EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE
IER
MODIFICATIONS APPORTÉES À LA
LOI N° 62-1292 DU 6 NOVEMBRE 1962 RELATIVE
À L'ÉLECTION DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE AU
SUFFRAGE UNIVERSEL
ARTICLE
1
ER
CONVOCATION DES ÉLECTEURS
L'article 1 er du projet de loi organique a pour objet de fixer le délai imparti pour la convocation des électeurs en vue de l'élection du Président de la République, afin notamment de garantir une durée suffisante pour le recueil des « parrainages », ainsi que la forme de cette convocation .
Par cohérence avec l'article 7 de la Constitution, la commission des lois a prévu que les électeurs soient convoqués par décret simple , plutôt que par décret en conseil des ministres.
1. Le silence de la loi organique sur les modalités de convocation des électeurs
Aux termes de l'article 7 de la Constitution, le scrutin pour l'élection du Président de la République est ouvert « sur convocation du Gouvernement » . Cette disposition se borne à déterminer l'autorité compétente pour convoquer les électeurs, sans autre précision.
Pour toutes les autres élections au suffrage universel, la loi fixe un délai minimal entre la publication de l'acte de convocation (décret ou arrêté du représentant de l'État, selon le cas) et le premier tour de scrutin . Ce délai a été uniformisé à six semaines par la loi n° 2016-1048 du 1 er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales , pour la quasi-totalité des cas 7 ( * ) .
Tel n'est pas le cas pour l'élection présidentielle .
Certes, en l'état du droit, les électeurs ne sauraient être convoqués en vue de l'élection à une date trop proche de celle-ci, puisque l'article 3 (à valeur organique) de la loi du 6 novembre 1962 8 ( * ) fixe d'autres délais impératifs, avec lesquels la date choisie pour la publication du décret de convocation doit s'articuler. L'absence de délai impératif pour celle-ci n'en provoque pas moins des difficultés.
La publication du décret de convocation, en effet, fait commencer à courir deux périodes :
- c'est au lendemain de cette publication qu'est installée la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale (CNCCE), qui exerce d'importantes prérogatives pour assurer l'égalité entre les candidats et la sincérité du scrutin, notamment en matière de propagande électorale 9 ( * ) ;
- surtout, cette publication marque le point de départ de la période de recueil des « parrainages » , puisque c'est à compter de celle-ci que sont adressés aux citoyens à qui la loi organique reconnaît le droit de présenter un candidat les formulaires dédiés ainsi que les enveloppes postales servant à leur acheminement 10 ( * ) , étant entendu que les « parrainages » doivent parvenir au Conseil constitutionnel au plus tard le sixième vendredi précédant le premier tour de scrutin à dix-huit heures 11 ( * ) .
En 2017 , le décret de convocation des électeurs n'ayant été publié que le vendredi 24 février, soit huit semaines et deux jours avant le premier tour de scrutin (prévu le dimanche 23 avril), le délai de recueil des « parrainages » a été ramené à trois semaines .
Calendrier préélectoral et période
de recueil des «
parrainages
»
lors de
l'élection présidentielle de 2017
Source : commission des lois du Sénat
Il ne semble pas, toutefois, que la brièveté de la période de recueil des parrainages ait eu d'incidence significative sur l'élection présidentielle de 2017 - ce qui aurait été le cas si elle avait empêché un ou plusieurs candidats potentiels de recueillir en temps utile un nombre suffisant de présentations. Comme le Conseil constitutionnel l'a relevé dans ses observations sur l'élection présidentielle, le nombre de parrainages reçus et validés fut stable cette année-là par rapport aux années électorales antérieures, alors même qu'une importante réforme des règles applicables (acheminement des parrainages par voie postale exclusivement, publication « au fil de l'eau » de la totalité d'entre eux) avait pu faire craindre un tarissement. Quelques présentations sont parvenues au Conseil constitutionnel après la date limite, en raison, semble-t-il, de dysfonctionnements postaux plutôt que de la brièveté de la période de recueil, sans que ces rares dysfonctionnements aient été de nature à influer sur la liste des candidats admis à se présenter à l'élection 12 ( * ) .
2. Les précisions apportées par le projet de loi organique
a) L'inscription d'un délai impératif pour la convocation des électeurs
Afin de parer à toute difficulté lors des élections à venir, l'article 1 er du projet de loi organique tend, en premier lieu, à fixer des délais pour la convocation des électeurs :
- en règle générale, le décret de convocation devrait être « publié au moins dix semaines avant la date du premier tour de scrutin » ;
- en cas de vacance de la Présidence de la République ou d'empêchement définitif du Président, constaté par le Conseil constitutionnel, les électeurs devraient être convoqués « sans délai » - le premier tour de scrutin devant avoir lieu dans un délai de vingt jours au moins et trente-cinq jours au plus, conformément à l'article 7 de la Constitution.
