complète le troisième alinéa de l'article 5 de la loi du 9 janvier 1985, en vue de prévoir que la délimitation des massifs peut être modifiée selon une procédure fixée par décret. Ce renvoi à un décret a pour objet de renforcer la consultation des instances représentatives de la montagne.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 4 a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

IV. La position de votre commission

Votre commission est favorable à un renforcement du rôle des instances représentatives de la montagne dans la procédure de modification du périmètre des massifs.

Elle a adopté l'amendement COM-266 de votre rapporteur, pour inscrire directement dans la loi montagne la consultation préalable des comités de massif concernés et de la commission permanente du Conseil national de la montagne, afin de ne pas imposer l'édiction d'un décret supplémentaire sur ce seul point.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 bis

Vice-présidence chargée de la montagne au sein des conseils régionaux

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, permet aux conseils régionaux de prévoir un poste de vice-président ou de conseiller en charge de la montagne.

I. Le droit en vigueur

Les conseils régionaux choisissent librement les délégations qu'ils attribuent aux vice-présidents ou conseillers qu'ils désignent. En pratique, plusieurs régions, comme Auvergne Rhône-Alpes ou Nouvelle Aquitaine, ont nommé des vice-présidents ou des conseillers chargés de la montagne.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 4 bis a été inséré en commission par un amendement des rapporteures, avec un avis de sagesse du Gouvernement.

Il prévoit que les conseils régionaux peuvent désigner un vice-président ou un conseiller chargé des questions relatives à la montagne. L'objectif de cet ajout est de prévenir le risque de dissolution des territoires de montagne dans les nouveaux périmètres de région. En vue d'éviter toute atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, cette disposition définit une faculté, et non une obligation.

L'article 4 bis n'a pas été modifié en séance publique.

III. La position de votre commission

Tout en étant favorable à un renforcement du traitement des questions spécifiques à la montagne au sein des conseils régionaux, votre commission a noté que l'article 4 bis n'ajoutait rien au droit existant, dès lors que l'identification de vice-présidents ou de conseillers chargés de certaines politiques publiques est permise par le droit en vigueur, et très largement mise en oeuvre dans toutes les régions. Plusieurs conseils régionaux ont nommé des vice-présidents ou des conseillers en charge de la montagne.

Votre commission a donc adopté les amendements identiques de suppression de l'article COM-213 de votre rapporteur et COM-277 de Jean-Pierre Vial.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 5
(article 6 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne et article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales)

Missions, composition et fonctionnement du Conseil national de la montagne

Objet : cet article modifie les missions, la composition et le fonctionnement du Conseil national de la montagne.

I. Le droit en vigueur

L'article 6 de la loi montagne prévoit les dispositions relatives au Conseil national pour le développement, l'aménagement et la protection de la montagne, dénommé Conseil national de la montagne (CNM).

La présidence du CNM est assurée par le Premier ministre. Si un décret en Conseil d'État doit fixer sa composition et son fonctionnement8(*), l'article précise néanmoins que le CNM doit notamment comprendre des représentants du Parlement, des assemblées permanentes des établissements publics consulaires, des organisations nationales représentant le milieu montagnard et de chacun des comités de massif. S'agissant du Parlement, l'article précise qu'il est représenté par cinq députés et cinq sénateurs, dont trois désignés par la commission chargée des affaires économiques au sein de chaque assemblée.

Ses missions sont de définir les objectifs et de préciser les actions qu'il juge souhaitables pour le développement, l'aménagement et la protection de la montagne. Il doit notamment faciliter, par ses avis et ses propositions, la coordination des actions publiques dans les zones de montagne.

Le CNM doit être consulté sur les priorités d'intervention et les conditions générales d'attribution des aides accordées aux zones de montagne par le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT). Il doit également être informé, chaque année, des programmes d'investissement de l'État dans chacun des massifs de montagne.

En pratique, le secrétariat du CNM est assuré par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET). Il comprend actuellement une soixantaine de membres. Le CNM est doté depuis 1995 d'une commission permanente, composée de 17 membres désignés par le Premier ministre9(*). Cette structure interne permet d'assurer la continuité des travaux, en compensant le nombre irrégulier de réunions du CNM en formation plénière.

II. Le projet de loi initial

L'article 5 réécrit l'article 6 de la loi montagne de 1985 en vue d'actualiser et de préciser les missions et le fonctionnement du CNM.

Il indique que le CNM est le lieu de concertation privilégié entre le Gouvernement et les représentants de la montagne sur l'avenir des territoires de montagne et sur les politiques publiques à mettre en oeuvre.

En l'absence du Premier ministre, la présidence du CNM pourra être assurée par le ministre chargé de l'aménagement du territoire. Le président de la commission permanente du CNM est de droit vice-président du conseil, et le Premier ministre peut désigner un second vice-président parmi les membres du CNM, sur proposition du ministre chargé de l'aménagement du territoire.

Les dispositions relatives à la composition du CNM sont reprises et complétées en prévoyant la représentation des conseils régionaux et départementaux concernés par un ou plusieurs massifs.

Les dispositions relatives aux missions du CNM sont également reprises et complétées en prévoyant la consultation du conseil sur les projets de loi et de décrets spécifiques à la montagne. Il est précisé que l'information du CNM porte sur les investissements de l'État mis en oeuvre dans les conventions interrégionales et les programmes européens spécifiques aux massifs de montagne. Le CNM devra également être informé du bilan d'activité des comités de massif.

En termes de fonctionnement, le principe d'un rythme de réunion du CNM a minima annuel, prévu par le décret du 20 septembre 1985, est inscrit au niveau législatif. La constitution d'une commission permanente est également consacrée au niveau législatif, en prévoyant que le CNM peut lui déléguer tout ou partie de ses compétences. La commission doit élire son président en son sein. Ce président disposera de la faculté de saisir le Conseil national de l'évaluation des normes (CNEN), dans les conditions prévues à l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.

Par coordination, l'article L. 1212-2 est complété, en vue de prévoir que le CNEN peut être saisi d'une demande d'évaluation de normes réglementaires en vigueur applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics par le président de la commission permanente du CNM.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 5 a été modifié en commission par trois amendements :

- un amendement de précision des rapporteures visant à assurer la représentation de chacun des trois établissements publics consulaires au sein du CNM ;

- un amendement de Béatrice Santais, rapporteure pour avis, modifiant le pouvoir de désignation des dix représentants du Parlement au sein du CNM, en prévoyant que la commission en charge des affaires économiques et la commission en charge de l'aménagement du territoire désigneront chacune deux élus, députés ou sénateurs ;

- un amendement rédactionnel des rapporteures.

L'article 5 n'a pas été modifié en séance publique.

IV. La position de votre commission

Cet article modernise le fonctionnement du Conseil national de la montagne et renforce son rôle en matière de veille sur la politique de la montagne, en prévoyant sa consultation sur les projets de lois et de décrets spécifiques à la montagne et en permettant au président de sa commission permanente de saisir le Conseil national de l'évaluation des normes. L'inscription au niveau législatif d'un rythme de réunion annuel du CNM et de la constitution d'une commission permanente doit permettre de renforcer la continuité de l'action du conseil.

En termes de composition, la désignation de représentants des conseils régionaux et départementaux comprenant des massifs reprend une proposition importante du rapport d'Annie Genevard et de Bernadette Laclais pour améliorer la représentation des collectivités territoriales. La faculté pour le CNM d'être doté de deux vice-présidents est également de nature à renforcer le caractère transpartisan de cette instance majeure pour la politique nationale de la montagne.

Afin de compléter les dispositions relatives à la désignation des députés et sénateurs, votre commission a adopté l'amendement COM-263 de votre rapporteur, pour confier à la commission permanente chargée de l'environnement dans chaque assemblée la nomination d'un parlementaire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6
(article 7 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne et articles L. 102-5 et L. 102-6 du code de l'urbanisme)

Missions, composition et fonctionnement du comité de massif

Objet : cet article modifie la composition, le fonctionnement et les missions des comités de massif.

I. Le droit en vigueur

L'article 7 de la loi montagne prévoit la création d'un comité pour le développement, l'aménagement et la protection pour chacun des massifs de montagne, dit « comité de massif ».

Composition

Le comité de massif est composé, à titre majoritaire, des représentants des régions, des départements, des communes et de leurs groupements. Le comité de massif comprend également des représentants des établissements publics consulaires, des parcs nationaux et régionaux, des organisations socioprofessionnelles et des associations concernées par le développement, l'aménagement et la protection du massif.

Le comité est doté d'une commission permanente, composée en majorité de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, dotée d'un président élu en son sein.

Le comité est coprésidé par le représentant de l'État désigné pour assurer la coordination dans le massif, et par le président de la commission permanente.

Missions

Le comité de massif est chargé de définir les objectifs et de préciser les actions qu'il juge souhaitable pour le développement, l'aménagement et la protection du massif. Il a notamment pour objet de faciliter, par ses avis et ses propositions, la coordination des actions publiques dans le massif et l'organisation des services publics.

Il prépare également le schéma de massif prévu à l'article 9 bis de la loi montagne.

Il est informé au moyen d'un rapport annuel établi par le préfet coordonnateur de massif des décisions d'attribution des crédits inscrits dans les conventions interrégionales de massif et, le cas échéant, des crédits issus des plans et programmes européens en vigueur sur le territoire du massif.

Il est également informé chaque année sur les programmes d'investissement de l'Etat, des régions, des départements et des établissements publics dans le massif, ainsi que sur les programmes de développement économique, notamment sur les programmes de développement agricole.

Le comité est également consulté sur l'élaboration des prescriptions particulières de massif et sur les projets d'unités touristiques nouvelles (UTN). Pour émettre un avis sur ces projets d'UTN, le comité désigne, en son sein, une commission spécialisée composée majoritairement de représentants des régions, des départements, des communes ou de leurs groupements.

Il est informé de tout projet d'inventaire et de son résultat, du classement des espaces naturels définis au livre III du code de l'environnement, de la désignation des sites Natura 2000 prévue à l'article L. 414-1 du même code et de la gestion de ces espaces.

Le comité peut proposer une modification de la délimitation des massifs. Il est en outre saisi pour avis de tout projet de modification de la délimitation de ces massifs.

Le comité désigne en son sein une commission spécialisée « qualité et spécificité des produits de montagne » composée en majorité de représentants des organisations professionnelles agricoles. Cette commission est consultée sur les décisions administratives autorisant l'emploi de la dénomination « montagne » intéressant le massif et peut se saisir de toute question concernant le développement de la qualité et de la spécificité des produits de montagne dans le massif. Cette commission est informée de la mise en oeuvre des programmes spécifiques concernant les productions agricoles de montagne et la promotion de la qualité, prévus à l'article L. 644-1 du code rural et de la pêche maritime10(*).

Un renvoi à un décret en Conseil d'État est prévu pour fixer la composition de chacun des comités de massif et leurs règles de fonctionnement, en les adaptant à la taille des massifs, notamment en ce qui concerne l'organisation interne du comité.

Dispositions spécifiques à la Corse

L'article prévoit qu'en Corse, les crédits relatifs à la montagne inscrits à la section locale du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire11(*) (FNADT) font l'objet, dans les conditions déterminées par la loi de finances, d'une subvention globale à la collectivité territoriale de Corse.

Cette subvention est répartie par l'Assemblée de Corse, sur proposition du conseil exécutif et après avis du représentant de l'Etat, entre les différents projets à réaliser en zone de montagne. Le comité du massif de Corse en est informé au moyen d'un rapport annuel établi par le président du conseil exécutif.

À titre dérogatoire, la composition et les règles de fonctionnement du comité du massif de Corse sont fixées par délibération de l'Assemblée de Corse, qui prévoit la représentation des personnes morales concernées par le développement, l'aménagement et la protection du massif, notamment celle de l'État, des autres collectivités locales de l'île et du parc naturel régional.

II. Le projet de loi initial

L'article 6 réécrit l'article 7 de la loi montagne de 1985 en vue d'actualiser et de préciser les missions du comité de massif à l'égard de différents documents de planification.

Le I de l'article 7 réécrit conserve les dispositions existantes relatives à la composition du comité de massif, en précisant que des représentants de chacun des trois établissements publics consulaires doivent être présents.

Le II conserve les dispositions relatives aux missions du comité de massif, en permettant également au comité de massif de saisir la commission permanente du Conseil national de la montagne de toute question concernant son territoire. Les dispositifs d'information et de consultation existants sont maintenus, à l'exception de l'obligation d'informer annuellement le comité de massif sur les programmes d'investissement de l'État et des régions et de la consultation sur les projets d'UTN, qui sont supprimées12(*).

Il actualise les dispositions relatives à la subvention globale à la collectivité territoriale de Corse, en visant les crédits inscrits dans la convention interrégionale de massif et les crédits inscrits dans les programmes européens interrégionaux.

Le rôle du comité de massif est renforcé par quatre ajouts notables.

1. Le comité devra être consulté sur les projets de directives territoriales d'aménagement et de développement durables (DTADD), dans les conditions prévues à l'article L. 102-6 du code de l'urbanisme, et sur les projets de schémas de cohérence territoriale (SCoT), dans les conditions prévues à l'article L. 143-20 du même code13(*).

Par coordination, l'article L. 102-6 du code de l'urbanisme est complété en vue de prévoir l'association des comités de massif à l'élaboration d'un projet de DTADD lors de son élaboration par l'État.

Par cohérence, l'article L. 102-5 du même code est complété pour ajouter le ou les comités de massif concernés au processus de saisine pour avis que doit engager l'autorité administrative lorsqu'elle souhaite, pour la mise en oeuvre d'une DTADD, qualifier de projets d'intérêt général les projets de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou des espaces soumis à des risques, et les constructions, les travaux, les installations et les aménagements nécessaires.

2. Le comité devra être consulté sur les conventions interrégionales, les programmes européens spécifiques au massif, les contrats de plan Etat-Région (CPER) et les programmes opérationnels européens des régions concernées en tout ou partie par son massif.

3. Le comité devra être associé à l'élaboration des schémas régionaux d'aménagement et de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) dans les conditions prévues à l'article L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT)14(*).

4. Le comité pourra être associé à l'élaboration des schémas régionaux de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), prévus à l'article L. 4251-13 du CGCT.

Le III précise que le comité de massif « organise ses activités ». Il prévoit la mise en place d'au moins trois commissions spécialisées, respectivement, en matière d'espaces et d'urbanisme, de développement des produits de montagne, et de transports et de mobilités. Un décret devra définir la composition et les missions de ces commissions. Ces nouvelles dispositions remplacent les dispositions existantes de l'article 7 relatives aux commissions spécialisées en matière d'UTN et de produits de montagne.

Le IV reprend à l'identique les dispositions existantes de l'article 7 renvoyant à un décret en Conseil d'Etat pour préciser la composition et le fonctionnement de chaque comité de massif, et définissant un mécanisme spécifique à la Corse.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 6 a été modifié en commission par cinq amendements rédactionnels des rapporteures.

L'article 6 a été complété en séance par un amendement des rapporteures, prévoyant la présence de deux députés et de deux sénateurs dans chaque comité de massif.

IV. La position de votre commission

Votre commission est favorable à cet article, qui permet de préciser et de renforcer le fonctionnement du comité de massif, et sa participation à plusieurs décisions et documents de planification contribuant à l'aménagement et au développement du massif.

Elle a adopté l'amendement COM-278 de Jean-Pierre Vial, en vue de distinguer les représentants des parcs nationaux des représentants des parcs naturels régionaux, pour tenir compte des différences de fonctionnement entre ces deux modes de gestion des espaces naturels.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7
(article 9 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne)

Convention interrégionale de massif

Objet : cet article simplifie les dispositions de la loi montagne de 1985 relatives aux conventions interrégionales de massif.

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l'article 9 de la loi montagne prévoit que le « plan de la Nation » comporte des dispositions particulières relatives au développement, à l'aménagement et à la protection de la montagne.

Le deuxième alinéa prévoit que le plan de chaque région comprenant une zone de montagne doit comporter des dispositions relatives au développement économique, social et culturel de chacun des massifs de montagne de la région, après avis du comité de massif.

Le troisième alinéa prévoit que des conventions interrégionales de massif sont adoptées pour traduire les priorités de l'action de l'État en faveur du développement économique, social et culturel des différents massifs de montagne.

Ces conventions prévoient les moyens mis en oeuvre à cette fin par l'Etat, par les régions et le cas échéant par les autres collectivités territoriales. Elles doivent tenir compte des orientations des schémas interrégionaux de massif.

II. Le projet de loi initial

L'article 7 remplace les trois premiers alinéas de l'article 9 de la loi montagne de 1985 par un alinéa unique.

La convention est définie comme un contrat entre l'État et les régions, qui traduit les priorités de l'action de l'État et des conseils régionaux concernés en faveur du développement économique, social et culturel, de l'aménagement et de la protection du massif, et prévoit les mesures et les financements mis en oeuvre dans ce cadre.

Cette réécriture partielle permet également de supprimer les dispositions relatives au plan de la Nation et aux plans des régions devenues obsolètes suite à des évolutions législatives intervenues depuis 1985.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 7 a été modifié en commission par un amendement rédactionnel des rapporteures. Un amendement de Jeanine Dubié a également été adopté en vue de prévoir la consultation des autres collectivités territoriales lors de l'élaboration de la convention.

L'article 7 a été modifié en séance par un amendement rédactionnel des rapporteures.

IV. La position de votre commission

Votre commission est favorable à cet article qui permet de préciser le caractère contractuel des conventions interrégionales de massif, d'ajouter leur contribution à l'aménagement et à la protection des territoires de montagne et de mentionner expressément la définition de mesures et de financements.

À l'initiative de votre rapporteur, elle a adopté les amendements COM-214 de précision, et COM-264 afin d'encadrer le périmètre de la consultation des collectivités territoriales sur la convention de massif, en visant les départements et les métropoles concernés en tout ou partie par le massif, sur le modèle des contrats de plan État-régions.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8
(article 9 bis de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne)

Schéma interrégional d'aménagement et de développement de massif

Objet : cet article précise le contenu des schémas interrégionaux d'aménagement et de développement de massif.

I. Le droit en vigueur

L'article 9 bis de la loi montagne prévoit que les massifs qui s'étendent sur plusieurs régions doivent faire l'objet de politiques interrégionales.

Ces politiques interrégionales sont retracées dans un document d'orientation stratégique, le schéma interrégional d'aménagement et de développement du massif.

En termes de procédure, le schéma interrégional de massif est préparé par le comité de massif et approuvé par les conseils régionaux concernés, après avis des conseils départementaux.

En termes de contenu, l'article 9 bis prévoit que le schéma interrégional de massif peut comporter des déclinaisons thématiques.

Les politiques interrégionales de massif doivent s'inscrire dans les orientations définies par les autres dispositions de la loi montagne, et celles définies par les schémas de services collectifs prévus par l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Il est également prévu que deux massifs puissent faire l'objet d'un même schéma interrégional de massif.

Complété par la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, l'article 9 bis prévoit la possibilité d'un schéma stratégique de massif forestier, élaboré à l'initiative des professionnels de la forêt et du bois, définissant les objectifs et les actions concourant à la mobilisation de la ressource forestière, à la cohérence entre les différentes démarches de développement territorial qui concourent à la valorisation de la forêt et à la déclinaison des orientations régionales forestières.

II. Le projet de loi initial

L'article 8 réécrit l'article 9 bis de la loi montagne, en vue de préciser le contenu des volets thématiques du schéma interrégional de massif et de modifier son articulation avec les autres documents et schémas locaux. Cette réécriture préserve les dispositions existantes de l'article 9 bis, à l'exception de celles relatives au schéma stratégique de massif forestier qui sont supprimées, et à l'adoption d'un schéma commun à deux massifs.

En termes de procédure, il est ainsi prévu que le schéma interrégional de massif prenne en compte, selon les cas, les chartes de parcs nationaux ou les chartes de parcs naturels régionaux.

En termes de contenu, le schéma de massif devra comporter des volets transversaux relatifs :

- d'une part, aux mobilités, au climat, à l'air et à l'énergie, à la prévention et la gestion des déchets et aux continuités écologiques ;

- d'autre part, au développement économique, à l'innovation, à l'internationalisation et au développement de l'aménagement numérique.

Ces volets pourront être complétés par des chapitres sectoriels consacrés à des questions relatives à l'agriculture, notamment pastorale, à la forêt, à l'industrie, à l'artisanat, au tourisme ou aux services.

Enfin, les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), mentionnés à l'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et créés par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, devront prendre en compte les schémas interrégionaux de massif.

L'article L. 4251-2 du CGCT prévoit déjà que les objectifs et règles générales du SRADDET doivent prendre en compte le schéma interrégional de massif.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 8 a été modifié par trois amendements adoptés en commission :

- un amendement de Béatrice Santais a ajouté l'eau aux volets du schéma de massif ;

- un amendement de Joël Giraud a ajouté l'usage des ressources  aux volets du schéma de massif ;

- deux amendements de Béatrice Santais et de Marie-Noëlle Battistel ont inséré un alinéa supplémentaire prévoyant que le schéma de massif devra prendre en compte les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques (« trame verte et bleue ») prévues à l'article L. 371-2 du code de l'environnement, et les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) prévus à l'article L. 212-1 du même code.

L'article 8 a été modifié par trois amendements adoptés en séance :

- un amendement d'André Chassaigne, précisant le caractère « durable » de l'usage des ressources ajouté aux volets du schéma ;

- un amendement de Martial Saddier, prévoyant que les SDAGE soient adaptés aux spécificités des zones de montagne ;

- un amendement des rapporteures, prévoyant que les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) puissent également être adaptés aux spécificités des zones de montagne.

IV. La position de votre commission

Votre commission est favorable à cet article qui permet de préciser l'articulation entre le schéma interrégional de massif et d'autres documents, comme les chartes de parcs ou la trame verte et bleue. En indiquant les éléments thématiques obligatoires, il encadre et homogénéise le contenu des schémas. Enfin, il renforce la prise en compte des schémas de massifs par les SRADDET et l'adaptation de la planification locale relative à la politique de l'eau.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 8 bis
(article L. 5222-2 du code général des collectivités territoriales)

Décision des conseils municipaux sur les passations de baux supérieurs à 18 ans pour les biens indivis de plusieurs communes

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, modifie les règles de délibération des conseils municipaux sur les passations de baux de longue durée sur les biens indivis.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 5222-1 du code général des collectivités territoriales prévoit la création de commissions syndicales, pour la gestion des biens indivis possédés par plusieurs communes, et des services publics qui s'y rattachent.

L'article L. 5222-2 du même code définit les principales règles de gestion, et les conditions de délibération sur plusieurs décisions relatives à ces biens. Les décisions relatives aux acquisitions de biens immobiliers et aux transactions qui s'y rapportent sont prises à la majorité des deux tiers des conseils municipaux des communes concernées.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 8 bis a été inséré en commission, par un amendement de Jeanine Dubié. Il modifie l'article L. 5222-2 pour prévoir que les passations de baux supérieurs à 18 ans sur des biens indivis possédés par plusieurs communes sont décidées à la majorité des deux tiers des conseils municipaux des communes concernées, à l'instar des acquisitions de biens immobiliers et des transactions qui s'y rapportent.

L'article 8 bis a fait l'objet d'un amendement en séance publique, en vue de préciser que cet assouplissement porte sur les biens immobiliers.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à cet article, qui permet d'ajuster les règles de délibération lors de la passation de baux sur les biens immobiliers indivis. La présence de biens indivis est un héritage historique dans certaines vallées, en particulier dans le massif des Pyrénées. En facilitant la prise de décision, il permettra aux communes concernées de mieux valoriser leur patrimoine immobilier.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre III
Prendre en compte les spécificités des territoires de montagne lors de la mise en oeuvre des services publics
Article 8 ter
(article L. 212-3 du code de l'éducation)

Modalités spécifiques d'organisation des écoles en zone de montagne

Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, prévoit que la mise en oeuvre de la carte scolaire permet d'identifier, dans les départements dont le territoire comprend des zones de montagne, les écoles publiques nécessitant l'application de modalités spécifiques d'organisation scolaire.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne a reconnu la spécificité des zones de montagne, qui nécessite la définition et la mise en oeuvre d'une politique particulière de développement, d'aménagement et de protection.

