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AVIS N° 163 - PROPOSITION DE RESOLUTION DE MM. BLIN, de RAINCOURT, de ROHAN, SOUVET et ARTHUIS TENDANT A CREER UNE COMMISSION D'ENQUETE SUR LES CONSEQUENCES POUR L'ECONOMIE FRANCAISE DE LA REDUCTION DE LA DUREE DU TRAVAIL A 35 HEURES HEBDOMADAIRES


M. André BOHL, Sénateur


COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LEGISLATION, DU SUFFRAGE UNIVERSEL, DU REGLEMENT ET D'ADMINISTRATION GENERALE - AVIS N° 163 - 1997/1998

Table des matières







N° 163

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 10 décembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) en application de l'article 11, alinéa 1, du Règlement, sur la proposition de résolution de MM. Maurice BLIN, Henri de RAINCOURT, Josselin de ROHAN, Louis SOUVET et Jean ARTHUIS tendant à créer une commission d'enquête sur les conséquences pour l'économie française de la réduction de la durée du travail à trente-cinq heures hebdomadaires,

Par M. André BOHL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Sénat : 75 et 159 (1997-1998).

Travail.

Mesdames, Messieurs,

L'article 11 du Règlement du Sénat prévoit que lorsqu'elle n'est pas saisie au fond d'une proposition tendant à la création d'une commission d'enquête, la commission des Lois est appelée à émettre un avis sur la conformité de cette proposition avec les dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, modifiée, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

C'est dans ce cadre que votre commission des Lois doit émettre un avis sur la proposition de résolution tendant à créer une commission d'enquête sur les conséquences pour l'économie française de la réduction de la durée du travail à trente-cinq heures hebdomadaires présentée par MM. Maurice Blin, Henri de Raincourt, Josselin de Rohan, Louis Souvet et Jean Arthuis.

La compétence de la commission des Lois se limite à un examen juridique de conformité, l'opportunité de la constitution de la commission d'enquête relevant de l'appréciation de la commission saisie au fond, en l'occurrence la commission des Finances, puis, naturellement, du Sénat lui-même.

· A titre liminaire, il n'est pas inutile de rappeler que la loi n° 91-698 du 20 juillet 1991 a modifié sur plusieurs points l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 précitée en regroupant les commissions d'enquête et les commissions de contrôle sous la dénomination commune de commissions d'enquête.

Pour autant, cette modification d'ordre terminologique n'a pas gommé la dualité entre les commissions d'enquête proprement dites et celles chargées de contrôler le fonctionnement d'une entreprise ou d'un service public, ainsi que le confirme la rédaction de la loi de juillet 1991 pour les deuxième et troisième alinéas de l'article 6 de l'ordonnance de 1958 :

Les commissions d'enquête sont formées pour recueillir des éléments d'information, soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l'assemblée qui les a créées.

" Il ne peut être créé de commission d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d'enquêter. "


Il en résulte que, pour examiner la conformité à ces dispositions d'une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête, la commission des Lois doit répondre à deux questions :

- s'agirait-il d'enquêter sur des faits déterminés, ce qui amènerait à consulter le Garde des Sceaux pour vérifier si ces faits font l'objet de poursuites judiciaires ?

- les éléments d'information à recueillir porteraient-ils sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales ?

1. La commission d'enquête porterait-elle sur des faits déterminés qui justifieraient une interrogation sur d'éventuelles poursuites judiciaires ?

En cas de réponse positive à cette question, la pratique traditionnellement suivie pour les commissions d'enquête stricto sensu continue d'être observée, à savoir que le Président de la commission des Lois demande à M. le Président du Sénat de bien vouloir interroger le Garde des Sceaux sur l'existence éventuelle de poursuites judiciaires concernant les faits en cause.

Dans le cas d'espèce, si l'on se réfère à l'exposé des motifs de la proposition de résolution, nos collègues souhaitent la constitution d'une commission d'enquête afin " d'évaluer précisément les conséquences économiques, financières et budgétaires du passage aux trente-cinq heures ".

Il ne s'agirait nullement d'enquêter sur des faits déterminés, d'autant que la commission s'intéresserait aux conséquences d'une réforme qui, à ce jour, n'est pas encore mise en oeuvre.

La commission des Lois constate donc qu'au cas présent, la procédure de consultation du Gouvernement sur l'existence éventuelle de procédures judiciaires est sans objet.

2. La commission d'enquête concernerait-elle la gestion des services publics ou des entreprises nationales ?

· L'exposé des motifs de la proposition de résolution énumère les conséquences à examiner de la réduction de la durée hebdomadaire de travail de trente-neuf à trente-cinq heures.

Parmi ces conséquences, la commission d'enquête étudierait l'impact de la réduction du temps de travail pour la fonction publique de l'Etat, pour la fonction publique territoriale, pour le secteur hospitalier, pour les entreprises nationales et, d'une manière plus générale, pour les services publics, ainsi que l'incidence budgétaire et financière de cette réforme tant pour l'Etat que pour les collectivités locales.

Il ne fait pas de doute que ces matières relèvent bien d'une commission d'enquête.

Pour le reste, la commission d'enquête aurait aussi à s'interroger, selon l'exposé des motifs de la proposition de résolution, sur la sensible détérioration de la compétitivité des entreprises, le risque accru de délocalisation de certaines d'entr'elles et son incidence sur l'économie de proximité, la baisse d'attractivité de la France en temps que terre d'accueil des investissements étrangers, l'éventuelle aggravation du chômage et le possible encouragement au travail clandestin.

Force est de reconnaître que ces matières ne touchent pas, à proprement parler, à la gestion des services publics ou des entreprises nationales au sens de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 précitée.

Mais il est vrai qu'elles pourraient avoir une incidence directe ou indirecte sur cette gestion.

· Cela étant, la commission des Lois souhaite rappeler que les commission permanentes constituent la première instance naturelle du contrôle parlementaire dans le cadre de la session unique.

Elles peuvent, en particulier, procéder à des auditions, créer des missions d'information -en leur sein ou communes à plusieurs commissions, selon les cas- et user, s'il y a lieu, des pouvoirs qui leur sont désormais reconnus par les articles 5 bis et 5 ter de l'ordonnance du 17 novembre 1958, tels qu'ils résultent de la loi n° 96-517 du 14 juin 1996 (possibilité de convoquer toute personne dont la commission estime l'audition nécessaire, le fait de ne pas répondre à la convocation étant sanctionné pénalement ; faculté de demander à l'assemblée de lui conférer les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête pour une mission déterminée).

Les rapporteurs spéciaux de la commission des Finances -qui disposent de pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place- les rapporteurs pour avis des autres commissions et, pour ce qui les concerne, les rapporteurs de la commission des Affaires sociales sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale -également dotés de pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place- participent également à l'information des commissions permanentes et, à travers elles, du Sénat.

Les commissions permanentes disposent aussi de la possibilité de saisir l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques.

Aussi pourrait-on considérer que les commissions d'enquête devraient être réservées à des sujets cadrant au plus près avec l'article 6 de l'ordonnance de 1958 et pour lesquels la solennité de l'enquête parlementaire et le recours aux moyens de contrôle renforcés prévus par ce texte se révéleraient indispensables.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des Lois estime que la proposition de résolution n° 75 (1997-1998) ne paraît pas contraire à l'ordonnance du 17 novembre 1958.



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