Projet de loi organique organique pris pour l'application des dispositions de la loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 qui instituent une session parlementaire ordinaire unique

Rapport n° 61 (1995-1996) de M. Jean-Jacques HYEST , fait au nom de la commission des lois, déposé le 9 novembre 1995

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N°61

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 novembre 1995.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale ⁽¹⁾ sur :

1°) le projet de loi organique, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pris pour l'application des dispositions de la loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 qui instituent une session parlementaire ordinaire unique,

2°) le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pris pour l'application des dispositions de la loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 qui instituent une session parlementaire ordinaire unique,

Par M. Jean-Jacques HYEST, Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, vice-présidents ; Robert Pagès, Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Pierre Biarnès, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Claude Cornac, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Charles Jolibois, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Jean-Pierre Tizon, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10ème législ.) 2238, 2239. 2243, T.A. 411 et 412.

Sénat ; 27 et 28 (1995-1996).

Parlement

CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 8 novembre 1995 sous la présidence de M. François Giacobbi, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, le projet de loi organique n° 27 et le projet de loi n° 28 (1995-1996) adoptés par l'Assemblée nationale pris pour l'application des dispositions de la loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 qui instituent une session parlementaire ordinaire.

L'institution de la session ordinaire unique de neuf mois conduit à devoir modifier un certain nombre de dispositions législatives dont le dispositif avait en son temps été élaboré par référence au rythme antérieur des deux sessions de trois mois.

La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption définitive du projet de loi organique qui ne comporte pas de modifications de fond.

En revanche, elle a adopté 5 amendements sur le projet de loi simple :

- le premier d'entre eux insère un article nouveau dans l'ordonnance du 17 novembre 1958, relatif au nouveau régime de l'inviolabilité parlementaire. A peine de nullité, l'arrestation ou toute autre mesure privative ou restrictive de liberté susceptible d'être décidée à rencontre d'un membre du Parlement devra désormais faire l'objet d'une demande d'autorisation formulée par le Procureur général près la Cour d'appel compétente et transmise par le Garde des sceaux, ministre de la Justice, au Président de l'assemblée intéressée (procédure actuelle). Cette demande devra indiquer précisément les mesures envisagées ainsi que les motifs invoqués.

- deux autres amendements suppriment à l'article 5 des dispositions qui n'ont plus d'objet ;

- un quatrième amendement propose l'insertion d'un article additionnel tirant les conséquences rédactionnelles du passage à la session unique dans d'éventuelles dispositions législatives non visées par le projet de loi ;

- le dernier amendement complète par coordination l'intitulé du projet de loi.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

L'institution de la session ordinaire unique de neuf mois, telle qu'elle résulte de la loi constitutionnelle du 4 août 1995, conduit à devoir modifier un certain nombre de dispositions législatives -organiques ou simples, selon le cas- dont le dispositif avait en son temps été élaboré par référence au rythme antérieur des deux sessions de trois mois.

Les deux projets de loi (organique n° 27 et simple n° 28) aujourd'hui soumis à l'examen du Sénat répondent à cet objet.

S'agissant du projet de loi organique n° 27, ses deux premiers articles modifient deux dispositions du code électoral fixant le terme du mandat des parlementaires :

- l'article LO 121 relatif à la durée des pouvoirs de l'Assemblée nationale ;

- l'article LO 277 relatif au début des mandats des Sénateurs et à l'expiration de celui des Sénateurs antérieurement en fonctions.

Cette seconde modification confère à la présente loi organique le caractère d'une « loi organique relative au Sénat » au sens de l'article 46, alinéa 4, de la Constitution. Cette loi devra donc être votée dans les mêmes termes par les deux assemblées.

En ce qui concerne les députés, les dispositions actuellement en vigueur prévoient que « les pouvoirs de l'Assemblée nationale expirent à l'ouverture de la session ordinaire d'avril de la cinquième année qui suit son élection ». La disparition en tant que telle que la session ordinaire d'avril a donc pour conséquence de priver juridiquement de terme le mandat des députés élus en 1993.

Plusieurs options étaient envisageables pour remédier à cette situation singulière, la simple reconduction de la date antérieure -le 2 avril ou le premier jour ouvrable qui suit- ayant l'inconvénient de faire tomber les élections législatives en mars, donc en pleine session.

Toutefois, soucieux de ne pas bouleverser le calendrier électoral, le Gouvernement a proposé de s'en tenir à ces dates. Le texte adopté par l'Assemblée nationale est donc en quelque sorte « à droit constant ».

Pour le mandat des sénateurs, qui commençait jusqu'à présent « à l'ouverture de la session ordinaire d'octobre », la modification envisagée est tout à fait limitée, dans la mesure où la nouvelle date proposée -à l'ouverture de la session ordinaire unique- coïncidera pratiquement avec l'ancienne.

Quant aux deux derniers articles du projet de loi organique, ils opèrent certaines adaptations de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, plusieurs dates butoirs de la procédure budgétaire ayant été à l'époque fixées en fonction des deux sessions.

Votre rapporteur précise qu'il n'a pas manqué de vérifier si les modifications proposées ne risquaient pas de soulever de difficulté particulière.

Il s'agit en fait de changements d'ordre rédactionnel, sans incidence sur le calendrier budgétaire appliqué jusqu'à présent.

En définitive, ce projet de loi organique ne comporte pas de modifications de fond et se limite à tirer les conséquences de dates de la session ordinaire unique de neuf mois.

Dans ces conditions, et sous le bénéfice des commentaires de chacun de ses articles, votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter définitivement la présente loi organique.

Le projet de loi simple n° 28 propose quant à lui des adaptations équivalentes de dates dans toutes les dispositions en vigueur de valeur législative simple visant, selon le cas, la première ou la seconde session ordinaire.