Ainsi, dans le cas le plus vraisemblable où l'actuel Président de la République exercerait son mandat jusqu'à son terme (le vendredi 13 mai 2022), quelle que soit la date choisie pour l'organisation du premier tour (le dimanche 10 ou le dimanche 17 avril 2022) 13 ( * ) , la période de recueil des parrainages durerait quatre semaines et cinq jours .
Calendrier préélectoral et période
de recueil des «
parrainages
»
lors de
l'élection présidentielle de 2022
(dans
l'hypothèse d'un premier tour organisé le dimanche 17 avril
2022)
Source : commission des lois du Sénat
La commission des lois a jugé bienvenue cette précision apportée au calendrier préélectoral . L'allongement qui en résulte de la période de recueil des « parrainages » est également opportun.
b) La question de l'autorité compétente
Par ailleurs, quoique ni l'exposé des motifs, ni l'étude d'impact n'en fassent mention, l'article 1 er du projet de loi organique tend à préciser que les électeurs sont convoqués pour l'élection du Président de la République par décret en conseil des ministres 14 ( * ) . Dans le silence de la loi organique, cela correspond à une pratique constante sous la V e République, depuis 1965.
Cette pratique n'en apparaît pas moins en contradiction avec l'article 7 de la Constitution , aux termes duquel le scrutin pour l'élection du Président de la République est ouvert « sur convocation du Gouvernement », si du moins l'on s'en tient à la conception couramment admise de la nature juridique des décrets en conseil des ministres.
Selon une jurisprudence désormais bien établie du Conseil d'État, en effet, les décrets délibérés en conseil des ministres, qui doivent être signés par le Président de la République en application de l'article 13 de la Constitution, ont celui-ci pour auteur , quand bien même ni cet article 13, ni aucun texte législatif n'imposait que le conseil des ministres fût consulté. Pour reprendre les termes du commissaire du Gouvernement David Kessler dans ses conclusions sur la décision Meyet du 10 septembre 1992, « la règle du passage en Conseil des ministres et la signature par le Président de la République des décrets ainsi délibérés sont bien des questions de compétence », et non de procédure ou de forme 15 ( * ) .
Cette jurisprudence est certes critiquée 16 ( * ) , et le Conseil constitutionnel - qui, depuis la décision Hauchemaille du 14 mars 2001 17 ( * ) , se reconnaît compétent à titre exceptionnel et sous certaines conditions pour statuer sur les requêtes dirigées contre les actes préparatoires à l'élection du Président de la République - ne l'a jamais reprise à son compte. Peut-être même s'y oppose-t-il implicitement, puisqu'il a eu à connaître de plusieurs décrets de convocation des électeurs, sans avoir jamais soulevé d'office la question de l'autorité compétente pour les prendre 18 ( * ) .
Ce point demeurant incertain, il paraît néanmoins juridiquement hasardeux, au regard de l'article 7 de la Constitution, de renvoyer à un décret en conseil des ministres pour la convocation des électeurs en vue de l'élection du Président de la République. Sur proposition du rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement COM-20 pour lui substituer un décret simple , qui relève de la compétence du Premier ministre en application de l'article 21 de la Constitution.
La commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .
ARTICLE 2
ADAPTATION DES
RÈGLES APPLICABLES
À L'ÉLECTION PRÉSIDENTIELLE
En vue de la prochaine élection présidentielle, l'article 2 prévoit diverses adaptations techniques visant à :
- reporter à 2027 la transmission par voie électronique des « parrainages » ;
- dématérialiser les comptes de campagne ainsi que les reçus établis pour les dons effectués en faveur des candidats ;
- autoriser les détenus à voter par correspondance, en s'inspirant du dispositif mis en oeuvre pour les élections européennes de mai 2019 ;
- actualiser les dispositions du code électoral applicables à l'élection présidentielle.
La loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel serait modifiée en conséquence.
Souscrivant à ces adaptations techniques, la commission des lois a souhaité sécuriser la convocation des électeurs, le « parrainage » des candidats et le financement de la campagne électorale .
A. LA PRÉSENTATION DE CANDIDATS (« PARRAINAGES »)
1. Les modalités de transmission des présentations au Conseil constitutionnel
Si les conditions d'éligibilité aux fonctions de Président de la République sont en principe les mêmes que pour l'élection des députés (« Toute personne qui, à la date du premier tour du scrutin, remplit les conditions pour être électeur et n'entre dans aucun des cas d'inéligibilité prévus par le présent livre peut être candidat à l'Assemblée nationale », article L.O. 127 du code électoral), la loi organique du 6 novembre 1962 fixe une autre condition pour être candidat, à savoir avoir été présenté par au moins 500 des citoyens ayant qualité pour ce faire (les députés et sénateurs, les représentants français au Parlement européen, certains élus locaux, les conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger).