S'agissant du milieu scolaire, la prise en compte des spécificités des zones de montagne a été inscrite dans une circulaire du 30 décembre 201115(*). Cette circulaire demandait aux inspecteurs d'académie de procéder à l'identification des écoles situées en zone de montagne nécessitant des modalités spécifiques d'organisation, en particulier en termes d'horaires d'ouverture et de fermeture.

Elle a été récemment abrogée et remplacée par une circulaire du 11 octobre 201616(*), qui reprend les instructions qui avaient été données par la circulaire de 2011, tout en les intégrant dans un nouvel outil de contractualisation avec les collectivités territoriales mis en place par le ministère de l'éducation nationale : les conventions « ruralité et montagne ».

Ces conventions sont élaborées sur la base d'un diagnostic territorial partagé réalisé par les services de l'État en lien avec les élus locaux et doivent recenser, dans chaque département concerné, les écoles publiques ou réseaux d'écoles publiques situés en zones rurales et de montagne qui, « compte tenu de leurs contraintes de desserte, des temps de transport ou de leur fragilité, notamment en termes de démographie scolaire, justifient une réflexion pluriannuelle et un traitement prioritaire ».

Ce diagnostic vise ainsi à identifier « les écoles ou réseaux qui justifient l'application de modalités d'organisation et d'allocation de moyens adaptées à leurs caractéristiques montagnardes ».

Ces conventions, signées par l'État et par les associations départementales de maires, comportent des engagements réciproques relatifs à l'évolution des réseaux d'écoles et des modalités d'organisation scolaire, en particulier s'agissant des seuils d'ouverture et de fermeture des classes ou des équipements, qui doivent tenir compte des temps et des conditions de transport.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 8 ter a été adopté en commission, à l'initiative de quatre amendements identiques de la commission du développement durable, de Marie-Noëlle Battistel, de Laurent Wauquiez et de Jeanine Dubié, et modifié en séance publique par un amendement des rapporteures avec un avis favorable du Gouvernement.

Cet article prévoit que les services académiques procèdent à l'identification des écoles publiques ou réseaux d'écoles publiques qui justifient l'application de modalités spécifiques d'organisation, notamment en termes de seuils d'ouverture et de fermeture de classes, au regard de leurs caractéristiques montagnardes.

Ce faisant, cet article inscrit dans la loi les dispositions de la circulaire du 11 octobre 2016 précitée.

III. La position de votre commission

Le présent article vise à affirmer dans la loi ce qui, jusqu'à présent, relève d'une circulaire : le principe selon lequel les services académiques doivent prendre en compte les spécificités des zones de montagne dans l'élaboration de la carte scolaire et la définition des modalités d'organisation des écoles publiques.

La circulaire de 2011, remplacée par celle de 2016, conduit déjà les académies à adapter l'organisation scolaire aux contraintes que connaissent les communes de montagne, en particulier en termes d'horaires d'ouverture et de fermeture des écoles. Les conventions de ruralité permettent en outre aux collectivités et aux services de l'État de s'engager, par voie contractuelle et après concertation avec les élus et les équipes éducatives, à prendre en compte ces spécificités lors de l'établissement de la carte scolaire du département.

D'après le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales Jean-Michel Baylet, 21 départements seraient actuellement conventionnés pour une période de trois ans et d'autres conventions sont en préparation.

Dans un rapport au Premier ministre sur la mise en oeuvre des conventions de ruralité de mai 201617(*), le sénateur Alain Duran a d'ailleurs salué la démarche conventionnelle mise en oeuvre permettant de « mettre à disposition des territoires fragilisés par une tendance déclinante de leur démographie scolaire une méthode et des instruments souples et modulables pour bâtir, dans la durée et par le dialogue, à partir d'un diagnostic partagé, une école qui évolue au gré des réalités et spécificités contemporaines des territoires ruraux et de montagne ».

Votre commission considère qu'il est utile de conforter ces démarches en donnant un caractère juridique plus contraignant au principe selon lequel les modalités d'organisation scolaire doivent prendre en compte les spécificités de la montagne.

Elle a adopté deux amendements identiques COM-68 et COM-136, respectivement de Michel Bouvard et de Jean-Claude Carle et Michel Savin, visant à préciser que les conditions d'accès aux écoles situées en zone de montagne qui doivent être prises en compte lors de l'établissement de la carte scolaire incluent un transport scolaire dans des « délais raisonnables ». Il s'agit de faire en sorte que le temps de trajet scolaire soit pris en compte dans les modalités d'organisation scolaire en zone de montagne. Cette précision est utile puisqu'en zone de montagne, c'est moins la distance que la durée de trajet pour rejoindre les établissements scolaires qui est importante.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 quater A
(article L. 213-1-1 [nouveau] du code de l'éducation)

Modalités spécifiques d'organisation des collèges en zone de montagne

Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, prévoit que les conseils départementaux dont le territoire comprend des zones de montagne identifient les collèges nécessitant des modalités spécifiques d'organisation au regard de leurs caractéristiques montagnardes.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 8 quater A a été adopté en séance publique à l'initiative de Philippe Folliot, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement.

Cet article a pour objet de transposer aux collèges ce que prévoit l'article 8 ter s'agissant des écoles primaires : faire en sorte que les conseils départementaux, dont le territoire comprend des zones de montagne, procèdent à l'identification des collèges qui justifient l'application de modalités spécifiques d'organisation au regard de leurs caractéristiques montagnardes. Ces modalités concernent notamment les seuils d'ouverture et de fermeture de classe et l'allocation de moyens financiers.

Cet article, qui crée un nouvel article L. 213-1-1 dans le code de l'éducation, précise que les modalités de cette identification « combinent le classement de la commune en zone de montagne avec sa démographie scolaire, son isolement et les conditions d'accès par les transports scolaires », et sont précisées par décret.

II. La position de votre commission

En vertu de l'article L. 213-2 du code de l'éducation, les départements ont la charge des collèges, et en assurent la construction, l'équipement et le fonctionnement, à l'exception des dépenses pédagogiques et de personnels qui sont à la charge de l'État.

Les conseils départementaux sont chargés de déterminer la localisation des établissements, leur capacité d'accueil et le secteur de recrutement des collèges « en tenant compte de critères d'équilibre démographique, économique et social ».

Le présent article, qui prévoit que des modalités spécifiques d'organisation des collèges situés dans les zones de montagne soient définies par les conseils départementaux, s'inscrit dans la logique des mesures mises en oeuvre par les services de l'État s'agissant des écoles primaires situées dans les zones de montagne (voir le commentaire de l'article 8 ter).

Toutefois, la compétence des départements s'agissant des collèges et de leurs modalités d'organisation relève de leur libre administration. Étendre les dispositions législatives relatives aux écoles primaires de montagne aux collèges va à l'encontre de ce principe.

Votre commission a donc adopté un amendement COM-251 du rapporteur visant à supprimer cet article qui empiète sur les compétences des départements.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 8 quater
(article L. 1253-4 [nouveau] du code des transports)

Conditions tarifaires des transports pour les établissements scolaires organisant des classes de découverte

Objet : cet article prévoit que le ministre chargé des transports sollicite la conclusion d'un accord avec les transporteurs nationaux relatif aux conditions tarifaires appliquées.

I. Le droit en vigueur

Les établissements scolaires peuvent dans le cadre de leurs missions éducatives, organiser des sorties et des voyages scolaires, obligatoires ou non.

Les modalités d'organisation de ces sorties sont précisées dans une circulaire du 21 septembre 1999 s'agissant des écoles maternelles et élémentaires18(*) et une circulaire du 3 août 2011 s'agissant des collèges et des lycées19(*) - modifiées par une circulaire du 13 juillet 201320(*).

Ces documents précisent que les sorties et voyages scolaires sont placés sous l'autorité du chef d'établissement, qui « dispose de tout pouvoir d'appréciation sur l'intérêt pédagogique et sur les conditions matérielles de mise en oeuvre du projet ». Il est le seul à pouvoir autoriser l'organisation d'une sortie ou d'un voyage scolaire. Sur son rapport, le conseil d'administration de l'établissement donne son accord sur la programmation et les modalités de financement des sorties et voyages scolaires.

S'agissant du transport des élèves, la circulaire de 2011 précise qu'il doit être assuré par un conducteur professionnel. Un enseignant en service ne peut transporter dans un véhicule personnel des élèves d'une école élémentaire qu' « en cas d'absence momentanée d'un transporteur professionnel ou de refus de celui-ci » et à titre exceptionnel, « après autorisation du directeur académique agissant sur délégation du recteur d'académie ».

Ainsi, les établissements sont tenus de recourir à des sociétés de transport pour assurer les déplacements des élèves et de leurs accompagnateurs.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 8 quater a été adopté en commission, à l'initiative d'un amendement de Charles-Ange Ginesy, adopté avec un avis favorable des rapporteures et un avis de sagesse du Gouvernement.

Il prévoit que le ministre chargé des transports, en collaboration avec le ministre de l'éducation nationale, sollicite la conclusion d'un accord avec les transporteurs nationaux destiné à assurer des conditions tarifaires spécifiques aux établissements scolaires organisant des classes de découverte.

Il insère à cette fin une nouvelle section 4 « Transports pour les besoins de l'éducation nationale » au sein du chapitre III du titre V du livre III de la première partie du code des transports.

Cet amendement vise, selon M. Ginesy, à favoriser la participation des élèves aux classes de découvertes et aux classes de neige, en permettant de réduire le coût du transport des déplacements. Cette mesure doit ainsi encourager la venue des élèves dans les milieux de montagne.

III. La position de votre commission

Cet article reprend une des préconisations du rapport des députées Annie Genevard et de Bernadette Laclais du 27 juillet 201521(*). Ce rapport dressait le constat d'une désaffection des classes de découverte et des classes de neige, qui connaitraient depuis une dizaine d'années une fréquentation en baisse de - 20 % à - 30 % en fonction du type de séjour.

Ce rapport préconisait ainsi de « relancer les classes de découvertes » à travers notamment l'établissement de conditions tarifaires privilégiées avec les transporteurs nationaux de façon à diminuer les coûts du transport.

Si le présent article part d'une bonne idée, celui de favoriser la conclusion d'accords tarifaires entre l'État et les transporteurs nationaux, sa portée normative est limitée. En effet, l'article prévoit uniquement que le ministère sollicite la conclusion d'un accord, qui n'est donc pas obligatoire.

Toutefois cet article pourrait inciter les services de l'État à se saisir de cette question afin d'obtenir une réduction des tarifs de transport pratiqués lors de l'organisation de sorties scolaires. Par ailleurs, il convient de noter que cet article s'appliquera à l'ensemble des établissements scolaires, et non pas seulement aux établissements de montagne.

Votre commission a adopté un amendement de précision COM-252 du rapporteur afin de remplacer le terme « classes de découverte » par celui, plus générique, de « voyages scolaires »,  afin d'englober plusieurs types de déplacements organisés dans le cadre scolaire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 quinquies A
(article 6 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et à France Télécom)

Prise en compte du classement en zone de montagne pour les règles d'accessibilité au réseau de La Poste

Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, vise à conforter la prise en compte du classement en zone de montagne dans les règles d'accessibilité au réseau de La Poste.

I. Le droit en vigueur

En vertu de l'article 2 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et à France Télécom, l'entreprise La Poste, dans le cadre de sa mission de service universel postal22(*), doit contribuer, « par son réseau de points de contact, à l'aménagement et au développement du territoire ».

La Poste doit ainsi adapter son réseau de points de contact afin de maintenir une présence sur l'ensemble du territoire, dans le cadre d'un contrat pluriannuel de présence postale territoriale signé avec l'État et l'association des maires de France (AMF). Les modalités de définition de la présence postale dans les territoires et des règles complémentaires d'accessibilité au réseau de La Poste, définies par décret, doivent prendre en compte :

- la distance et la durée d'accès au service de proximité offert dans le réseau de points de contact ;

- les caractéristiques démographiques, sociales et économiques des zones concernées et, notamment, leur éventuel classement en zones de revitalisation rurale ou en quartiers prioritaires de la politique de la ville ;

- les spécificités géographiques du territoire départemental et des départements environnants, en particulier dans les zones de montagne.

Sur les 17 048 points de contact répartis sur le territoire, 9 460 points relevaient de l'obligation d'accessibilité du réseau en 2015 et 4 344 points se situaient en zone de montagne (dont 2 036 bureaux de poste, 1 773 agences postales communales et 535 relais de poste commerçants).

Ce maillage complémentaire de La Poste répondant à sa mission d'aménagement du territoire a représenté un coût, évalué par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) de 238 millions d'euros en 201523(*).

Un fonds postal national de péréquation territoriale, alimenté par l'abattement dont bénéficie La Poste sur ses impositions locales24(*), permet de financer le coût de ce maillage territorial à hauteur de 170 millions d'euros par an. Cette dotation est répartie dans l'ensemble des départements en fonction du nombre de points de contact situés dans les zones prioritaires, et après application de critères de pondération et de majoration.

Pondération des points de contact en fonction des zones prioritaires

Zones prioritaires

Pondération appliquée à chaque point de contact de la zone concernée

Communes rurales

1

Communes rurales classées en zones de revitalisation rurale (ZRR)

1,1

Communes rurales classées en zone de montagne ou zone de massif

1,2

Communes rurales classées en ZRR et en zones de montagne ou zones de massif

1,3

Zones urbaines sensibles

1,7

Départements d'outre-mer

1,7

Source : contrat de présence postale territoriale 2014-2016.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 8 quinquies A a été inséré en séance publique à l'initiative d'André Chassaigne, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement.

Il prévoit de compléter le décret relatif aux modalités de détermination des règles complémentaires d'accessibilité au réseau de La Poste au titre de sa mission d'aménagement du territoire, afin que celles-ci prennent en compte le classement des zones concernées en zones de montagne.

III. La position de votre commission

La contribution de La Poste à l'aménagement du territoire à travers le maintien d'un maillage territorial dense est une mission essentielle pour les zones de montagne.

Le contrat pluriannuel de présence postale territoriale doit, en vertu du décret n° 2007-310 du 5 mars 2007 relatif au fonds postal national de péréquation territoriale,  préciser « les modalités de calcul des dotations départementales du fonds postal national de péréquation territoriale, en tenant compte notamment de la population du département ou de sa superficie, de l'existence de zones de montagne, de zones de revitalisation rurale et de zones urbaines sensibles dans le département ».

D'après les éléments transmis par La Poste, 1,425 milliard d'euros ont été investis dans les points de contact de l'aménagement du territoire depuis 2008, dont 350 millions d'euros ont été dédiés aux territoires de montagne25(*).

Ainsi, le maillage territorial de La Poste prend déjà en compte la situation des zones de montagne.

Votre commission a donc adopté un amendement COM-253 du rapporteur visant à supprimer cet article, redondant avec la situation actuelle et par ailleurs de nature clairement réglementaire.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 8 quinquies

Rapport au Parlement sur la compensation des surcoûts associés aux actes médicaux dans les zones de montagne

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté les amendements identiques COM-217 de son rapporteur et COM-79 de Jean-Pierre Grand, de suppression de l'article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 8 sexies
(article L. 1434-3 du code de la santé publique et article 196 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé)

Volet du schéma régional de santé consacré aux besoins de santé spécifiques aux zones de montagne

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement COM-218 de son rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 septies
(article L. 1434-10 du code de la santé publique )

Composition du conseil territorial de santé en zone de montagne

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 8 octies
(article L. 4211-3 du code de la santé publique )

Délivrance de l'autorisation d'exercer la propharmacie

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement COM-219 de son rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 nonies
(article 96 bis [nouveau] de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne)

Pouvoir du maire de recourir à un prestataire pour les prestations de secours d'urgence sur les pistes de ski

Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, prévoit que le maire peut confier à un prestataire public ou privé l'exécution matérielle des prestations de secours d'urgence aux personnes sur les pistes de ski.

I. Le droit en vigueur

En vertu de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales, le maire est chargé « sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'État qui y sont relatifs ».

Les pouvoirs de police administrative du maire, ne peuvent être délégués de manière unilatérale ou contractuelle à des personnes privées, en particulier le pouvoir de prendre des mesures normatives. Ceci a été rappelé à de nombreuses reprises par la jurisprudence26(*).

En revanche, le maire peut déléguer les moyens matériels d'appui à l'exercice des pouvoirs de police. Ainsi, dans un arrêt « Commune Val d'Isère » du 24 octobre 200027(*), la Cour administrative d'appel de Lyon a jugé que confier à une personne privée la construction et l'exploitation d'un héliport de sorte à assurer des missions de secours en montagne n'était pas contraire au principe d'interdiction de délégation des pouvoirs de police du maire.

Si les opérations de secours sur les pistes relèvent des pouvoirs de police municipale, le maire peut néanmoins solliciter le concours de personnes publiques ou privées pour exécuter des prestations de secours sur le domaine skiable. La convention de prestation de secours ne peut déléguer le pouvoir de police administrative du maire, qui conserve ses prérogatives et obligations de direction des secours.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 8 nonies a été adopté en séance publique à l'initiative d'un amendement des rapporteures, sous-amendé à l'initiative de Charles-Ange Ginesy, avec un avis favorable du Gouvernement.

Cet article vise à conforter, dans la loi, la pratique existante consistant, pour les maires, à déléguer à un prestataire public ou privé l'exécution matérielle des prestations de secours d'urgence aux personnes sur les pistes de ski.

III. La position de votre commission

Inscrire dans la loi la possibilité pour les maires de confier les activités de secours sur les pistes à des prestataires publics ou privés permet de sécuriser ces activités.

Toutefois, la rédaction actuelle de l'article pose problème. En effet, l'article fait référence aux prestations de secours sur les pistes de ski « définies à l'article R. 122-8 du code de l'urbanisme ». D'après cet article, une piste de ski est définie comme « un parcours sur neige réglementé, délimité, balisé, contrôlé et protégé des dangers présentant un caractère anormal ou excessif, éventuellement aménagé et préparé, réservé à la pratique du ski alpin et des activités de glisse autorisées ».

Or, d'après le ministère de l'intérieur, cette définition exclut les espaces interstitiels compris entre deux pistes, ainsi que les abords directs des pistes.

Pourtant, les prestataires de secours peuvent en pratique être amenés à intervenir à proximité des pistes. La rédaction retenue viendrait donc restreindre le champ d'action des prestataires par rapport à la situation actuelle en les empêchant d'intervenir hors du strict domaine skiable.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-254 du rapporteur qui modifie cet article afin d'inclure les espaces hors-pistes qui sont accessibles gravitairement par remontées mécaniques.

Cet amendement vise également, dans le même esprit, à consacrer dans la loi les missions de sécurité pouvant être exercées par les opérateurs publics et privés qui exploitent les pistes de ski. En effet, ce sont les exploitants des pistes de ski qui assurent la mise en sécurité des pistes, par exemple à travers des actions de balisage, la fermeture des pistes en cas de risque ou le déclenchement d'avalanches.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 decies

Définition à titre expérimental de délais raisonnables d'accès aux services de santé par le projet régional de santé

Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, prévoit que l'État peut autoriser que les projets régionaux de santé garantissent aux populations un accès aux services de santé dans des délais raisonnables, à titre expérimental et pour une durée maximale de trois ans.

I. Le droit en vigueur

Les projets régionaux de santé (PRS) ont été créés par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (dite loi HPST), et constituent le cadre stratégique de mise en oeuvre régionale de la politique de santé par les agences régionales de santé (ARS).

Les PRS ont fait l'objet d'une réforme d'ampleur par l'article 158 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, qui a allégé la structure des PRS et prévu qu'il soit composé :

- d'un cadre d'orientation stratégique déterminant les objectifs généraux et les résultats à atteindre sur un horizon de dix ans (contre cinq ans pour l'ancien plan stratégique régional de santé) ;

- d'un schéma régional de santé, établi pour cinq ans, qui détermine des prévisions d'évolution et des objectifs opérationnels pour l'ensemble de l'offre de soins et de services de santé, y compris en matière de prévention, de promotion de la santé et d'accompagnement médico-social (qui remplace trois schémas régionaux de prévention, d'organisation des soins et de l'organisation médico-sociale). Ces objectifs doivent notamment porter sur la réduction des inégalités sociales et territoriales en matière de santé ;

- d'un programme régional relatif à l'accès à la prévention et aux soins des personnes les plus démunies.

Le schéma régional doit notamment indiquer les besoins en implantations pour l'exercice des soins de premier et de second recours, sans pour autant être opposable aux professionnels de santé libéraux.

L'accès aux soins de premier et second recours28(*) doit être défini « dans le respect des exigences de proximité, qui s'apprécie en termes de distance et de temps et parcours, de qualité et de sécurité ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 8 decies a été inséré en séance publique, à l'initiative de Joël Giraud, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement.

Cet article prévoit que l'État peut autoriser, à titre expérimental et pour une durée maximale de trois ans, que le projet régional de santé (PRS) garantisse aux populations un accès aux services de santé (médecine générale, services d'urgence et maternité) dans des délais raisonnables.

Ces délais ne sont pas précisés, mais ils ne doivent pas « mettre en danger l'intégrité physique du patient en raison d'un temps de transport trop important ».

III. La position de votre commission

Cet article entend lutter contre la situation que rencontrent certaines zones de montagne dans lesquelles l'accès aux soins de premier recours est difficile, en raison non seulement de distances importantes mais également de délais d'accès importants.

Le rapport d'information du groupe de travail sur la présence médicale sur l'ensemble du territoire de la commission du développement durable du Sénat29(*) mentionnait une étude de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) de juin 2011 relative aux distances et temps d'accès aux soins en France métropolitaine montrant que 95 % de la population avait accès en moins de quinze minutes à des soins de proximité fournis par les médecins généralistes, les infirmiers, les masseurs-kinésithérapeutes et les chirurgiens-dentistes libéraux en 2007. Concernant les soins hospitaliers courants, 95 % de la population française pouvait y accéder en moins de 45 minutes, les trois quarts en moins de 25 minutes.

Le temps d'accès aux soins était ainsi satisfaisant pour 95 % de la population. Comme le notait le rapport, « il n'en demeure pas moins un réel problème d'accessibilité aux soins pour les 5 % restants, qui représentent quand même plus de trois millions d'habitants ». Il s'agit de personnes vivant dans des zones essentiellement rurales ou montagneuses à faibles densités de population.

Permettre aux habitants des zones de montagne d'avoir un accès dans des délais raisonnables aux services de santé est un impératif.

La rédaction du présent article consistant à offrir la possibilité pour l'État d'autoriser la prise en compte des délais d'accès aux soins dans le cadre des projets régionaux de santé à titre expérimental a été retenue pour pouvoir être recevable au titre de l'article 40 de la Constitution.

Toutefois, il n'est pas satisfaisant que cette question soit abordée sous l'angle d'une expérimentation facultative de trois ans, dont il paraît difficile d'imaginer les contours qu'elle pourrait prendre. Surtout, cet article paraît redondant avec le droit actuel, qui prévoit déjà que les schémas régionaux de santé mis en oeuvre par les agences régionales de santé prennent en compte l'exigence de proximité des soins, qui s'apprécie tant en distance qu'en temps.

En conséquence, votre commission a adopté les amendements identiques de suppression de l'article COM-255 du rapporteur et COM-220 de Patricia Morhet-Richaud.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 8 undecies

Rapport établissant une nouvelle cartographie des zones de déserts médicaux en milieu montagnard

Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, prévoit que le Gouvernement remette au Parlement un rapport établissant une nouvelle cartographie des zones de déserts médicaux en milieu montagnard dans les six mois à compter de la promulgation de la présente loi.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 8 undecies a été adopté en séance publique à l'initiative de Pierre Morel-A-L'Huissier, avec un avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement.

Il prévoit que le Gouvernement remette au Parlement un rapport établissant une nouvelle cartographie des déserts médicaux en milieu montagnard. Ce rapport devra être élaboré sur la base des recommandations établies par les agences régionales de santé (ARS) et après consultation des professionnels de santé en milieu montagnard.

