N° 433
SÉNAT
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SECONDE SESSION ORDINAIRE DE 1989-1990 |
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Annexe au procès-verbal de la séance du 27 juin 1990. |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de résolution de MM. Henri de RAINCOURT, Guy ALLOUCHE et Gérard LARCHER, tendant à modifier les articles 16, 21, 48 et 70 du Règlement du Sénat et tendant à insérer dans celui-ci un article 42 bis et un article 56 bis A,
Par M. Jacques LARCHÉ,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; Louis Virapoullé, François Giacobbi, Charles de Cuttoli, Michel Darras, vice-présidents ; Charles Lederman, Germain Authié, René-Georges Laurin, Marcel Rudloff, secrétaires ; MM. Guy Allouche, Alphonse Arzel, Gilbert Baumet, Pierre Biarnes, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Raymond Bouvier, Jean Chamant, Raymond Courrière, Étienne Dailly, André Daugnac, Luc Dejoie, Michel Dreyfus-Schmidt, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM. Jean-Marie Girault, Paul Graziani, Hubert Haenel, Daniel Hoeffel, Charles Jolibois, Lucien Lanier, Bernard Laurent, Marc Lauriol, Paul Masson, Daniel Millaud, Charles Ornano, Georges Othily, Robert Pagès, Claude Pradille, Albert Ramassamy, Roger Romani, Michel Rufin, Jacques Sourdille, Jacques Thyraud, Jean-Pierre Tizon, Georges Treille.
Mesdames, Messieurs,
1. « La rénovation du travail parlementaire est l'affaire de chacun de nous ; c'est l'affaire du Sénat tout entier ». C'est en ces termes que le Président Alain Poher s'adressait à l'ensemble des membres du Sénat, le 5 octobre 1989, à l'occasion de sa réélection à la présidence de notre assemblée. Il invitait instamment, lors de cette même séance, « les présidents des groupes parlementaires à (lui) faire connaître leurs réflexions et leurs propositions avant le début de la discussion budgétaire ».
Le 20 décembre suivant, le Bureau du Sénat, à l'initiative du Président Poher, confiait à ses trois plus jeunes secrétaires - MM. Henri de Raincourt, Guy Allouche et Gérard Larcher - le soin de tenter une réflexion d'ensemble sur les contributions présentées par les groupes politiques et les présidents des commissions permanentes. Le rapport des trois secrétaires fut présenté au Bureau du Sénat lors de ses réunions des 31 janvier et 14 février 1990. Ce rapport comportait notamment, outre l'analyse comparée des diverses propositions formulées, un ensemble de dix-huit objectifs principaux dont la réalisation ne postulait d'ailleurs pas, pour la plupart d'entre eux, une modification du Règlement du Sénat.
À la suite de ces réunions les auteurs du rapport décidèrent de déposer une proposition de résolution (n° 195 - 20 mars 1990) concernant ceux des objectifs dont la réalisation entraînait la modification du Règlement.
La commission des Lois « et du Règlement », saisie de ce texte désignait le 10 avril 1990 son président pour rapporter cette proposition et elle procédait, le 24 avril 1990, à l'audition des auteurs de la proposition ainsi qu'à celle des présidents des groupes politiques et des présidents des commissions permanentes du Sénat.
