N° 44
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
Annexe au procès-verbal de la séance du 23 octobre 1996.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles , de législation , du suffrage universel , du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi relatif à l' emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire ,
Par M. François BLAIZOT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich.
Voir le numéro :
Sénat : 512 (1995-1996).
Fonction publique
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSIONRéunie le mercredi 23 octobre 1996 sous la présidence de M. Jacques Larché, la commission des Lois du Sénat a examiné, sur le rapport de M. François Blaizot, le projet de loi n° 512 (1996-1997), relatif à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire. La commission a approuvé les objectifs poursuivis par ce projet de loi qui a pour origine deux protocoles d'accord conclus entre M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation et six fédérations syndicales de fonctionnaires : - un premier protocole, signé le 14 mai 1996, tendant à prévoir l'organisation de concours réservés à certaines catégories d'agents non titulaires en vue de la résorption de l'emploi précaire ; - et un second protocole, conclu le 16 juillet 1996, tendant à autoriser un départ anticipé des agents en fin de carrière afin de libérer des emplois permettant de recruter des jeunes. Elle s'est cependant interrogée sur les incidences financières des mesures proposées et sur les difficultés éventuelles que pourrait susciter leur application notamment dans la fonction publique territoriale. Suivant les propositions de son rapporteur, elle a en outre apporté aux dispositions prévues par le projet de loi quelques aménagements ayant notamment pour objet de préciser certains points et d'harmoniser les dispositions prévues pour la fonction publique de l'État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.
Elle a également apporté quelques compléments au dispositif prévu pour la fonction publique territoriale, en prévoyant explicitement que les collectivités territoriales ne seraient pas tenues de recruter les agents figurant sur les listes d'aptitude établies à l'issue des concours réservés ( article 5 ) et en précisant les conditions dans lesquelles seraient prises en compte les spécialités éventuelles à l'intérieur des cadres d'emplois et la durée des services accomplis par les agents occupant des emplois à temps non complet ( article 4 ) |
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Enfin, la commission a adopté un amendement tendant à permettre l'organisation de concours réservés aux agents non titulaires des collectivités territoriales qui étaient déjà en fonctions au moment de la publication du statut particulier du cadre d'emplois correspondant à leurs missions, sous réserve d'une ancienneté au moins égale à quatre ans ( article additionnel après l'article 4 ) . S'agissant du congé de fin d'activité (Titre II), la commission a étendu la dispense de condition d'âge, pour l'accès à ce congé, en faveur des fonctionnaires totalisant 43 ans de cotisations d'assurance vieillesse dont au moins 15 ans en qualité de fonctionnaire ou d'agent public, dans un souci d'harmonisation avec les dispositions prévues en faveur des agents non titulaires ( articles 12 , 21 et 32 ) . Pour ce qui concerne plus particulièrement ces derniers, la commission a prévu d'assurer une indexation du revenu de remplacement qui sera alloué aux bénéficiaires du congé de fin d'activité ( articles 16 , 26 et 37 ) et d'harmoniser les dispositions relatives aux agents non titulaires de l'État avec celles prévues pour les agents non titulaires des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers ( article 16 ) . Elle a en outre porté à six mois (au lieu de trois) le délai dans lequel les collectivités territoriales (ou les établissements hospitaliers) devront recruter un remplaçant du bénéficiaire du congé de fin d'activité pour bénéficier d'un remboursement immédiat du revenu de remplacement ( article 43 ) . Par ailleurs, à la suite d'une observation de M. Jean-Jacques Hyest, elle n'a pas jugé indispensable de contraindre les personnels enseignants des collectivités territoriales à partir en congé de fin d'activité entre le 1er juillet et le 1er septembre 1997 ( article 29 ) . Enfin, suivant une suggestion de M. Patrice Gélard, la commission a souhaité autoriser les bénéficiaires d'un congé de fin d'activité à exercer des activités occasionnelles d'enseignement dans des limites fixées par décret ( articles 18 , 30 et 41 ) |
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi relatif à l'emploi public et à diverses mesures d'ordre statutaire, déposé en premier lieu sur le bureau du Sénat, s'inscrit dans le prolongement de deux protocoles d'accord signés au début de l'année 1996 par M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation, avec six fédérations syndicales de fonctionnaires 1 ( * ) , en vue d'améliorer la situation de l'emploi dans la fonction publique de l'État, des collectivités territoriales et des hôpitaux.