Plutôt qu'une « disposition balai » destinée à supprimer dans l'ensemble des textes en vigueur la référence à la « première » ou à la « seconde » session ordinaire, le Gouvernement a jugé préférable de modifier une à une toutes les dispositions législatives concernées.

Pour parvenir à dresser un inventaire aussi exhaustif que possible, le Gouvernement puis l'Assemblée nationale ont fait appel aux bases informatisées de législation, méthode très fiable mais qui n'exclut pas tout risque d'omission, compte tenu du nombre considérable des textes en vigueur et des difficultés techniques d'une telle consultation. En réitérant cette recherche sur les bases informatiques auxquelles le Sénat a accès, votre rapporteur a d'ailleurs découvert une disposition qui avait échappé à la vigilance des rédacteurs du projet de loi.

Quoi qu'il en soit, ces modifications au cas par cas aboutissent à un texte quelque peu disparate qui, en lui-même, n'appelle pas de commentaire général. Le détail des modifications proposées est présenté dans la seconde partie du présent rapport.

Deux observations semblent néanmoins indispensables.

En premier lieu, on constate que la plupart de ces modifications portent sur les dates de dépôt d'un certain nombre de rapports au Parlement prévus par des lois très diverses, depuis la loi sur les finances du 28 avril 1816 (rapport de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations) jusqu'à la loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité.

Au total, plus d'une vingtaine de rapports et de documents périodiques étaient ainsi concernés dans le texte initial du projet de loi.

Sur le plan des principes comme d'un point de vue pratique, votre commission des Lois s'est à plusieurs reprises montrée réservée face à la multiplication de tels rapports, dont l'utilité réelle est loin d'être démontrée et qui mobilisent -parfois sans profit- les services chargés de leur élaboration. Beaucoup de ces rapports ne sont d'ailleurs pas déposés en temps utile, ou même ne sont jamais déposés.

Loin d'améliorer l'information des parlementaires, l'avalanche de documents la complique, car dans cette pléthore d'informations et de chiffres, il devient pratiquement impossible de discerner l'essentiel.

Aussi, votre commission des Lois approuve-t-elle pleinement l'initiative de l'Assemblée nationale de supprimer purement et simplement plusieurs de ces rapports devenus sans objet ou dont l'expérience a révélé qu'ils n'avaient jamais été déposés.

La deuxième observation a trait au régime de l'inviolabilité parlementaire, qui a été très sensiblement modifié lors de la dernière révision constitutionnelle.

Il se trouve que le système antérieur -et notamment les modalités de présentation des demandes de levée d'immunité au Président de l'assemblée intéressée- était pour l'essentiel régi par une procédure coutumière qui, récemment, a suscité quelques difficultés lors de la demande de levée de l'immunité parlementaire de M. Claude Pradille, Sénateur du Gard.

La mise en oeuvre des nouvelles dispositions de l'article 26 de la Constitution gagnerait donc à être précisée dans un texte écrit et connu de tous.

Dans la mesure où les modifications du régime de l'inviolabilité parlementaire sont liées au passage à la session unique, votre commission des Lois a estimé que l'examen du projet de loi pris pour l'application de la loi constitutionnelle du 4 août 1995 offrait l'opportunité de préciser dans la loi les modalités de présentation au Président de l'assemblée intéressée de la demande d'autorisation prévue à l'article 26 de la Constitution.

A cette fin, elle a adopté un article additionnel après l'article premier tendant à introduire dans l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires un nouvel article selon lequel, à peine de nullité, l'arrestation ou toute autre mesure privative ou restrictive de liberté susceptible d'être décidée à l'encontre d'un membre du Parlement devra faire l'objet d'une demande d'autorisation formulée par le Procureur général près la Cour d'appel compétente et transmise par le Garde des sceaux, ministre de la Justice, au Président de l'assemblée intéressée (procédure actuelle). Cette demande devrait indiquer précisément les mesures envisagées ainsi que les motifs invoqués.

Quant au champ des mesures concernées, il comprendrait notamment le placement en garde à vue, toutes les formes d'arrestation (y compris la mise en détention provisoire et l'arrestation à l'audience) et toutes les mesures susceptibles d'être ordonnées dans le cadre du contrôle judiciaire.

Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle présente, votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter le projet de loi simple n° 28.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE N°27

Article premier

(article LO 121 du code électoral)

Fixation du terme du mandat des députés

En l'état actuel de l'article LO 121 du code électoral, les pouvoirs de l'Assemblée nationale expirent à l'ouverture de la session ordinaire d'avril de la cinquième année qui suit leur élection. La disparition de la « session d'avril » impose de définir une autre date.

Le problème, en l'espèce, est que l'article LO 122 du code électoral impose d'organiser les élections générales dans les soixante jours qui précèdent l'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale, sauf le cas de dissolution.

Jusqu'à présent, la date normale des élections législatives tombait donc en mars, à une période où le Parlement n'était pas en session.

Au contraire, avec la session unique d'octobre à juin, le renouvellement de l'Assemblée nationale aura lieu en pleine session.

Pour prévenir cet inconvénient, d'aucuns ont certes envisagé de décaler le terme du mandat des députés, la solution la plus logique du point de vue juridique étant de le fixer à l'ouverture de la session suivante, c'est-à-dire le premier jour ouvrable d'octobre. Cette formule poserait néanmoins des difficultés pratiques plus grandes encore, puisque la campagne électorale et l'élection devraient alors se dérouler en juillet et août.

Aussi, le Gouvernement et les députés ont-ils opté pour le maintien autant que possible du statu quo, le terme des pouvoirs de l'Assemblée nationale étant fixé non plus « à l'ouverture de la session d'avril » mais « le premier mardi d'avril » de la cinquième année suivant son élection.