2. L'objet de la réforme - tel que l'ont conçu les trois secrétaires auteurs du rapport - est non pas de « réinventer » le Parlement mais de « remobiliser les sénateurs », notamment en rationalisant les méthodes de travail du Sénat. Cette nécessité est la suite logique des constats suivants :
- le Sénat peut s'enorgueillir à juste titre d'exercer sa fonction législative d'une façon qui est généralement appréciée très positivement par les observateurs, et notamment les observateurs avertis ;
- il souffre néanmoins de la crise que traversent d'ailleurs tous les corps intermédiaires traditionnels, qu'il s'agisse du Parlement dans son ensemble bien sûr, mais aussi des partis ou groupements politiques, des syndicats ou des associations ;
- cette crise révèle l'inadaptation des méthodes de travail qui se manifeste par les symptômes suivants : ordres du jour surchargés mais présence allégée ; débats nourris et de fond en commission mais mornes et sans surprise en séance publique ; absence de hiérarchie des préoccupations dans les sujets abordés en séance publique, tout projet ou proposition de loi quel que soit son enjeu, étant soumis à la même procédure. Les conséquences de cette inadaptation sont bien connues : un gâchis formidable de temps et de talents ; des séances encombrées de points mineurs ou d'amendements si techniques que seuls quelques spécialistes en saisissent la signification ; le sentiment que le Parlement est inapte à s'occuper des problèmes fondamentaux, qu'il excelle dans l'accessoire mais néglige l'essentiel.
Le constat est-il sévère ? La lucidité commande de répondre par la négative : d'une part, il rend compte de ce que ressentent les acteurs eux-mêmes de la procédure législative ; d'autre part, il semble correspondre à l'appréciation portée par les citoyens. Puisqu'il n'est pas de démocratie saine là où les citoyens ne comprennent pas leurs institutions, là où leurs regards et leur attention ne se portent pas vers elles et là où ceux qui les font mouvoir sont eux-mêmes insatisfaits de leur fonctionnement, il est nécessaire de tenter des expériences destinées à remédier à cette situation.
L'axe fondamental de la réflexion devient dès lors le rôle de la séance publique : elle symbolise aux yeux de tous la démocratie en action. Est-il acceptable dès lors qu'elle soit surchargée de textes exagérément techniques et spécialisés qui ne peuvent, par nature, intéresser qu'un nombre très limité de parlementaires ? D'autant que la nécessité d'organiser de façon rigoureuse le déroulement des débats en séance publique ne facilite pas les discussions très techniques tandis que le débat en commission leur est en revanche parfaitement adapté.
Le coeur de la réforme proposée par les auteurs de la proposition de résolution est donc l'instauration de procédures qui, sans jamais retirer à la séance publique le rôle décisif d'approbation ou de rejet, renforcent le rôle législatif des commissions en conférant à leur travail préparatoire une importance plus grande que celle qu'il a actuellement (art. 3 de la proposition de résolution n° 195). Cette instauration s'accompagne de mesures destinées à garantir la publicité des travaux des commissions lorsqu'elles recourent à ces procédures abrégées (article premier, al. 2).
Le dispositif est complété par des propositions poursuivant des objectifs divers dont la préoccupation commune est d'assouplir certaines procédures afin de leur permettre de mieux remplir leurs fonctions :
- les communiqués à la presse pourraient être diffusés sans l'accord préalable des personnes entendues par la commission (article premier - paragraphe A de la proposition de résolution n° 195) ;
- les commissions disposeraient de la faculté d'organiser la publicité de tout ou partie de leurs travaux (article premier - paragraphe B de la proposition de résolution n° 195),
- elles disposeraient de la faculté de désigner des missions d'information pendant les intersessions alors que le Règlement ne le permet actuellement que pendant les sessions (art. 2 de la proposition de résolution n° 195) ;
- afin de favoriser la recherche d'accords partiels, les commissions mixtes paritaires seraient tenues d'examiner article par articles les textes qui leur sont soumis (art. 6).
Il est enfin proposé par l'article 5 de la proposition de résolution une modalité nouvelle du vote sur l'ensemble d'un projet ou d'une proposition de loi : le Sénat pourrait proposer de procéder à ce vote - ou à plusieurs votes - à une date qui ne coïnciderait pas forcément avec celle de l'examen des articles du texte. Ce regroupement des votes sur l'ensemble à un moment déterminé permettrait d'assurer de façon plus satisfaisante qu'aujourd'hui le respect du principe du vote personnel, à l'instar du Parlement européen ou de certains Parlements étrangers, tel le Parlement belge.