Pierre-Morel-A-L'Huissier a ainsi indiqué, en séance publique : « la cartographie actuelle des déserts médicaux ne reflète pas de manière exacte la réalité du terrain, dans la mesure où elle se base sur des données statistiques peu représentatives et non sur des études menées sur les territoires concernés ». Il convient selon lui d'établir une nouvelle cartographie permettant de « mettre en cohérence la cartographie des déserts médicaux avec la réalité de la désertification en milieu montagnard ».

II. La position de votre commission

Les « déserts médicaux » représentent des zones caractérisées par une offre de soins insuffisante ou par des difficultés d'accéder aux soins dans des conditions de proximité et de délais suffisants.

Les déserts médicaux correspondent souvent à des espaces ruraux ; certaines zones de montagne sont également touchées par une sous-médicalisation.

Or, comme le rappelait Hervé Maurey dans un rapport d'information fait au nom de la commission du développement durable du Sénat30(*), « l'accès à la santé fait partie des services indispensables qui conditionnent l'attractivité d'un territoire. Cette carence de la présence médicale pose donc un problème majeur d'égalité des territoires ».

Ce rapport soulignait ainsi que près d'un département sur deux présentait une densité médicale inférieure à la moyenne s'agissant des médecins généralistes et des médecins spécialistes. À l'échelle infra-départementale, ce rapport constatait que même les départements bien pourvus en professionnels de santé pouvaient comporter des zones sous-denses.

Afin de lutter contre la désertification médicale dans certaines régions, le Gouvernement a mis en place en 2012 un pacte territoire-santé comportant des mesures d'incitation pour l'installation des médecins dans les zones déficitaires. Malgré les actions entreprises, les inégalités géographiques d'accès aux soins demeurent fortes.

Afin de disposer d'une cartographie objective des déserts médicaux, l'article 158 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé prévoit que les agences régionales de santé (ARS) déterminent, après concertation avec les représentants des professionnels de santé concernés, « les zones caractérisées par une offre de soins insuffisante ou par des difficultés dans l'accès aux soins ». Dans ces zones, la loi prévoit que les ARS mettent en oeuvre des mesures destinées à réduire les inégalités de santé et à favoriser une meilleure répartition géographique des professionnels de santé.

Les ARS sont donc déjà tenues de réaliser une cartographie des déserts médicaux. Par conséquent, votre commission a adopté les amendements identiques de suppression de l'article COM-256 du rapporteur, COM-80 de Jean-Pierre Grand et COM-302 de Patricia Morhet-Richaud.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 8 duodecies (nouveau)
(article L. 221-3 du code forestier)

Intégration de l'évaluation et de la gestion des risques naturels dans le contrat pluriannuel passé entre l'État et l'Office national des forêts

Objet : cet article additionnel, inséré par votre commission, intègre l'évaluation et la gestion des risques naturels dans le contrat pluriannuel passé entre l'État et l'Office national des forêts.

I. Le droit en vigueur

L'Office national des forêts (ONF), établissement public à caractère industriel et commercial, apporte une expertise aux territoires de montagne pour la prévention et la gestion des risques naturels, par l'intermédiaire des services de restauration des terrains en montagne (RTM).

Ces services fournissent à l'État et aux collectivités territoriales des aides concrètes, notamment des études de risque, des travaux d'adaptation ou encore un recensement des infrastructures existantes. En termes de moyens, ils comptent 120 agents, pour un budget de fonctionnement de 8,8 millions d'euros et un budget de travaux de 8 millions d'euros.

L'article L. 221-3 du code forestier prévoit la signature d'un contrat pluriannuel entre l'État et l'ONF, en vue de déterminer :

« 1° Les orientations de gestion et les programmes d'actions de l'établissement public ainsi que les moyens de leur mise en oeuvre ;

2° Les obligations de service public procédant de la mise en oeuvre du régime forestier ;

3° Les missions d'intérêt général qui lui sont confiées par l'État, ainsi que l'évaluation des moyens nécessaires à leur accomplissement ;

4° Les conditions dans lesquelles l'Office national des forêts contribue à la mise en oeuvre, dans les bois et forêts soumis au régime forestier, des politiques publiques relatives à la gestion de la forêt et des milieux lorsqu'elle ne relève pas des missions définies au présent chapitre. »

II. La position de votre commission

Votre commission a inséré le présent article additionnel par l'adoption de l'amendement COM-87 de Jean-Pierre Vial.

Il complète l'article L. 221-3 du code forestier, afin d'intégrer au contrat pluriannuel passé entre l'État et l'ONF les conditions dans lesquelles ce dernier apporte son expertise à l'État, aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux agences de l'eau dans l'évaluation et la gestion des risques naturels prévisibles, notamment en montagne.

Complémentaire à l'article 8 terdecies également inséré par votre commission, il permettra de conforter les missions et les moyens dont disposent les services RTM, pour accompagner les territoires de montagne dans la gestion des risques naturels.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 8 terdecies (nouveau)
(article L. 221-6 du code forestier)

Mention de la gestion des risques naturels dans les interventions de l'Office national des forêts

Objet : cet article additionnel, inséré par votre commission, ajoute la gestion des risques naturels dans les interventions de l'Office national des forêts.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 221-6 du code forestier prévoit que l'Office national des forêts (ONF) peut être chargé, en vertu de conventions passées avec des personnes publiques ou privées, de la réalisation, en France ou à l'étranger, d'opérations de gestion, d'études, d'enquêtes et de travaux en vue de :

« 1° La valorisation de la biomasse forestière ;

2° La protection, l'aménagement et le développement durable des ressources naturelles, notamment des ressources forestières ;

3° La prévention des risques naturels ;

4° La protection, la réhabilitation, la surveillance et la mise en valeur des espaces naturels et des paysages ;

5° L'aménagement et le développement rural, dès lors que ces opérations concernent principalement les arbres, la forêt et les espaces naturels ou qu'elles contribuent au maintien de services publics dans les zones rurales fragiles. »

Par l'intermédiaire des services de restauration des terrains en montagne (RTM), l'ONF assure également des interventions en matière de gestion des risques naturels, auprès des collectivités territoriales situées en zone de montagne.

II. La position de votre commission

Votre commission a inséré le présent article additionnel par l'adoption de l'amendement COM-88 de Jean-Pierre Vial.

Il complète l'article L. 221-6 du code forestier, afin d'ajouter la gestion des risques naturels aux interventions que l'ONF peut mener par convention avec des personnes publiques ou privées.

Complémentaire à l'article 8 duodecies également inséré par votre commission, il permettra de conforter les missions et les moyens dont disposent les services RTM, pour accompagner les territoires de montagne dans la gestion des risques naturels.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

TITRE II
SOUTENIR L'EMPLOI ET LE DYNAMISME ÉCONOMIQUE EN MONTAGNE
Chapitre Ier
Favoriser le déploiement du numérique et de la téléphonie mobile
Article 9
(articles 16 et 16 bis à 16 quater [nouveaux] de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne)

Déploiement des réseaux fixes et mobiles de communications électroniques

Objet : cet article vise à renforcer la prise en compte des contraintes spécifiques aux zones de montagne dans le déploiement des réseaux de communications électroniques.

I. Le droit en vigueur

La loi montagne de 1985 ne comprenait pas de dispositions spécifiques aux réseaux de communications électroniques.

L'article 16 prévoyait exclusivement des aménagements techniques particuliers afin de permettre, en zone de montagne, une bonne réception des émissions des services de radiodiffusion sonore ou de télévision par voie hertzienne.

Complété par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, le second alinéa de l'article 16 prévoit des aménagements techniques particuliers pour assurer le fonctionnement des moyens de télécommunications dans les meilleures conditions économiques.

À titre général, l'article L. 32-1 du code des postes et communications électroniques (CPCE) prévoit que, dans le cadre de leurs attributions respectives, le ministre chargé des communications électroniques et l'ARCEP prennent, dans des conditions objectives et transparentes, des mesures raisonnables et proportionnées en vue d'atteindre différents objectifs, dont « l'aménagement et l'intérêt des territoires et la diversité de la concurrence dans les territoires ».

II. Le projet de loi initial

L'article 9 supprime la précision au premier alinéa de l'article 16 restreignant son périmètre aux services audiovisuels diffusés par voie hertzienne. Il abroge également le second alinéa de l'article 16 par coordination.

L'article 9 insère un article 16 bis additionnel à la loi du 9 janvier 1985, spécifique aux réseaux de communications électroniques.

Il prévoit que, sans préjudice des objectifs fixés à l'article L. 32-1 du CPCE, l'Etat met en oeuvre une politique de nature à assurer le bon fonctionnement des moyens de communications électroniques, fixes ou mobiles, dans les zones de montagne, dans les meilleures conditions économiques et techniques.

À cette fin, les ministres chargés de l'aménagement du territoire et des communications électroniques ainsi que l'ARCEP veillent :

- à prendre en compte en tant que de besoin les contraintes physiques propres aux milieux montagnards, dans les procédures de mise en oeuvre des investissements publics en matière d'équipement ou de maintenance ;

- à favoriser les expérimentations permettant le développement de solutions innovantes de nature à améliorer la couverture des zones de montagne et reposant soit sur des technologies alternatives, soit sur le recours à des « mix technologiques », modalités combinées de mise en oeuvre de technologies existantes.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, l'article 9 a été complété par plusieurs amendements.

Un amendement des rapporteures insère un article 16 ter, prévoyant la publication de données et cartes numériques par zone de montagne, dans le cadre de la mise à disposition de données par l'ARCEP, insérée à l'article L. 36-7 par la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique. L'ARCEP devra également diffuser des indicateurs de couverture en montagne par génération de réseaux fixes et mobiles et par opérateur.

Plusieurs amendements identiques, de Béatrice Santais, rapporteure pour avis, Marie-Noëlle Battistel, Laurent Wauquiez et Jeanine Dubié, en vue de rendre obligatoire la prise en compte par les pouvoirs publics des contraintes spécifiques aux territoires de montagne, en supprimant la mention « en tant que de besoin ».

Un amendement de Lionel Tardy a ajouté les conventions conclues par l'État avec les opérateurs de communications électroniques, parmi les décisions ayant à prendre en compte les spécificités de montagne.

Plusieurs amendements identiques, de Béatrice Santais, Marie-Noëlle Battistel, Michèle Bonneton, Laurent Wauquiez et Jeanine Dubié, ont ajouté les coûts de raccordement aux investissements publics ayant à être adaptés aux spécificités de montagne.

Un amendement des rapporteures confie également à l'ARCEP une évaluation du déploiement des réseaux à très haut débit dans les zones de montagne, en comparaison des autres zones du territoire, dans les deux ans après la promulgation de la présente loi. Cette évaluation devra comprendre une analyse des performances de chaque opérateur, notamment au regard de leurs engagements de couverture.

Enfin, deux amendements rédactionnels ont été adoptés.

En séance, plusieurs amendements ont également été adoptés à l'article 9.

Des amendements identiques d'Éliane Giraud et de Charles-Ange Ginesy ont inscrit le déploiement du télétravail et la création des télécentres comme finalité poursuivie par la mise en oeuvre des investissements publics.

Un amendement des rapporteures a précisé le caractère temporaire des expérimentations technologiques menées en zone de montagne, sauf à ce qu'elles permettent l'accès à un niveau de service au moins équivalent à celui du standard technologique retenu sur le reste du territoire.

Un amendement des rapporteures a ajouté aux objectifs poursuivis par l'État et l'ARCEP le développement de services numériques adaptés aux besoins et contraintes des populations de montagne, en priorité dans le domaine de la formation numérique et à distance.

Des amendements identiques de Martial Saddier, Jeanine Dubié et Marie-Noëlle Battistel prévoient que le déploiement de sites visant à améliorer la couverture mobile hors centre-bourg, inscrit à l'article L. 34-8-5 du CPCE, devra prioriser les projets en zone de montagne.

Un amendement rédactionnel a également été adopté.

Des amendements identiques de Jeanine Dubié et Charles-Ange Ginesy ont inséré un article 16 quater prévoyant que l'État met en oeuvre une politique de nature à assurer le bon développement des radios locales, dans les meilleures conditions économiques et techniques. À cette fin, le ministre chargé de l'aménagement du territoire et le CSA doivent prendre en compte les contraintes géographiques et démographiques propres au milieu montagnard.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à cet article, qui fixe des objectifs ambitieux pour la politique mise en oeuvre par le Gouvernement et par l'ARCEP afin d'améliorer la couverture numérique des territoires de montagne. Il note toutefois que cet article comprend des dispositions à caractère programmatique, qui devront se traduire par des avancées tangibles pour la couverture des territoires de montagne.

Votre commission a adopté trois amendements à l'initiative de Patrick Chaize, notamment un amendement de précision sur le développement de services numériques adaptés aux besoins des territoires de montagne, en mentionnant également les usages, la médiation numérique et les activités collaboratives (COM-144). Le suivi du très haut débit étant assuré par l'Agence du numérique, votre commission a confié à l'Etat plutôt qu'à l'ARCEP l'évaluation du déploiement des réseaux à très haut débit, et prévu un rythme annuel de publication, afin d'améliorer le suivi de la couverture des territoires de montagne (COM-145). Enfin, elle a adopté un amendement rédactionnel (COM-146).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 bis
(article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales)

Tarification de l'accès aux réseaux d'initiative publique à très haut débit

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, permet aux collectivités territoriales de proposer des conditions d'accès préférentielles à leurs réseaux d'initiative publique, en cas d'insuffisance en termes de commercialisation.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements d'établir et exploiter des réseaux de communications électroniques, appelés réseaux d'initiative publique (RIP). Insérée par la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN), cette disposition confère un rôle majeur aux collectivités territoriales pour le déploiement des réseaux de communications électroniques, en particulier dans les zones caractérisées par une densité de population insuffisante pour inciter les opérateurs privés à établir un réseau.

Dans le cadre du plan France très haut débit, lancé en 2013 et succédant au programme national très haut débit, les collectivités territoriales doivent assurer une part significative de la couverture par les réseaux fixes à très haut débit : 43 % de la population, sur près de 90 % du territoire national. L'investissement nécessaire pour la couverture de cette zone d'initiative publique représente 13 à 14 milliards d'euros.

RÉPARTITION DES ZONES DE DÉPLOIEMENT

Source : Agence du numérique.

Le financement de ces RIP très haut débit, doit être apporté par des subventions de l'État (pour 3,3 milliards d'euros), l'apport des collectivités territoriales, des prêts accordés par la Caisse des Dépôts, et la commercialisation des réseaux aux fournisseurs d'accès à internet (FAI), qu'il s'agisse de location, ou d'un cofinancement apporté plus en amont.

Comme l'avaient souligné votre commission dans le rapport de son groupe de travail sur l'aménagement numérique du territoire, adopté en 2015, les porteurs de RIP sont régulièrement confrontés à l'absence d'intérêt des grands opérateurs, qui fragilise la viabilité des réseaux et la soutenabilité de la mobilisation des collectivités territoriales.

En matière de tarification de l'accès aux réseaux, les lignes directrices de l'Union européenne 2013/C 25/01 pour l'application des règles relatives aux aides d'État dans le cadre du déploiement rapide des réseaux de communication à haut débit prévoient un rapprochement des tarifs sur le marché de gros entre les réseaux financés par la seule initiative privée et les réseaux soutenus par des aides publiques. Le cadre européen prévoit que les prix de gros doivent être orientés vers les coûts.

L'article L. 1425-1 précité a été complété par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, en vue d'encadrer la tarification des RIP.

Le VI de l'article prévoit ainsi : « Les collectivités territoriales et leurs groupements permettent l'accès des opérateurs de communications électroniques aux infrastructures et aux réseaux de communications électroniques mentionnés au premier alinéa du I, dans des conditions tarifaires objectives, transparentes, non discriminatoires et proportionnées et qui garantissent le respect du principe de libre concurrence sur les marchés des communications électroniques ainsi que le caractère ouvert de ces infrastructures et de ces réseaux. Dans le respect de ces principes, ces conditions tarifaires prennent en compte l'apport d'aides publiques de manière à reproduire les conditions économiques d'accès à des infrastructures et à des réseaux de communications électroniques comparables établis dans d'autres zones du territoire en l'absence de telles aides. »

En vue de préciser cet encadrement tarifaire, l'article a confié à l'Autorité de régulation des postes et des communications électroniques (ARCEP) l'élaboration de lignes directrices, adoptées le 5 décembre 2015 par l'autorité, après consultation publique31(*).

À la demande de plusieurs contributeurs, l'ARCEP a construit une tarification progressive, permettant aux collectivités territoriales de proposer des remises au début de la commercialisation et prévoyant ensuite une montée en charge, en vue d'atteindre finalement les tarifs constatés en zone d'initiative privée.

MODÈLE DE TARIFICATION PROPOSÉ PAR LES LIGNES DIRECTRICES DE L'ARCEP

Source : Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.

En vue d'assurer un suivi de la tarification des différents réseaux, l'article prévoit que les collectivités territoriales doivent communiquer à l'ARCEP les conditions tarifaires d'accès à leurs réseaux à très haut débit en fibre optique ouverts au public permettant de desservir un utilisateur final, au moins deux mois avant leur entrée en vigueur.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 9 bis a été inséré en séance publique par un amendement des rapporteures.

Il complète l'article L. 1425-1, en permettant aux collectivités territoriales et à leurs groupements qui opèrent un RIP à très haut débit de constater l`insuffisance des offres privées de commercialisation ayant recours à ce réseau.

En présence d'un tel constat, les collectivités territoriales pourront proposer des conditions d'accès tarifaires et réglementaires préférentielles, de nature à combler cette insuffisance d'offre.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur partage le souhait d'accélérer la fourniture de services aux utilisateurs finals par les fournisseurs d'accès internet grâce aux réseaux d'initiative publique. À cet égard, le levier tarifaire peut être un outil intéressant, dans le respect du droit européen, et sans affecter la valeur des investissements publics.

Afin de sécuriser cette faculté donnée aux collectivités territoriales, votre commission a adopté l'amendement COM-147 de Patrick Chaize, qui rappelle le cadre fixé par l'article L. 1425-1 et précisé par les lignes directrices de l'ARCEP sur la tarification des réseaux d'initiative publique à très haut débit.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 ter A (nouveau)

Mise à disposition d'une base normalisée des adresses

Objet : cet article additionnel, inséré par votre commission, prévoit la mise à disposition à partir du 1er juillet 2017 d'une base normalisée des adresses au niveau national.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 321-4 du code des relations entre le public et l'administration, créé par la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, prévoit une mise à disposition des données de référence en vue de faciliter leur réutilisation. Elle constitue une mission de service public relevant de l'État, à laquelle concourent les administrations mentionnées au premier alinéa de l'article L. 300-2 : l'État, les collectivités territoriales ainsi que les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une mission de service public.

Les données de référence sont les informations publiques qui satisfont aux conditions suivantes :

- elles constituent une référence commune pour nommer ou identifier des produits, des services, des territoires ou des personnes ;

- elles sont réutilisées fréquemment par des personnes publiques ou privées autres que l'administration qui les détient ;

- leur réutilisation nécessite qu'elles soient mises à disposition avec un niveau élevé de qualité.

II. La position de votre commission

Votre commission a inséré le présent article additionnel par l'adoption de l'amendement COM-148 de Patrick Chaize.

L'article 9 ter A prévoit la mise à disposition à partir du 1er juillet 2017 d'une base normalisée des adresses au niveau national par l'autorité compétente de l'État, en vue de référencer l'intégralité des adresses du territoire français, dans le cadre de la mise à disposition des données de référence. La base est créée avec le concours des administrations concernées et en concertation avec les opérateurs de communications électroniques.

Cette disposition vise à accélérer la mise en place d'une base normalisée des adresses. Dans certaines zones rurales et de montagne, près de 40 % des logements ne peuvent avoir accès à une offre commerciale de service à très haut débit faute d'adresse normalisée, alors même que les infrastructures permettent de les raccorder en fibre optique. Cette situation constitue un frein opérationnel majeur au déploiement du très haut débit dans les territoires ruraux et de montagne.

Il est donc urgent que la constitution et l'alimentation d'une base normalisée d'adresses aboutissent et que l'ensemble des administrations concernées participent à ce projet, en concertation avec les opérateurs de communications électroniques. La mise en place de cette base est également indispensable aux interventions d'urgence et aux autres projets de réseaux, en particulier dans les territoires de montagne.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 9 ter B (nouveau)
(article L. 33-1-1 [nouveau] du code des postes et des communications électroniques)

Conventionnement des projets privés de déploiement de réseaux à très haut débit

Objet : cet article additionnel, inséré par votre commission, fixe au 1er juillet 2017 le terme du processus de conventionnement des projets privés de déploiement de réseaux à très haut débit.

I. Le droit en vigueur

Le plan France très haut débit, qui a succédé en 2013 au programme national très haut débit, répartit le déploiement des réseaux fixes à très haut débit entre l'initiative privée, portée par les opérateurs de communications électroniques, et l'initiative publique, assurée par les collectivités territoriales.

La zone d'initiative privée regroupe les communes identifiées comme zones très denses, et des zones moins denses pour lesquelles les opérateurs privés ont signalé des intentions d'investissement, lors de la procédure d'appel à manifestation d'intentions d'investissement (AMII) de 2011. Cette zone regroupe 57 % de la population française sur 10 % du territoire national. Elle est également appelée « zone conventionnée », les déploiements prévus par les opérateurs privés ayant vocation à être précisés dans des conventions. Les déploiements de réseau à très haut débit sont intégralement financés par les opérateurs privés, le plus souvent de manière mutualisée, et doivent privilégier la fibre optique jusqu'à l'utilisateur final (FttH).

La zone d'initiative publique regroupe l'ensemble du territoire national non pris en charge par l'initiative privée, et confie aux collectivités territoriales le déploiement de réseaux d'initiative publique (RIP), dans une logique d'aménagement du territoire, pour compenser l'insuffisance de l'initiative privée. Cette zone concerne 43 % de la population française sur 90 % du territoire national.

Les déploiements de réseaux sont réalisés par les collectivités territoriales, en mobilisant des subventions apportées par l'État, des ressources des collectivités territoriales et des prêts de longue durée, accordés notamment par la Caisse des dépôts et consignations. Les recettes d'exploitation doivent permettre d'assurer l'équilibre financier des RIP.

Le périmètre de l'initiative publique est ainsi défini par rapport à celui de l'initiative privée. Les projets des collectivités territoriales qui empiètent sur la zone d'initiative privée ne sont pas éligibles aux financements apportés par le plan France très haut débit.

Afin de préciser les projets d'investissements privés, et d'éviter une préemption de certaines zones du territoire par de simples intentions, non suivies d'effets, les lignes directrices de l'Union européenne 2013/C 25/01 pour l'application des règles relatives aux aides d'État dans le cadre du déploiement rapide des réseaux de communication à haut débit, permettent la mise en place d'un dispositif de contractualisation.

LIGNES DIRECTRICES DE L'UNION EUROPÉENNE 2013/C 25/01 POUR L'APPLICATION DES RÈGLES RELATIVES AUX AIDES D'ÉTAT DANS LE CADRE DU DÉPLOIEMENT RAPIDE DES RÉSEAUX DE COMMUNICATION À HAUT DÉBIT

«  (65) Le risque existe qu'une simple « manifestation d'intérêt » par un investisseur privé puisse retarder la fourniture de services à haut débit dans la zone visée si, par la suite, aucun investissement n'est réalisé alors que l'intervention publique est bloquée. L'autorité chargée de l'octroi de l'aide pourrait donc exiger, avant de différer l'intervention publique, que l'investisseur privé prenne certains engagements. Ceux-ci devraient avoir pour but de garantir que, dans les trois ans ou le délai supérieur prévu pour l'investissement bénéficiant de l'aide, des progrès significatifs soient accomplis en ce qui concerne la couverture. Il peut aussi être exigé de l'opérateur concerné qu'il conclue un contrat reprenant les engagements de déploiement. Ce contrat pourrait fixer un certain nombre d'échéances à respecter au cours de la période de trois ans, ainsi qu'une obligation de faire rapport sur les progrès accomplis. En cas de défaut, l'autorité chargée de l'octroi de l'aide pourrait alors mettre à exécution ses plans d'intervention publique. Cette règle s'applique tant aux réseaux classiques qu'aux réseaux NGA. »

Afin de préciser les intentions d'investissement des opérateurs, le plan France très haut débit prévoit la signature de conventions de programmation et de suivi des déploiements, entre les opérateurs privés, l'État et les collectivités territoriales. La Mission très haut débit a mis à disposition une convention-type en 2013.