Votre rapporteur s'est interrogé sur le moment exact où expireraient les pouvoirs de l'Assemblée nationale durant ce premier mardi d'avril, le texte ne précisant pas si le terme tombe à 0 heure ou à 24 heures. En fait, à l'instar de ce que prévoit le nouveau code de procédure civile pour la computation des délais, il y a lieu de considérer que ce terme expirerait en même temps que le mardi lui-même, c'est-à-dire à minuit.

Comme l'observe le rapporteur de l'Assemblée nationale, notre excellent collègue M. André Fanton, le choix du « premier mardi » plutôt que du « premier jour ouvrable » d'avril tient compte du fait qu'en principe, l'Assemblée nationale (comme le Sénat, d'ailleurs) ne devrait plus être appelée à siéger le lundi, le vendredi et le samedi.

Dans la mesure où la durée des pouvoirs de l'Assemblée nationale s'en trouvera globalement inchangée, votre commission des Lois s'en remet au choix des députés sur un point qui les concerne en propre.

Article 2

(article LO 277 du code électoral)

Fixation du terme du mandat des sénateurs

Jusqu'à présent, en vertu de l'article LO 277 du code électoral, le mandat des sénateurs élus courant septembre commençait à l'ouverture de la session d'octobre (le 2 octobre à 0 heure, ou le 3 octobre si le 2 tombait un dimanche), date à laquelle expirait le mandat des sénateurs antérieurement en fonctions.

Désormais, cette date serait fixée à l'ouverture de la session ordinaire unique, c'est-à-dire le premier jour ouvrable d'octobre (le 1er octobre à 0 heure ou le 2 octobre si le 1er tombe un dimanche).

Cette modification, quasiment de pure forme, de l'article LO 277 du code électoral n'aura guère d'incidence sur l'élection sénatoriale, dont la date -en principe dans les soixante jours qui précède le début du mandat, conformément à l'article LO 278- est traditionnellement fixée le dernier dimanche de septembre. Tout au plus faut-il supposer que si ce dernier dimanche tombe un 30 septembre, c'est-à-dire la veille de l'ouverture de la session unique, le ministère de l'intérieur préférera organiser l'élection le dimanche précédent (le 23 septembre), de façon à conserver un délai minimum entre le jour de l'élection et l'ouverture de la session.

Votre commission des lois propose au Sénat d'adopter cet article.

Article 3

(article 38 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1995)

Date de dépôt du rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques

Le dernier alinéa de l'article 38 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances dispose que « si aucun projet de loi de finances rectificative n'est déposé au cours de la deuxième session du Parlement, le Gouvernement lui adresse, au plus tard le 1er juin, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques ».

Ce rapport est destiné à assurer l'information des parlementaires sur l'état de l'économie et des finances publiques en milieu d'exercice, pour peu qu'aucun collectif budgétaire n'ait donné l'occasion d'aborder ces sujets en cours d'année.

Par suite de la disparition de la « deuxième session », le projet de loi organique propose de fixer au 1er juin la date butoir au-delà de laquelle, en l'absence de dépôt d'un projet de loi de finances rectificative, il y aurait lieu à présentation du rapport en question. En fait, le terme choisi est celui de la date limite de présentation du rapport lui-même, telle qu'elle est prévue dans le régime actuel.

Sur le fond, cette modification n'appelle pas d'objection.

En revanche, il conviendrait que les Gouvernements s'astreignent à respecter cette date du 1er juin, l'expérience montrant que tel n'a pas toujours été le cas. En effet, pour s'en tenir aux dix dernières années, le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques a toujours été déposé avec retard, parfois même en juillet, c'est-à-dire après la clôture de la session ordinaire de printemps.

Votre commission des Lois n'est pas favorable à l'« inflation des rapports ». Mais dès lors qu'un rapport est réellement utile à l'information du Parlement, il convient qu'il soit déposé à la date prévue.

Sous le bénéfice de cette recommandation à plus de vigilance, votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter cet article.

Article 4

(article 44 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959)

Procédure applicable lorsque le projet de loi de finances n'a pas été déposé en temps utile par le Gouvernement

L'article 47, alinéa 4, de la Constitution dispose que si la loi de finances n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de l'exercice, le Gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés.

Cette hypothèse trouverait par exemple à s'appliquer en cas de démission du Gouvernement avant que l'Assemblée nationale se soit prononcée en première lecture sur l'ensemble de la loi de finances, ou en cas de dissolution de l'Assemblée nationale au moment de la discussion budgétaire, comme cela s'était produit en 1962.

L'article 44 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 précitée prévoit qu'en pareil cas, le Gouvernement dispose de deux procédures :

- il peut demander à l'Assemblée nationale, « dix jours au moins avant la date de la clôture de la session », d'émettre un vote séparé sur la première partie de la loi de finances, qui sera soumise au Sénat selon la procédure d'urgence ;

- si cette procédure n'a pas été suivie ou si elle n'a pas abouti, le Gouvernement, « 48 heures avant la clôture de la première session », dépose devant l'Assemblée nationale un projet de loi spécial l'autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu'au vote de la loi de finances de l'année.

Compte tenu de la clôture de la session ordinaire d'automne le 20 décembre (ou le 21, les années où la rentrée parlementaire avait lieu seulement le 3 octobre), ces procédures devenaient respectivement applicables le 10 décembre (vote séparé sur la première partie de la loi de finances) puis le 19 décembre (dépôt d'un projet de loi spécial).

Du fait du passage à la session unique, le projet de loi organique propose de modifier la rédaction de l'article 44 de l'ordonnance organique, qui ferait désormais explicitement référence à deux dates limites : « avant le 11 décembre » et « le 19 décembre ». Là encore, cette substitution formelle n'a pas d'incidence sur le fond.

Votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter cet article.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI SIMPLE N° 28

Article premier

(article 6 ter de l'ordonnance du 17 novembre 1958)

Date de l'élection du président et du vice-président de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques

En l'état actuel de l'article 6 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques est appelé à élire son président et son vice-président -qui ne peuvent appartenir à la même assemblée- « au début de chaque première session ordinaire », c'est-à-dire début octobre.

Le présent article propose simplement de supprimer du texte le mot « première », modification sans incidence sur la période d'élection du président et du vice-président de l'Office, puisque la session unique s'ouvre le premier jour ouvrable d'octobre.

Il convient d'ailleurs d'observer que deux années sur trois, cette élection est simplement formelle. En effet, l'Office reconduit d'année en année pendant trois ans le président et le vice-président désignés au lendemain d'un renouvellement du Sénat, de façon à faire jouer au même rythme triennal l'alternance entre le Sénat et l'Assemblée nationale à la présidence et à la vice-présidence de l'Office.

Votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter cet article.

Article additionnel après l'article premier

(insertion d'un article 9 bis dans l'ordonnance du 17 novembre 1958)

Dispositions relatives à la mise en oeuvre du nouveau régime de l'inviolabilité parlementaire

La loi constitutionnelle du 4 août 1995 a modifié la rédaction des trois derniers alinéas de l'article 26 de la Constitution relatif au régime des immunités parlementaires. Selon le dispositif actuel :

« Aucun membre du Parlement ne peut faire l'objet, en matière criminelle ou correctionnelle, d'une arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de liberté qu'avec l'autorisation du Bureau de l'assemblée dont il fait partie. Cette autorisation n'est pas requise en cas de crime ou délit flagrant ou de condamnation définitive.

« La détention, les mesures privatives ou restrictives de liberté ou la poursuite d'un membre du Parlement sont suspendues pour la durée de la session si l'assemblée dont il fait partie le requiert ».

Par rapport au régime antérieur, trois innovations essentielles ont été décidées, concernant :

1. Le champ de l'immunité

- Désormais, l'autorisation de l'assemblée n'est plus nécessaire pour l'engagement des poursuites, alors qu'elle l'était précédemment lorsque le Parlement était en session.

- En revanche, l'immunité vaut maintenant à l'égard de toute« mesure privative ou restrictive de liberté », alors que le texte ancien ne prévoyait uniquement que l'arrestation. Ainsi qu'il ressort très clairement des travaux préparatoires, cette formule vise notamment toutes les mesures de contrôle judiciaire (qui, sans correspondre à une arrestation proprement dite, peuvent néanmoins compromettre le libre exercice du mandat parlementaire).

2. L'instance compétente : le Bureau devient seul compétent pour examiner les demandes tendant à autoriser l'arrestation ou toute autre mesure privative ou restrictive de liberté, que le Parlement soit en session ou non.

3. La portée de la suspension des poursuites : la suspension des poursuites, de la détention ou des mesures privatives ou restrictives de liberté ne vaudra que pour la durée de la session, alors que depuis une vingtaine d'années, les assemblées considéraient que cette suspension valait en principe jusqu'à la fin du mandat de l'intéressé.

Votre commission des Lois a estimé que la mise en oeuvre de ce nouveau régime serait facilitée si d'emblée, des dispositions législatives organisaient les modalités selon lesquelles le Bureau de l'Assemblée nationale ou du Sénat devra être saisi. Elles permettraient en particulier d'éviter que se reproduisent les problèmes de procédure constatés lors de la demande de levée de l'immunité parlementaire de M. Claude Pradille, sénateur du Gard.

• Le rappel de la procédure coutumière appliquée jusqu'à présent par le Sénat

A ce jour, ni le Règlement du Sénat ni l'Instruction générale du Bureau ne comportent de disposition relative à la présentation des demandes de levée d'immunité parlementaire (à la différence de l'Assemblée nationale, où l'article 16 de l'Instruction générale du Bureau fixe des règles précises en ce domaine).

Pour autant, le Sénat, dont la position a été clairement rappelée par MM. Etienne Dailly et Charles Jolibois, respectivement président et rapporteur de la commission ad hoc constituée pour l'examen de la demande de levée d'immunité parlementaire de M. Claude Pradille, considérait qu'une coutume constitutionnelle impose la procédure suivante :

- la demande de levée d'immunité parlementaire doit impérativement être formulée par le Procureur général près la Cour d'appel. Elle ne peut donc être présentée par un juge d'instruction, que ce soit directement ou sous couvert d'une « lettre de transmission » signée par le Procureur général ;

- la demande formulée par le Procureur général doit elle-même être transmise au Président du Sénat par le Garde des Sceaux qui, comme l'ont rappelé MM. Étienne Dailly et Charles Jolibois, est le « seul interlocuteur » du Sénat (l'Instruction générale du Bureau de l'Assemblée nationale prévoyant aussi que le Président peut être saisie par la partie lésée en cas de constitution de partie civile ou de citation directe).

• Votre commission des Lois a estimé qu'une disposition législative conforterait cette coutume constitutionnelle

Le nouveau dispositif constitutionnel ne remet pas en cause cette coutume et offre même l'occasion de leur conférer une valeur législative incontestable, d'autant que le Gouvernement en a admis la validité en décembre 1994.

En effet, dans une lettre en date du 16 décembre 1994 au Président du Sénat, M. Pierre Méhaignerie, Ministre d'État, Garde des sceaux, ministre de la Justice, considérait que « le silence des textes, et notamment du Règlement du Sénat, ne permettait pas, a priori, de dégager ces règles ». Il en a cependant tenu compte, les errements de procédure constatés dans le cas de M. Pradille ayant permis à ses yeux de « progresser dans l'établissement de règles claires de saisine et de compétence ».

