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Projet de loi de finances rectificative pour 2022

22 novembre 2022 : Loi de finances rectificative pour 2022 (2) ( rapport - commission mixte paritaire (accord) )

Rapport n° 136 (2022-2023) de MM. Jean-François HUSSON, rapporteur général et Jean-René CAZENEUVE, rapporteur général, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 22 novembre 2022

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N° 507


ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

N° 136


SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale
le 22 novembre 2022

 

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2022

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission mixte paritaire(1) chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2022,

PAR M. Jean-René CAZENEUVE,
Rapporteur,

Député

PAR M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, sénateur, président ; M. Éric Coquerel, député, vice-président ; M. Jean-François Husson, sénateur, M. Jean-René Cazeneuve, député, rapporteurs.

Membres titulaires : MM. Arnaud Bazin, Jérôme Bascher, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Didier Rambaud, sénateurs ; Mme Nadia Hai, MM. Mathieu Lefèvre, Alexandre Sabatou, Mme Véronique Louwagie, M. Pascal Lecamp, députés.

Membres suppléants : Mme Christine Lavarde, MM. Vincent Segouin, Antoine Lefèvre, Jean-Marie Mizzon, Mme Isabelle Briquet, MM. Éric Bocquet, Christian Bilhac, sénateurs ; MM. Denis Masséglia, Kévin Mauvieux, Sébastien Rome, Mickaël Bouloux, Mme Christine Arrighi, M. Charles de Courson, députés.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16e législ.) :

Première lecture : 393, 439 et T.A. 27

Sénat :

Première lecture : 113, 124 et T.A. 22 (2022-2023)
Commission mixte paritaire : 137 (2022-2023)

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du second projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2022 se réunit au Sénat le mardi 22 novembre 2022.

Elle procède tout d'abord à la désignation de son bureau, constitué de M. Claude Raynal, sénateur, président, de M. Éric Coquerel, député, vice-président, de M. Jean-René Cazeneuve, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale, et de M. Jean-François Husson, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

Étaient également présents MM. Arnaud Bazin, Jérôme Bascher, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic et Didier Rambaud, sénateurs titulaires, Mme Christine Lavarde, M. Jean-Marie Mizzon et Mme Isabelle Briquet, sénateurs suppléants, ainsi que Mme Nadia Hai, MM. Mathieu Lefèvre, Alexandre Sabatou, Mme Véronique Louwagie et M. Pascal Lecamp, députés titulaires, et MM. Denis Masséglia, Kévin Mauvieux, Sébastien Rome, Mickaël Bouloux, Mme Christine Arrighi et M. Charles de Courson, députés suppléants.

*

* *

La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

M. Claude Raynal, sénateur, président. - Le projet de loi initial comportait onze articles, dont l'article liminaire. L'Assemblée nationale a modifié huit de ces articles et introduit onze articles additionnels en première lecture.

Parmi les vingt-deux articles qui étaient soumis au Sénat, treize articles ont été adoptés conformes, huit articles ont été modifiés et un article a été supprimé. Nous avons également introduit trois nouveaux articles.

Ainsi, douze articles du projet de loi restent donc en discussion.

Je vous rappelle qu'une commission mixte paritaire est simultanément saisie du texte adopté par l'Assemblée nationale et du texte adopté par le Sénat. Elle peut, sur chaque article restant en discussion, choisir l'une ou l'autre des rédactions, ou retenir une rédaction de compromis, proposée par les rapporteurs ou tout autre membre de la CMP.