Le premier de ces protocoles, conclu le 14 mai 1996, a pour objet de remédier au développement de l'emploi précaire dans la fonction publique en résorbant l'emploi précaire existant, en évitant que celui-ci tende à se reconstituer dans l'avenir et en améliorant les garanties apportées aux agents qu'il n'est pas envisagé de titulariser.
Le second protocole, conclu le 16 juillet 1996, tend pour sa part à autoriser un départ anticipé des agents en fin de carrière en vue de libérer des emplois permettant de recruter des jeunes.
La concertation préalable entre l'État et les organisations syndicales, mise en oeuvre afin de déboucher sur un protocole approuvé par le plus grand nombre possible de partenaires intéressés et de conduire ensuite à l'élaboration des textes législatifs et réglementaires nécessaires à l'application des dispositions ayant fait l'objet d'un accord, s'avère efficace. Elle contribue à créer un climat de coopération sincère entre les agents publics et leurs employeurs. Elle a d'ailleurs déjà fait ses preuves lors de l'élaboration de la loi du 27 décembre 1994 relative à l'organisation du temps de travail, aux recrutements et aux mutations dans la fonction publique, qui avait également pour origine un protocole d'accord conclu entre le Gouvernement et les organisations syndicales, le 9 novembre 1993, et qui a favorisé le développement du travail à temps partiel et de la cessation progressive d'activité dans la fonction publique.
Cependant, l'objet global de la négociation de 1995-1996 qui portait sur le temps et l'organisation du travail dans la fonction publique, est aujourd'hui encore loin d'être épuisé. Le protocole d'accord du 16 juillet 1996 précise en effet que si un accord, qu'il convient de mettre rapidement en oeuvre, est intervenu sur la cessation anticipée d'activité, la négociation sur d'autres points en discussion concernant l'aménagement, la réduction et la réglementation du temps de travail n'a pas encore abouti et devra être poursuivie à l'automne 1996 en vue d'une conclusion d'ici l'hiver 1996-1997.
Le projet de loi rédigé à la suite de cette concertation constitue, dans ses titres Premier et II, la traduction législative des deux protocoles d'accord qui viennent d'être présentés. Il comprend en outre un titre III rassemblant des dispositions diverses concernant notamment l'ouverture européenne de la fonction publique française, l'amélioration de la protection sociale des fonctionnaires ainsi que quelques mesures destinées à régler certaines situations particulières ou à procéder à des validations.
I. LA RÉSORPTION DE L'EMPLOI PRÉCAIRE (TITRE PREMIER)
En dépit des principes généraux affirmés par le statut général de la fonction publique, suivant lequel les agents publics jouissent d'une garantie et d'une stabilité des emplois auxquels ils ont dû accéder par concours en vue d'accomplir une carrière, les années récentes ont vu se développer le phénomène de l'emploi dit précaire dans la fonction publique, de nombreux agents recrutés à titre temporaire étant en fait amenés à exercer des fonctions permanentes sans aucune garantie de stabilité d'emploi. C'est à cette situation qu'a cherché à remédier le protocole d'accord du 14 mai 1996, dont les mesures nécessitant l'adoption de dispositions législatives font l'objet du Titre premier du projet de loi.
1. Le développement de l'emploi précaire dans la fonction publique
Aux termes de l'article 3 du Titre premier du statut général de la fonction publique résultant de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, « sauf dérogation prévue par une disposition législative , les emplois civils permanents de l'État , des régions , de départements , des communes et de leurs établissements publics ( ... ) sont occupés ( ... ) par des fonctionnaires ».