3. Cette proposition de résolution a été examinée par la commission des Lois au cours de deux réunions, les 20 et 27 juin, qui ont donné lieu à des discussions particulièrement approfondies. Si les axes fondamentaux de la proposition de résolution se retrouvent dans les conclusions adoptées par la commission des Lois, en revanche, certains des sujets abordés par elle n'ont pas été retenus par la commission :
• L'article 2 de la proposition de
résolution tendait à permettre la constitution de missions
d'information en intersession alors que le mécanisme en vigueur,
requérant un vote préalable du Sénat, ne l'autorise qu'en
cours de session. La commission a bien sûr été d'accord
avec l'objectif poursuivi par cet article 2 - permettre aux missions de
« coller » à l'actualité - mais elle a
observé que le problème avait été entre temps
réglé par une décision du Bureau du Sénat modifiant
l'instruction générale du Bureau. Cette modification
(arrêté n° 90-76 du 30 mai 1990) permet en effet la
constitution de missions en période d'intersession. Elle repose sur le
mécanisme suivant :
- à titre exceptionnel et lorsque leur information le justifie, les commissions peuvent désigner un ou plusieurs de leurs membres en vue d'accomplir des missions ponctuelles. Il leur appartient, dans ce cas, d'arrêter l'objet, la durée et le nom du ou des membres de la mission projetée ;
- les dates envisagées et les dépenses à engager à l'occasion de ces missions doivent faire l'objet d'une autorisation préalable du Bureau ou, si l'urgence le commande, du Président et des questeurs. Lorsqu'elles se déplacent, en cours de session, hors France métropolitaine, ces missions ne peuvent être accompagnées de membres des secrétariats concernés, sauf décision contraire du Président et des questeurs. Le Bureau est tenu informé des décisions prises par le Président et les questeurs dès sa première réunion.
Il n'a donc pas semblé nécessaire à la commission de modifier le Règlement sur ce point puisque les auteurs de la proposition de résolution avaient obtenu satisfaction par la décision du Bureau.
• L'article 6 de la proposition de
résolution concernait le fonctionnement des commissions mixtes
paritaires
.
Il proposait qu' » en vue de parvenir
à un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet
ou de la proposition de loi, la commission mixte paritaire procède
à un examen article par article ». Cette disposition n'a pas
été reprise dans les conclusions de la commission des Lois pour
les raisons suivantes : d'une part, rien n'interdit aux commissions mixtes
paritaires de procéder ainsi, ni d'indiquer, le cas
échéant, les accords partiels réalisés ;
d'autre part, la question est moins celle des modalités de l'examen que
celle des suites à leur donner : or, sur ce point, seule une
modification constitutionnelle pourrait donner valeur contraignante aux accords
partiels réalisés en commission mixte. La commission a donc
décidé de ne pas faire figurer dans ses conclusions une
disposition qui, en toute hypothèse, n'aurait eu qu'un caractère
indicatif.
• L'article 4 de la proposition de
résolution, enfin, tendait à préciser dans le
Règlement du Sénat, d'une part que les amendements peuvent
être déposés directement auprès des commissions, et
d'autre part, que ceux de ces amendements qui n'auraient pas été
retenus par la commission « figurent en annexe du
rapport ». Ce dispositif, calqué sur celui que prévoit
le Règlement de l'Assemblée nationale, n'a pas davantage
été retenu par la commission dans ses conclusions. Le rapporteur
a considéré que le mécanisme actuel, selon lequel tout
amendement doit être déposé sur le Bureau du Sénat,
offrait des garanties supérieures pour la bonne organisation des
débats tout en ménageant la souplesse nécessaire à
l'exercice du droit d'amendement, notamment dans ses relations avec la fixation
d'un délai-limite pour le dépôt des amendements.