Les présentations de candidats sont rédigées sur des formulaires imprimés par l'administration conformément aux modèles arrêtés par le Conseil constitutionnel, adressés aux citoyens concernés à compter de la publication du décret convoquant les électeurs - ou, le cas échéant, dès la publication de la déclaration du Conseil constitutionnel constatant la vacance de la Président de la République ou le caractère définitif de l'empêchement du Président.
Les présentations, rédigées en lettres majuscules et revêtues de la signature manuscrite de leur auteur, sont transmises par voie postale au Conseil constitutionnel, auquel ils doivent parvenir au plus tard le sixième vendredi précédant le premier tour de scrutin, à dix-huit heures. Les « parrains » doivent donc tenir compte des délais d'acheminement postal. Afin d'assurer la sérénité des opérations et d'éviter toute pression sur les « parrains », la loi organique du 25 avril 2016 19 ( * ) a mis fin à la pratique antérieure, qui permettait aux candidats de recueillir eux-mêmes les parrainages et de les déposer pour leur compte auprès du Conseil constitutionnel.
Par dérogation, les présentations peuvent être présentées, en outre-mer, auprès du représentant de l'État, et lorsqu'elles émanent de conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, auprès de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire.
La même loi organique du 25 avril 2016 a prévu que les présentations pourraient également être transmises au Conseil constitutionnel « par voie électronique » , selon les modalités devant être fixées par décret en Conseil d'État. Elle a toutefois repoussé l'entrée en vigueur de cette disposition à une date fixée par décret « et au plus tard le 1 er janvier 2020 ».
Dans ses observations sur l'élection présidentielle de 2017, le Conseil constitutionnel avait émis des réserves sur ce dispositif , soulignant « la nécessité de n'envisager qu'avec les plus grandes précautions » la mise en oeuvre de la transmission électronique des présentations, qui « devra[it], en tout état de cause, être entourée des garanties nécessaires ».
L'article 2 du projet de loi organique prévoit de repousser une nouvelle fois, à une date fixée par décret et au plus tard le 1 er janvier 2027, l'application de la disposition autorisant la transmission électronique des présentations . Selon l'étude d'impact, son entrée en vigueur supposerait le déploiement de moyens d'identification électronique offrant un niveau de garantie élevé, au sens du règlement eIDAS du 23 juillet 2014 20 ( * ) , qui n'existent pas encore en France. Sur ce point, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture, en commission, un amendement à caractère légistique du rapporteur.
La commission des lois a accepté ce report, espérant que les efforts déployés par l'administration permettront de mettre au point une procédure de transmission dématérialisée suffisamment sûre d'ici à 2027 . Elle a adopté l' amendement COM-28 de coordination du rapporteur .
2. La liste des « parrains »
a) La prise en compte des récentes réformes territoriales
Par ailleurs, la commission des lois a saisi l'occasion du projet de loi organique pour actualiser la liste des citoyens habilités à présenter un candidat à l'élection présidentielle, en tenant compte de récentes réformes territoriales ( amendement COM-21 du rapporteur).
En premier lieu, il convient de mettre en cohérence la liste des « parrains » avec les nouvelles institutions mises en place, en 2015, en Martinique et, en 2018, en Corse . Alors que, dans l'immense majorité des collectivités territoriales françaises, l'exécutif est un membre de l'assemblée délibérante (qu'il préside), dans ces deux collectivités, il existe un conseil exécutif collégial distinct de l'assemblée et une règle d'incompatibilité qui interdit d'être à la fois membre de ce conseil exécutif et membre de l'assemblée 21 ( * ) . Or, en l'état du droit, seuls les membres de l'assemblée peuvent « parrainer » un candidat à l'élection présidentielle, à l'exclusion des membres du conseil exécutif et notamment de son président, alors même que celui-ci conduisait souvent la liste arrivée en tête aux élections et a donc reçu l'onction du suffrage universel. Afin de corriger cette anomalie, la commission des lois a ajouté les présidents des conseils exécutifs de Corse et de Martinique à la liste des « parrains » , où figurent déjà le président de la Polynésie française et le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, qui se trouvent dans le même cas.