Quoi qu'il en soit, le silence des textes demeure et rien n'assure qu'à telle ou telle occasion, un juge d'instruction ou un Procureur général ne tienne pas compte à nouveau de ces règles.

On pourrait certes songer à les inscrire dans le Règlement du Sénat ou dans l'Instruction générale du Bureau.

Mais cette démarche n'offrirait pas toutes les garanties souhaitables, car l'opposabilité du Règlement d'une assemblée parlementaire à des instances extérieures au Parlement pourrait être un jour mise en doute puisqu'il s'agit d'un texte à caractère interne. A fortiori en serait-il ainsi de l'Instruction générale du Bureau, qui n'est pas soumise au contrôle du Conseil constitutionnel et ne fait l'objet d'aucune publicité. A la vérité, ni le Règlement ni l'Instruction générale du Bureau ne seraient opposables à un juge d'instruction qui voudrait passer outre à la coutume parlementaire en saisissant directement le Bureau.

En revanche, une disposition de valeur législative lèverait définitivement toute hésitation : elle conférerait une valeur incontestable à la pratique actuelle et aurait l'avantage d'être connue par tous.

Pour autant, est-il possible de légiférer en matière d'immunités, la Constitution n'ayant prévu en ce domaine aucun renvoi à la loi (organique ou simple) ?

En fait, votre commission des Lois a estimé que la compétence du législateur ne faisait guère de doute, car les modalités de présentation des demandes de levée d'immunité parlementaire touchent à la poursuite des infractions pénales et constituent une garantie fondamentale de procédure pénale. Elles entrent comme telles dans le domaine de la loi en vertu de l'article 34 de la Constitution.

Il existe d'ailleurs un précédent : la loi n° 53-655 du 31 juillet 1953 -qui n'a jamais été abrogée et demeure donc encore en vigueur- dispose en effet que toute levée d'immunité parlementaire est limitée aux seuls faits visés dans la résolution adoptée, soit par l'Assemblée nationale, soit par le Sénat.

Le dispositif proposé par votre commission des Lois prévoit ainsi qu'à peine de nullité, l'arrestation ou toute autre mesure privative ou restrictive de liberté susceptible d'être décidée à l'encontre d'un membre du Parlement devra faire l'objet d'une demande d'autorisation formulée par le Procureur général près la Cour d'appel compétente et transmise par le Garde des sceaux, ministre de la Justice, au Président de l'assemblée intéressée (procédure actuelle). Cette demande devrait indiquer précisément les mesures envisagées ainsi que les motifs invoqués.

Cette disposition pourrait être introduite dans le code de procédure pénale ou, mieux, dans l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires (immédiatement après l'article 9, qui traite d'une matière très comparable). Votre commission des Lois a opté pour cette seconde solution.

Ainsi qu'il a été dit dans la première partie du présent rapport, entreraient notamment dans le champs des mesures concernées : le placement en garde à vue, toutes les formes d'arrestation (y compris la mise en détention provisoire et l'arrestation à l'audience) et toutes les mesures susceptibles d'être ordonnées dans le cadre du contrôle judiciaire.

Par ailleurs, votre commission des Lois vous propose d'abroger la loi du 31 juillet 1953 rappelée ci-dessus, dont la rédaction n'est plus adaptée au nouveau régime de l'inviolabilité parlementaire. En revanche, un dispositif équivalent serait repris dans l'ordonnance du 17 novembre 1958, précisant que l'autorisation donnée par le Bureau de l'assemblée intéressée ne vaudrait que pour les faits mentionnés dans la demande formulée par le Procureur général près la Cour d'appel.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article premier.

Article 2

(article 9 de la loi du 11 mars 1988)

Date de rattachement des parlementaires à un parti ou groupement politique en vue de la répartition de la seconde fraction de l'aide financière de l'État

L'aide financière de l'État aux partis et groupements politiques, régie par les articles 8 et suivants de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée, relative à la transparence financière de la vie politique, est actuellement scindée en deux fractions.

La première fraction est versée aux partis et groupements politiques ayant présenté des candidats dans au moins cinquante circonscriptions lors du plus récent renouvellement de l'Assemblée nationale, proportionnellement aux suffrages exprimés au premier tour.

La seconde fraction est versée aux partis et groupements politiques percevant la première fraction ou la dotation forfaitaire de 2 millions de francs instituée par la loi du 19 janvier 1995 au profit des partis et groupements non bénéficiaires de la première fraction. Cette seconde fraction est proportionnelle au nombre de parlementaires qui ont déclaré rattacher aux partis et groupements éligibles.

A cette fin, les membres des deux assemblées sont tenus de déclarer au Bureau de leur assemblée leur rattachement « dans le mois qui suit l'ouverture de la première session ordinaire de chaque année ». Au plus tard le 31 décembre de l'année, le Bureau de l'Assemblée nationale et le Bureau du Sénat communiquent au Premier ministre la répartition des parlementaires entre les partis et groupements politiques, telle qu'elle résulte des déclarations des parlementaires.

Dans le texte initial du projet de loi, il était simplement proposé de supprimer la référence à la « première » session ordinaire « de chaque année », ces termes n'ayant plus de raison d'être compte tenu du passage à la session unique.

L'Assemblée nationale a toutefois modifié ce texte pour tenter de remédier à un inconvénient pratique du dispositif actuel.

En effet, pour être éligibles à l'aide de l'État, les partis et groupements politiques doivent avoir satisfait à un certain nombre d'obligations financières et comptables définies par les articles 11 et suivants de la loi du 11 mars 1988. En cas de manquement constaté par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CCFP), le parti ou groupement concerné perd pour l'année suivante le bénéfice des deux fractions.