Fin juillet 2016, seulement 35 % des locaux de la zone délimitée par les intentions d'investissement d'Orange et de SFR, principaux opérateurs de réseaux hors des zones très denses, étaient couverts par une convention signée. Plus de 46 % des locaux restaient concernés par une convention « en cours de discussion », tandis que 11 % faisaient l'objet d'un blocage et 7 % ne faisaient l'objet d'aucune information.

Trois ans après le lancement du plan France très haut débit, et malgré les engagements répétés du Gouvernement à finaliser ce processus, la formalisation des projets privés de déploiement reste largement inachevée, une partie significative de la zone d'initiative privée étant encore structurée par les intentions d'investissement exprimées en 2011, sans certitude sur leur crédibilité d'alors, affaiblie depuis par les évolutions du marché.

Cette situation fragilise considérablement l'objectif d'une couverture totale du territoire en très haut débit d'ici fin 2022. Elle maintient une partie significative du territoire national dans une incertitude totale quant à sa prise en charge effective par les opérateurs privés, tandis qu'elle continue à bloquer l'initiative publique.

II. La position de votre commission

Votre commission a inséré le présent article additionnel par l'adoption de l'amendement COM-149 de Patrick Chaize.

Cet article additionnel insère un article L. 33-1-1 nouveau dans le code des postes et des communications électroniques. Il prévoit que l'insuffisance de l'initiative privée pour déployer un réseau à très haut débit dans une commune est constatée par l'État au 1er juillet 2017, dès lors que cette commune ne fait l'objet d'aucun projet privé de déploiement, défini dans une convention signée avant cette date entre l'opérateur, l'État et les collectivités territoriales concernées ou leurs groupements, et précisant notamment le calendrier du déploiement.

Cette disposition vise ainsi à clarifier la répartition des responsabilités pour le déploiement des réseaux à très haut débit, entre l'initiative privée et l'initiative publique, en vue de mettre un terme à l'incertitude persistante pour de nombreux territoires moins denses quant à leur prise en charge effective par des opérateurs privés.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 9 ter
(article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales)

Obligation d'élaborer une stratégie de développement des usages et services numériques en zone de montagne

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, rend obligatoire l'élaboration d'une stratégie de développement des usages et services numériques en zone de montagne.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales prévoit l'élaboration par les collectivités territoriales de schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (SDTAN), afin d'assurer la cohérence du déploiement des réseaux de communications électroniques.

Les SDTAN « recensent les infrastructures et réseaux de communications électroniques existants, identifient les zones qu'ils desservent et présentent une stratégie de développement de ces réseaux ». Ils « visent à favoriser la cohérence des initiatives publiques et leur bonne articulation avec l'investissement privé ». Ils sont établis à l'échelle d'un ou plusieurs départements ou d'une région, par les départements ou la région concernés ou par un syndicat mixte ou un syndicat de communes. Un territoire donné ne peut être couvert que par un seul SDTAN.

Modifié par l'article 69 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, l'article L. 1425-2 permet aux collectivités territoriales de compléter leur SDTAN par une stratégie de développement des usages et services numériques (SDUSN), inscrivant ainsi au niveau législatif une pratique observée dans plusieurs territoires.

Facultative, cette stratégie vise à favoriser l'équilibre de l'offre de services numériques sur le territoire ainsi que la mise en place de ressources mutualisées, publiques et privées, y compris en matière de médiation numérique.

Afin d'accompagner les collectivités territoriales dans l'élaboration des SDUSN, l'article L. 1425-2 prévoit la réalisation par l'autorité compétente de l'État d'un document-cadre intitulé « Orientations nationales pour le développement des usages et des services numériques dans les territoires », doté d'un volet stratégique et d'un volet méthodologique.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 9 ter a été inséré en séance publique par un amendement des rapporteures.

Il complète l'article L. 1425-2 afin de rendre obligatoire la mise en place d'une stratégie de développement des usages et services numériques au sein des SDTAN dans les zones de montagne.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à un développement ambitieux des services et usages numériques dans les territoires de montagne, afin de compenser l'effet des distances et du relief par des applications innovantes.

À l'initiative de Patrick Chaize, votre commission a adopté l'amendement COM-150, afin de préciser les conditions de déclenchement de l'obligation d'élaborer une stratégie de développement des usages et services numériques dans les zones de montagne, lorsque le territoire concerné par un SDTAN comprend des zones de montagne.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 quater
(article 1519 H du code général des impôts)

Exonération de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau pour les stations radioélectriques de téléphonie mobile

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, exonère de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau les nouvelles stations radioélectriques de téléphonie mobile.

I. Le droit en vigueur

L'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) est prévue par l'article 1635-0 quinquies du code général des impôts. Créée lors de la réforme de la taxe professionnelle, l'IFER est instituée au profit des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics de coopération intercommunale, et s'applique à plusieurs catégories d'infrastructures.

L'article 1519 H du même code prévoit que l'IFER s'applique aux stations radioélectriques dont la puissance impose un avis, un accord ou une déclaration à l'Agence nationale des fréquences (ANFR) en application de l'article L. 43 du code des postes et des communications électroniques (CPCE), à l'exception des installations de l'État établies pour les besoins de la défense nationale, de la sécurité publique ou d'une administration, et des stations utilisant des fréquences libres d'usage.

Le montant de l'IFER est fixé en 2016 à 1 607 euros par station radioélectrique dont le redevable dispose au 1er janvier de l'année d'imposition. Toutefois, plusieurs situations permettent une minoration de ce montant forfaitaire :

- le montant est réduit à 10 % pour tout émetteur assurant la couverture de zones du territoire national par un réseau de radiocommunications mobiles et pour lequel n'est pas requis l'accord ou l'avis de l'ANFR, dans les conditions prévues au dernier alinéa du I de l'article L. 43 du CPCE ;

- les montants sont réduits de moitié pour les nouvelles stations au titre des trois premières années d'imposition ;

- les montants sont réduits de moitié pour les stations ayant fait l'objet d'un avis, d'un accord ou d'une déclaration à l'ANFR à compter du 1er janvier 2010 et assurant la couverture par un réseau de radiocommunications mobiles de zones, définies par voie réglementaire, qui n'étaient couvertes par aucun réseau de téléphonie mobile à cette date ;

- l'IFER ne s'applique pas aux stations ayant fait l'objet d'un avis, d'un accord ou d'une déclaration à l'ANFR à compter du 1er janvier 2010 et destinées à desservir les zones dans lesquelles il n'existe pas d'offre haut débit terrestre à cette date.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 9 quater a été inséré en séance publique par des amendements identiques de Martial Saddier, Jeanine Dubié et Marie-Noëlle Battistel.

Il complète la liste des situations dérogatoires de l'article 1519 H, en prévoyant que les stations radioélectriques de téléphonie mobile construites en zone de montagne à compter du 1er janvier 2017 ne sont pas imposées au titre de l'IFER. L'objectif de cette disposition fiscale incitative est de faciliter l'amélioration de la couverture mobile dans les territoires de montagne.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à la mise en place d'une exonération d'IFER pour les nouvelles stations de téléphonie mobile créées en zone de montagne, afin d'accélérer le déploiement des services mobiles dans ces territoires souvent mal couverts compte tenu de la faible densité de l'habitat et du relief.

Votre commission a adopté l'amendement COM-151 de Patrick Chaize, en vue d'encadrer du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2020 la période de mise en place des équipements donnant droit à une exonération d'IFER, pour accroître l'effet de cette mesure fiscale sur l'accélération des déploiements.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 quinquies
(article L. 34-8-2-1-1 [nouveau] du code des postes et des communications électroniques)

Publication périodique par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes d'informations sur la fourniture de services par les réseaux d'initiative publique

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, confie à l'ARCEP la publication régulière d'indicateurs sur la fourniture de services par les réseaux d'initiative publique.

I. Le droit en vigueur

En 2016, l'ARCEP a inséré dans son observatoire trimestriel des déploiements sur les réseaux fixes haut et très haut débit un indicateur relatif au taux de mutualisation sur les réseaux d'initiative publique (RIP).

TAUX DE MUTUALISATION SUR LES RESEAUX D'INITIATIVE PUBLIQUE

Source : Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.

Cet indicateur correspond au pourcentage de prises pour lesquelles au moins deux opérateurs de services sont présents, au niveau du point de mutualisation. Il reflète ainsi le degré de concurrence sur le marché des services apportés par les RIP.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 9 quinquies a été inséré en séance publique par un amendement des rapporteures.

Il prévoit la publication périodique par l'ARCEP d'indicateurs sur le taux de pénétration des réseaux d'initiative publique à très haut débit en fibre optique.

Ces indicateurs doivent permettre d'évaluer l'intensité de la concurrence dans les territoires, en particulier ruraux et de montagne, et de proposer des solutions pour assurer que les taux de pénétration constatés sur la zone d'initiative publique ne s'éloignent pas durablement de ceux constatés sur la zone d'initiative privée.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à l'amélioration des indicateurs de suivi sur la commercialisation de services aux utilisateurs par les réseaux d'initiative publique. De telles informations sont en effet indispensables, afin de mesurer l'utilisation effective de ces infrastructures publiques par les fournisseurs d'accès internet, et la diversité des services apportés aux utilisateurs finals.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 sexies
(article L. 34-8-6 [nouveau] du code des postes et des communications électroniques)

Accès aux infrastructures passives du réseau de téléphonie mobile

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, impose aux opérateurs de faire droit aux demandes raisonnables d'accès à leurs points hauts en zone de montagne.

I. Le droit en vigueur

Le code des postes et communications électroniques (CPCE) comprend plusieurs dispositions en faveur du partage des infrastructures passives des réseaux de communications électroniques. Complémentaire au principe de concurrence par les infrastructures, privilégié dans les zones denses, la mutualisation est favorisée lorsqu'elle permet d'améliorer la couverture dans les zones dont la densité n'incite pas les opérateurs à investir dans des installations distinctes.

En matière de réseaux mobiles, l'article D. 98-6-1 du CPCE impose à tout opérateur de « faire en sorte, dans la mesure du possible, de partager les sites radioélectriques avec les autres utilisateurs de ces sites ».

Lors des projets de déploiement de points hauts, cet article prévoit que l'opérateur doit :

« - privilégier toute solution de partage avec un site ou un pylône existant ;

- veiller à ce que les conditions d'établissement de chacun des sites ou pylônes rendent possible, sur ces mêmes sites et sous réserve de compatibilité technique, l'accueil ultérieur d'infrastructures d'autres opérateurs ;

- répondre aux demandes raisonnables de partage de ses sites ou pylônes émanant d'autres opérateurs. »

Récemment, de nouvelles dispositions ont été insérées par l'ordonnance n° 2016-526 du 28 avril 2016 portant transposition de la directive 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit.

L'article L. 34-8-2-1 impose ainsi aux gestionnaires d'infrastructures d'accueil de faire droit aux demandes raisonnables d'accès à leurs infrastructures émanant d'un exploitant de réseau ouvert au public à très haut débit. L'article L. 32 définit les infrastructures d'accueil comme « tout élément d'un réseau destiné à accueillir des éléments d'un réseau sans devenir lui-même un élément actif du réseau, tels que les conduites, pylônes, gaines, chambres de tirage et regards, trous de visite, boîtiers, immeubles ou accès à des immeubles, installations liées aux antennes, tours et poteaux, châteaux d'eau»

L'article L. 34-8-2-1 prévoit que l'accès est fourni selon des modalités et dans des conditions, y compris tarifaires, équitables et raisonnables. La demande d'accès ne peut être refusée que si le refus est fondé sur des critères objectifs, transparents et proportionnés. En cas de refus d'accès ou en l'absence d'accord sur les modalités d'accès, y compris tarifaires, l'ARCEP peut être saisie du différend.

En vue d'assurer l'effectivité de ce dispositif, l'article L. 34-8-2-2 prévoit un droit d'accès à l'information sur les infrastructures d'accueil concernées au bénéfice des exploitants de réseaux de communications électroniques ouverts au public à très haut débit.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 9 sexies a été inséré en séance publique par un amendement des rapporteures.

Il insère un article L 34-8-6 dans le CPCE, prévoyant qu'en zone de montagne, les exploitants de réseaux ouverts au public font droit aux demandes raisonnables d'accès à leurs infrastructures passives comprenant un point haut support d'antenne, ainsi qu'à une alimentation en énergie ou à un raccordement à un réseau ouvert au public, émanant d'autres opérateurs en vue de l'exploitation d'un réseau ouvert au public.

Il prévoit que l'accès est fourni dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires. Tout refus d'accès doit par ailleurs être motivé.

L'accès doit faire l'objet d'une convention entre les opérateurs concernés, déterminant les conditions techniques et financières de l'accès, cette convention étant communiquée à l'ARCEP à sa demande.

L'ARCEP sera compétente pour connaître des différends relatifs à ces demandes raisonnables d'accès, ou à la conclusion ou à l'exécution de la convention d'accès.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable au dispositif de mutualisation des infrastructures passives mis en place par le présent article. Cette mutualisation, dont le principe est déjà prévu par le code des postes et des communications électroniques, permettra en effet d'améliorer la couverture mobile, sans remettre en cause le principe de concurrence.

Votre commission a adopté l'amendement COM-152 de Patrick Chaize, en vue d'élargir le périmètre de l'obligation de faire droit aux demandes raisonnables d'accès en prévoyant qu'elle s'applique à tous les exploitants de réseaux radioélectriques, qu'ils soient ou non ouverts au public. Cet amendement prévoit également que l'accès est fourni dans des conditions techniques et tarifaires raisonnables, en cohérence avec le dispositif de partage des infrastructures d'accueil mis en place par l'ordonnance du 28 avril 2016 visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 septies
(article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques)

Informations en cas de travaux sur un point haut

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, allège les procédures d'information en cas de travaux sur un point haut.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 34-9-1 du code des postes et communications électroniques encadre les conditions d'implantation des stations radioélectriques, en vue d'améliorer l'information et la protection de la population en matière d'émission de champs électromagnétiques.

Le B du II de l'article impose à toute personne souhaitant exploiter, sur le territoire d'une commune, une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l'Agence nationale des fréquences (ANFR) d'informer par écrit le maire ou le président de l'intercommunalité dès la phase de recherche et de lui transmettre un dossier d'information deux mois avant le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de la déclaration préalable.

Il prévoit par ailleurs que toute modification substantielle d'une installation radioélectrique existante nécessitant une nouvelle demande d'accord ou d'avis auprès de l'ANFR, et susceptible d'avoir un impact sur le niveau de champs électromagnétiques émis, fait également l'objet d'un dossier d'information remis au maire ou au président de l'intercommunalité deux mois avant le début des travaux.

Le E du II du même article permet au représentant de l'État dans le département de réunir une instance de concertation, lorsqu'il estime qu'une médiation est nécessaire concernant une installation radioélectrique existante ou projetée, ou à la demande du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 9 septies a été inséré en séance publique par des amendements identiques de Jeanine Dubié, Marie-Noëlle Battistel et Lionel Tardy.

Le 1° modifie les dispositions du B du II de l'article L. 34-9-1 relatives aux modifications substantielles d'installations radioélectriques existantes, en substituant au dossier d'information une information annuelle du maire ou du président de l'intercommunalité sur le territoire duquel est implantée l'installation, à sa demande.

Par ailleurs, le 2° exclut les travaux menés pour permettre l'installation d'opérateurs sur une installation existante des obligations d'information prévues par l'article L. 34-9-1, lorsque le support ne fait pas l'objet d'une extension ou d'une rehausse substantielle.

Enfin, le 3° exclut les installations existantes des sites susceptibles de faire l'objet d'une réunion de l'instance de concertation à la demande du représentant de l'État dans le département.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à ces dispositions, qui permettent de simplifier les obligations d'information imposées aux modifications réalisées sur les installations existantes de téléphonie mobile, sans supprimer la faculté pour les élus locaux d'obtenir des informations de la part des opérateurs de communications électroniques.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 octies
(article 25 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication)

Prise en compte des contraintes géographiques spécifiques aux zones de montagne lors de l'encadrement de la puissance d'émission des services de radios

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit une prise en compte des contraintes géographiques en zone de montagne lors de l'encadrement de la puissance d'émission des services radios.

I. Le droit en vigueur

En tant qu'affectataire de certaines fréquences du spectre radioélectrique, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) est chargé par l'article 25 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication de définir les conditions techniques d'utilisation de la ressource radioélectrique pour la diffusion de services de communication audiovisuelle par voie hertzienne terrestre.

L'article 25 prévoit que ces conditions techniques comprennent notamment :

« 1° Les caractéristiques des signaux émis et des équipements de transmission et de diffusion utilisés ;

1° bis Les conditions techniques du multiplexage et les caractéristiques des équipements utilisés ;

2° Le lieu d'émission ;

La limite supérieure et, le cas échéant, inférieure de puissance apparente rayonnée ;

4° La protection contre les interférences possibles avec l'usage des autres techniques de télécommunications. »

Ces conditions concernent notamment la diffusion de services de radios.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 9 octies a été inséré en séance publique par des amendements identiques de Marie-Noëlle Battistel, Jeanine Dubié, Charles-Ange Ginesy.

Il complète le 3° de l'article 25 de la loi du 30 septembre 1986, relatif à la puissance apparente rayonnée, en vue de prévoir une prise en compte des contraintes géographiques rencontrées en zone de montagne pour appréhender la limite supérieure.

Cet ajout vise à faciliter une majoration de la puissance d'émission, en vue d'améliorer la diffusion et la réception des radios locales en montagne.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à cet article qui vise à assurer la prise en compte par le CSA des contraintes géographiques rencontrées en montagne pour la diffusion des radios, lesquelles ont des fonctions sociales importantes dans ces territoires.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 nonies A (nouveau)
(article 28-3 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication)

Attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences à titre temporaire par le CSA pour des occasions exceptionnelles ou touristiques

Objet : cet article additionnel, inséré par votre commission, précise que le CSA peut attribuer des autorisations temporaires d'utilisation de fréquences pour des occasions exceptionnelles ou touristiques.

I. Le droit en vigueur

L'article 28-3 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication permet au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) de délivrer à toute société, fondation ou association des autorisations relatives à un service de radio ou de télévision par voie hertzienne terrestre pour une durée n'excédant pas neuf mois.

Le CSA peut ainsi attribuer des autorisations temporaires d'utilisation de fréquences, sans procéder aux appels à candidatures prévus par la loi du 30 septembre 1986.

II. La position de votre commission

Votre commission a inséré le présent article additionnel par l'adoption de l'amendement COM-45 de Michel Bouvard.

L'article 9 nonies A complète l'article 28-3 de la loi du 30 septembre 1986 afin de préciser que ces autorisations temporaires peuvent notamment être octroyées pour des manifestations, des évènements exceptionnels ou pendant les périodes touristiques.

Cette disposition permettra de faciliter l'obtention d'autorisations temporaires pour les radios locales en zone de montagne, souvent confrontées à des pics de fréquentation en raison de variations saisonnières ou d'évènements particuliers.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 9 nonies

Intégration des réseaux d'initiative publique par les opérateurs de communications électroniques

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, impose aux opérateurs de communications électroniques d'intégrer les réseaux d'initiative publique.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 9 nonies a été inséré en séance publique par des amendements identiques de Martial Saddier, Marie-Noëlle Battistel, Jeanine Dubié et Laurent Wauquiez, contre l'avis des rapporteures et du Gouvernement.

Il prévoit que les opérateurs de communications électroniques nationaux intègrent les réseaux d'initiatives publiques existants, dans le cadre de la mutualisation des réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique préconisée par l'ARCEP.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que cet article, qui créerait une obligation pour les opérateurs commerciaux de fournir des services par les réseaux d'initiative publique, est manifestement contraire aux principes de liberté d'entreprendre et à la libre prestation de services. Par ailleurs, l'imprécision de cette disposition la rend peu opérationnelle.

Votre commission a donc adopté l'amendement COM-153 de Patrick Chaize, visant à réécrire l'article, en vue de prévoir une mesure facilitatrice pour le déploiement du très haut débit, en confiant à l'ARCEP une mission de promotion et de suivi des travaux de normalisation des systèmes d'information des réseaux à très haut débit entre opérateurs.

Cette initiative permettra de réduire les coûts d'exploitation, d'économiser des ressources et donc de faciliter la commercialisation de services sur les différents réseaux, y compris sur les réseaux d'initiative publique. En levant des difficultés opérationnelles, ces travaux pourront améliorer l'accès au très haut débit sur l'ensemble du territoire national.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Chapitre II
Encourager la pluriactivité et faciliter le travail saisonnier
Article 10
(article 11 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne)

Prise en compte de la pluriactivité par les établissements de formation professionnelle

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 11

Évaluation des guichets uniques pour les travailleurs saisonniers

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement COM-260 de son rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 bis
(article 87 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels)

Rémunération prévue par un contrat de travail intermittent

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 12
(article 61 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne)

Expérimentation de l'activité partielle pour les régies de remontées mécaniques et de pistes de ski

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement COM-301 de son rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 13
(article 27 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations)

Prise en compte des travailleurs saisonniers par les maisons de services au public

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 14
(articles L. 301-4-1, L. 301-4-2 et L. 444-10 à L. 444-14 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation)

Convention pour le logement des travailleurs saisonniers

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté les amendements COM-257 rectifié et COM-258 de son rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 bis A (nouveau)
(article L. 8-4 [nouveau] de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce)

Dispositif d'intermédiation locative en faveur des saisonniers

Le présent article est issu de l'adoption par la commission des affaires économiques de l'amendement COM-188 de Dominique Estrosi-Sassone.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 14 bis
(article L. 1253-20 du code du travail)

Durée de mise à disposition des salariés d'un groupement d'employeurs mixte aux collectivités territoriales adhérentes

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 14 ter (nouveau)

Normes d'accessibilité des établissements hôteliers en montagne

Le présent article est issu de l'adoption par la commission des affaires sociales de l'amendement COM-86 de Jean-Pierre Vial, modifié par le sous-amendement COM-303 de son rapporteur.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Chapitre III
Développer les activités agricoles, pastorales et forestières
Article 15 A
(article 18 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne)

Soutiens spécifiques à l'agriculture de montagne

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-223 de son rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15
(article L. 122-4 du code forestier)

Périmètre d'un document d'aménagement ou plan simple de gestion

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 15 bis A
(article L. 481-1 du code rural et de la pêche maritime)

Durée des conventions pluriannuelles de pâturage

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté les amendements COM-226 et COM-227 de son rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 bis
(article L. 124-3 du code forestier)

Présomption de gestion durable en cas d'adhésion au code de bonnes pratiques sylvicoles

Objet : cet article rétablit le code de bonnes pratiques sylvicoles parmi les documents permettant d'établir une garantie ou une présomption de garantie de gestion durable en site Natura 2000.

I. Le droit en vigueur

Les bois et forêts gérés conformément à un document d'aménagement arrêté, à un plan simple de gestion agréé ou à un règlement type de gestion approuvé sont réputés présenter des garanties de gestion durable, dont les conditions sont précisées à l'article L. 124-1 du code forestier. Sont également présumés présenter des garanties de gestion durable les bois et forêts dont le propriétaire adhère à un code de bonnes pratiques sylvicoles et le respecte pendant au moins dix ans, aux termes de l'article L. 124-2 du même code.