Tout emploi permanent, encadré dans un statut particulier, devrait donc être occupé par un fonctionnaire titulaire.
Cependant, dans la réalité, force est de constater que ce principe n'est pas toujours respecté et que les administrations des trois fonctions publiques ont continué à recruter des agents non titulaires pour assurer des fonctions normalement dévolues aux agents titulaires.
Ainsi, en dehors des agents recrutés sur des contrats à durée indéterminée sous l'empire de dispositions antérieures à 1983 et des agents recrutés sur des contrats à durée déterminée pour faire face à des besoins temporaires ou assurer ponctuellement le remplacement momentané de fonctionnaires titulaires, de nombreux agents qualifiés de contractuels, de vacataires, d'auxiliaires... rémunérés sur des supports budgétaires divers, sont en fait affectés à des tâches permanentes alors qu'ils ont été recrutés sur la base d'actes d'engagement temporaire dépourvus de toute garantie de l'emploi.
• Dans la
fonction publique de l'État,
cette situation s'explique le plus souvent par le fait que les agents
concernés ont été initialement recrutés pour faire
face à des besoins considérés à l'origine comme
temporaires ou à des difficultés de gestion des titulaires
(telles que, par exemple, la compensation des fractions d'emplois
libérés par les fonctionnaires travaillant à temps
partiel) et qu'il s'est ensuite avéré nécessaire de les
maintenir en fonctions d'année en année en renouvelant
régulièrement leurs contrats d'engagement. Alors qu'il n'est plus
douteux que ces personnels doivent désormais être
considérés comme permanents, leur situation juridique reste
précaire puisqu'ils n'ont aucune certitude de conserver leur emploi.
Cette situation de précarité concerne notamment des emplois du bas de l'échelle (catégorie C), ainsi que des emplois d'enseignants relevant du ministère de l'Éducation nationale (ou parfois des ministères de l'Agriculture ou de la Jeunesse et des Sports), dénommés maîtres auxiliaires. On rappellera à cet égard que lors de la dernière rentrée scolaire, nombreux ont été les exemples d'agents de cette qualification dont les contrats n'ont pas été renouvelés. Pour certaines catégories d'enseignants de l'enseignement professionnel, la précarité revêt en quelque sorte un caractère structurel, dans la mesure où il n'existe pas de diplôme correspondant à la discipline enseignée qui permette l'accès à un corps de titulaires.
• Dans la
fonction publique territoriale,
l'existence de nombreux agents non titulaires affectés à
des emplois permanents s'explique par l'institution relativement récente
de cette fonction publique (puisqu'elle ne date que de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984), par la publication plus
récente encore (ou dans certains cas même pas encore intervenue)
des statuts particuliers relatifs aux cadres d'emplois, ainsi que par la
lourdeur administrative de l'organisation des concours et la longueur des
délais de recrutement qu'elle entraîne.
• Enfin, dans la
fonction publique
hospitalière,
l'application des dispositions statutaires
permettant de recourir à des agents contractuels soit en l'absence de
statut particulier correspondant aux missions à remplir soit, dans la
limite d'une durée maximale d'un an, pour assurer des remplacements
momentanés, faire face à la vacance d'un emploi ou exercer des
fonctions occasionnelles, s'est fréquemment traduite dans la pratique
par la pérennisation d'agents contractuels recrutés sur des
contrats à durée déterminée renouvelés en
fonction de nouvelles vacances ou pour assurer des permanences dans
l'intervalle entre deux concours.
En effet, de même que dans la fonction publique territoriale, compte tenu de la longueur des délais d'organisation des concours, de nombreux établissements ont préféré conserver des agents non titulaires qui leur donnaient toute satisfaction plutôt que de recruter des candidats déclarés admis à l'issue des concours, qu'ils ne connaissaient pas.
* 1 Seule la CGT s'est abstenue de signer ces deux protocoles.