M. Éric Coquerel, député, vice-président. - La dernière CMP, organisée à l'Assemblée nationale, et portant sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 2022, a fini par être conclusive. J'espère que nous aurons une nouvelle issue heureuse pour le second projet de loi de finances rectificative de l'année.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour le Sénat. - Le Sénat a adopté le collectif budgétaire de fin de gestion, en acceptant pour l'essentiel les ajustements, ouvertures et annulations de crédits proposés sur le budget de l'État. Il a également pris acte, sans revenir sur la plupart d'entre elles, des mesures fiscales pérennes que l'Assemblée nationale a fait le choix d'adopter, revenant pourtant sur une pratique établie depuis 2018. Pour les années à venir, comme nous l'avons prévu en révisant la loi organique relative aux lois de finances, il conviendra de revenir à une séparation nette entre le collectif budgétaire qui ajuste les crédits en fin d'année et le projet de loi de finances qui prépare le budget et les dispositions fiscales pour l'avenir.

La prévision de croissance retenue par le Gouvernement se situe dans la borne haute de la prévision du consensus des économistes mais elle ne paraît pas pour autant inatteignable. En ce qui concerne l'état des finances publiques, le Gouvernement prévoit un déficit de 5 % du PIB.

Le déficit budgétaire de l'État serait finalement supérieur de 18,5 milliards d'euros par rapport à la prévision en loi de finances initiale. Lors de l'examen du texte par l'Assemblée nationale, le solde a été dégradé de près d'un demi-milliard d'euros.

L'amélioration de la prévision de déficit par rapport à la première loi de finances rectificative s'explique d'abord par la révision en hausse des recettes nettes, le moindre niveau attendu pour le prélèvement sur recettes à destination de l'Union européenne et une moindre consommation de crédits reportés.

Cette pratique des reports n'est pas satisfaisante, et les reports massifs ne devraient plus être pratiqués.

Quoi qu'il en soit, le déficit demeure considérable, nous sommes sur un « plateau » haut de déficit dont il est bien difficile de sortir.

Du côté des dépenses, malgré ses réticences, le Sénat n'est pas revenu sur l'ouverture de 2 milliards d'euros pour France Compétences, qui tend à combler une nouvelle fois le « puits sans fond » de sa trésorerie, sans toutefois que l'équilibre financier de l'opérateur ne soit assuré.

Le niveau élevé de l'inflation et plus particulièrement des prix de l'énergie reste l'une des principales causes d'ouvertures de crédits. Ainsi en est-il du chèque énergie exceptionnel, mais aussi de la prolongation de la remise carburant qui représentait à elle seule une ouverture de crédits de 440 millions d'euros.

Nous nous sommes félicité que l'Assemblée nationale ait apporté 40 millions d'euros supplémentaires aux associations d'aide alimentaire, comme le Sénat l'avait fait dans le collectif de cet été.

Autre dépense à noter, le soutien financier apporté à l'Ukraine, notamment sur la mission « Défense ». Nous y sommes bien sûr extrêmement favorables.

Parallèlement à toutes ces nouvelles dépenses, les annulations correspondent uniquement à des économies de constatation.

Le Sénat a donc conservé la quasi-totalité des mesures proposées par le Gouvernement ou adoptées à l'Assemblée nationale et qui vont dans la bonne direction. Ainsi en est-il en particulier :

- du chèque énergie exceptionnel ;

- du doublement du seuil d'imputation du déficit foncier sur le revenu global pour des dépenses de rénovation énergétique ;

- du soutien à l'achat de pellets et de bûches de bois ;

- et de la prorogation en 2023 de l'attribution de MaPrimeRénov' sans conditions de ressources, pour des travaux de rénovation globale.

Le Sénat a pour sa part très peu fait évoluer le texte, en adoptant, outre les amendements proposés par le Gouvernement, plusieurs enveloppes de montant resté modeste pour la réfection des ponts et du réseau routier, notamment des petites communes, la réduction du taux de fuite des réseaux d'eau et l'accélération de leur rénovation, la réalisation de travaux sur les territoires des riverains des aéroports, ou encore pour les maisons France services.

Le Sénat a également supprimé 4 milliards d'euros destinés aux participations financières de l'État et qui ne sont maintenus que pour être reportés sur 2023. C'est de la sincérisation budgétaire.