L'article L. 124-3 prévoit que les propriétaires de parties de bois et forêts situées dans un site Natura 2000 pour lequel un document d'objectifs a été approuvé par l'autorité administrative bénéficient d'une garantie ou d'une présomption de gestion durable de ces terrains s'ils remplissent deux critères. D'une part, ils doivent disposer d'un de ces deux types de documents de gestion mentionnés à l'article L. 122-3 :

- un plan simple de gestion ;

- un règlement type de gestion.

D'autre part, ils doivent se trouver dans l'un des deux cas de figure suivants :

- avoir adhéré à une charte Natura 2000 ou conclu un contrat Natura 2000 ;

- disposer d'un document de gestion établi dans les conditions mentionnées à l'article L. 122-7 du code forestier (c'est-à-dire conforme aux dispositions spécifiques en vigueur et ayant obtenu l'accord explicite de l'autorité administrative avant son accord ou approbation).

La loi d'avenir sur l'agriculture, l'alimentation et la forêt n° 2014170 du 13 octobre 2014 a prévu au 1er janvier 2022 la suppression du code de bonnes pratiques sylvicoles, qui constituait un des documents de gestion mentionnés à l'article L. 122-3. Les arguments avancés alors étaient de deux ordres : d'une part, le système du code des bonnes pratiques sylvicoles, dit « CBPS » pesait lourdement sur les finances publiques dans la mesure où il ouvre droit à des aides publiques, d'autre part, il ne présentait aucune garantie effective, en l'absence de toute forme de contrôle, de mobilisation du bois.

Elle a supprimé également la notion de « présomption » de gestion durable pour ne conserver que celle de « garantie » pour les bois et forêts situés dans un site Natura 2000 comme le prévoit l'article L. 124-3.

Mais l'article 93 de cette même loi a prévu des dispositions transitoires : la présomption de gestion durable des forêts est conservée au bénéfice des propriétaires qui ont adhéré avant promulgation de la loi aux codes de bonnes pratiques sylvicoles et ce jusqu'au terme de l'engagement souscrit.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 15 bis, inséré en commission à l'Assemblée nationale à l'initiative de la députée Pascale Got, prévoit de rétablir le code de bonnes pratiques sylvicoles parmi les documents de gestion permettant d'établir une garantie ou une présomption de garantie de gestion durable en site Natura 2000.

Il complète donc l'article L. 124-3 afin de renvoyer également à l'article L. 124-2, qui sera abrogé en 2022.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement (COM-206) rédactionnel du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 ter
(article L. 142-9 du code forestier)

Recours à l'Office national des forêts pour l'instruction de certaines demandes

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 15 quater
(article L. 341-6 du code forestier)

Opérations de défrichement soumises à l'obligation de compensation forestière

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-224 de son rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 quinquies A (nouveau)
(article L. 261-7 du code forestier)

Priorité d'utilisation conférée aux exploitants agricoles regroupés dans un groupement pastoral

Le présent article est issu de l'adoption par la commission des affaires économiques de l'amendement COM-228 de son rapporteur.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 15 quinquies
(article L. 113-3 du code rural et de la pêche maritime)

Priorité d'utilisation conférée aux exploitants agricoles regroupés dans un groupement pastoral

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16
(article L. 1 du code rural et de la pêche maritime)

Lutte contre la prédation des animaux d'élevage et prise en compte des contraintes de l'agriculture de montagne

Objet : cet article inscrit au niveau législatif le principe d'une gestion différenciée des moyens de lutte contre la prédation des troupeaux domestiques par les grands prédateurs, en tenant compte des spécificités des massifs concernés, dans le respect du cadre national.

I. Le droit en vigueur

1. Le loup, une espèce protégée en droit international et en droit interne

1.1. En droit international

En droit international, le loup est protégé dans le cadre de diverses conventions de conservation des espèces, auxquelles la France est partie, comme par exemple la Convention de Washington sur le commerce international des espèces menacées de 1973 qui intègre le loup dans l'annexe relative aux espèces potentiellement menacées.

Le texte le plus important est néanmoins la Convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe du 19 septembre 1979. La France a approuvé cette convention par la loi n° 89-1004 du 31 décembre 1989 et l'a mise en oeuvre sur son territoire par le décret n° 90-756 du 22 août 1990.

EXTRAIT DE LA CONVENTION DE BERNE

Même si les États parties à cette convention doivent adapter leurs législations nationales pour atteindre ces objectifs, ces dispositions ne produisent néanmoins pas d'effet juridique direct contraignant en droit français.

1.2. En droit européen

Alors que l'Union européenne est elle-même partie à la Convention de Berne, la directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive « Habitats, faune, flore », s'inscrit dans le prolongement de ses objectifs.

Cette directive impose aux États membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger les espèces animales d'intérêt communautaire listées dans les annexes, dans lesquelles figure le loup.

1.3 En droit interne

Le code de l'environnement, dans ses articles L. 411-1 et suivants, transpose en droit interne la directive « Habitats, faune, flore » de 1992. L'article L. 411-2 renvoie à un décret en Conseil d'État les conditions de fixation de la liste limitative des espèces animales notamment concernées par cette protection. Des plans nationaux d'action peuvent en outre être mis en oeuvre aux termes de l'article L. 411-3.

L'article R. 411-1 du code de l'environnement dispose que « les listes des espèces animales non domestiques et des espèces végétales non cultivées faisant l'objet des interdictions définies par les articles L. 411-1 et L. 411-3 sont établies par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature ».

L'arrêté ministériel du 23 avril 2007 fixe la liste des mammifères protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection. Le loup (canis lupus) y est inscrit à l'article 2.

L'article L.1 du code rural et de la pêche maritime a en outre été complété à l'Assemblée nationale à l'occasion des débats sur la
loi  n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.

Le VI prévoit ainsi que la politique en faveur de l'agriculture et de l'alimentation tient compte des spécificités des territoires de montagne, et qu'elle « concourt au maintien de l'activité agricole en montagne, en pérennisant les dispositifs de soutien spécifiques qui lui sont accordés pour lutter contre l'envahissement par la friche de l'espace pastoral et pour la préserver des préjudices causés par les grands prédateurs ».

Plusieurs plans nationaux d'action ont enfin décliné les exigences internationales et européennes en matière de protection des loups. Le dernier, qui couvre la période 2013-2017, se fonde sur un accompagnement technique et financier incitant les éleveurs à protéger les troupeaux et sur un dispositif de prélèvement afin de faire baisser la pression de prédation. Il a été élaboré conjointement par les ministères en charge de l'environnement et de l'agriculture.

Dans ce cadre, l'intervention de l'État se décline en plusieurs volets.

1/ Le ministère de l'environnement est en charge du protocole d'intervention, c'est-à-dire des tirs, sur les loups de même qu'il prend en charge l'indemnisation des dégâts causés aux troupeaux, dont le montant s'est élevé à plus de 2,2 millions d'euros en 2015.

C'est l'autorité administrative dans le département qui décide de l'indemnisation d'une attaque en fonction des conclusions de l'expertise technique : il y a indemnisation si la mortalité est liée à une prédation où la responsabilité du loup n'est pas écartée et potentiellement si la cause de mortalité est indéterminée, en fonction du contexte local.

2/ De son côté, le ministère en charge de l'agriculture intervient de deux façons.


· Dans les zones de présence permanente du loup, il prend en charge le coût de la protection de l'élevage au travers des mesures du cadre national de la programmation du développement rural qui sont d'application dans toutes les régions concernées. Ces mesures sont : le gardiennage des troupeaux (75% des financements), les parcs de regroupement, l'achat, l'entretien et les tests du comportement des chiens de protection, des études de vulnérabilité. Au total, ces aides se sont élevées à plus de 19 millions d'euros en 2015.


· Dans les nouveaux territoires dans lesquels la présence du loup se manifeste, des mesures d'urgence peuvent être déployées afin d'apporter une réponse rapide à des situations qui n'avaient pas été anticipées. Une enveloppe de 300 000 euros avait ainsi été budgétée pour 2015.

Enfin, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer a demandé à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, en juillet 2015, de constituer une équipe d'appui aux éleveurs pour mieux protéger les troupeaux contre les attaques de loup.

Elle a également engagé une démarche auprès de la Commission européenne et de la Convention de Berne pour que les modes de gestion du loup soient adaptés en fonction de l'importance de sa présence sur le terrain.

Présentation de la brigade d'appui aux éleveurs contre les attaques de loup,
créée en juillet 2015

Cette équipe est constituée de dix agents titulaires du permis de chasse, recrutés et formés puis intégrés à la Délégation interrégionale Alpes-Méditerranée-Corse de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (plus particulièrement à la Cellule régionale de soutien aux opérations d'intervention sur le loup).

Les missions affectées aux équipes d'appui :

- participation aux opérations de défense des troupeaux, en assurant une présence auprès des éleveurs connaissant une récurrence d'attaques exceptionnelles ;

- participation en appui aux agents de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, aux opérations d'effarouchements, voire de prélèvements ordonnés par l'État ;

- réalisation des constats de dommages sous l'autorité du service départemental local.

Compte tenu des dommages aux troupeaux, cette brigade est intervenue en priorité dans les départements de la région Provence Alpes-Côte d'Azur les plus touchés, mais aussi ponctuellement dans d'autres départements impactés par la prédation comme le département de la Savoie.

Source : Ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer, www.developpement-durable.gouv.fr

2. Des dérogations peuvent être accordées

La Convention de Berne comme la directive européenne ne prévoient pas une protection absolue du loup puisqu'elles permettent des dérogations s'il n'existe pas de solution satisfaisante et si la survie de l'espèce concernée n'est pas en danger. La prévention des dommages aux cultures et à l'élevage est d'ailleurs mentionnée dans la directive Habitats comme pouvant justifier l'octroi de dérogations

L'article L. 411-2 du code de l'environnement transcrit cette possibilité de dérogation puisque il dispose qu'un décret en Conseil d'État prévoit les conditions dans lesquelles sont fixées « la délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle ».

L'arrêté ministériel du 30 juin 2015 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus), prévoit ainsi qu'un arrêté ministériel fixe chaque année un plafond de tirs de prélèvement.

L'arrêté du 5 juillet 2016 fixant le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction pourra être autorisée sur la période 2016-2017 comporte un plafond de 36 loups pouvant être tués, avec un plafond intermédiaire de 27 loups avant le 30 septembre 2016.

DEROGATIONS A LA PROTECTION DU LOUP : PROCEDURES

Le loup est une espèce protégée. Mais il existe des dérogations au statut de protection de cette espèce lorsque la pression de prédation sur les troupeaux devient trop importante. La réglementation prévoit différents degrés d'intervention : dissuasion par effarouchement de l'animal, tir de défense (protection du troupeau) et tir de prélèvement (opération destinée à tuer un loup).

Conditions de la dérogation

Les dérogations au statut de protection du loup sont possibles si :


· des dommages importants sont provoqués aux élevages,


· les mesures de protection des troupeaux ne sont pas parvenues à les protéger (parcs électrifiés, chiens de protection, parcs de regroupement, effarouchement, etc.),


· la dérogation ne nuit pas au maintien de la population de loups dans un état de conservation favorable.

Le préfet décide à qui sont délivrées les autorisations et sur quels territoires.

Les opérations ne sont pas autorisées dans les parcs nationaux ou réserves naturelles.

Le nombre de loups pouvant être tués est fixé chaque année : pour la période juillet 2016-juin 2017, le nombre maximal d'abattages autorisés par dérogation, objet d'un arrêté préfectoral de destruction, est fixé à 36.

Dans les départements de présence permanente du loup, le préfet peut délimiter des zones appelées unités d'action à l'intérieur desquelles l'intégralité des différents niveaux d'intervention (effarouchement, défense, défense renforcée, prélèvement) peut se déployer.

Les départements dans lesquels l'abattage est autorisé sont uniquement les 20 suivants : Alpes-de-Haute-Provence, Hautes-Alpes, Alpes-Maritimes, Ariège, Bouches-du-Rhône, Ardèche, Aude, Drôme, Isère, Lozère, Haute-Marne, Meuse, Pyrénées-Orientales, Savoie, Haut-Rhin, Haute-Saône, Haute-Savoie, Vosges, Var, Vaucluse.

Certaines dérogations demeurent possibles en dehors des unités d'action, dès lors que la présence du loup est avérée.

Dès que le seuil de 32 loups tués est atteint, toute dérogation est suspendue automatiquement pendant 24 heures.

Les bénéficiaires de dérogations doivent informer immédiatement le préfet du département de toute destruction ou blessure de loup intervenue dans le cadre des opérations qu'ils ont mises en oeuvre.

Les agents de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) prennent en charge le cadavre ou la recherche de l'animal blessé.

La destruction d'un loup, sans respecter les règles de dérogation, est punie jusqu'à un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende.

Effarouchement

Pour dissuader les attaques sur le bétail, l'éleveur peut utiliser une source lumineuse ou sonore ou un tir non létal (non mortel) sans autorisation administrative, uniquement hors des parcs nationaux.

Dans les parcs nationaux, le tir non létal est strictement interdit et l'emploi de sources lumineuses nécessite l'autorisation du directeur du parc.

Pour un tir non létal, l'éleveur doit posséder un permis de chasser valable pour l'année en cours et utiliser des balles en caoutchouc ou à grenaille métallique d'un diamètre inférieur ou égal à 2,25 mm.

Pour tout autre moyen, il faut une autorisation préalable du préfet.

Les mesures d'effarouchement sont possibles, sans autorisation, à proximité du troupeau pendant toute la durée du pâturage.

L'éleveur doit tenir un registre indiquant les informations sur les tirs d'effarouchement, notamment numéro de permis de chasse, lieu et date des opérations, type d'arme utilisée, etc.

Tir de défense

En complément des mesures d'effarouchement, l'éleveur peut procéder à un tir de défense avec une arme à canon lisse (faiblement létal), indépendamment de l'historique de prédation du troupeau.

Si les attaques se répètent, l'éleveur peut être autorisé à recourir au tir de défense avec une arme à canon rayé.

L'éleveur bénéficiaire de l'autorisation préfectorale peut déléguer les tirs de défense à d'autres personnes titulaires d'un permis de chasser valable et nommément désignées dans l'arrêté.

Les tirs peuvent avoir lieu de jour comme de nuit.

Chaque opération de tir doit être inscrite dans un registre indiquant :


· les nom et prénom(s) du tireur et le n° de son permis de chasser,


· la date, les heures de début et de fin, le lieu de l'opération de tir,


· le nombre de tirs effectués,


· l'estimation de la distance de tir,


· la nature de l'arme et des munitions utilisées,


· la description du comportement du loup s'il a pu être observé (fuite, saut...).

Tir de défense renforcée

Dans le cas de dégâts fréquents, l'éleveur peut avoir recours au tir de défense renforcée mobilisant plusieurs tireurs en même temps (10 au maximum, leur nombre étant fixé par le préfet), avec usage d'arme de catégorie C et D1, uniquement dans les unités d'action et en dehors du coeur des parcs nationaux et des réserves naturelles nationales.

Il concerne les cas suivants :


· le troupeau subit des dommages importants et récurrents d'une année à l'autre,


· le troupeau a subi depuis le 1er mai de l'année n-1 des dommages exceptionnels,


· le troupeau a subi, ou se situe dans une commune ayant subi, au moins trois attaques dans les douze mois précédant la demande de dérogation,


· au moins trois attaques ont été constatées sur les troupeaux voisins dans les douze mois précédents.

Les opérations doivent être enregistrées dans un registre identique à celui des opérations de tir de défense.

Tir de prélèvement (élimination)

En cas de dommages importants et récurrents ou exceptionnels (malgré les tirs de défense et les mesures de protection), le tir de prélèvement peut être autorisé par arrêté préfectoral.

Le tir de prélèvement est une opération collective déclenchée par le préfet et supervisée par l'ONCFS : toute personne compétente titulaire d'un permis de chasser valable pour l'année en cours peut réaliser une opération de tir, et notamment les agents de l'ONCFS. Les chasseurs doivent suivre une formation au préalable.

Le préfet établit la liste des personnes habilitées à participer aux tirs.

Les opérations de tir sont suspendues en mars et en avril pour ne pas perturber le cycle de reproduction de l'espèce.

Source : www.service-public.fr

3. La situation du Loup en France : une population qui a triplé en dix ans

Le loup est réapparu naturellement en France en 1992, a colonisé les Alpes, puis a été détecté dans la partie Est des Pyrénées à partir de 2007, dans le quart Nord-Est à partir de 2011 et dans le Sud du Massif-Central à partir de 2013. Les dernières estimations de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) évaluent à environ 300 individus la population de loups en France en 2015-2016. Il y a dix ans, cent individus seulement étaient recensés.

Selon les données du ministère en charge de l'agriculture, on est passé d'environ 6 800 victimes du loup dans le cheptel ovin en 2013 à plus de 9 000 en 2014 et 2015, dans le cadre de 2 200 attaques recensées chez un millier d'éleveurs.

Les attaques de loup ont doublé en cinq ans tandis que dans le même temps, le nombre de départements concernés a triplé (de 9 en 2010 à 27 en 2014). Le loup est aujourd'hui présent en dehors du massif alpin, au Nord-Est, dans le Jura et les Vosges, mais aussi dans le Massif central et les Pyrénées.

D'après les chiffres du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer, le budget consacré par l'État pour la protection des troupeaux et l'indemnisation des éleveurs s'est élevé en 2015 à plus de 15 millions d'euros.

II. Le projet de loi initial

L'article 16 du projet de loi initial complète le VI de l'article L. 1 du code rural et de la pêche maritime, relatif à la prise en compte par la politique en faveur de l'agriculture et de l'alimentation des spécificités des territoires de montagne. Il est ainsi ajouté que « les moyens de lutte contre la prédation des troupeaux domestiques par les grands prédateurs peuvent être adaptés aux spécificités des territoires de montagne concernés, dans le cadre et les limites fixés à l'échelon national ».

Le principe d'une gestion différenciée est d'ailleurs celui qui préside au dernier plan national d'action, qui prévoit une mise en oeuvre territorialisée dans le but de tenir compte des différents types d'élevages et des caractéristiques du pastoralisme, différentes selon les massifs.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, cette gestion différenciée du plan national d'action au niveau du massif se déclinera autour de mesures de prélèvement du loup et de mesures de protection des troupeaux en fonction de la typologie des territoires, des systèmes d'exploitation en place et de la présence du loup.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a adopté trois amendements :

- un amendement de la députée Jeanine Dubié visant à renforcer le VI de l'article L. 1 du code rural et de la pêche maritime : il est précisé que la politique en faveur de l'agriculture reconnaît la contribution positive des exploitations agricoles au développement économique et au maintien de l'emploi dans les territoires de montagne et que les dispositifs de soutien spécifiques accordés à l'agriculture de montagne permettent d'en compenser les handicaps naturels et tenir compte des surcoûts inhérents à l'implantation en zone de montagne ;

- un amendement de la commission du développement durable, saisie pour avis, substituant à la notion de « prédation des troupeaux domestiques » celle de « grands prédateurs d'animaux d'élevage » ;

- un amendement des rapporteures prévoyant que la spécificité des territoires de montagne dans la lutte contre les prédateurs est également applicable aux spécimens d'espèces non domestiques à l'article L. 427-6 du code de l'environnement.

En séance publique, l'article a été de nouveau modifié par sept amendements afin :

- d'améliorer la rédaction du VI de l'article L. 1 du code rural et de la pêche maritime ;

- d'étendre à tous les territoires le principe de la gestion différenciée pour la lutte contre les grands prédateurs ;

- de prévoir que la nécessité d'autoriser un éleveur à utiliser un tir de prélèvement du loup est constatée dès lors qu'une attaque avérée survient sur des animaux d'élevage et que cette attaque ouvre droit à indemnisation.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur partage l'objectif de cet article, qui pose le principe d'une gestion différenciée en matière de lutte contre les dégâts causés par les grands prédateurs en zone de montagne. Il convient en effet de pouvoir adapter les mesures à mettre en oeuvre lorsque la situation l'exige.

Concrètement, les éleveurs en zone de montagne vivent aujourd'hui une situation dramatique du fait de la prolifération des loups, dont la population a triplé en dix ans et qui s'étend sur un nombre de plus en plus élevé de départements. Cette situation exceptionnelle doit permettre de prélever davantage de loups.

Cet article pose également le principe de l'automaticité de l'indemnisation de l'éleveur pour les dégâts causés à ses troupeaux par les loups. Votre rapporteur considère que la consécration législative de ce principe est la bienvenue, dans la mesure où cette indemnisation est d'ores et déjà assurée.

Sans changer ni l'objectif ni le fond de l'article, votre rapporteur a proposé à votre commission, qui l'a suivi, de faire référence aux « actes de prédation », plutôt qu'aux « grands prédateurs » aux alinéas 3 et 5 (amendement COM-207), afin de prévoir que les moyens de lutte ne ciblent pas les espèces protégées concernées, mais plutôt les actes de prédation qui engendrent des dommages pour les éleveurs. Cette nuance n'est pas seulement symbolique, car il s'agit également d'assurer la compatibilité du texte au cadre international et européen, et d'éviter de nombreux contentieux potentiels.

Votre commission a également adopté :

- un amendement COM-267 rectifié de M. Gérard Bailly, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, visant à préciser que les actes de prédation doivent être régulés pour ne pas menacer l'existence même de l'élevage sur les territoires de montagne ;

- un amendement COM-177 rectifié de M. Michel Savin visant à préciser que cette gestion différenciée prend la forme de mesures qui peuvent comporter des parcs et des chiens de protection, des dispositifs d'intervention sur les animaux comme les tirs d'effarouchement, de défense et de défense renforcée ou encore de prélèvements.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 bis
(article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime)

Pouvoir de révision du prix d'une aliénation par une société d'aménagement foncier et d'établissement rural

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 ter
(article L. 323-2 du code rural et de la pêche maritime)

Participation d'un groupement agricole d'exploitation en commun total à l'exploitation de pâturage dans le cadre d'un groupement pastoral

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre IV
Développer les activités économiques et touristiques
Article 17

Habilitation à prendre par ordonnance des mesures relatives aux voyages à forfait et à l'organisation et la vente de voyages et séjours

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-245 de son rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 bis
(article 1er A de l'ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 relative à la Banque publique d'investissement)

Action de la Banque publique d'investissement en faveur des entreprises relevant d'une activité saisonnière

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 17 ter
(articles L. 342-18, L. 342-20 et L. 342-26-1 du code du tourisme)

Servitudes d'urbanisme instituées en faveur de l'aménagement du domaine skiable

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté les amendements COM-246, COM-247 et COM-248 de son rapporteur, et l'amendement COM-281 de Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis de la commission des lois.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Chapitre V
Organiser la promotion des activités touristiques
Article 18
(article L. 134-1 du code du tourisme, articles L. 5214-16, L. 5216-5 et L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales)

Maintien des offices de tourisme communaux dans les stations de tourisme

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-261 de son rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 18 bis
(section 4 du chapitre II du titre IV du livre III et articles L. 342-27 à L. 342-29 du code du tourisme, article L. 5211-25 du code général des collectivités territoriales)

Reconnaissance de l'association nationale dédiée à la coordination des sites nordiques

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-249 de son rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE III
RÉHABILITER L'IMMOBILIER DE LOISIR PAR UN URBANISME ADAPTÉ
Chapitre Ier
Rénover la procédure des unités touristiques nouvelles
Article 19
(articles L. 104-1, L. 121-13, L. 122-15 à L. 122-27, L. 141-23, L. 143-20, L. 143-25, L. 143-26, L. 143-28, L. 151-4, L. 151-6, L. 151-7, L. 153-16, L. 153-25, L. 153-27, L. 472-2, L. 472-4 du code de l'urbanisme, articles L. 333-2, L. 341-16, L. 563-2 du code de l'environnement, article L. 342-6 du code du tourisme, article 74 bis [nouveau] de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne)

Procédure de création des unités touristiques nouvelles

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté les amendements COM-231, COM-235, COM-232, COM-233, COM-234, COM-236, COM-237, COM-259, COM-238, COM-239, COM-240 et COM-241 de son rapporteur, et les amendements COM-285, COM-288, COM-289 et COM-292 de Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis de la commission des lois.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Chapitre II
Adapter les règles d'urbanisme aux particularités de certains lieux de montagne
Article 20 A
(article L. 122-5 du code de l'urbanisme)

Autorisation de la construction d'annexes, de taille limitée, aux constructions isolées en zone de montagne

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 20 BAA (nouveau)
(articles L. 111-4, L. 151-12 et L. 161-4 du code de l'urbanisme)

Réalisation de constructions annexes aux bâtiments existants

Le présent article est issu de l'adoption par la commission des affaires économiques des amendements COM-35 et COM-37 de Jacques Genest.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 20 BA
(article L. 122-5-1 du code de l'urbanisme)

Appréciation du principe de continuité

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-244 de son rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 20 B
(article L. 122-10 du code de l'urbanisme)

Préservation particulière des terres agricoles, pastorales et forestières situées dans les fonds de vallée

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-295 de Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis de la commission des lois, de suppression de l'article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 20
(article L. 122-11 du code de l'urbanisme)

Subordination des travaux sur des chalets d'alpage ou des bâtiments d'estive à une servitude administrative

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-293 de Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis de la commission des lois.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 20 bis A

Périmètre dérogatoire des schémas de cohérence territoriale en zone de montagne

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-296 de Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis de la commission des lois, de suppression de l'article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 20 bis
(article L. 480-13 du code de l'urbanisme)

Faculté donnée au juge judiciaire d'ordonner la destruction d'une construction conforme à un permis de construire

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 20 ter
(article L. 324-2 du code de l'urbanisme)

Prise en compte des spécificités de montagne lors de la décision relative à la création d'un établissement public foncier

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté les amendements identiques COM-242 de son rapporteur et COM-297 de Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis de la commission des lois, de suppression de l'article.