Il est donc de l'intérêt des parlementaires d'être informés de la situation des partis et groupements au moment de leur déclaration de rattachement, pour ne pas risquer de se rattacher à un parti ou groupement dont les comptes auraient relevé un manquement aux obligations légales et qui, comme tel, ne serait finalement pas éligible à la deuxième fraction.

Or, cette information n'est pas nécessairement disponible dans le mois qui suit l'ouverture de la session, c'est-à-dire en octobre.

En effet, la loi prévoit que les partis et groupements politiques déposent leurs comptes certifiés auprès de la CCFP dans le premier semestre qui suit la clôture de l'exercice, c'est-à-dire au plus tard le 30 juin de l'année suivante. A partir de cet instant, la CCFP procède à la vérification et la publication au Journal officiel des comptes sommaires, ce qui lui impose de les examiner durant les mois d'été.

En dépit des efforts considérables déployés par la CCFP pour examiner et publier les comptes dans les meilleurs délais, le fort accroissement du nombre des partis et groupements concernés (143 en 195), rend pratiquement impossible que la liste des partis éligibles soit publiée avant fin octobre, donc à temps pour que les parlementaires soient assurés de choisir un rattachement utile.

Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle reporté d'un mois la période d'accomplissement de cette formalité, qui aurait lieu « au cours du mois de novembre » et non plus dans le mois de l'ouverture de la session.

Votre commission des Lois a approuvé cette mesure de précaution et propose donc au Sénat d'adopter cet article.

Article 3

(article L. 337 du code électoral)

Période de révision de l'effectif des conseils régionaux

En l'état actuel de l'article L. 337 du code électoral, l'effectif des conseillers régionaux et la répartition de leurs sièges entre les départements doivent être révisés après la publication des résultats de chaque recensement général de la population, « au cours de la première session ordinaire du parlement » qui suit cette publication, c'est-à-dire avant le 20 décembre.

Le projet de loi propose de supprimer la référence à la « première » session.

Il ne s'agit pas d'une modification de pure forme car elle aurait pour effet d'allonger le délai de révision, cette opération pouvant désormais avoir lieu jusqu'à la clôture de la session, c'est-à-dire au dernier jour ouvrable de juin de l'année suivante.

Votre commission des Lois croit indispensable de rappeler que lors de la dernière révision, en 1991, le sénat était opposé à la mise en oeuvre d'un mécanisme qui aboutit inévitablement à créer des sièges supplémentaires dans les assemblées régionales, le plus souvent au profit des départements fortement urbanisés, ce qui accentue le déséquilibre entre les zones urbaines et les zones rurales moins peuplées.

En deuxième lecture, le rapporteur de votre commission des Lois, notre excellent collègue M. Michel Rufin, rappelait d'ailleurs « que l'ajustement périodique des effectifs des conseils régionaux n'est pas une obligation constitutionnelle, mais un simple objectif à l'égard duquel le Parlement conserve une très large marge d'interprétation ».

Quoi qu'il en soit, la modification proposée ne réduirait en rien cette marge d'interprétation du Parlement quant à l'opportunité de la révision de l'effectif des conseils généraux, le projet de loi demeurant en quelque sorte « à droit constant » et se bornant à tirer les conséquences du passage à la session unique.

Aussi votre commission des lois n'a-t-elle pas jugé opportun de rouvrir à l'occasion de l'examen de ce texte le débat sur la révision périodique de l'effectif des conseils régionaux. Elle a donc adopté cet article.

Article 4

(articles L. 111-3 et L. 652-1 du code de la sécurité sociale)

Rapports sur l'évolution des régimes de sécurité sociale

• Le premier paragraphe de cet article propose de modifier la rédaction de l'article L. 111-3 du code de la sécurité sociale, qui dispose que le Gouvernement présente chaque année au Parlement, « lors de la première session ordinaire », un rapport relatif aux principes fondamentaux qui déterminent l'évolution des régimes obligatoires de base de sécurité sociale. Le dépôt de ce rapport aurait désormais lieu « au cours du quatrième trimestre », ce qui, concrètement, revient au même.

Il convient de rappeler que l'article L. 111-3 du code de la sécurité résulte, dans sa rédaction actuelle, de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale.

En adoptant ce texte, le Parlement a entendu faire du rapport en question l'instrument de base de l'information des assemblées sur les dépenses sociales et l'évolution des régimes de protection sociale.

L'année dernière, le dépôt de ce rapport a eu lieu à la période prévue, en novembre 1994. Il conviendra que les Gouvernements demeurent pareillement attentifs à respecter le délai prévu par la loi, eu égard à l'importance de ce document.

• Le paragraphe II concerne quant à lui un autre rapport sur l'évolution financière des régimes de sécurité sociale des non salariés non agricoles, des régimes d'assurance vieillesse des professions non salariées, ainsi que sur leurs perspectives pour l'année en cours et l'année à venir (article L. 652-1 du code de la sécurité sociale). Le projet de loi proposait une nouvelle rédaction de la disposition fixant la date de dépôt de ce rapport, qui aurait été présenté au Parlement « au cours du deuxième trimestre » et non plus « lors de la seconde session ordinaire ».

L'Assemblée nationale a toutefois pris l'initiative d'abroger purement et simplement l'article instituant ce rapport. Elle a en effet constaté qu'il n'était jamais déposé et qu'en outre, les informations correspondantes devaient être publiées en annexe du rapport précédent (article L. 111-3 du code de la sécurité sociale).

Votre commission des Lois ne peut qu'approuver cette suppression.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter cet article.