Concernant les articles fiscaux, le Sénat a supprimé l'article 9 C relatif à la répartition entre les collectivités territoriales et leurs groupements du produit de la composante de l'IFER relative aux centrales photovoltaïques.

Il a en revanche inséré un article 9 DA tendant à revenir sur la réforme de la répartition des recettes liées à la taxe d'aménagement au sein du bloc communal. Très critiquée, cette réforme pose en effet d'énormes difficultés et doit être remise en cause dès 2022.

Qu'en est-il désormais ? Le Sénat a été sérieux et raisonnable dans ses propositions de modification. Nous avons travaillé avec le rapporteur général de l'Assemblée nationale, que je remercie pour son écoute, afin de rapprocher nos attentes et proposer à un texte commun.

Je me réjouis ainsi en particulier que nous ayons conservé les enveloppes de crédits ouvertes par le Sénat, parfois pour de plus faibles montants mais qui ont de l'importance dans les politiques publiques qu'ils accompagnent, comme les maisons France services, les travaux réalisés pour les riverains des aéroports, mais aussi la rénovation de nos infrastructures, y compris dans les plus petites communes, qu'il s'agisse des ponts, des routes, ou des réseaux d'eau, les trois formant un bloc de 150 millions d'euros. S'agissant des routes, 50 millions d'euros de crédits seraient ouverts via la mission « Écologie » plutôt que via le compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » : cela implique que le Gouvernement s'engage clairement à ce que ces sommes soient affectées aux routes des collectivités territoriales. Sur les réseaux d'eau, je me réjouis que l'on puisse renforcer la politique permettant de lutter contre les fuites d'eau, dans un contexte de forte sécheresse et de réchauffement climatique.

Je suis satisfait que nous ayons pu nous accorder pour la suppression, dès 2022, de la réforme portée en loi de finances initiale pour 2022 au titre de la répartition des recettes issues de la taxe d'aménagement au sein du bloc communal.

Enfin nous nous sommes entendus sur une mesure de sincérisation en réduisant de 2 milliards d'euros les crédits du compte d'affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l'État », car nous savons bien que ces crédits ne seront pas utilisés en 2022. Cela réduit d'autant le déficit budgétaire prévisionnel de l'État.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Je voudrais revenir rapidement sur les éléments principaux du texte, les apports de l'Assemblée nationale puis sur ceux du Sénat. Il s'agit d'un texte de soutien aux Français avec une contrainte forte de respecter le plafond de 5 % de déficit public. Nous avons décidé :

- une majoration du chèque énergie avec un versement exceptionnel pour certains ménages non éligibles en droit commun ;

- le versement d'un chèque spécifique pour les ménages se chauffant au fioul ;

- le soutien aux universités et à certains opérateurs de recherche et culturels face à l'envolée des prix de l'énergie ;

- le soutien à nos forces armées dans le contexte international, qui conduit à l'augmentation des coûts qu'elles subissent, entre autres sur les carburants ;

- le soutien à nos agriculteurs face aux aléas climatiques ;

- le soutien à notre politique de l'emploi en aidant France Compétences dans le contexte du succès de l'apprentissage, que nous saluons.

À l'Assemblée, pour reprendre quelques éléments :

- nous avons amplifié notre soutien à l'Ukraine ;

- nous avons ouvert la voie à une aide spécifique en faveur des ménages qui se chauffent aux pellets de bois ;

- les banques alimentaires ont bénéficié d'une aide exceptionnelle ;

- un accord a pu être trouvé, à l'initiative du président Coquerel, pour le versement d'une prime aux personnels communaux de santé.

Vous avez complété le travail de l'Assemblée nationale avec les éléments que vous avez évoqués : le soutien aux routes, aux ponts, aux agences de l'eau, à l'insonorisation aux alentours des aéroports et aux maisons France services. Il s'agit d'autant de priorités que nous partageons. Je me réjouis que nous ayons pu trouver un équilibre sur tous ces éléments. Nous avons conservé la totalité de ces éléments, avec des montants toutefois légèrement inférieurs à ceux votés par le Sénat. Je pense cependant que nous émettons une proposition équilibrée.