4. Avant de présenter les conclusions de la commission, il est enfin utile de souligner les conditions du succès de la réforme :
L'objet de la proposition de résolution, tel qu'il a été décrit ci-dessus, s'inscrit dans un ensemble de propositions beaucoup plus vaste, dont la réalisation n'implique pas une modification du règlement mais postule en revanche un changement des pratiques suivies actuellement ou même la réorganisation des structures administratives du Sénat.
La modification du Règlement n'en revêt pas moins une très grande importance en elle-même et elle soulève de réelles difficultés qui ne seront surmontées que si sont réunies les conditions suivantes :
1) L'adhésion de l'ensemble des membres du Sénat à la réforme est la condition première indispensable à son succès. Les textes valent ce que veulent les hommes, et avant tout bien entendu ceux qui sont chargés de les mettre en application ou doivent y conformer leur action. Le Règlement étant la loi interne de notre assemblée, l'enjeu des modifications qui y sont apportées doit être clairement perçu par tous et leur effectivité passe par leur acceptation.
Cette condition soulève, en l'espèce, un problème particulier : le Bureau du Sénat, les Présidents des commissions et des groupes politiques, les membres de la commission des Lois ont certes été associés à la préparation de la réforme. L'oeuvre réalisée est d'ores et déjà, et de façon incontestable, une oeuvre collective. Mais le processus de concertation suivi n'épuise pas pour autant le champ des consultations souhaitables : c'est pourquoi il a été décidé d'adresser le présent rapport à chacun des membres du Sénat, de façon qu'il puisse examiner le texte proposé avant son examen en séance publique lors de la prochaine session parlementaire.
2) L'acceptation par le Gouvernement de la logique profonde qui anime la réforme est la deuxième condition de son succès ; certes le Règlement est la loi interne du Sénat et, dès lors que le Conseil constitutionnel en a déclaré la conformité à la Constitution, il peut entrer en application. Mais il serait illusoire de penser que celle-ci puisse avoir lieu sans l'accord du gouvernement : l'un des maux essentiels dont souffre le Parlement est, par exemple, l'agencement insatisfaisant de son ordre du jour et les conditions précipitées dans lesquelles il est contraint d'examiner les textes qui lui sont soumis. Or une amélioration dans ce domaine passe évidemment par une réforme des pratiques du gouvernement puisqu'il est maître de l'ordre du jour prioritaire des assemblées au sein de sessions parlementaires dont la durée est strictement déterminée. Le calendrier du travail parlementaire, qu'il s'agisse de la séance publique ou des commissions, est par conséquent directement tributaire des décisions gouvernementales.
3) L'accord du Conseil constitutionnel est enfin nécessaire puisque toute modification du Règlement doit lui être soumise pour vérification de sa conformité à la Constitution avant son entrée en application (art. 61 de la Constitution). L'appréciation des conditions de cette conformité est particulièrement malaisée en l'espèce en raison de la qualité des principes en cause, et notamment des nouvelles modalités d'exercice du droit d'amendement dans le cadre de la procédure de vote sans débat proposée. La commission, dans cette recherche destinée à concilier les prérogatives du gouvernement, celles des membres du Sénat, et le principe de publicité des débats entre eux d'une part et avec l'efficacité du système proposé d'autre part, n'est toutefois pas entièrement démunie :
- le règlement de l'Assemblée nationale comporte d'ores et déjà des dispositions concernant les procédures abrégées (art. 103 à 107) qui ont donc été reconnues non contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel : ces dispositions pourront ainsi être reprises dans le Règlement du Sénat.