En deuxième lieu, la création à la date du 1 er janvier 2021 de la Collectivité européenne d'Alsace impose de préciser auquel des deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin se rattachent, pour l'application des règles relatives à la répartition territoriale des « parrainages » 22 ( * ) , les conseillers d'Alsace, d'une part, les conseillers régionaux du Grand Est élus sur la section départementale d'une liste correspondant à la Collectivité européenne d'Alsace, d'autre part. Dans le premier cas, la règle est simple à établir puisque les conseillers d'Alsace sont élus dans des circonscriptions cantonales intégralement incluses dans le territoire d'un seul département (entendu comme une circonscription administrative de l'État). Dans le second cas, il est proposé de rattacher les conseillers régionaux concernés à l'un ou l'autre département, selon qu'ils auront été désignés par leur assemblée pour participer à l'élection des sénateurs du Bas-Rhin ou du Haut-Rhin 23 ( * ) .
En troisième lieu, par souci de précision, il serait expressément indiqué que les conseillers régionaux d'Auvergne-Rhône-Alpes élus sur la section départementale d'une liste correspondant à la métropole de Lyon sont rattachés, pour l'application des règles relatives aux « parrainages », au département du Rhône.
b) L'ajout des vice-présidents des conseils consulaires à la liste des « parrains »
À l'initiative de Christophe-André Frassa et de Jean-Yves Leconte, la commission des lois a également ajouté à la liste des « parrains » les vice-présidents des conseils consulaires représentant les Français établis hors de France . Cette disposition ayant été insérée, par souci de lisibilité, au sein d'un article additionnel 2 bis , on se reportera au commentaire de cet article.
* 7 Art. L. 173 du code électoral pour les élections législatives, art. L. 220 pour les élections départementales, art. L. 247 pour les élections municipales partielles, art. L. 311 pour les élections sénatoriales et art. L. 357 pour les élections régionales, art. L. 378 pour les élections à l'assemblée de Corse, art. L. 558-29 pour les élections aux assemblées de Guyane et de Martinique, art. L. 492 pour les élections à l'assemblée territoriale de Saint-Barthélemy, art. L. 519 pour les élections à l'assemblée territoriale de Saint-Martin et art. L. 547 pour les élections à l'assemblée territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon. Font néanmoins exception les élections au conseil territorial de Wallis-et-Futuna, où ce délai est de trente jours francs (art. L. 422), ainsi qu'à l'assemblée de la Polynésie française et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, où il est fixé par la loi organique statutaire à quatre semaines.
* 8 Loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.
* 9 Article 13 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 portant application de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.
* 10 Article 2 du même décret.
* 11 I de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 précitée.
* 12 Décision n° 2017-172 PDR du 20 juillet 2017, Observations du Conseil constitutionnel sur l'élection présidentielle des 23 avril et 7 mai 2017 .
* 13 Aux termes du troisième alinéa de l'article 7 de la Constitution, le premier tour de scrutin doit avoir lieu vingt jours au moins et trente-cinq jours au plus avant l'expiration des pouvoirs du Président en exercice.
* 14 Comme c'est le cas pour le renouvellement général des conseils municipaux (article L. 227 du code électoral), alors que la loi prévoit pour toutes les autres élections un décret simple ou, en cas d'élection partielle, un arrêté du préfet ou du sous-préfet.
* 15 Conseil d'État, Ass., 10 septembre 1992, Meyet , n os 140376, 140377, 140378, 140379, 140416, 140417 et 140832, concl. D. Kessler. Cette décision opérait un revirement de jurisprudence, par rapport à la décision du 16 octobre 1987, Syndicat autonome des enseignants de médecine , n os 57895, 58715, 58760.
* 16 Voir notamment la note d'O. Gohin sous la décision Meyet précitée, D. 1993 p. 293.
* 17 Décision du Conseil constitutionnel n° 2001-95 PDR du 14 mars 2001.
* 18 Alors même que les questions de compétence étant d'ordre public, elles peuvent et doivent en principe être soulevées d'office par le juge. C'est du moins la règle devant la juridiction administrative.
* 19 Loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016 de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle .
* 20 Règlement n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 sur l'identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur et abrogeant la directive 1999/93/CE .
* 21 Dans les deux collectivités, les membres du conseil exécutif sont élus par l'assemblée délibérante en son sein, mais les élus doivent ensuite opter entre les deux fonctions ou mandats (articles L. 4422-18 et L. 7224-3 du code général des collectivités territoriales).
* 22 Pour être retenu, un candidat doit recevoir au moins 500 parrainages de la part d'élus d'au moins trente départements ou collectivités d'outre-mer, sans que plus d'un dixième d'entre eux puissent être les élus d'un même département ou d'une même collectivité d'outre-mer.
* 23 L'article L. 280-1 du code électoral prévoit en effet que, dans le mois qui suit son élection, le conseil régional du Grand Est procède à la répartition de ses membres élus sur la section départementale d'une liste correspondant à la Collectivité européenne d'Alsace entre les collèges chargés de l'élection des sénateurs du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. La solution préconisée est alignée sur celle déjà applicable aux conseillers de Corse.