Nous avons supprimé 2 milliards d'euros de capacités au sein du compte d'affection spéciale « Participations financières de l'État », ce qui sincèrise effectivement l'exercice 2022. Le Gouvernement a réaffirmé que ces fonds étaient nécessaires mais qu'il n'était pas certain qu'il en ait l'usage en 2022. Je pense que nous avons pris là une bonne mesure tout en laissant une flexibilité à l'État.

Du côté des collectivités territoriales, nous avons eu des discussions au Sénat comme à l'Assemblée nationale sur des mesures qui n'avaient pas nécessairement leur place dans le PLFR, relatives à l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) et à la taxe d'aménagement. Sur l'IFER, suite à un large consensus à l'Assemblée nationale, aligner le paiement de l'IFER photovoltaïque sur ce qui est fait pour l'éolien est une mesure de clarté et apporte une rémunération aux communes au plus près du terrain, ce qui a du sens car elles sont généralement motrices pour ce type d'installation. Je vous remercie d'avoir retenu la rédaction de l'Assemblée nationale.

Pour la taxe d'aménagement, nous partions également d'un large consensus trouvé à l'Assemblée nationale lors de la loi de finances pour 2022 : par symétrie, lorsque la taxe d'aménagement arrive au niveau de la commune, il semblait légitime de la répartir de la même manière que lorsqu'elle arrive au niveau de l'intercommunalité, sur la base d'une règle de quote-part dans le financement d'une infrastructure. Il est vrai que lorsque des communes ont dû commencer à mettre à exécution ce dispositif, « ça a coincé ». Nous proposons donc de revenir au dispositif initial sur votre proposition. C'était une demande forte du Président du Sénat. Je pense qu'il faut continuer le débat avec les collectivités pour trouver cet équilibre - au demeurant, en revenant au texte initial, elles conservent cette capacité à répartir la taxe.

Pour clore sur ces sujets : nous avons globalement respecté l'esprit de ce que doit être un texte de fin de gestion, bien qu'il y ait eu des tentatives pour s'en écarter. Je vous remercie car le travail sérieux et raisonnable du Sénat a beaucoup facilité l'accord. Ces compromis se traduisent cependant souvent par des dépenses supplémentaires dans un contexte de dette élevée, avec des taux qui augmentent et un contexte international extrêmement difficile qui crée de l'incertitude. Il faut collectivement en tenir compte lors de nos prochaines discussions.

M. Éric Coquerel, député, vice-président. - Je serai rapide, je suis satisfait que la CMP puisse être conclusive. Les apports du Sénat vont dans le bon sens, qu'il s'agisse des ponts ou des fuites d'eau. Il y avait des remontées du terrain négatives sur la répartition de la taxe d'aménagement, aussi revenir au dispositif initial me semble de bon aloi. Je trouve que le texte en sort amélioré. Je note avec satisfaction que des apports venus d'amendements de la NUPES comme les 40 millions d'euros sur l'aide alimentaire, celui que j'avais moi-même proposé sur la rémunération des personnels soignants communaux ou ceux venus de nombreux bancs sur la question des chaudières à bois, n'ont pas été remis en question.

M. Charles de Courson, député. - Je voulais remercier le Sénat sur la répartition de l'IFER photovoltaïque, qui est calée sur celle des éoliennes. Cela relève du bon sens, beaucoup de maires ne comprennent pas pourquoi, lorsqu'il y a une éolienne, 20 % du produit revient à la commune tandis que lorsqu'il y a un champ photovoltaïque elle ne reçoit rien alors qu'il y a souvent des travaux d'accompagnement à faire.