- les dispositions des règlements parlementaires, n'ayant pas en elles-mêmes valeur constitutionnelle, ne peuvent mettre en cause les droits constitutionnels du gouvernement ou du Parlement. En revanche, elles disposent d'une certaine latitude pour les mettre en oeuvre, du moment bien entendu qu'elles ne les altèrent ou ne les dénaturent pas. C'est ainsi que le dispositif proposé pour la procédure de vote sans débat ne fait aucunement obstacle à la fixation de l'ordre du jour prioritaire, qu'il laisse au Sénat en séance publique la faculté d'approuver ou de rejet le texte, qu'il ne porte aucune atteinte à l'exercice effectif du droit d'amendement, et enfin qu'il adopte le principe de la publicité des débats en commission pour les textes faisant l'objet de la procédure de vote sans débat en séance publique bien que - et le précédent de l'Assemblée nationale le démontre - cela ne soit pas constitutionnellement nécessaire.
- il faut enfin souligner - et ce point est fondamental - que le mécanisme proposé par la commission des Lois n'est pas celui de la législation déléguée en commission, tel que le connaît par exemple le Parlement italien. L'attribution aux commissions du pouvoir législatif suppose en effet une modification préalable de la Constitution. Dans l'immédiat, la commission des Lois a décidé de rester dans le cadre des mécanismes constitutionnels en vigueur, choix qui l'a d'ailleurs contrainte à opérer le délicat transfert d'un certain nombre de règles applicables en séance publique vers les débats en commission. Elle estime y être parvenue de façon satisfaisante dans le double respect des prérogatives du Gouvernement et de l'exercice effectif du droit d'amendement des sénateurs.
En toute hypothèse, la commission tient à souligner que le dispositif proposé revêt un caractère expérimental certain : s'il est adopté par le Sénat et déclaré non contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel, il conviendra, au terme de quelques sessions, d'en dresser le bilan d'application pour soit l'améliorer soit l'abandonner au profit d'un autre dispositif. L'essentiel - c'est du moins ce qu'a pensé votre commission des Lois - est d'enclencher le processus destiné à rationaliser le fonctionnement de notre Assemblée. C'est pourquoi elle vous demande d'adopter le texte de la proposition de résolution qu'elle a élaborée.
EXAMEN DES ARTICLES
Article premier - Communication à la presse des travaux d'une commission
• Cet article supprime la seconde phrase du
dernier alinéa de l'article 16 du Règlement du Sénat.
Cette phrase dispose que si l'ordre du jour d'une commission comporte une
audition de personnalités, la communication à la presse
« par voie de publication de tout ou partie du compte rendu de
l'audition » ne peut s'effectuer « que sous réserve
de l'accord des personnalités entendues ».
• Cette disposition a été
introduite dans le Règlement du Sénat par la résolution du
21 juin 1972. Il s'agissait de faciliter l'information sur les travaux des
commissions en autorisant la publication totale ou partielle du
procès-verbal de la réunion sous la responsabilité du
président de la commission. La seule limite à cette
possibilité de lever le caractère confidentiel des
procès-verbaux résidait donc dans la nécessité de
recueillir préalablement l'accord des personnalités
éventuellement entendues par la commission.
• La commission a estimé que cette
disposition n'était plus nécessaire dès lors d'une part
que « toute commission peut décider la publicité, par
les moyens de son choix, de tout ou partie de ses travaux »
(art. 2) et que, d'autre part, le recours au vote sans débat
entraînerait la publication du compte-rendu intégral des
débats en commission (art. 3). Il va de soi, toutefois, que ce
dispositif ne concerne pas les commissions d'enquête ou de contrôle
dont le fonctionnement est régi par l'article 6 de l'ordonnance
n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des
assemblées parlementaires.
• On observera enfin que la suppression de cette
disposition ne modifie en rien la pratique des communiqués à la
presse diffusés sous la responsabilité des présidents des
commissions après les réunions de ces dernières : la
seconde phrase du dernier alinéa de l'article 16 qu'il est
proposé de supprimer concerne en effet de façon très
explicite la communication du procès-verbal de la commission et non pas
la diffusion d'un simple communiqué. L'amélioration de la
diffusion de ces communiqués - amélioration que recherchent
les auteurs de la proposition de résolution - relève donc de
la simple modification des pratiques en usage.