Article 5

Date de dépôt de rapports et de documents d'information institués par différentes dispositions législatives

Dans sa rédaction originelle, cet article comportait treize paragraphes concernant chacun différents rapports et documents d'information devant être présentés périodiquement au Parlement en vertu de treize lois. Le paragraphe IV fixe en outre la date du dépôt des projets de première et de seconde lois de plan, jusqu'à présent déterminée en fonction de l'ancien rythme des sessions.

En première lecture, l'Assemblée nationale a complété cette énumération en insérant deux nouveaux paragraphes (II bis et V bis) visant des rapports qui avaient échappé à l'attention des auteurs de l'inventaire initial.

Dans tous les cas, il est proposé, soit d'actualiser la date de présentation de ces documents en fonction de la session unique, soit d'abroger purement et simplement les dispositions en cause lorsqu'il s'est révélé qu'en pratique, les rapports prévus par la législation en vigueur faisaient double emploi ou n'avaient jamais été déposés.

Votre rapporteur ne croit pas utile de retracer en détail les dates et les modalités de présentation des vingt-quatre documents concernés. Il renvoie, sur ce point, à la présentation très complète figurant dans le rapport écrit (n° 2243) de notre excellent collègue André Fanton au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale.

Aussi le commentaire ci-après des quinze paragraphes de l'article 5 soumis à l'examen du Sénat se borne-t-il à indiquer les rapports ou documents concernés, les modifications adoptées par l'Assemblée nationale en première lecture et les observations ou amendements présentés par votre commission des Lois.

• Paragraphe I : le rapport de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations sur la situation matérielle de l'établissement au cours de l'année expirée (article 114 de la loi sur les finances du 28 avril 1816, tel que modifié par la loi du 1er juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne et de prévoyance, puis par celle du10 juillet 1991). On doit déplorer que ce rapport soit trop souvent déposé après la date limite prévue par la loi.

• Paragraphe II : plusieurs des rapports, documents et états à produire chaque année à l'appui de la loi de finances en application des articles 163 et 164-1 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958. Il s'agit :

- du résumé sur les éléments essentiels de la situation économique et budgétaire dans les pays d'Europe, susceptibles d'être comparés à ceux de la France ;

- du rapport sur les entreprises contrôlées majoritairement par l'Etat ;

- du tableau retraçant les avances, subventions et investissements effectués outre-mer ;

- de l'état par département des prévisions de recettes et de dépenses des associations syndicales et coopératives de reconstruction ;

- du rapport sur l'activité de l'organisation commune des régions sahariennes.

Après vérification, il apparaît que ce rapport n'a plus d'objet. Aussi, votre commission des Lois propose-t-elle au Sénat de le supprimer ;

- de l'état de la balance des paiements entre la zone Franc et les pays étrangers ;

- de la situation détaillée du Fonds de développement des Territoires d'outre-mer (FIDES) et de l'état des recettes et dépenses de la direction générale des eaux et forêts du ministère de l'Agriculture.

• Paragraphe II bis : le compte-rendu annuel sur l'application de l'article L 72 du code du service national (article 3 de la loi n° 71-424 du10 juin 1971). L'Assemblée nationale a introduit ce nouveau paragraphe afin de supprimer ce rapport, devenu sans objet par suite de l'abrogation de l'article 72 du code du service national.

Votre commission des Lois propose au Sénat de prolonger cette démarche en supprimant également le rapport des commissions départementales de report d'incorporation prévu à l'article 5 de la loi n° 73-625 du 10 juillet 1973 modifiant certaines dispositions du code du service national, devenu sans objet avec la nouvelle rédaction de l'article 5 bis dudit code puisque ces commissions départementales ont été supprimées en 1989 ;

• Paragraphe III : plusieurs des rapports, documents de synthèse et projets de loi prévus dans le cadre de la procédure d'élaboration ou d'exécution du Plan. Sont visés :

- le document de synthèse des rapports des représentants de l'Etat sur l'exécution du Plan dans les régions et des investissements d'intérêt national ou régional réalisés par l'Etat ou avec son concours, assorti des observations des conseils régionaux (article 10 de la loi n° 72-619du 5 juillet 1992 portant création et organisation des régions).

L'Assemblée nationale a supprimé ce document, qui faisait double emploi avec le rapport déposé en application de l'article 13 de la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification.

- le projet de première loi de plan soumis par le Gouvernent au Conseil économique et social sur la base du rapport de la Commission nationale de planification présenté au Gouvernement un an au moins avant l'entrée en vigueur du Plan (article 8 de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification).

- le projet de seconde loi de plan (article 9 de la loi sur la planification). L'Assemblée nationale a prévu que ce projet soit déposé « au début de la session ordinaire qui précède l'entrée en vigueur » du Plan, plutôt qu'« au début du second semestre » (c'est-à-dire au 1er juillet, comme le prévoyait le texte initial du projet de loi), puisqu'à cette date le Parlement ne sera pas en session.

- le rapport sur les financements publics et les moyens budgétaires affectés à la réalisation des programmes prioritaires du Plan au cours de l'exercice suivant (article 10) ; d'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, il semble que le dépôt de ce rapport soit assez irrégulier ;

- le rapport retraçant l'ensemble des actions engagées au cours de l'exercice précédent et rendant compte de l'exécution des contrats de plan (article 13). Là encore, le dépôt de ce rapport ne semble pas régulier.

ï Paragraphe V : le rapport sur les orientations et le développement des qualifications dans l'enseignement supérieur présenté par la commission interministérielle de prospective et d'orientation des formations supérieures (article 10 de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur). Ayant constaté que ce rapport n'était plus déposé depuis 1986, l'Assemblée nationale a purement et simplement abrogé la disposition correspondante.