Pour la taxe d'aménagement, nous reprendrons ça l'année prochaine. Le système actuel n'est pas cohérent : si la taxe d'aménagement est créée par l'intercommunalité, elle doit être partagée avec les communes au prorata des dépenses d'investissement concernant la zone, ce qui est logique, alors que lorsque c'est la commune qui crée la taxe d'aménagement, elle n'est pas obligée de la partager. C'est bizarre.

Un point concernant ce que l'on a fait sur les éoliennes. Dans le texte que vous proposez, cela s'applique aux centrales de production d'énergie électrique d'origine photovoltaïque installées à compter du 1er janvier 2023. Nous avions eu le même débat sur les éoliennes et nous avions décidé qu'il devait y avoir paiement à partir du couplage, car il peut y avoir installation sans couplage. Vous avez écrit « installées », est-ce qu'il ne vaudrait pas mieux écrire « couplées au réseau » ? Il y a beaucoup de discussion avec les producteurs d'électricité éolienne ou photovoltaïque pour savoir à partir de quand ils doivent payer.

Enfin, une question à M. Capo-Canellas sur l'amendement de 20 millions d'euros pour les riverains d'aéroport. Il y a des taxes spécifiques à chaque aérodrome pour financer les travaux d'insonorisation. Comment s'articulent ces 20 millions d'euros avec les taxes aéroportuaires ?

M. Vincent Capo-Canellas, sénateur. - Il s'agit d'une dotation de 20 millions d'euros pour compenser la baisse du produit de la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA). C'est cette taxe qui est assise sur le trafic et qui finance les travaux pour les riverains des grands aéroports, avec un rendement qui est à la baisse du fait des années covid.

On calcule aujourd'hui qu'il faudrait théoriquement presque 12 ans pour réaliser l'ensemble des travaux. Les guichets arrêtent d'instruire les demandes des riverains car il n'y a plus d'argent. Un dispositif portant 8 millions d'euros de dotation avait été voté à l'Assemblée nationale l'année dernière. Nous l'avons repris et l'avons porté à 20 millions d'euros. Cela ne règle pas tout car le déficit est d'au moins 80 millions d'euros mais cela envoie un signal vis-à-vis des riverains qui subissent des nuisances sonores.

Mme Christine Lavarde, sénateur. - Je partage la remarque de Charles de Courson sur la différence entre installation et raccordement au réseau. On parle de file d'attente de raccordement et les délais peuvent être très longs, de 18 mois voire davantage, avant que l'installation produise alors même qu'elle est installée. Il faudrait peut-être changer le verbe et parler de raccorder plutôt que d'installer.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour le Sénat. - Pourquoi pas.

M. Jérôme Bascher, sénateur. - Je vais aller dans le même sens que ce qui vient d'être dit. Quand vous installez un grand champ d'éoliennes, vous avez parfois du mal à vous raccorder à l'ensemble du réseau. Il faut parfois faire de grands détours ou passer sous un fleuve pour atteindre le poste de transformation. Il en va de même pour le photovoltaïque. Ce n'est pas toujours d'installer le panneau qui est le plus long.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour le Sénat. - Pour clarifier, la question de la taxe d'aménagement était un point de désaccord entre le Sénat et l'Assemblée nationale. Il était proposé que l'accord du PLFR sur la taxe d'aménagement porte uniquement sur 2022. En l'état actuel, la proposition porte sur 2022 et l'avenir. C'est toujours mieux de laisser les territoires se mettre d'accord entre eux. Il n'aura échappé à personne que la lune de miel du couple commune-intercommunalité est passée. On l'entend partout sur le territoire national. Je ne pense pas qu'il soit utile de brider les élus locaux. Laissons-les trouver des accords, c'est plus souple et c'est préférable. C'est le message qu'on nous envoie : les élus locaux et notamment les maires sont saturés des contraintes et des cadres dans lesquels on veut les faire rentrer. La liberté des communes s'exerce parfaitement quand elles la vivent dans le tandem avec leur intercommunalité.