Votre commission a supprimé cet article.

Chapitre III
Encourager la réhabilitation de l'immobilier de loisir
Article 21 A
(article L. 141-12 du code de l'urbanisme)

Intégration de la réhabilitation de l'immobilier de loisir au document d'orientation et d'objectifs du SCoT

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 21
(articles L. 318-5 du code de l'urbanisme et L. 322-1 du code du tourisme)

Priorité d'acquisition pour constituer des lots contigus en faveur de la réhabilitation

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-298 de Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis de la commission des lois.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 21 bis
(article L. 318-6 du code de l'urbanisme)

Obligation d'information du syndic de copropriété en cas de mise en vente d'un lot situé dans le périmètre d'une opération de réhabilitation de l'immobilier de loisir

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-243 de son rapporteur, de suppression de l'article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 22
(article L. 323-1 du code du tourisme)

Abrogation de l'article

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 22 bis
(article L. 326-1 du code du tourisme)

Accueil des mineurs d'âge scolaire dans les refuges

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-299 de Jean-Pierre Vial, rapporteur pour avis de la commission des lois.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 23 A
(article L. 213-8 du code de l'environnement)

Prise en compte de la spécificité de la montagne dans l'élaboration des décisions financières des agences de l'eau

Objet : Cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, précise dans le code de l'environnement que les agences de l'eau prennent en compte les spécificités des zones de montagne dans l'élaboration de leurs décisions financières.

I. Le droit en vigueur

La gouvernance de l'eau en France est décentralisée au niveau des bassins hydrographiques.

Pour chaque bassin ou groupement de bassin, une agence de l'eau, établissement public de l'État à caractère administratif, met en oeuvre les schémas d'aménagement et de gestion des eaux et les programmes de surveillance de l'état des eaux en favorisant une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques, l'alimentation en eau potable, la régulation des crues et le développement durable des activités économiques (article L. 213-8-1 du code de l'environnement).

Les agences de l'eau mènent également une politique foncière d'acquisition de sauvegarde des zones humides.

Elles apportent ainsi des aides financières, dans le cadre d'un programme pluriannuel d'intervention dont le Parlement définit les orientations prioritaires et le plafond de dépenses, aux personnes publiques ou privées pour la réalisation d'actions ou de travaux d'intérêt commun au bassin ou au groupement de bassins qui contribuent à la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, des milieux aquatiques, du milieu marin ou de la biodiversité (article L. 213-9-2).

Pour mener à bien leurs missions, elles perçoivent deux types de ressources financières :

- les redevances pour atteintes aux ressources en eau, au milieu marin et à la biodiversité, en particulier des redevances pour pollution de l'eau, pour modernisation des réseaux de collecte, pour pollutions diffuses, pour prélèvement sur la ressource en eau, pour stockage d'eau en période d'étiage, pour obstacle sur les cours d'eau et pour protection du milieu aquatique (article L. 213-10) ;

- des subventions publiques.

Les délibérations du conseil d'administration de ces agences relatives au programme pluriannuel d'intervention et aux taux des redevances sont prises sur avis conforme du comité de bassin32(*), dans le respect des dispositions encadrant le montant pluriannuel global de ses dépenses et leur répartition par grand domaine d'intervention.

L'article L. 213-8 du code de l'environnement prévoit donc que le comité de bassin « définit les orientations de l'action de l'agence de l'eau » et « participe à l'élaboration des décisions financières » de l'agence.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 23 A, inséré en commission des affaires économiques à l'Assemblée nationale à l'initiative des députés Philippe Folliot, Franck Reynier et Jean-Paul Tuaiva (UDI), prévoit que le comité de bassin veille à ce que les agences de l'eau, lorsqu'elles interviennent sur des territoires situés en montagne, prennent en compte « les surcoûts liés aux spécificités de la montagne » dans l'élaboration de leurs décisions financières.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur comprend les motivations de cette disposition. En effet, certains travaux et notamment les travaux sur les réseaux d'adduction d'eau ou d'assainissement engendrent des surcoûts considérables en montagne en raison des contraintes topographiques ou démographiques. Des montants colossaux, de l'ordre de plusieurs centaines de milliers d'euros, sont parfois nécessaires pour assurer l'extension du réseau d'eau potable dans certaines zones, y compris pour quelques centaines d'habitants.

Ce nouvel article a donc pour objectif d'introduire une compensation à ces contraintes : les travaux dans ces zones, plus coûteux mais néanmoins indispensables, doivent être davantage aidés que d'autres.

Votre rapporteur s'est néanmoins interrogé sur la normativité d'un tel article, qui prévoit que le comité de bassin s'assure que l'agence de l'eau tient compte de la montagne dans ses décisions financières, ce qui n'a pas de réelle portée contraignante.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 23 B
(article L. 211-1 du code de l'environnement)

Promotion d'une politique active de stockage de l'eau pour un usage partagé au titre des objectifs de la politique de l'eau

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit, au titre des objectifs de la politique de gestion de l'eau, la promotion d'une politique active de stockage de l'eau pour un usage partagé de cette ressource.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 211-1 du code de l'environnement prévoit que la politique de l'eau consiste en  « une gestion équilibrée et durable de la ressource » et précise que cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise une série de sept objectifs :

1° la prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides ;

2° la protection des eaux et la lutte contre toute pollution par déversements, écoulements, rejets, dépôts directs ou indirects de matières de toute nature et plus généralement par tout fait susceptible de provoquer ou d'accroître la dégradation des eaux ;

3° la restauration de la qualité de ces eaux et leur régénération ;

4° le développement, la mobilisation, la création et la protection de la ressource en eau ;

5° la valorisation de l'eau comme ressource économique et, en particulier, pour le développement de la production d'électricité d'origine renouvelable ainsi que la répartition de cette ressource ;

6° la promotion d'une utilisation efficace, économe et durable de la ressource en eau ;

7° le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques.

Même si cet article - important puisqu'il pose le cadre général de la politique de l'eau et établit les priorités d'action en ce domaine - a été modifié à de nombreuses reprises, l'esprit initial des lois sur l'eau de 1964 et de 199233(*) demeure présent.

En effet, il est intéressant de relire le rapport législatif du Sénat34(*) établi par M. Richard Pouille au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan sur la loi n°92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, qui , sur cet article, rappelle « les deux priorités indissociables de toute action en ce domaine : la protection et la mise en valeur de la ressource et le développement de la ressource utilisable, qui doivent être poursuivies dans le respect des équilibres naturels ». Il ajoute qu'ainsi est clairement affirmée l'idée que « protection de l'environnement et développement économique ne sont pas des objectifs contradictoires mais, au contraire, qu'ils sont indissociables ».

Le II du même article ajoute que la gestion de l'eau « doit également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences » de l'agriculture.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 23 B, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale par un amendement du député Martial Saddier (Les Républicains) sous-amendé par la rapporteure, prévoit, au titre des objectifs de la politique de gestion de l'eau, la « promotion d'une politique active de stockage de l'eau pour un usage partagé de l'eau, permettant de garantir l'irrigation, élément essentiel de la sécurité de la production agricole et du maintien de l'étiage des rivières, et de subvenir aux besoins des populations locales ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que la promotion d'une politique de stockage de l'eau est importante, notamment dans les zones de montagne où la ressource est abondante mais où la capacité d'irrigation des surfaces agricoles est limitée.

Le rapport d'information35(*) de Rémy Pointereau sur l'eau du 20 juillet 2016 fait notamment état des difficultés des dossiers d'autorisation de stockage de l'eau pour l'irrigation et préconise le développement de ces stockages.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 23 C
(article L. 211-1 du code de l'environnement)

Conciliation entre gestion équilibrée de la ressource en eau et préservation du patrimoine hydraulique

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit que la gestion équilibrée de la ressource en eau ne fait pas obstacle à la préservation du patrimoine hydraulique, en particulier des moulins hydrauliques.

I. Le droit en vigueur

Comme indiqué dans le commentaire de l'article 23 B, l'article L. 211-1 du code de l'environnement définit le cadre général de la politique de l'eau en France avec un objectif de gestion équilibrée et durable de la ressource, un certain nombre de priorités d'actions et des exigences de conciliation d'impératifs lors des différents usages.

Ainsi le II de l'article précise que la gestion équilibrée de la ressource en eau doit « permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences :

1° De la vie biologique du milieu récepteur, et spécialement de la faune piscicole et conchylicole ;

2° De la conservation et du libre écoulement des eaux et de la protection contre les inondations ;

3° De l'agriculture, des pêches et des cultures marines, de la pêche en eau douce, de l'industrie, de la production d'énergie, en particulier pour assurer la sécurité du système électrique, des transports, du tourisme, de la protection des sites, des loisirs et des sports nautiques ainsi que de toutes autres activités humaines légalement exercées. »

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 23 C, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative du député Charles-Ange Ginesy (LR), ajoute un III à l'article L. 211-1 du code de l'environnement afin de préciser que la gestion équilibrée de la ressource en eau « ne fait pas obstacle à la préservation du patrimoine hydraulique, en particulier des moulins hydrauliques et de leurs dépendances, ouvrages aménagés pour l'utilisation de la force hydraulique des cours d'eau, des lacs et des mers, protégé soit au titre des monuments historiques, des abords ou des sites patrimoniaux remarquables en application du livre VI du code du patrimoine (monuments historiques, sites et espaces protégés), soit en application de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme36(*). »

III. La position de votre commission

Cet article revient sur la question de l'application du principe de continuité écologique, qui constitue l'un des critères permettant de déterminer le bon état des masses d'eau superficielles dans le cadre des objectifs fixés par la directive-cadre européenne sur l'eau.

La loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 a ainsi prévu que la politique de l'eau devait assurer la restauration de cette continuité écologique.

Comme l'a montré le rapport d'information sur l'eau de Rémy Pointereau, précédemment cité, l'application de ce principe n'est pas homogène sur l'ensemble du territoire et peut conduire à des décisions radicales d'effacement des seuils sur les cours d'eau et de destruction des barrages.

Votre rapporteur estime que le II de l'article L. 211-1 du code de l'environnement prévoit déjà que la gestion équilibrée et durable de l'eau doit permettre de « concilier » les exigences de différents types d'usage, dont précisément la production d'énergie, la protection des sites et, plus largement, toutes les autres activités humaines légalement exercées. Néanmoins il n'a pas vu d'inconvénients à l'ajout d'un III sur ce sujet.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 23
(articles L. 331-3 et L. 333-2 du code de l'environnement)

Création de zones de tranquillité dans les parcs nationaux et renforcement du rôle coordinateur des syndicats mixtes d'aménagement et de gestion des parcs naturels régionaux en zone de montagne

Objet : cet article prévoit la possibilité de créer des « zones de tranquillité » dans les parcs nationaux et consacre le rôle de coordinateur des syndicats mixtes d'aménagement et de gestion des parcs naturels régionaux en zone de montagne.

I. Le droit en vigueur

1. Les parcs nationaux

Les parcs nationaux sont des espaces terrestres et maritimes qui présentent un intérêt spécial en raison de leur milieu naturel (faune, flore, sol, sous-sol, atmosphère et eaux), de leurs paysages et le cas échéant de leur patrimoine culturel et qu'il convient de protéger en les préservant des dégradations et des atteintes susceptibles d'en altérer la diversité, la composition, l'aspect et l'évolution. (article L. 331-1 du code de l'environnement).

Chaque parc national est composé :

- d'un ou plusieurs coeurs, qui correspondent aux espaces terrestres et maritimes à protéger ;

- d'une aire d'adhésion, qui comprend tout ou partie du territoire des communes qui, ayant vocation à faire partie du parc national en raison notamment de leur continuité géographique ou de leur solidarité écologique avec le coeur, ont décidé d'adhérer à la charte du parc national et de concourir volontairement à cette protection.

La création d'un parc national est décidée par décret en Conseil d'État au terme d'une procédure comportant une enquête publique. Ce décret fixe le périmètre du parc, sa réglementation, le territoire des communes ayant vocation à y adhérer, approuve la charte du parc et crée l'établissement public national à caractère administratif qui le gère et l'aménage.

Il existe actuellement en France dix parcs nationaux, dont les zones coeur et aires d'adhésion couvrent en métropole et en outre-mer respectivement 1,25 et 3,78 millions d'hectares terrestres et marins :

- le parc national de la Vanoise (1963) ;

- le parc national de Port-Cros (1963) ;

- le parc national des Pyrénées (1967) ;

- le parc national des Cévennes (1970) ;

- le parc national des Écrins (1973) ;

- le parc national du Mercantour (1979) ;

- le parc national de Guadeloupe (1989) ;

- le parc national de La Réunion (2007) ;

- le parc national de Guyane (2007) ;

- le parc national des Calanques (2012).

Parmi ces parcs, sept sont situés en zone de montagne : la Vanoise, les Pyrénées, les Écrins, les Cévennes, le Mercantour, la Guadeloupe et La Réunion. Ces parcs sont particulièrement attractifs, concentrant une grande richesse et une diversité importante de faune et de flore ainsi qu'un fort développement touristique, comme les stations de ski.

Fréquentation des parcs nationaux de montagne

Parc national des Cévennes : 2 millions de visiteurs / an

Parc national des Pyrénées : 1,5 million de visiteurs / an

Parc national de la Vanoise : 720 000 visiteurs / an

Parc national des Ecrins : 700 000 visiteurs / an

Parc national de la Réunion : 670 000 visiteurs / an

Parc national de Guadeloupe : 650 000 visiteurs / an

Parc national du Mercantour : 600 000 visiteurs / an

Source : Parcs nationaux de France, 2013

La loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux a renforcé la protection des coeurs de ces parcs via une charte qui fixe un projet du territoire du parc pour quinze ans. Élaborée en concertation avec l'ensemble des acteurs concernés et validée en Conseil d'État, elle sert de lien pour les communes qui décident d'y adhérer. L'article L. 331-3 prévoit que cette charte « définit un projet de territoire traduisant la solidarité écologique entre le coeur du parc et ses espaces environnants ».

La loi n°2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages organise la fusion de l'établissement public national « Parcs nationaux de France », qui constitue la tête de réseau des parcs nationaux, au sein de la nouvelle Agence française pour la biodiversité (AFB), qui sera créée au 1er janvier 2017.

Elle a également prévu que les établissements publics des parcs nationaux sont rattachés à l'AFB (article L. 331-8-1).

2. Les parcs naturels régionaux

Les parcs naturels régionaux (PNR) peuvent être créés sur un territoire dont le patrimoine naturel et culturel ainsi que les paysages présentent un intérêt particulier. Les dispositions qui régissent les PNR sont donc moins strictes que celles des parcs nationaux, qui présentent un intérêt « spécial ».

L'article L. 333-1 du code de l'environnement prévoit qu'ils concourent « à la politique de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire, de développement économique et social et d'éducation et de formation du public ».

L'aménagement et la gestion des PNR sont confiés à des syndicats mixtes d'aménagement et de gestion (article L. 333-3). Ce syndicat est, sur le territoire du parc, le partenaire privilégié de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés dans le domaine de la biodiversité et des paysages. Depuis la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, qui a renforcé le rôle de ces syndicats, il assure la cohérence des engagements des différents acteurs et en coordonne la mise en oeuvre, notamment par le biais d'une programmation financière pluriannuelle. Il peut également, dans le même esprit, présenter des propositions d'harmonisation des schémas de cohérence territoriale (SCoT).

La charte constitue le projet du parc naturel régional. Le projet de charte initiale est élaboré par la région et le projet de charte révisée est élaborée par le syndicat mixte, avec l'ensemble des collectivités territoriales et des EPCI concernés, et en associant l'État et les partenaires intéressés.

La charte est adoptée par décret portant classement ou renouvellement du classement en parc naturel régional, pour une durée de quinze ans, du territoire des communes comprises dans le périmètre de classement ou de renouvellement de classement approuvé par la région.

Enfin, l'article L. 333-2 prévoit que les parcs naturels régionaux situés dans les massifs de montagne constituent « un instrument exemplaire au service de la protection de l'équilibre biologique et de la préservation des sites et paysages visés à l'article 1er de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative à la montagne ». Il ajoute : « Leur représentation dans les comités de massif, prévus à l'article 7 de la même loi, traduit le caractère privilégié de leurs relations avec les régions et les collectivités territoriales dans le cadre d'un aménagement du territoire respectant la spécificité des zones de montagne. » Cette représentation leur permet d'être associés à l'élaboration de prescriptions particulières de massif prévue par le code de l'urbanisme notamment en ce qui concerne les modalités de préservation des espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard.

Il existe aujourd'hui en France 51 parcs naturels régionaux, dont 23 sont concernés par un massif montagneux (Vosges, Jura, Massif central, Alpes, Pyrénées, Corse, Martinique). L'ensemble des PNR couvre 15% du territoire national et représente ainsi la première infrastructure écologique avec une perspective de croissance importante puisqu'on compte plus d'une vingtaine de projets de création de parcs37(*).

Selon l'étude d'impact du projet de loi, 41% des 4 200 communes classées en PNR se situent en zone de montagne. Par ailleurs, 26% des communes classées en zone de montagne se situent dans des PNR. Près de 30% de la population des PNR habitent en zone de montagne. Enfin, en matière touristique, près d'un quart des capacités d'accueil en zone de montagne se situent dans les PNR.

II. Le projet de loi initial

L'article 23 vise, selon l'étude d'impact, à :

- renforcer la protection de la biodiversité dans les parcs nationaux et les PNR sans pour autant introduire de nouvelle réglementation ;

- renforcer le rôle du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du PNR dans la mise en cohérence des politiques publiques sur les territoires de montagne.

1. Pour les parcs nationaux : la possibilité de définir des « zones de tranquillité » dans la charte du parc

Le de l'article 23 du projet de loi initial prévoit la possibilité, pour la charte d'un parc national situé en zone de montagne, de définir des zones de tranquillité, garantissant la priorité aux espèces animales et végétales sauvages et l'absence de nuisances susceptibles de gêner le libre déroulement des processus écologiques caractéristiques de ces espèces, en réduisant ou interdisant toute forme d'exploitation non compatible avec le déroulement des processus écologiques.

Cette notion de « zone de tranquillité » est apparue dans le protocole d'application de la convention alpine de 1991 dans le domaine de la protection de la nature et de l'entretien des paysages38(*). L'article 11 de ce protocole prévoit en effet que les parties contractantes « encouragent la création d'autres zones protégées et de zones de tranquillité, garantissant la priorité aux espèces animales et végétales sauvages » et qu'elles « oeuvrent afin de garantir dans ces zones l'absence de nuisances susceptibles de gêner le libre déroulement des processus écologiques caractéristiques de ces espèces, et réduisent ou interdisent toute forme d'exploitation non compatible avec le déroulement des processus écologiques dans ces zones ».

Le reprend donc quasiment mot pour mot la définition de cette notion.

Les parcs nationaux situés en montagne pourront donc - il ne s'agit que d'une faculté - définir des zones de tranquillité, mais ces dernières n'auront pas de portée contraignante.

L'étude d'impact indique d'ailleurs que de telles zones existent déjà dans certains parcs, sans porter la dénomination de zone de tranquillité, comme dans le parc des Cévennes par exemple.

En effet, le décret n° 2009-1677 du 29 décembre 2009 pris pour l'adaptation de la délimitation et de la réglementation du Parc national des Cévennes aux dispositions du code de l'environnement issues de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006, prévoit, à son article 9, que « des zones de tranquillité de la faune sauvage, représentant au moins 16 % de la surface du coeur du parc, sont délimitées par la charte ». Dans ces zones, la chasse n'est autorisée que si elle est nécessaire au maintien de l'équilibre agro-sylvo-cynégétique et à la préservation des espèces végétales ou des habitats naturels caractéristiques du parc. La charte du parc crée donc des zones de tranquillité, qu'elle cartographie.

2. Pour les parcs naturels régionaux : le renforcement du rôle de coordinateur du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc en zone de montagne et la possibilité de définir des « zones de tranquillité » dans la charte du parc

Le de l'article 23 du projet de loi initial modifie l'article L. 333-2 du code de l'environnement, relatif aux parcs naturels régionaux situés dans les massifs de montagne afin de prévoir :

- la même possibilité pour la charte d'un parc naturel régional de prévoir des zones de tranquillité que celle prévue par le 1° pour les parcs nationaux ;

- un renforcement du rôle de coordination du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc qui, dans ces zones, doit également contribuer à la prise en compte des spécificités des territoires de montagne ainsi qu'au renforcement des solidarités territoriales, en particulier entre les territoires urbains et montagnards.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, l'Assemblée nationale a :

- substitué, pour les parcs nationaux, la garantie de « préservation » des espèces animales et végétales sauvages à celle de « priorité » (amendement des rapporteures) ;

- remplacé la possibilité de créer des zones de tranquillité dans les chartes des parcs naturels régionaux - réservant ainsi cette possibilité aux parcs nationaux - par la possibilité de définir des « zones dans lesquelles les nuisances sont limitées, afin de favoriser le développement des espèces animales et végétales et le respect des différentes activités en zone de montagne », dans l'objectif de promouvoir une conciliation des différents usages (amendement de la commission du développement durable).

En séance publique, l'Assemblée nationale a finalement complètement supprimé39(*) la possibilité pour les chartes des parcs régionaux de définir de telles zones - qu'elles soient de tranquillité ou de limitation des nuisances - considérant que, si pour les parcs nationaux il ne s'agissait que d'une reconnaissance législative de dispositifs existants, en revanche la gestion des PNR était aujourd'hui organisée autour d'un équilibre conciliant protection de l'environnement et activités agricoles, pastorales ou touristiques.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a pris acte du dépôt d'un grand nombre d'amendements déposés visant à supprimer la possibilité, pour la charte d'un parc national situé en zone de montagne, de définir des zones de tranquillité. 

Votre rapporteur a rappelé à ce sujet que rien n'empêchait aujourd'hui les parcs nationaux de créer ces zones, comme le montre l'existence d'une telle zone dans le parc national des Cévennes.

En revanche, il a estimé que de figer des dispositions dans la loi risquait d'aboutir à des contraintes supplémentaires, notamment pour les activités agricoles, pastorales ou forestières, qui pourraient dès lors être unilatéralement interdites au sein de ces zones.

