2. Les limites d'une démarche pédagogique
Le projet de loi se veut principalement incitatif et, dans une moindre mesure, contraignant. Mais, pour convaincre de la justesse de ses arguments et emporter l'adhésion, il n'échappe pas à la tentation pédagogique. À trop vouloir expliquer les intentions et les souhaits du Gouvernement, on finit par confondre l'exposé des motifs et le dispositif législatif. On rappellera utilement à ce propos que les « lois, proprement dites, diffèrent des simples règlements. C'est aux lois à peser, dans chaque matière, les règles fondamentales, et à déterminer les formes essentielles. Les détails d'exécution, les précautions provisoires ou accidentelles, les objets instantanés ou variables sont du ressort des règlements » 5 ( * ) . À la lumière de cette recommandation, on peut s'interroger sur la valeur législative de certaines dispositions du projet de loi, qui énumèrent les différents cas de pollution atmosphérique (article 2), recensent en les détaillant les mesures pouvant être adoptées par le préfet dans le cadre des plans de protection de l'atmosphère (article 10) ou qui énumèrent le contenu des orientations du plan de déplacements urbains (article 14).
3. Les écueils d'un contrôle insuffisamment assorti de garanties juridictionnelles
Le titre VIII du projet de loi recense l'ensemble des mesures tant administratives que judiciaires permettant de contrôler la réelle application par les différents acteurs économiques et détermine les sanctions administratives ou pénales en cas de non respect de la loi. Votre commission a examiné ce titre VIII en gardant à l'esprit l'article 34 de la Constitution qui dispose que « la loi fixe les règles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques et la détermination des crimes et délits, ainsi que les peines qui leur sont applicables ».
Ces garanties qui doivent être accordées à tout justiciable ont été réaffirmées par la décision 90-284 du 27 décembre 1990 du conseil constitutionnel à propos des contrôles effectués par les agents de l'administration dans le domaine des télécommunications. Cette décision confortait la position que votre commission, à l'époque, avait déjà défendue.
Les procédures de contrôle par l'administration ont donc été modifiées pour veiller à ce qu'elles se déroulent sous le contrôle du juge judiciaire.
* 5 Portalis - Discours préliminaire - Conseil d'État.