ï Paragraphe V bis : le compte-rendu d'exécution du programme de modernisation de la police nationale prévu par la loi n° 85-835 du 7 août 1985 (loi entièrement exécutée, à laquelle s'est substituée la loi d'orientation et de programmation sur la sécurité du 21 janvier 1995 - cf intra). L'Assemblée nationale a introduit ce paragraphe nouveau afin de supprimer un rapport qui n'avait bien sûr plus d'objet.

ï Paragraphe VI : le rapport sur l'exécution de la loi n° 85-1268 du 29 novembre 1985 relative à la dotation globale de fonctionnement, précisant l'incidence de cette loi sur le financement des budgets locaux et les correctifs qui s'avéreraient nécessaires (article 44 de ladite loi).

Le dernier dépôt de ce rapport remonte à la première session ordinaire de 1993. On note cependant que les mécanismes de répartition de la DGF ont été profondément modifiés par la loi n° 93-1663 du 31 décembre 1993, qui devait elle-même faire l'objet d'un rapport-bilan avant le 30 avril 1995. En raison des échéances électorales, ce rapport a finalement été déposé avec deux mois de retard, le 30 juin 1995.

ï Paragraphe VII : le rapport public annuel du Conseil supérieur de l'audiovisuel (article 18 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication). En pratique, ce rapport est souvent présenté avec un ou deux mois de retard.

ï Paragraphe VIII : le rapport annuel sur l'activité des institutions de prévention publiques de la toxicomanie, sur le bilan de la procédure d'injonction thérapeutique, sur les enquêtes épidémiologiques et les travaux scientifiques de l'Institut national de l'enseignement, de la recherche, de l'information et de la prévention sur les toxicomanies, ou INERIPT (article 10 de la loi n° 87-1157 du 31 décembre 1987 relative à la lutte contre le trafic de stupéfiants).

L'examen de cette disposition met en évidence une double lacune dans la mise en oeuvre de la loi du 31 décembre 1987.

D'une part, il apparaît en effet que le rapport sur la toxicomanie n'a jamais été déposé.

D'autre part -et surtout- on constate qu'en dépit d'interventions réitérées de parlementaires des deux assemblées, notamment celles de notre excellent collègue Jean-Marie Girault, l'INERIPT, quoique créé par le législateur, n'a jamais effectivement mis en place par le Gouvernement. Les missions qui lui ont été assignées ont même été confiées dans l'intervalle à la mission de lutte contre la toxicomanie.

• Paragraphe IX : le rapport d'évaluation des actions menées en matière de lutte contre le dopage établi chaque année par la Commission nationale de lutte contre le dopage, instituée par l'article 3 de la loi n° 89-232du 28 juin 1989 relative à la prévention et à la répression de l'usage des produits dopants dans les compétitions et manifestations sportives.

Comme le précédent, ce rapport n'a jamais été déposé, aussi l'Assemblée nationale l'a-t-elle purement et simplement supprimé.

ï Paragraphe X : le rapport biennal sur l'évolution des loyers (article 16 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs). Ce rapport est régulièrement déposé, mais souvent avec quelques mois de retard.

ï Paragraphe XI : le rapport annuel sur la politique d'immigration, sur le nombre des étrangers ayant été admis à séjourner sur le territoire national et sur les mesures mises en place pour lutter contre l'immigration clandestine, prévu par l'article 51 de la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France.

Là encore, votre commission des Lois déplore vivement que ce rapport n'ait jamais été déposé. Comme elle l'indiquait récemment dans son dernier rapport semestriel sur le contrôle de l'application des lois, une telle carence représente un « grave inconvénient pour l'information du Parlement et de l'opinion publique », spécialement sur des sujets aussi sensibles que la politique d'immigration et la lutte contre l'immigration clandestine.

• Paragraphe XII : le rapport sur l'exécution de la loi de programme n° 95-9 du 6 janvier 1995 relative à la justice (article 6), dont la présentation au Parlement est prévue pour chacune des années 1995 à 1999. A ce jour, les données sur l'exécution en 1995 de la loi de programme n'ont pas encore été communiquées au Parlement.

• Paragraphe XIII : le compte-rendu annuel sur l'exécution de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité (article 32 de cette loi n° 95-73 du 21 janvier 1995). Le compte-rendu d'exécution de la loi d'orientation et de programmation pour 1995, qui devait être déposé avant le début de la session, n'a pas encore été présenté.

Au terme de cette longue énumération, votre commission des Lois ne peut que recommander aux Gouvernements de faire en sorte que les dates de dépôt de ces différents rapports et documents soient plus attentivement respectées.

En effet, un des principaux objectifs de la session unique était d'améliorer et surtout de rendre plus continu le contrôle parlementaire. Les assemblées doivent donc disposer « en temps réel » des informations prévues par le législateur.

Sous le bénéfice de cette observation et sous réserve des amendements qu'elle présente, votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter le présent article.

Article additionnel après l'article 5

Adaptation rédactionnelle au régime de session unique d'éventuelles dispositions législatives non visées par le projet de loi

Ainsi qu'il a été observé dans la première partie du présent rapport, la méthode même d'élaboration du projet de loi n'exclut pas avec une absolue certitude que subsiste une référence à la « première » ou à la « seconde » session dans telle ou telle disposition législative en vigueur, en dépit de toute la vigilance dont ont successivement fait preuve le Gouvernement, l'Assemblée nationale puis votre rapporteur.

Aussi, votre commission des Lois propose-t-elle au Sénat d'adopter un article additionnel tirant les conséquences rédactionnelles du passage à la session unique dans les quelques dispositions -sans doute très peu nombreuses- qui ne seraient pas expressément visées par le présent projet de loi.

Intitulé du projet de loi

Pour tenir compte de l'insertion de l'article additionnel après l'article premier, votre commission des Lois propose au Sénat de compléter par coordination l'intitulé du projet de loi.