Il s'est ainsi montré favorable aux amendements COM-123, COM-100, COM-128, COM-135, COM-160, COM-201 et COM-8 rectifié de suppression de ce dispositif.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 24 A (nouveau)
(Titre II de la loi n°85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne)

Modification de l'intitulé du titre II de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne

Objet : cet article additionnel, inséré par votre commission, modifie l'intitulé du titre II de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

I. Le droit en vigueur

Le titre II de la loi Montagne de 1985 s'intitule « Du droit à la prise en compte des différences et à la solidarité nationale ».

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-30 de M. Jean-Claude Carle visant à modifier cet intitulé de la manière suivante : « Du droit à la prise en compte des différences et à la nécessaire application de la solidarité nationale ».

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 24 
(articles 17, 56, 58, 66 et 95 de la loi n°85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne)

Abrogation de dispositions diverses dans la loi relative au développement et à la protection de la montagne du 9 janvier 1985

Objet : cet article abroge certaines dispositions de la loi n°85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne devenues obsolètes.

I. Le droit en vigueur

L'article 17 de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur les conditions de l'instauration d'un système de péréquation des prix de vente des carburants entre les différentes zones. Ce rapport devait être remis dans un délai de six mois.

L'article 56 de cette même loi prévoit que le Gouvernement doit déposer un rapport devant le Parlement, avant le 30 juin 1985, sur les conditions d'une adaptation de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat dans les zones rurales à faible densité de population et, en particulier, dans les zones de montagne.

L'article 58 prévoit que le Gouvernement doit remettre chaque année au Conseil national de la montagne et aux comités de massif un rapport rendant compte des mesures prises par l'État en faveur des commerçants et des artisans installés en zone de montagne.

L'article 66 comporte des dispositions transitoires sur la gestion des sections de commune et des biens indivis entre communes : il n'était applicable que dans la période précédant le premier renouvellement général des conseils municipaux suivant l'entrée en vigueur de la loi.

L'article 95 demandait au Gouvernement de prescrire une enquête dans les six mois sur les perspectives de développement de la climatothérapie d'altitude.

II. Le projet de loi initial

L'article 24 abroge les cinq articles 17, 56, 58, 66 et 95 de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

Les trois rapports prévus par les articles 17, 56 et 95 devaient être pris dans les six mois suivant la promulgation de la loi et sont donc sans objet à ce jour.

L'article 58 devient sans objet dans la mesure où le Conseil national de la montagne (CNM) et les comités de massifs disposent d'informations non limitées sur les mesures prises en faveur des commerçants et des artisans installés en zone de montagne. Le CNM sera en outre consulté, en vertu de l'article 5 du présent projet de loi, sur les attributions des aides accordées aux zones de montagne et sur les priorités d'intervention.

L'article 66, qui comportait des dispositions transitoires, n'est plus applicable.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification à cet article de « toilettage » de la loi de 1985.

IV. La position de votre commission

Votre commission n'a pas formulé de commentaire particulier sur cet article.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 25 
(article L. 5232-5 du code de la santé publique)

Abrogation d'une disposition du code de la santé publique relative aux planches de parquet émettant des composés organiques volatils (COV)

Objet : cet article abroge une disposition du code de la santé publique relative aux planches de parquet, devenue inutile compte tenu de l'existence d'une réglementation qui limite les émissions des substances les plus préoccupantes d'un point de vue sanitaire et qui fixe une obligation d'étiquetage concernant les émissions de polluants volatils pour les matériaux de construction et de décoration destinés à un usage intérieur.

I. Le droit en vigueur

Les composés organiques volatils (COV), comme le benzène, l'acétone ou encore le perchloroéthylène, sont des polluants précurseurs de l'azote le plus souvent issus de la combustion ou de l'utilisation de solvants ou conservateurs. Certains peuvent être cancérogènes pour l'homme.

L'article L. 5232-5 du code de la santé publique dispose que « les planches de parquet vendues sur le marché français ne peuvent présenter des taux de composés organiques volatils supérieurs à des seuils fixés par décret ».

Cet article est issu d'un amendement du député François Brottes à la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, qui visait à interdire la commercialisation sur le territoire français de planches de parquet à fort taux de composés organiques volatiles (COV), dont les effets sur la santé sont néfastes.

La règlementation européenne encadre strictement les émissions de polluants atmosphériques, et notamment de COV.

La directive 1999/13/CE du Conseil du 11 mars 1999 relative à la réduction des émissions de composés organiques volatils dues à l'utilisation de solvants organiques dans certaines activités et installations constitue une étape importante dans la politique de lutte contre la pollution atmosphérique au niveau européen puisqu'elle a introduit :

- des valeurs limites d'émission (VLE) ;

- la mise en oeuvre d'un plan de gestion des solvants qui permet d'identifier les flux de solvants qui entrent et sortent d'une installation ;

- a mis en place un schéma de maîtrise des émissions (SME).

La directive 2001/81/CE du 23 octobre 2001, dite NEC (National Emission Ceilings), fixe des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques, dont les COV. Elle transpose en cela au niveau européen le protocole de Göteborg, qui au niveau international, lutte contre les émissions de plusieurs polluants, comme les oxydes d'azote, l'ammoniac, le dioxyde de soufre et les COV. Cette directive est en cours de révision et un nouveau plafond COV devra être respecté par la France à l'horizon 2020.

En France, c'est l'arrêté ministériel du 2 février 1998 (modifié par l'arrêté du 29 mai 2000), qui prévoit des valeurs limites d'émission des COV, un plan de gestion des solvants et un schéma de maîtrise des émissions.

Deux arrêtés plus récents, du 30 avril et du 28 mai 2009, prévoient la limitation des émissions des substances les plus préoccupantes d'un point de vue sanitaire en ciblant les composés cancérigènes, mutagènes et reprotoxiques à effet avéré.

En outre, pour les COV émis notamment par les matériaux de construction, le décret n°2011-321 et l'arrêté du 19 avril 2011 relatif à l'étiquetage des produits de construction ou de revêtement de mur ou de sol et des peintures et vernis sur les émissions de polluants volatils, prévoient une obligation d'étiquetage, en vertu de leur respect de seuils sanitaires fixés par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES).

II. Le projet de loi initial

L'article 25 abroge l'article L. 5232-5 du code de la santé publique afin, selon l'étude d'impact, de clarifier et de simplifier le droit applicable aux acteurs du secteur de la production de parquets ainsi qu'aux acteurs du commerce et de la construction, et « d'éviter toute distorsion de concurrence entre entreprises » au niveau européen.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 26
(article 21 de l'ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 relative aux mesures de coordination rendues nécessaires par l'intégration dans le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, des schémas régionaux sectoriels mentionnés à l'article 13 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République)

Ratification de l'ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 relative aux mesures de coordination rendues nécessaires par l'intégration dans le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, des schémas régionaux sectoriels mentionnés à l'article 13 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République

Objet : cet article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, procède à la ratification de l'ordonnance n°2016-1028 du 27 juillet 2016, dont l'objet est d'assurer les mesures de coordination rendues nécessaires par l'absorption dans le SRADDET de certains schémas sectoriels.

I. Le régime juridique des ordonnances

L'article 38 de la Constitution permet au Gouvernement de demander au Parlement de l'autoriser à « prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».

Cette procédure, qui consiste pour le Parlement à se dessaisir de ses propres compétences, doit demeurer l'exception, et n'est en général employée que pour la définition de mesures techniques, ou pour accélérer le processus d'élaboration de la norme.

Afin de préserver les droits du Parlement, et de prémunir toute tentation de contournement du pouvoir législatif, le constituant a prévu la caducité des ordonnances si un projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. En revanche, rien n'oblige le Gouvernement à procéder à l'inscription à l'ordre du jour des assemblées du projet de loi de ratification. Comme l'a rappelé le juge administratif, « la circonstance que le projet de loi n'ait pas été inscrit, depuis son dépôt, à l'ordre du jour de la discussion parlementaire, [n'est] pas de nature à rendre caduques les dispositions de l'ordonnance [...] édictées sans condition de durée40(*».

Toutefois, le dépôt du projet de loi de ratification ne vaut pas ratification. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 200841(*) le deuxième alinéa de l'article 38 de la Constitution précise que les ordonnances « ne peuvent être ratifiées que de manière expresse », alors que la jurisprudence du Conseil constitutionnel acceptait jusqu'à alors leur ratification implicite42(*).

La ratification expresse d'une ordonnance peut être faite par l'inscription à l'ordre du jour du Parlement et le vote d'un projet de loi de ratification ou comportant une mesure de ratification, mais également résulter de l'adoption d'un amendement à un projet de loi ordinaire. C'est d'ailleurs cette dernière solution qui a en l'espèce été retenue par le Gouvernement.

La ratification a pour effet de conférer une valeur législative à l'ordonnance, et ce de manière rétroactive. Ses dispositions ne peuvent plus être contestées devant le juge administratif.

II. Le contenu de l'ordonnance du 27 juillet 2016

1. Le champ de l'habilitation

Le III de l'article 13 de la loi n° 2015?991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite NOTRe, autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les douze mois suivant la promulgation de la loi, « les mesures de nature législative propres à procéder aux coordinations rendues nécessaires par l'absorption au sein du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires du schéma régional d'aménagement et de développement du territoire prévu à l'article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 précitée, du schéma régional des infrastructures et des transports prévu à l'article L. 1213-1 du code des transports, du schéma régional de l'intermodalité prévu à l'article L. 1213-3-1 du même code, du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie prévu à l'article L. 222-1 du code de l'environnement et du plan régional de prévention des déchets prévu à l'article L. 541-13 du même code ».

Il est précisé que « l'ordonnance procède également aux coordinations permettant l'évolution des schémas sectoriels et notamment du schéma régional de cohérence écologique prévu à l'article L. 371-3 [du code des transports], rendues nécessaires par leur absorption dans le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires ».

Si le champ de l'habilitation, de même que sa durée, sont précisément fixés par cette disposition législative, ils ont fait l'objet d'âpres discussions au cours des débats parlementaires sur le projet de loi NOTRe.

En effet, le Gouvernement avait d'abord demandé, par l'article 7 du projet de loi initial, à être habilité à prendre par ordonnance, dans un délai de dix-huit mois, « les mesures de nature législative propres à préciser le contenu du schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire, à en améliorer la cohérence, en clarifier la portée et en faciliter la mise en oeuvre ». Lors de l'examen du projet de loi en première lecture, le Sénat a jugé peu pertinente cette demande d'habilitation, en raison des dispositions relatives aux modalités d'élaboration du schéma et son contenu prévues à l'article 6, et a considéré le délai de dix-huit mois trop long au regard du délai prévu pour la mise en place des nouvelles régions, qui devait intervenir le 1er janvier 2016.

Cette demande d'habilitation a néanmoins été rétablie par la commission des Lois de l'Assemblée nationale, qui a estimé qu'aucune des coordinations liées à l'absorption par le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires de schémas existants n'était effectuée par le projet de loi, moyennant deux évolutions par rapport à la rédaction initiale :

- d'une part, les documents auxquels le nouveau schéma a vocation à se substituer ont été listés avec précision : le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT), le schéma régional des infrastructures et des transports (SRIT), le schéma régional de l'intermodalité (SRI), le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et le plan régional de prévention des déchets ;

- d'autre part, elle a réduit à douze mois le délai imparti au Gouvernement pour publier l'ordonnance au lieu des dix-huit mois initialement prévus.

Lors de l'examen du projet de loi en deuxième lecture, le Sénat a approuvé la rédaction proposée par l'Assemblée nationale, excluant néanmoins du périmètre de l'habilitation, en commission, les questions portant sur le périmètre du schéma, la clarification de ses effets et la facilitation de sa mise en oeuvre, et intégrant en séance publique, à la demande du Gouvernement, les schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie prévus à l'article L. 222-1 du code de l'environnement dans le périmètre du SRADDET.

2. Les dispositions de l'ordonnance

L'ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 relative aux mesures de coordination rendues nécessaires par l'intégration dans le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, des schémas régionaux sectoriels mentionnés à l'article 13 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République compte trente-cinq articles, organisés en cinq chapitres.

Pour des questions de lisibilité, votre rapporteur se propose de présenter les dispositions de l'ordonnance par chapitre.

LE SCHÉMA RÉGIONAL D'AMÉNAGEMENT, DE DÉVELOPPEMENT DURABLE ET D'ÉGALITÉ DES TERRITOIRES (SRADDET)
PRÉVU PAR LA LOI NOTRE

L'article 10 de la loi NOTRe a transformé le schéma régional de l'aménagement et du développement du territoire (SRADT) en schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), défini aux articles L. 4251-1 à L. 4251-11 du code général des collectivités territoriales.

Comme le soulignaient Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck, rapporteurs de la commission des Lois sur le projet de loi NOTRe43(*), le SRADDET devient « le document essentiel de planification des orientations stratégiques de la région », ses dispositions étant dorénavant opposables, sur le modèle du schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) et du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC).

L'article L. 4251-1 dispose que chaque région, à l'exception de la région Ile-de-France, des régions d'outre-mer et des collectivités exerçant les compétences régionales - en particulier, la collectivité territoriale de Corse -, élaborerait un tel schéma, fixant les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière d'équilibre et d'égalité des territoires, d'implantation des différentes infrastructures d'intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d'habitat, de gestion économe de l'espace, d'intermodalité et de développement des transports, de maîtrise et de valorisation de l'énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l'air, de protection et de restauration de la biodiversité, de prévention et de gestion des déchets. Il se substitue par ailleurs aux différents schémas régionaux existants. Le SRADDET compte deux niveaux de prescription - nommés « objectifs » et « règles générales ». Ces dernières font l'objet d'un fascicule ; sauf dans le cadre d'une convention, elles ne peuvent avoir pour conséquence, pour les autres collectivités territoriales, ni la diminution de leurs ressources ni la création ou l'aggravation d'une charge d'investissement ou d'une charge récurrente de fonctionnement.

L'article L. 4251-2 expose les objectifs du SRADDET, et impose sa compatibilité avec une série d'autres documents de planification ou la prise en compte d'objectifs définis par eux.

L'article L. 4251-3 prévoit la prise en compte des dispositions du SRADDET par les documents d'urbanisme ainsi que par les plans de déplacements urbains, les plans climat-énergie territoriaux et les chartes des parcs naturels régionaux.

Les articles L. 4251-4 à L. 4251-7 traitent des modalités d'élaboration et d'adoption du SRADDET. L'élaboration du SRADDET est engagée par une délibération du conseil régional déterminant son périmètre, son calendrier et les modalités d'association des acteurs ainsi que la liste des personnes morales associées sur les différents volets du schéma régional.

Outre le représentant de l'État dans la région, sont obligatoirement associés à l'élaboration du projet de schéma les départements, les métropoles et les collectivités territoriales à statut particulier situées sur le territoire de la région, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière de plan local d'urbanisme, les établissements publics chargés du schéma de cohérence territoriale, les personnes morales énumérées dans la délibération initiale et, le cas échéant, les comités de massif. Ces organismes formulent des propositions relatives aux règles générales du fascicule ; ils émettent un avis sur le projet final réputé favorable après un silence de trois mois. D'autres consultations peuvent être menées à la discrétion du conseil régional.

Le projet de schéma est ensuite arrêté par le conseil régional, et soumis pour avis à une partie des acteurs obligatoirement consultés, à l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement et à la conférence territoriale de l'action publique. Il est ensuite soumis à enquête publique, dans les conditions prévues par le code de l'environnement, puis adopté par délibération du conseil régional dans les trois années suivant le renouvellement général des conseils régionaux, et approuvé par le représentant de l'État dans le département.

L'article L. 4251-8 autorise la région à conclure une convention avec des EPCI à fiscalité propre, un pôle d'équilibre territorial et rural ou une collectivité à statut particulier pour la mise en oeuvre du SRADDET.

L'article L. 4251-9 précise les conditions de modification du SRADDET, tandis que l'article L. 4251-10 oblige le président du conseil régional à présenter un bilan de la mise en oeuvre du schéma dans les six mois suivant le renouvellement des conseils régionaux, afin de décider de son maintien en vigueur ou de sa révision.

Enfin, l'article L. 4251-11 renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des modalités d'application de l'ensemble de ces dispositions. Ledit décret a été publié le 3 août 2016 afin d'adapter au nouveau cadre législatif les dispositions réglementaires existantes44(*). Il est notamment précisé que le SRADDET est composé d'un rapport consacré aux objectifs du schéma illustrés par une carte synthétique, d'un fascicule regroupant les règles générales organisé en chapitres thématiques et de documents annexes.

a) Chapitre Ier - Mesures de coordination relatives à l'intégration du schéma régional des infrastructures de transport et du schéma régional de l'intermodalité

Le chapitre Ier, qui comporte quatre articles, traite des mesures de coordination relatives à l'intégration du schéma régional des infrastructures de transport et du schéma régional de l'intermodalité dans le SRADDET.

L'article 1er de l'ordonnance procède à la réécriture du 7° du I de l'article L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales. En l'état actuel du droit, cette disposition prévoit la consultation des comités de massif, le cas échéant, lors de l'élaboration du SRADDET.

L'ordonnance substitue à la consultation des comités de massif celle des autorités compétentes pour l'organisation de la mobilité qui ont élaboré un plan de déplacements urbains (PDU), prévu par le chapitre IV du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports. Il s'agit des autorités organisatrices de la mobilité (AOM), c'est-à-dire, aux termes de l'article L. 1231-1 du code des transports, les communes, leurs groupements, la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transport.

Cette substitution ne supprime en rien la consultation des comités de massif lors de l'élaboration du SRADDET, celle-ci étant prévue par le quatorzième alinéa du I de l'article 6 du présent projet de loi.

L'article 2 de l'ordonnance procède à la réécriture des dispositions du code des transports relatives à la planification régionale.

En premier lieu, le I de l'article modifie la rédaction du II de l'article 10 de la loi NOTRe, en supprimant l'abrogation des articles L. 1213-1 à L. 1213-3 du code des transports relatives à la planification régionale.

Ensuite, le II de l'article procède à la réécriture des articles L. 1213-1 à L. 1213-3-3 du code des transports, c'est-à-dire des dispositions du chapitre III du titre Ier du livre II de la première partie du code, relatives à la planification régionale.

Ce nouveau chapitre III est divisé en deux sections : une section 1 consacrée à la planification régionale des infrastructures de transport, comportant les articles L. 1213-1 et L. 1213-2 et remplaçant les dispositions relatives au schéma régional des infrastructures et des transports ; une section 2 consacrée à la planification régionale de l'intermodalité, regroupant les articles L. 1213-3 et L. 1213-3-1 et se substituant aux dispositions relatives au schéma régional de l'intermodalité.

L'article L. 1213-1 traite des objectifs prioritaires de la planification régionale des infrastructures de transport. Il s'agit ainsi de « rendre plus efficace l'utilisation des réseaux et des équipements existants et de favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi que la coopération entre les opérateurs, en prévoyant la réalisation d'infrastructures nouvelles lorsqu'elles sont nécessaires ». Le deuxième alinéa de ce nouvel article confie également à la planification régionale des infrastructures de transport la responsabilité, pour la fixation de ces objectifs, d'adopter une approche fondée sur l'intermodalité et de justifier les critères de sélection des actions qu'elle préconise de mettre en oeuvre.

En somme, il s'agit de la reprise des dispositions du premier alinéa de l'article L. 1213-3 du code des transports, dans sa rédaction antérieure à la publication de la présente ordonnance.

L'article L. 1213-2 impose au document de planification régionale des infrastructures de transport de la région Île-de-France et au schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires et le plan d'aménagement et de développement durable (PADDUC) de la Corse de mettre en oeuvre les objectifs de la planification régionale précisés à l'article L. 1213-1.

L'article L. 1213-3 traite de la planification régionale de l'intermodalité. En l'absence d'une autorité organisatrice de transport unique, le premier alinéa impose une coordination à l'échelle régionale des politiques de mobilité s'agissant de l'offre de services, de l'information des usagers, de la tarification et de la billetique , qui tienne compte des besoins de déplacement quotidien entre le domicile et le lieu de travail . Le second alinéa de cet article précise que la planification régionale de l'intermodalité comprend les modalités de coordination de l'action des collectivités et de leurs groupements concernés et les objectifs d'aménagements nécessaires à la mise en oeuvre de l'intermodalité, en privilégiant les modes de transport non polluants.

L'article L. 1213-3-1 oblige le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires et le plan d'aménagement et de développement durable (PADDUC) de la Corse à mettre en oeuvre la coordination et les objectifs d'aménagement prévus par la planification régionale de l'intermodalité.

Enfin, le III de l'article 2 de l'ordonnance procède à la renumérotation de l'article L. 1213-3-4, qui devient l'article L. 1213-3-2, et à des mesures de coordination terminologique, afin de tenir compte du remplacement du schéma régional de l'intermodalité par la planification régionale de l'intermodalité.

L'article 3 de l'ordonnance procède à des mesures de coordination terminologique au sein du code des transports, afin de tenir compte du remplacement du schéma régional des infrastructures de transport et du schéma régional de l'intermodalité par la planification régionale des infrastructures de transport et par la planification régionale de l'intermodalité. Il précise également, au e) du 3°, que le plan de déplacements urbains (PDU) doit prendre en compte les objectifs du SRADDET et être compatible avec les règles générales de son fascicule.

L'article 4 de l'ordonnance procède essentiellement à des mesures de coordination au sein du code général des collectivités territoriales. Il modifie ainsi l'article L. 4413-3, qui concerne la région Île-de-France, afin d'imposer le respect des dispositions de l'article L. 1213-1 du code des transports au document de planification régionale des infrastructures de transport de la région Île-de-France. Il modifie également la rédaction du II de l'article L. 4424-10, qui traite de la mise en oeuvre par le PADDUC des objectifs de la planification régionale des infrastructures de transport, afin de lui imposer de mettre en oeuvre les objectifs de la planification régionale des infrastructures de transport et de la planification régionale de l'intermodalité.

b) Chapitre II - Mesures de coordination relatives à l'intégration et à l'évolution du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie et de ses volets annexes

Le chapitre II, qui comporte huit articles, traite des mesures de coordination relatives à l'intégration et à l'évolution du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie et de ses volets annexes.

L'article 5 de l'ordonnance complète l'article L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de la loi NOTRe, qui liste les documents devant être pris en compte lors de l'élaboration du SRADDET. La loi NOTRe prévoyait ainsi la prise en compte des projets d'intérêt général et les opérations d'intérêt national, des orientations fondamentales d'une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, des projets de localisation des grands équipements, des infrastructures et des activités économiques importantes en termes d'investissement et d'emploi, des orientations de protection, de mise en valeur et de développement durable de la charte d'un parc nationale et de la carte des vocations correspondantes, et enfin du schéma interrégional d'aménagement et de développement de massif dans les régions montagneuses.

Le présent article complète cette liste par la stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone, dénommée « stratégie bas-carbone », prévue par l'article L. 222-1-B du code de l'environnement, et créée par l'article 173 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

Les articles 6 à 10 de l'ordonnance modifient la sous-section 2 de la section 1 du chapitre II du titre II du livre II du code de l'environnement

L'article 6 de l'ordonnance modifie l'intitulé de la sous-section. Auparavant dénommée « Schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie », cette sous-section est dorénavant dénommée « Schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, programme régional pour l'efficacité énergétique des bâtiments et schéma régional biomasse ».

Les articles 7 et 8 de l'ordonnance modifient les articles L. 222-1 et L. 222-2 du code de l'environnement. À ce stade, votre rapporteur tient à souligner la qualité perfectible de la rédaction de cette ordonnance d'un point de vue légistique. La lecture des articles 7 et 8 est en effet difficile, l'article 7 procédant notamment au remplacement des dispositions de l'article L. 222-2 du code de l'environnement par une partie des dispositions de l'article L. 222-1 du même code, l'article 8 modifiant quant à lui l'article L. 222-2 du code de l'environnement dans sa rédaction issue de l'article 7...

Afin de faciliter la lecture, votre rapporteur a donc décidé de présenter, en guise de commentaire de ces deux articles, le dispositif consolidé des articles L. 222-1 et L. 222-2 du code de l'environnement.