M. Charles de Courson, député. - Nous verrons cela l'année prochaine. À défaut d'accord c'est la règle du prorata d'investissement qui devrait prévaloir, pour éviter un blocage d'une commune.

Mme Véronique Louwagie, députée. - Je me réjouis que la CMP puisse être conclusive. Avec la nouvelle configuration de l'Assemblée nationale, nous avions déjà fait un certain nombre de compromis pour aboutir à un texte qui a pu être voté.

Pour la taxe d'aménagement, je suis très heureuse que nous revenions à cette rédaction car aujourd'hui, il y a une vraie demande des élus d'aller vers de la simplification et qu'on leur laisse de la liberté. Cette demande est de plus en plus prégnante, les élus se sentent presque oppressés par un certain nombre de dispositions qui leurs sont imposées. Il faut aller vers plus de liberté pour permettre la prise en compte des différentes situations locales qui peuvent varier pour diverses raisons, d'histoire, d'homme, de choix ou qui leur ont été imposées. Je suis favorable à ce qu'on puisse rester sur une rédaction de cette nature et je ne partage pas la position de mon collègue Charles de Courson.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Je reviens sur l'IFER, il faut se méfier du niveau de détail que nous voulons mettre dans la loi. Ce qui est écrit dans le Bulletin officiel des finances publiques (BOFIP) - c'est la doctrine fiscale - est : « une centrale est imposée à l'IFER à compter du 1er janvier de l'année qui suit celle au cours de laquelle intervient la date du premier couplage au réseau électrique ».

Je ne pense pas qu'il soit nécessaire de l'écrire dans notre proposition de rédaction. Ce sera de toute façon déployé comme pour les autres IFER, nous ne changeons pas ici la règle, seulement la répartition.

M. Claude Raynal, sénateur, président. - Le couplage est donc déjà prévu par les textes.

M. Charles de Courson, député. - Cette interprétation n'est pas satisfaisante : c'est le premier janvier postérieur à l'année du couplage. Si l'installation fonctionne, il faut faire du prorata temporis sur la première année. Si l'installation est couplée le 2 janvier, elle est exonérée pendant un an. Ce n'est pas logique.

Je ne suis pas d'accord avec l'interprétation donnée par l'administration. Nous avons eu le même problème avec des éoliennes qui sont parfois couplées depuis longtemps. Ces installations devraient verser un prorata la première année.

M. Claude Raynal, sénateur, président. - Je vous propose de partir de la rédaction de compromis des rapporteurs généraux et, sauf demande de modification particulière sur un article, de mettre directement aux voix le texte dans son ensemble.

M. Charles de Courson, député. - Je propose, au II de l'article 9 C tel que rédigé dans la proposition des rapporteurs, de remplacer le mot « installées » par les mots « couplées au réseau ».

M. Jean-François Husson, rapporteur pour le Sénat. - À l'article 6, il est actuellement précisé qu'a été retenue la « rédaction issue de l'Assemblée nationale ». Je souligne qu'il s'agit d'une « rédaction issue de la commission mixte paritaire ». Cela tient compte de l'annulation de 2 milliards d'euros sur le CAS « Participations financières de l'État ».

M. Claude Raynal, sénateur, président. - Je mets aux voix la proposition de rédaction de M. Charles de Courson qui rédigerait ainsi le II de l'article 9 C : « II. - Le I s'applique aux centrales de production d'énergie électrique d'origine photovoltaïque couplées au réseau à compter du 1er janvier 2023 ».

La proposition de rédaction n'est pas adoptée.

M. Claude Raynal, sénateur, président. - Je mets aux voix la rédaction de compromis des rapporteurs pour l'ensemble des dispositions restant en discussion.

La commission mixte paritaire adopte, dans la rédaction proposée par ses rapporteurs, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi.

TABLEAU COMPARATIF

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