Dans sa rédaction issue de l'ordonnance, l'article L. 222-1 du code de l'environnement :

- limite à la région Île-de-France et à la Corse l'obligation d'élaboration d'un schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie. En Île-de-France, le projet schéma est élaboré par le préfet de région et le président du conseil régional. En Corse, il est élaboré par le président du conseil exécutif, les services de l'État n'étant qu'associés ;

- prévoit que ce schéma fixe, à l'échelon du territoire régional et à l'horizon 2020 et 2050 : les orientations permettant d'atténuer les effets du changement climatique et de s'y adapter ; les orientations permettant de prévenir ou de réduire la pollution atmosphérique ou d'en atténuer les effets ; les objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique terrestre, renouvelable et de récupération et en matière de mise en oeuvre de techniques performantes d'efficacité énergétique, annexés d'un volet « éolien » ;

- prévoit que, pour l'élaboration du projet de schéma, sont réalisés un inventaire des émissions de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre, un bilan énergétique, une évaluation du potentiel énergétique, renouvelable et de récupération, ainsi qu'un recensement de l'ensemble des réseaux de chaleur, une évaluation des améliorations possibles en matière d'efficacité énergétique ainsi qu'une évaluation de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé publique et l'environnement menés à l'échelon de la région et prenant en compte les aspects économiques ainsi que sociaux ;

- précise que le schéma est arrêté par le préfet de région, sauf en Corse où il est adopté par délibération de l'Assemblée de Corse sur proposition du président du conseil exécutif et après avis du représentant de l'État ;

- définit les modalités d'évaluation et de révision du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie. À l'issue d'une évaluation réalisée au terme d'une période de six ans, le schéma peut ainsi être révisé à l'initiative conjointe du préfet de région et du président du conseil régional ou, en Corse, à l'initiative du président du conseil exécutif.

S'agissant de l'article L. 222-2 du code de l'environnement, la combinaison des articles 7 et 8 de l'ordonnance aboutit à la définition du programme régional pour l'efficacité énergétique, chargé de préciser les modalités de l'action publique en matière d'orientation et d'accompagnement des propriétaires privés, des bailleurs et des occupants pour la réalisation des travaux de rénovation énergétique de leurs logements ou de leurs locaux privés à usage tertiaire.

Ce programme a pour finalité de décliner les objectifs de rénovation énergétique fixés par le SRADDET, le schéma d'aménagement régional établi pour leur territoire par les régions d'outre-mer et le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie.

Il s'attache plus particulièrement à :

- définir un plan de déploiement des plateformes territoriales de la rénovation énergétique et promouvoir la mise en réseau de ces plateformes en vue de la réalisation d'un guichet unique ;

- définir un socle minimal en matière de conseils et de préconisations relatifs aux travaux concernés fournis par les plateformes territoriales, en fonction des spécificités du territoire régional ;

- arrêter les modulations régionales du cahier des charges du passeport énergétique ;

- proposer des actions pour la convergence des initiatives publiques et privées en matière de formation des professionnels du bâtiment, en vue d'assurer la présence, en nombre suffisant, de professionnels qualifiés sur l'ensemble du territoire régional ;

- définir, en lien avec les plateformes territoriales de la rénovation énergétique, les modalités d'accompagnement nécessaires à la prise en main, par les consommateurs, des données de consommation d'énergie mises à leur disposition.

Par ailleurs, le programme régional pour l'efficacité énergétique prévoit un volet dédié au financement des opérations de rénovation énergétique.

L'article 9 de l'ordonnance procède à la suppression du premier alinéa de l'article L. 222-3 du code de l'environnement, qui imposait à chaque région de se doter d'un schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie dans un délai d'un an suivant le Grenelle de l'environnement.

L'article 10 de l'ordonnance modifie la rédaction de l'article L. 222-3-1 du code de l'environnement, relatif au schéma régional biomasse. Jusqu'alors, ce schéma devait être cohérent avec le plan régional de la forêt et du bois et les objectifs relatifs à l'énergie et au climat fixés par l'Union européenne. Dorénavant, il est précisé que les schémas régionaux biomasse devront respecter les objectifs de valorisation du potentiel énergétique renouvelable et de récupération fixés par le SRADDET ou, en Corse et en Île-de-France, par le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie. De plus, une évaluation est désormais obligatoire six ans au plus tard après son adoption, les modalités de sa révision étant calquées sur celles de son élaboration.

L'article 11 de l'ordonnance prévoit que les SRCAE font l'objet d'une évaluation dans les six mois suivant la délibération du conseil régional définissant les modalités d'élaboration du SRADDET, et ce afin de faciliter l'élaboration de ce dernier.

L'article 12 de l'ordonnance procède à des modifications de pure coordination linguistique au sein du code de l'énergie et du code des collectivités territoriales, afin de tenir compte de l'intégration du SRCAE dans le SRADDET.

c) Chapitre III - Mesures de coordination relatives à l'intégration du plan régional de prévention et de gestion des déchets

Le chapitre III, qui comporte sept articles, traite des mesures de coordination relatives à l'intégration du plan régional de prévention et de gestion des déchets.

L'article 13 de l'ordonnance modifie l'article L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales, qui liste les autorités associées à l'élaboration du projet de SRADDET. En raison de l'intégration dans le SRADDET du plan régional de prévention et de gestion des déchets, il est prévu au 8° ainsi créé que soit associé à son élaboration « un comité composé de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements compétents en matière de collecte et de traitement de déchets, d'organismes publics et d'organisations professionnelles concernés, d'éco-organismes et d'associations agréées de protection de l'environnement ». Par ailleurs, le même article est complété par un III autorisant la consultation par le conseil régional concerné des conseils régionaux des régions limitrophes et tout organisme intéressé par le projet de SRADDET.

L'article 14 de l'ordonnance modifie la rédaction de l'article L. 4251-10 du code général des collectivités territoriales afin de préciser les conditions d'abrogation d'un SRADDET par un conseil régional nouvellement élu.

L'article 15 de l'ordonnance procède à une simple modification de coordination au sein de l'article L. 541-10 du code de l'environnement, afin d'imposer aux éco-organismes le respect des objectifs fixés par les SRADDET.

L'article 16 de l'ordonnance, afin de tenir compte de l'absorption dans le SRADDET du plan régional de prévention et de gestion des déchets, circonscrit à l'Île-de-France, la Guadeloupe, La Réunion, aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique ainsi qu'aux collectivités territoriales à statut particulier exerçant les compétences d'une région, l'obligation de se doter d'un tel plan. Pour ce faire, une simple modification de coordination est opérée à l'article L. 541-13 du code de l'environnement.

L'article 17 de l'ordonnance procède à la réécriture des dispositions du premier alinéa de l'article L. 541-15 du code de l'environnement afin d'imposer le respect des dispositions du SRADDET aux décisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires dans le domaine de la prévention et de la gestion des déchets.

L'article 18 de l'ordonnance introduit une précision de coordination au sein de l'article L. 514-15-2 du code de l'environnement.

L'article 19 de l'ordonnance reprend les dispositions de l'article 11 relatives aux SRCAE afin de prévoir, dans les six mois suivant la délibération du conseil régional définissant les modalités d'élaboration du SRADDET, une évaluation par les commissions consultatives d'élaboration et de suivi compétentes des plans départementaux, interdépartementaux et régionaux de prévention et de gestion des déchets applicables sur tout ou partie du territoire de la région.

d) Chapitre IV - Mesures de coordination pour l'intégration et l'évolution du schéma régional de cohérence écologique

Le chapitre IV, qui comporte sept articles, traite des mesures de coordination pour l'intégration et l'évolution du schéma régional de cohérence écologique.

L'article 20 de l'ordonnance, à l'instar de l'article 5, complète l'article L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de la loi NOTRe, qui liste les documents devant être pris en compte lors de l'élaboration du SRADDET. Un g) est ainsi ajouté, indiquant que devront être prises en compte dans l'élaboration de ce schéma les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, regroupées dans le document-cadre défini à l'article L. 371-2 du code de l'environnement.

L'article 21 de l'ordonnance modifie, à l'instar de l'article 13, l'article L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales, qui liste les autorités associées à l'élaboration du projet de SRADDET. Un 9° est ainsi ajouté, prévoyant la consultation du comité régional en charge de la biodiversité prévu à l'article L. 371-3 du code de l'environnement, c'est-à-dire l'actuel comité régional « trames verte et bleue ».

L'article 22 de l'ordonnance introduit à l'article L. 212-1 du code de l'environnement une référence au SRADDET, afin de prendre en compte l'intégration en son sein du schéma régional de cohérence écologique.

L'article 23 de l'ordonnance procède à une modification de même nature au b de l'article L. 371-2 du code de l'environnement.

L'article 24 de l'ordonnance réécrit totalement le premier alinéa de l'article L. 371-3 du code de l'environnement, relatif aux comités régionaux « trames verte et bleue », composé de trois paragraphes :

- le I rappelle les principes déterminant la composition des comités, dont la création est, pour rappel, obligatoire dans chaque région. Il ne s'agit ici que de la reprise, sous une nouvelle formulation, des dispositions du premier alinéa de l'article modifié ;

- le II confie au SRADDET la responsabilité de définir les enjeux régionaux en matière de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques, dans le respect des préconisations du comité régional « trames verte et bleue » et des orientations nationales dont l'élaboration est prévue à l'article L. 371-2 du code de l'environnement ;

- pour tenir compte de la situation spécifique de la région Île-de-France, le III conserve l'appellation de « Schéma régional de cohérence écologique » pour le document-cadre régional relatif à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques.

Votre rapporteur rappelle que l'article 16 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages modifie ce même article L. 371-3 du code de l'environnement afin de transformer les comités régionaux « trames verte et bleue » en « comités régionaux de la biodiversité », associés à l'élaboration et au suivi des stratégies régionales de la biodiversité.

L'article 25 de l'ordonnance procède à une simple modification de coordination à l'article L. 371-5 du code de l'environnement, afin de préciser que les dispositions relatives à la préservation et la remise en état des continuités écologiques peuvent figurer dans un schéma régional de cohérence écologique ou dans le SRADDET.

À l'instar des articles 11 et 19, l'article 26 de l'ordonnance prévoit la réalisation d'une analyse des résultats de la mise en oeuvre des schémas de cohérence écologique dans les six mois précédant l'adoption du SRADDET.

e) Chapitre V - Dispositions diverses de coordination et de mise en cohérence

Le chapitre V, qui comporte neuf articles, contient diverses dispositions de coordination et de mise en cohérence.

L'article 27 de l'ordonnance procède à une réorganisation des alinéas de l'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales.

L'article 28 de l'ordonnance procède à des modifications de références au sein de l'article L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales, afin de tenir compte de la renumérotation d'articles effectuée au sein du code de l'urbanisme par l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme.

Les 1°, 2°, 4° et 5° de l'article 29 de l'ordonnance introduisent également des mesures de coordination dues à la renumérotation opérée au sein du code de l'urbanisme, cette fois au sein de l'article L. 4251-5 du code général des collectivités territoriale. Par ailleurs, le 3° complète cet article de manière quelque peu surprenante aux yeux de votre rapporteur. En effet, est réintroduite, à l'article L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales, relatif aux organismes consultés dans le cadre de l'élaboration du SRADDET, la consultation des comités de massifs, pourtant supprimée par l'article 1er de l'ordonnance. Cette consultation est par ailleurs prévue par l'article 6 du présent projet de loi.

L'article 30 de l'ordonnance modifie les articles L. 4241-1 et L. 4251-6 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir la consultation du conseil économique, social et environnemental régional préalablement à l'adoption du SRADDET. Cette consultation, qui peut paraître alourdir le processus d'élaboration du schéma, n'est en fait qu'une simple mesure de coordination, le code général des collectivités territoriales prévoyant déjà la consultation du CESER sur « tout document de planification et aux schémas directeurs qui intéressent la région ». Le SRADDET entre évidemment dans cette catégorie.

L'article 31 de l'ordonnance complète l'article L. 4251-8 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir la communication au représentant de l'État, par la région, de « toutes les informations relatives à la mise en oeuvre du schéma qui lui sont nécessaires pour réaliser les analyses, bilans, évaluations, notifications, rapports et autres documents prévus par des dispositions nationales ou communautaires ainsi que par des conventions internationales ».

L'article 32 de l'ordonnance procède à plusieurs modifications ayant trait au code de l'urbanisme. Le I réécrit le II de l'article L. 4251-9 du code général des collectivités territoriales, qui traitent des conditions de modifications du SRADDET, afin de prévoir son adaptation aux opérations d'aménagement foncier prévues par les articles L. 300-6 et L. 300-6-1 du code de l'urbanisme. Le II modifie l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme afin de tenir compte de la création du SRADDET. Enfin, le III procède au même type de coordination au sein de l'article L. 300-6-1 du code de l'urbanisme.

L'article 33 de l'ordonnance instaure un délai supplémentaire et dérogatoire pour l'élaboration des premiers SRADDET. En effet, aux termes de l'article L. 4251-7 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi NOTRe, « le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires est adopté par délibération du conseil régional dans les trois années qui suivent le renouvellement général des conseils régionaux ». Afin de tenir compte des modifications et précisions introduites tant par la présente ordonnance que par le décret n° 2016-1071 du 3 août 2016 relatif au schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, le présent article propose de fixer la date limite d'adoption du premier SRADDET à trois années à compter de la publication de la présente ordonnance. En somme, les premiers SRADDET devront être adoptés avant le 27 juillet 2019, au lieu du 13 décembre 2018.

L'article 34 de l'ordonnance prévoit des dispositions transitoires s'agissant des schémas sectoriels intégrés dans le SRADDET, mais dont l'élaboration ou la révision a été engagée ou qui ont été approuvés à la date de publication de la présente ordonnance ou qui doivent l'être dans un délai de trois années à compter de cette date. Ces schémas restent ainsi régis par les dispositions qui leur étaient applicables antérieurement à la rédaction de la présente ordonnance, jusqu'à l'entrée en vigueur du SRADDET.

L'article 35 de l'ordonnance, enfin, désigne le Premier ministre et le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, responsables de l'application de la présente ordonnance.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen du projet de loi en séance publique, nos collègues députés ont adopté un amendement du Gouvernement procédant à l'insertion de cet article additionnel ayant vocation, d'une part, à ratifier de manière expresse l'ordonnance du 27 juillet 2016, d'autre part, à corriger une erreur de référence à l'article 21 de ladite ordonnance.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a souhaité étudier en détails les dispositions de cette ordonnance, dont les impacts sont particulièrement importants pour les régions chargées de mettre en oeuvre les politiques publiques d'aménagement, d'égalité des territoires et de développement durable. En effet, la planification territoriale en matière de transports, de biodiversité, de gestion des déchets, de qualité de l'air ou encore de lutte contre le changement climatique est le ressort incontournable de la transition énergétique.

Votre commission avait déjà souligné, à l'occasion de l'examen de la loi de transition énergétique pour la croissance verte, l'importance de l'implication des territoires, meilleur échelon de mise en oeuvre de cette transformation de notre modèle de développement.

Votre rapporteur a eu également à coeur d'analyser de manière approfondie les différentes modifications introduites par le texte de l'ordonnance, notamment au regard du champ d'habilitation voté par le législateur dans la loi NOTRe. Le Sénat avait été particulièrement vigilant à la définition d'une habilitation strictement encadrée.

Il ressort de ses travaux que :

- les dispositions de l'ordonnance du 27 juillet 2016, parfois très techniques, épuisent le champ d'habilitation consenti par le législateur en réalisant les coordinations nécessaires dans le droit en vigueur afin de permettre une bonne absorption des différents schémas sectoriels par le SRADDET ;

- l'ordonnance reprend, pour la phase d'élaboration du SRADDET, les consultations qui sont aujourd'hui prévues dans le cadre des schémas intégrés : l'association de ces acteurs paraît essentielle pour une bonne planification de politiques publiques sectorielles techniques qui nécessitent une bonne prise en compte des réalités du terrain et des secteurs concernés ;

- les coordinations effectuées permettent, même si des améliorations sont possibles, d'améliorer la lisibilité du droit et de regrouper utilement certaines dispositions ;

- malgré certaines lourdeurs rédactionnelles et quelques erreurs de références que votre rapporteur proposera de rectifier (amendement COM-208), cette ordonnance permet de mettre en cohérence le code des transports, le code général des collectivités territoriales, le code de l'environnement et le code de l'urbanisme avec les dispositions prévues par la loi NOTRe sur le nouveau SRADDET.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.


* 3 La population « DGF », définie à l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, est la population totale recensée majorée d'un habitant par résidence secondaire et d'un habitant par place de caravane située sur une aire d'accueil des gens du voyage - ou deux habitants par place de caravane pour les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) ou à la première fraction de la dotation de solidarité rurale (DSR).

* 4 Article 107 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* 5 À ces dotations s'ajoute une dotation d'aménagement des communes et circonscriptions territoriales d'outre-mer (DACOM), qui se compose d'une quote-part alimentée par une fraction de la DSU et de la DSR et d'une quote-part alimentée par une fraction de la DNP.

* 6 Cet indice prend en compte le potentiel financier moyen par habitant, la part des logements sociaux, le nombre de personnes bénéficiant d'aides au logement et le revenu moyen des habitants.

* 7 Les anciennes dotations de superficie et relative aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins s'élevaient respectivement à 225 et 3,5 millions d'euros en 2014.

* 8 Décret n°85-994 du 20 septembre 1985 relatif à la composition et au fonctionnement du Conseil national de la montagne.

* 9 Décret n°95-1006 du 6 septembre 1995 modifiant le décret n° 85-994 du 20 septembre 1985 relatif à la composition et au fonctionnement du Conseil national de la montagne.

* 10 L'article L. 644-1 a toutefois été réécrit par l'ordonnance n° 2006-1547 du 7 décembre 2006 relative à la valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer supprimant toute référence à de tels programmes.

* 11 Le huitième alinéa de l'article 6 de la loi montagne fait référence à « la section locale du fonds mentionné à l'alinéa précédent », qui mentionnait alors le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire. Toutefois, la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a supprimé le septième alinéa ainsi mentionné, sans qu'une coordination ait été adoptée au huitième alinéa.

* 12 La disposition relative à la consultation du comité de massif sur les projets d'UTN est reprise à l'article 19 du présent projet de loi.

* 13 L'article L. 143-20 du code de l'urbanisme prévoit une saisine pour avis de la commission spécialisée du comité de massif sur le projet de SCoT, lorsque ce dernier prévoit une UTN soumise à autorisation, relative à des remontées mécaniques qui ont pour effet la création d'un nouveau domaine skiable ou l'extension du domaine skiable existant au-delà d'un seuil fixé par décret en Conseil d'État, ou sur une opération qui présente un intérêt régional ou interrégional en raison de sa surface ou de sa capacité d'accueil.

* 14 L'article L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales prévoit, le cas échéant, l'association du comité de massif à l'élaboration du SRADDET.

* 15 Circulaire n° 2011-237 du 30 décembre 2011 relative aux écoles situées en zone de montagne.

* 16 Circulaire n° 2016-155 du 11 octobre 2016 relative aux écoles situées en zone de montagne. Cette circulaire rappelle, en préambule, que la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République prévoit que le service public de l'éducation « contribue à l'égalité des chances et à lutter contre les inégalités sociales et territoriales en matière de réussite scolaire et éducative ».

* 17 Alain Duran, rapport au Premier ministre sur la mise en oeuvre des conventions de ruralité, 20 mai 2016.

* 18 Circulaire n° 99-136 du 21 septembre 1999 relative à l'organisation des sorties scolaires dans les écoles maternelles et élémentaires publiques.

* 19 Circulaire n° 2011-117 du 3 août 2011 relative aux sorties et voyages scolaires au collège et au lycée.

* 20 Circulaire n° 2013-106 du 16 juillet 2013 relative au transport et à l'encadrement des élèves dans le cadre des sorties et voyages scolaires dans les premier et second degrés.

* 21 Annie Genevard et Bernadette Laclais, « Un acte II de la loi montagne - Pour un pacte renouvelé de la nation avec les territoires de montagne », 27 juillet 2015.

* 22 Défini à l'article 1er du code des postes et des communications électroniques, le service universel postal « concourt à la cohésion sociale et au développement équilibré du territoire. Il est assuré dans le respect des principes d'égalité, de continuité et d'adaptabilité en recherchant la meilleure efficacité économique et sociale. Il garantit à tous les usagers, de manière permanente et sur l'ensemble du territoire national, des services postaux répondant à des normes de qualité déterminées. Ces services sont offerts à des prix abordables pour tous les utilisateurs. Les prix sont orientés sur les coûts et incitent à une prestation efficace, tout en tenant compte des caractéristiques des marchés sur lesquels ils s'appliquent ».

* 23 Décision n° 2016-1184 du 20 septembre 2016 relative à l'évaluation pour l'année 2015 du coût net du maillage complémentaire permettant à La Poste d'assurer sa mission d'aménagement du territoire.

* 24 Les bases d'imposition de La Poste au titre de la fiscalité directe locale font l'objet d'un abattement égal à 85 % de leur montant, en raison des contraintes de desserte de l'ensemble du territoire national et de participation à l'aménagement du territoire qui s'imposent à cette société.

* 25 200 millions d'euros pour le financement des indemnités des agences postales communales et intercommunales, 18 millions d'euros pour le financement des rémunérations des relais commerçants, 120 millions d'euros pour les modernisations et rénovations des bureaux de poste et 10 millions d'euros pour les actions numériques.

* 26 Voit notamment CE, 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary.

* 27 Cour administrative d'appel de Lyon, 2e chambre, 24 octobre 2000.

* 28 Les soins de premier recours comprennent : la prévention, le dépistage, le diagnostic, le traitement et le suivi des patients ; la dispensation et l'administration des médicaments, produits et dispositifs médicaux, ainsi que le conseil pharmaceutique ; l'orientation dans le système de soins et le secteur médico-social ; l'éducation pour la santé.

* 29 Rapport d'information fait au nom de la commission du développement durables infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire, en conclusion des travaux du groupe de travail sur la présence médicale sur l'ensemble du territoire, 5 février 2013.

* 30 Rapport d'information fait au nom de la commission du développement durables infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire, en conclusion des travaux du groupe de travail sur la présence médicale sur l'ensemble du territoire, 5 février 2013.

* 31 Lignes directrices de l'ARCEP du 5 décembre 2015 sur la tarification de l'accès aux réseaux d'initiative publique en fibre optique déployés par l'initiative publique.

* 32 Les comités de bassin sont des instances composées de trois collèges représentant les parlementaires et les collectivités territoriales, les usagers de l'eau et l'État.

* 33 Loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution et Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau.

* 34 Rapport n° 28 (1991-1992) de M. Richard Pouille, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 10 octobre 1991.

* 35 Rapport d'information n° 807 (2015-2016) de M. Rémy Pointereau, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable - 20 juillet 2016.

* 36 Selon cet article, « le règlement (du plan local d'urbanisme) peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres ».

* 37 Dont un certain nombre en zone de montagne (« Doubs Horloger » dans le massif du Jura, « Aubrac » et « Sources et gorges de l'Allier » dans le Massif central, « Mont Ventoux » et « Belledonne » dans le massif des Alpes, etc).

* 38 La Convention Alpine est un traité international pour le développement durable et la protection des Alpes ratifié par les pays alpins (Allemagne, Autriche, France, Italie, Liechtenstein, Monaco, Slovénie et Suisse) ainsi que l'Union européenne. Les protocoles de la Convention alpine contiennent des mesures spécifiques pour la mise en oeuvre des principes énoncés dans la Convention cadre. Les protocoles définissent les mesures concrètes qu'il faut adopter pour la protection et le développement durable des Alpes.

* 39 Trois amendements identiques des rapporteures, de M. Folliot et de Mme Dubié.

* 40 Arrêt du Conseil d'État du 17 décembre 1999, Union hospitalière privée.

* 41 Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

* 42 Décision n° 72-73 L du 29 février 1972, décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987.

* 43 http://www.senat.fr/rap/l14-174/l14-174.html

* 44 Décret n° 2016-1071 du 3 août 2016 relatif au schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires.