M. Roger BESSE
III. LE DÉVELOPPEMENT DES ZONES RURALES : VERS UN NOUVEAU DÉPART ?
Le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 3 septembre 2003 , ainsi que le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, examiné le même jour en Conseil des ministres et actuellement en cours de discussion 21 ( * ) , tendent à relancer la politique de développement des zones rurales.
A. LA RÉFORME DU ZONAGE
1. Présentation des zones de revitalisation rurale
a) Les zones de revitalisation rurale font partie des territoires ruraux de développement prioritaire
La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire distingue deux zonages pour les zones rurales (articles 42 et 52) :
- les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) ;
- les zones de revitalisation rurale (ZRR), qui font partie des premiers.
b) Les exonérations fiscales et sociales en vigueur en zone rurale
Les exonérations fiscales et sociales en faveur des zones rurales en vigueur dans les ZRR, spécifiques ou non à ces dernières, constituent un dispositif complexe, comprenant 17 exonérations fiscales et 2 exonérations de cotisations sociales, synthétisées par le tableau ci-après.
Les exonérations fiscales et sociales en zone rurale
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Zones d'application |
Champ |
Durée de l'aide |
Base juridique |
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Exonérations de taxe professionnelle |
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Exonération de TP décidée par les collectivités territoriales |
Zones éligibles à la PAT, TRDP |
Décentralisation, extension ou création d'activité, reprise d'établissements en difficulté (depuis le 1 er janvier 1995) |
Activités industrielles, recherche scientifique et technique, services de direction, d'études d'ingénierie, d'informatique |
5 ans |
Article 1465 du CGI |
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Exonération de TP |
ZRR |
- extensions ou créations d'activités (depuis le 1 er janvier 1995) - décentralisation, reconversion, reprise d'établissements en difficulté (depuis le 1 er janvier 1998) |
Article 1465 A du CGI |
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Exonération de TP pour les artisans |
ZRR |
Création d'activité artisanale (depuis le 1 er janvier 1998) |
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Abattement TP diffusion presse écrite |
Zones éligibles à la PAT, TRDP |
Entreprises qui vendent des écrits périodiques en qualité de mandataires inscrits au conseil supérieur des messageries de presse |
- |
Article 1469 A quater du CGI |
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Exonération de TP pour les médecins et auxiliaires médicaux |
Communes de moins de 2.000 habitants |
Installation |
2 ans |
1464 D du CGI |
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Entreprises nouvelles |
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Exonération de TP pour les entreprises nouvelles |
Zones éligibles à la PAT, TRDP, ZRU |
Entreprises nouvelles exonérées d'IR ou d'IS (articles renvoyant aux entreprises visées aux articles 44 sexies et 44 septies du CGI) |
2 ans |
1464 B du CGI |
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Exonération de TFPB pour les entreprises nouvelles |
1383 A du CGI |
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Exonération de taxes CCI pour les entreprises nouvelles |
1602 A du CGI |
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Exonération de taxes chambres de métiers pour les entreprises nouvelles |
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Exonération d'IS/IR de 2 ans pour les entreprises nouvelles |
Entreprises nouvelles |
Article 44 sexies du CGI |
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Exonération d'IS/IR de 4 ans pour les entreprises nouvelles |
ZRR |
4 ans |
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Autres exonérations fiscales |
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Amortissement exceptionnel des immeubles |
ZRR, ZRU |
Entreprises qui font construire des immeubles neufs à usage industriel et commercial dans les PME |
- |
Article 39 quinquies D du CGI |
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Etalement des plus-values à court terme |
ZAT, TRDP |
Activités industrielles, recherche scientifique et technique, service de direction, d'études d'ingénierie, d'informatique |
- |
1 bis de l'article 39 quaterdecies du CGI |
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Dispense de réintégration de loyer par le crédit preneur d'immeuble |
ZAT, TRDP, ZRU |
Immeubles à usage industriel et commercial |
- |
Article 239 sexies D du CGI |
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Crédit d'impôt recherche |
Plus de zones spécifiques |
Dépenses de personnel : chercheurs et techniciens de recherche |
- |
Article 16 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire |
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Réduction de droits de mutation pour acquisition de fonds de commerce |
TRDP, ZRU, ZFU |
Acquisitions de fonds de commerce et de clientèle |
- |
Article 722 bis du CGI |
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Réduction d'IRPP investissements locatifs dans les résidences de tourisme |
TRDP, zones concernées par l'objectif 2 des fonds structurels |
Contribuables réalisant certains investissements |
- |
Articles 199 decies E et suivants du CGI |
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Exonérations sociales |
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Exonération de cotisations sociales patronales pour l'embauche des 1 er à 50 e salariés (1) |
ZRR, ZRU |
Entreprises et groupements d'employeurs |
1 an |
Article L. 322-13 du code du travail |
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Exonération de cotisations d'allocations familiales sur les bas salaires (1) (2) |
ZRR |
Secteur agricole |
- |
Articles L. 241-6-2 du code de la sécurité sociale et L. 722-20 du code rural |
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ZRR : zones de revitalisation rurales. TRDP : territoires ruraux de développement prioritaire. ZRU : zones de redynamisation urbaines. PAT : prime à l'aménagement du territoire.
(1) Depuis la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi, ces dispositions ont perdu une grande part de leur intérêt.
(2) Depuis la loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001 de finances rectificative pour 2001, l'exonération de cotisations patronales d'allocations familiales ne subsiste que pour certains secteurs de l'agriculture, de la sylviculture et de la pêche.
Source : Joël Bourdin, rapport pour avis n° 264 (2003-2004), fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux
c) Le coût des zones de revitalisation rurale, mal connu, varie selon la méthodologie utilisée
Le coût des ZRR est mal connu . En particulier, le rapport d'inspection de mai 2003, présenté ci-après, ne fournit d'indication de coût que pour quatre des seize exonérations fiscales.
Surtout, comme le souligne notre collègue Joël Bourdin dans son rapport pour avis 22 ( * ) fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi précité, il varie selon la méthodologie utilisée :
- si l'on fait la somme des exonérations fiscales et sociales en ZRR, qu'elles soient ou non spécifiques à ces dernières , le coût des ZRR serait de l'ordre de 220 millions d'euros ;
- en revanche, si l'on raisonne en « avantage relatif », c'est-à-dire si l'on ne prend en compte que les exonérations fiscales et sociales propres aux ZRR, le coût des ZRR est considérablement plus faible , voire peu significatif (quelques dizaines de millions d'euros), du fait en particulier de l'exonération quasi totale de cotisations sociales employeurs au niveau du SMIC existant au niveau national.
2. Un dispositif jugé globalement peu efficace
a) Le rapport Perrin-Gaillard (2001)
Dans leur rapport remis au Premier ministre le 27 mai 2001 23 ( * ) , nos collègues députés Geneviève Perrin-Gaillard et Philippe Duron, parlementaires en mission, portent un jugement critique sur les ZRR.
En particulier, ils estiment que « l'impact du dispositif est assez faible. A titre d'exemple, en 1998, seules 405 entreprises sont concernées par l'exonération de T.P. pour des extensions ou créations d'activités et l'Etat n'y a consacré que 86 millions de francs 24 ( * ) ».
b) Le rapport réalisé en 2003 par trois corps d'inspection
A la suite du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 13 décembre 2002, et d'une demande formulée le 29 janvier 2003 par le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, l'Inspection générale des finances, le Conseil général du génie rural, des eaux et forêts et l'Inspection générale des affaires sociales ont remis en mai 2003 un rapport d'inspection du dispositif ZRR 25 ( * ) .
Ce rapport est lui aussi critique sur l'efficacité des ZRR :
- l'évaluation du dispositif ZRR serait très insuffisante ;
- le dispositif serait peu utilisé, et les effectifs bénéficiant des exonérations sociales en diminution ;
- le nombre d'emplois en ZRR aurait diminué depuis 1990, alors qu'il augmentait sur le reste du territoire.
3. La mise en place de véritables « zones franches rurales » serait difficilement compatible avec le droit communautaire
Auditionné le mercredi 9 avril 2003 par la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire, M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, a évoqué la nécessité d'un « débat sur les zones franches rurales ».
Cette remarque faisait suite à de nombreuses propositions en ce sens, présentées par nos collègues sénateurs et députés, parmi lesquelles il convient de citer, en premier lieu, la proposition de loi de modernisation de la politique de la montagne et de revitalisation rurale 26 ( * ) , déposée le 24 juillet 2003 par notre collègue le président Christian Poncelet. De même, votre rapporteur spécial proposait, dans son rapport spécial relatif aux crédits de l'aménagement du territoire pour 2004, de « mettre en place de véritables zones franches en faveur des zones rurales les plus défavorisées ».
Comme le souligne notre collègue Joël Bourdin, dans son rapport pour avis précité sur le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, la création de zones franches rurales se heurterait cependant à d'importantes contraintes liées au droit communautaire .
Le principal problème, qui concerne également le dispositif actuel de ZRR et de TRDP, est celui du respect des plafonds d'aide fixés par le droit communautaire. Les services gestionnaires des aides et des exonérations fiscales et sociales ne disposant pas de moyens de gestion centralisée, ces plafonds peuvent ne pas être respectés.
4. Les réformes proposées par le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux
a) La modification du zonage ZRR
Le projet de loi précité relatif au développement des territoires ruraux propose de modifier le zonage des ZRR.
(1) Le maintien à moyen terme du zonage des TRDP
Le zonage des TRDP est devenu obsolète puisqu'il repose, entre autres, sur les anciens zonages de l'Union européenne (période 1994-1999). Ainsi, il pourrait sembler utile de déconnecter le zonage TRDP du zonage communautaire.
Le projet de loi précité ne fait aucune proposition en la matière. Cependant, le compte-rendu du CIADT précité du 3 septembre 2003 indique l'intention du gouvernement « d'engager la refonte du dispositif TRDP, qui sera maintenu en l'état jusqu'au 31 décembre 2006, mais devra ensuite être rénové ».
(2) La réforme du zonage des ZRR par l'obligation d'appartenance à un EPCI à fiscalité propre
Le projet de loi précité propose en revanche d'actualiser le zonage ZRR, à partir de 2004, en faisant référence aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dans la définition du zonage .
(3) La nécessité de poursuivre à moyen terme la réforme du zonage : supprimer les TRDP et donner davantage de pouvoir aux collectivités territoriales ?
S'inspirant partiellement des analyses des rapports Auroux 27 ( * ) et Perrin-Gaillard 28 ( * ) , le rapport d'inspection précité de mai 2003 fait un certain nombre de propositions de réforme, qui ne sont pas toutes reprises par le projet de loi précité. En particulier, parmi les préconisations de réforme à moyen terme faites par le rapport d'inspection précité, le projet de loi précité ne reprend pas celle de supprimer le zonage TRDP .
Le gouvernement envisage cependant de suivre à moyen terme cette seconde proposition. Le dossier de presse du CIADT précité du 3 septembre 2003 indique en effet sa volonté « d'engager la refonte du dispositif TRDP, qui sera maintenu en l'état jusqu'au 31 décembre 2006, mais devra ensuite être rénové ».
(4) L'absence de prise en compte de la décentralisation
Enfin, le projet de loi précité ne propose pas de prendre en compte le développement de la décentralisation .
La proposition de loi précitée du 24 juillet 2003, déposée par notre collègue le président Christian Poncelet, propose de charger les départements de mettre en oeuvre des programmes de développement concertés en partenariat avec l'Etat et, à sa demande, la région. En contrepartie, les moyens correspondants seraient accordés aux départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale.
Le rapport d'inspection précité de mai 2003 propose quant à lui de remplacer les exonérations sociales par des aides attribuées par les régions . Par ailleurs, la logique actuelle de zonage serait remplacée par une logique de projet intercommunal, également impulsée par la région.
Sans doute était-il trop tôt pour effectuer de telles réformes. Il n'en demeure pas moins nécessaire de réfléchir, dès à présent, à leurs modalités.
b) La position de votre rapporteur spécial
Votre rapporteur spécial se félicite de la volonté du gouvernement d'effectuer une réforme du zonage, qu'il appelle de ses voeux depuis plusieurs années.
En effet, il y a quatre ans, lors de son audition par votre commission des finances le 27 octobre 1999, la ministre de l'aménagement du territoire du précédent gouvernement avait estimé que les dispositifs de zonage existants étaient « nombreux, complexes et incompréhensibles » et que la plupart d'entre eux « ne servaient à rien ».
Finalement, le précédent gouvernement avait choisi d'attendre et, après avoir demandé un rapport sur le même sujet à Jean Auroux en 1998, avait nommé nos collègues députés Geneviève Perrin-Gaillard et Philippe Duron parlementaires en mission, qui avaient remis leur rapport au Premier ministre le 27 mai 2001.
La réforme proposée par le gouvernement était donc depuis longtemps attendue.
B. LES MESURES RELATIVES AU DÉVELOPPEMENT DES SERVICES PUBLICS EN ZONE RURALE
1. Une avancée décisive, dans le cadre du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux
a) La situation actuelle
Le moratoire opposable aux fermetures de services publics en milieu rural mis en place le 10 mai 1993 a été levé en 1998 par le gouvernement de M. Lionel Jospin. Selon la DATAR, ses effets auraient été limités, la plupart des services publics étant installés dans des communes plus importantes que celles qui étaient visées. Sa suppression a été décidée lors du CIADT du 15 décembre 1998, et confirmée par les circulaires du Premier ministre aux ministres et aux préfets du 7 juillet 2000, publiées au Journal officiel du 12 juillet 2000.
Désormais, le cadre institutionnel de l'organisation des services publics en zone rurale comporte deux dispositifs essentiels :
- les commissions départementales d'organisation et de modernisation des services publics créées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995, qui jouent un rôle consultatif en matière d'organisation des services publics ;
- la circulaire du 7 juillet 2000, qui prévoit, à la suite du CIADT du 15 décembre 1998, que les projets de fermeture des services publics doivent être coordonnés sous l'égide des préfets.
Cependant, les commissions départementales jouent un faible rôle, faute de pouvoir de décision, et la coordination prévue est restée lettre morte. Cette situation est reconnue par la DATAR, qui, en réponse à une question posée par votre rapporteur spécial, a émis un jugement extrêmement critique sur ce dernier dispositif, « perçu, par les acteurs, comme tellement complexe qu'ils renoncent en pratique à l'appliquer ». Selon la DATAR, « aucun plan départemental triannuel d'organisation des services n'a été reçu par les préfectures. Aucune fermeture prononcée dans les formes ainsi définies n'a été recensée par la DATAR, aucun dossier n'a été transmis par les préfets aux ministres ».
b) La réforme en cours
Une réforme du dispositif institutionnel a été décidée par les CIADT des 13 décembre 2002 et 4 septembre 2003.
Le 21 juillet 2003, un accord national a été conclu entre l'Etat, l'association des maires de France (AMF), les présidents des conseils généraux concernés et les grands organismes gérant des services de proximité (opérateurs de services en réseau et organismes à vocation sociale).
Sur la base de cet accord, une « expérience pilote » a été lancée dans les départements de Charente, Corrèze, Dordogne et Savoie. Il s'agissait de permettre le maintien d'une offre satisfaisante de services publics à l'échelle des « bassins de vie ».
c) Les apports du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux
A l'initiative de notre collègue Jean-Paul Emorine , président de la commission des affaires économiques et rapporteur du projet de loi précité relatif au développement des territoires ruraux , le Sénat, avec l'avis favorable du gouvernement, a adopté un important amendement , qui modifie l'article 29 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
Désormais, le projet de loi prévoit que l'Etat établit, pour assurer l'égal accès de tous au service public, les objectifs d'aménagement du territoire et de services rendus aux usagers que doit prendre en compte tout établissement, organisme ou entreprise chargé d'un service public dès lors qu'ils ne sont pas déjà pris en compte au titre de ses obligations de service universel. Dans tous les cas où ces objectifs n'auront pas été précisés à la date de promulgation de la future loi, ils seront fixés par le gouvernement au plus tard le 30 juin 2005 par voie contractuelle, réglementaire ou par l'acte autorisant l'exercice de missions ou de prestations de service public, après consultation des associations représentatives des élus par le ministre en charge de l'aménagement du territoire.
Le préfet de département jouera un rôle important :
- il devra proposer toute action visant à garantir que l'offre d'accès aux services publics « est adaptée aux caractéristiques des territoires, concourt à leur attractivité et au maintien de leurs équilibres » ;
- il devra être informé des perspectives d'évolution de l'organisation des services publics, et transmettre ces informations au président du conseil général, au président du conseil régional et au président de l'association des maires du département ;
- il disposera d'un délai de trois mois pour mener la concertation locale sur tout projet dont il aura été informé, « en collaboration étroite avec les élus et en liaison avec les représentants du service public concerné, au sein de la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics ».
Par ailleurs, si le projet de réorganisation s'avère incompatible avec les objectifs de qualité de service et d'aménagement du territoire fixés par l'Etat au niveau national, le préfet pourra saisir le ministre de tutelle de l'organisme concerné et le ministre en charge de l'aménagement du territoire, qui statueront dans un délai de deux mois par une décision s'imposant à l'organisme.
Votre rapporteur spécial estime que ces efforts vont dans le bon sens et méritent d'être poursuivis.
2. La réforme des maisons de services publics par le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux
a) Les maisons des services publics
(1) Des organismes au statut variable créés par convention
Le régime juridique de la constitution des maisons des services publics résulte de deux lois : la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, et la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
La loi n° 2000-321 précitée définit les maisons des services publics comme :
- réunissant des services publics relevant de l'Etat ou de ses établissements publics, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics, des organismes de sécurité sociale ou d'autres organismes chargés d'une mission de service public parmi lesquels figure au moins une personne morale de droit public ;
- résultant d'une convention approuvée par le représentant de l'Etat dans le département.
Leur statut n'est pas défini. Il est cependant indiqué qu'elles peuvent être créées sous la forme d'un groupement d'intérêt public (GIP).
Les services publics concernés peuvent être proposés, notamment en milieu rural, de façon itinérante dans le cadre géographique défini par la convention.
Par ailleurs, l'Etat rembourse aux collectivités territoriales concernées tout ou partie des rémunérations et des charges directes ou indirectes liées à la mise à disposition de personnels et de locaux, dès lors que ces services publics sont situés dans des zones de revitalisation rurale (ZRR) ou dans des zones urbaines sensibles (ZUS).
(2) Une forte hétérogénéité
Résultant d'initiatives et de négociations locales, et n'impliquant pas nécessairement la participation de l'Etat, les maisons des services publics sont hétérogènes.
La délégation interministérielle à la réforme de l'Etat a procédé, en 1999, puis en 2001, à un recensement de ces entités. Une enquête par questionnaire, menée par la DATAR, est en cours. Environ 350 structures ont été recensées.
Leurs modalités de financement reflètent leur hétérogénéité. Selon une tendance fréquente, chaque administration ou organisme participant prend en charge ses salariés et son équipement informatique, ainsi qu'une quote-part de charges communes. Il n'existe pas de mécanisme de péréquation financière entre territoires.
b) Le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux : un nouveau souffle pour les maisons des services publics ?
Le projet de loi précité relatif au développement des territoires ruraux propose d'adapter le régime juridique des maisons de services publics, afin de permettre à celles-ci d'accueillir des personnes dont l'activité ne relève pas d'une mission de service public dans le respect des règles de la concurrence et d'autoriser des cadres non fonctionnaires à les diriger.
Par ailleurs, le projet de loi prévoit que, pour maintenir la présence dans une commune d'un service public de proximité, la personne publique qui en a la charge peut, dans le respect des règles applicables, notamment, en matière de concurrence, de déontologie et de confidentialité, confier, par convention, l'exécution de ce service à une personne dont l'activité habituelle ne relève pas d'une mission de service public.
A l'occasion du débat de ces dispositions au Sénat, M . Frédéric de Saint-Sernin , secrétaire d'Etat à l'aménagement du territoire, a déclaré, en réponse à une intervention de notre collègue Aymeri de Montesquiou, qu'il avait demandé aux préfets de région que la part libre d'emploi du FNADT , soit attribuée en priorité, notamment, aux « études de faisabilité des maisons des services publics et, plus généralement, [à] l'amélioration, la modernisation et l'organisation du fonctionnement des services publics locaux ». Par ailleurs, il a indiqué que le ministre de l'intérieur avait accepté que les mêmes orientations soient fixées au titre de la dotation globale d'équipement et de la dotation de développement rural.
C. VERS LA CONCRÉTISATION DES OBJECTIFS AFFICHÉS EN MATIÈRE DE TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION EN ZONE RURALE ?
L'entrée dans la « société de l'information » peut constituer pour les zones rurales un facteur de développement ou de déclin, selon qu'elles y ont ou non accès.
En effet, les technologies de l'information et de la communication (TIC) présentent l'avantage de permettre de s'émanciper, dans une certaine mesure, des contraintes géographiques qui empêchent habituellement les industries de s'implanter en zone rurale : si les industries traditionnelles obligent à réunir un grand nombre de personnes en un même lieu, ce qui favorise les zones densément peuplées, ces contraintes concernent relativement peu les entreprises du secteur des TIC.
Cependant, les zones rurales sont actuellement à l'écart des réseaux de téléphonie mobile et d'Internet à haut débit. Or, il est aujourd'hui essentiel pour une entreprise de disposer de l'accès aux réseaux de télécommunications modernes.
1. Des zones rurales tenues à l'écart
a) La téléphonie mobile
En ce qui concerne la téléphonie mobile, dans son rapport remis au Parlement en juillet 2001, en application de l'article L. 35-7 du code des postes et télécommunications, le gouvernement a établi un état des lieux de la couverture du territoire, dont il ressortait, notamment, les éléments suivants :
- 91,6 % du territoire métropolitain était couvert par au moins un réseau mobile GSM ;
- 1.480 communes ne disposaient d'aucune couverture effective de leur centre (ce chiffre a été depuis contesté, une estimation de 4.000 à 5.000 communes étant désormais jugée plus vraisemblable) ;
- une couverture de 100 % du territoire coûterait 400 millions d'euros.
b) Le haut débit
A la demande du ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'Aménagement du territoire, M. Jean-Paul Delevoye de l'époque, la DATAR a publié en 2003 une étude 29 ( * ) , commandée à l'Observatoire régional des télécommunications (Ortel) 30 ( * ) , dressant un état des lieux territorial des technologies de l'information et de la communication.
Cette étude constate que le haut débit était fin 2002 accessible à seulement 74 % de la population française, représentant 21 % du territoire. Ainsi, 26 % de la population française, soit 15 millions de personnes, sont situés dans des communes ne disposant d'aucune offre (hors satellite et liaisons louées).
En outre, à la fin de l'année 2002, le pourcentage de la population située dans une zone couverte totalement ou partiellement par au moins une technologie haut débit variait de 0 % à 40 % pour six départements, alors que ce taux était supérieur à 90 % dans neuf autres départements.
Selon cette étude, la France serait ainsi organisée en trois catégories de territoires :
- les zones de « concurrence », représentant 2 % du territoire et 32 % de la population, offrant un potentiel économique important et situées à proximité des grands réseaux d'infrastructures nationaux et internationaux ;
- les zones « d'opportunité », représentant environ 20 % du territoire et 42 % de la population, disposant d'un potentiel économique sensibilisé aux technologies de l'information mais isolées des grandes infrastructures de télécommunications des nouveaux opérateurs, ou offrant un potentiel trop insuffisant dans l'immédiat pour attirer les investisseurs ;
- les zones « de fragilité », représentant environ 78 % du territoire et 26 % de la population, caractérisées par l'absence de solution technologique haut débit de masse hors l'offre par satellite et la liaison louée.
2. Des objectifs ambitieux
Parmi les trois objectifs de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications, l'aménagement du territoire était, à côté de l'ouverture à la concurrence et du renforcement du service public, l'une des toutes premières priorités du législateur et du Sénat en particulier.
Avec le lancement du programme d'action gouvernemental pour la société de l'information (PAGSI) en 1997, le précédent gouvernement a affiché sa volonté de créer une « société de l'information pour tous ».
Les objectifs proclamés par les gouvernements successifs sont ambitieux. Encore faut-il que les moyens prévus soient rapidement mis en oeuvre, faute de quoi le déclin des zones rurales pourrait encore s'accélérer.
a) Des objectifs ambitieux de couverture du territoire
Les deux principaux objectifs sont fixés par le schéma de services collectifs de l'information et de la communication :
- « l'établissement d'une couverture territoriale complète des lieux de vie permanents et occasionnels (sites touristiques), ainsi que des axes de transport prioritaires, pour la téléphonie mobile », à l'horizon 2003 ;
- « la disponibilité d'une offre de connexion à 2 Mbits/s à un coût abordable (...) à l'échéance 2005 ».
Ces objectifs ont été confirmés dans le cadre du comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire (CIADT) de Limoges (9 juillet 2001). Le précédent gouvernement a en outre réaffirmé à cette occasion sa volonté d'« assurer un déploiement équilibré des réseaux d'information et de communication sur tout le territoire, en particulier dans les zones défavorisées, les moins développées économiquement ou les moins peuplées » et d'« accompagner dans les territoires la dynamique du PAGSI ».
Ces objectifs ont été une nouvelle fois affirmés par le président de la République lors de son discours d'Ussel (13 avril 2002). Il a alors déclaré que l'Etat « s'engager[ait] aux côtés des collectivités locales, pour garantir l'accès de chaque commune au haut débit d'ici cinq ans », et que « d'ici trois ans, l'ensemble du territoire français devr[ait] être couvert par la téléphonie mobile ».
b) Des objectifs réaffirmés et précisés par le CIADT du 3 septembre 2003
Le CIADT du 3 septembre 2003 a réaffirmé l'objectif d'offrir d'ici 2007 à toutes les communes de France un accès à haut débit, en particulier pour les zones qui ne bénéficieront pas de l'investissement des opérateurs privés.
Ainsi, le CIADT précité a fixé plusieurs objectifs à l'échéance de quatre ans :
- la couverture de 99 % de la population métropolitaine en téléphonie mobile ;
- la disponibilité d'une offre de connexion à l'internet haut débit pour les 15 millions de Français qui en resteraient exclus à moyen terme sans intervention publique ;
- le déploiement d'une offre très haut débit dans les zones d'activités et certaines agglomérations.
3. Le développement de l'accès au haut débit
a) Les technologies hertziennes
Le gouvernement a supprimé en 2003 les redevances sur les paraboles de télécommunications et attribué pendant dix-huit mois les licences Wi-Fi à titre expérimental, conformément aux décisions du CIADT du 13 décembre 2002.
Le CIADT a décidé de supprimer toute autorisation administrative pour le recours aux technologies hertziennes pour développer les réseaux à haut débit, cette autorisation devant être remplacée par une simple déclaration à l'Autorité de Régulation des Télécommunications (ART).
Par ailleurs, les fréquences Wi-Fi seront désormais attribuées gratuitement, sur la période 2004-2006, aux collectivités locales qui en feront la demande, sous réserve de disponibilité des fréquences correspondantes. L'Etat ne percevra de redevance ni sur les paraboles ni sur les fréquences allouées aux réseaux locaux.
b) Le satellite
Dans le cas des technologies satellitaires, le CIADT a décidé la création d'un mécanisme d'amortissement exceptionnel, apportant une réduction d'impôts aux entreprises qui décideraient d'acquérir un terminal pour l'accès à l'internet haut débit par satellite.
Par ailleurs, le gouvernement a demandé aux préfets de régions d'étudier, avec les collectivités locales qui le souhaiteraient, les conditions de mobilisation des crédits du contrat de plan Etat-Région, et des fonds européens afin de financer l'accès des territoires à l'internet haut débit par satellite.
En complément, le CIADT a demandé au Centre national d'études spatiales (CNES), en liaison avec le ministère délégué à l'industrie et le ministère délégué à la recherche et aux nouvelles technologies, d'étudier la faisabilité technique d'un projet de développement satellitaire visant au développement compétitif de nouveaux services multimédias en zones rurales, ainsi que son coût financier qui prendra en compte la mise en oeuvre de partenariats publics/privés.
c) Le courant porteur en ligne (CPL)
La technologie des Courants Porteurs en Ligne (CPL) permet de transmettre des données à haut débit et de téléphoner par le biais du réseau de distribution électrique basse tension et depuis peu, moyenne tension.
Le CIADT a demandé au ministère de l'Industrie d'étudier les conditions favorisant le développement de réseaux de desserte grâce aux CPL en zone rurale.
d) La mise en place d'une mission d'expertise et de conseil
L'ensemble de ces décisions du CIADT doit bénéficier, pour leur mise en oeuvre, de l'appui d'une mission d'expertise et de conseil, dont le CIADT a confié la création à la DATAR, à l'autorité de régulation des télécommunications (ART), au centre national d'études spatiales (CNES) et à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), en partenariat avec les ministères et les acteurs publics concernés.
Le CIADT a en outre décidé d'engager une réflexion sur les dispositions d'ordre législatif ou réglementaire définissant le cadre dans lequel les opérateurs pourraient se voir obligés de fournir des informations relatives aux réseaux qu'ils ont établis, et les conditions dans lesquelles les informations ainsi fournies pourraient être utilisées.
4. La poursuite la couverture territoriale en téléphonie mobile
a) La convention nationale tripartite
Le 15 juillet 2003, a été signée une convention nationale de mise en oeuvre du plan d'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile, associant l'Etat, les acteurs institutionnels et les opérateurs.
Cette convention précise que les zones blanches seront couvertes majoritairement selon la technique de l'itinérance locale. Les opérateurs s'engagent à réaliser des tests techniques d'ici novembre et à rendre l'itinérance opérationnelle fin 2003.
Les collectivités territoriales mettant des infrastructures passives (pylônes, « points hauts »...) à disposition des opérateurs verraient ceux-ci les équiper des infrastructures radio et de transmission nécessaires.
Deux phases sont prévues : une première phase, concernant 1.250 sites ; une seconde phase, portant sur la période 2005-2006, et dont les plans de financement doivent être proposés aux collectivités locales avant le 15 juin 2004.
b) L'assouplissement des règles du FCTVA
(1) Un rôle important des collectivités territoriales en matière de financement des infrastructures
L'article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales prévoit que les collectivités, ou les établissements publics de coopération intercommunale ayant bénéficié d'un transfert de compétence à cet effet, peuvent créer des infrastructures destinées à supporter des réseaux de télécommunications (canalisations, chambres de tirage ou fibres noires destinées à supporter des réseaux filaires, pylônes et alimentation électrique pour les infrastructures de boucle locale radio ou de téléphonie mobile...). Ces infrastructures peuvent ensuite être mises à la disposition d'opérateurs ou d'utilisateurs par voie conventionnelle, dans des conditions « objectives, transparentes et non discriminatoires ».
Ainsi, les collectivités locales sont appelées à jouer un rôle important en matière de financement des infrastructures.
Tel est tout d'abord le cas en ce qui concerne la téléphonie mobile . Ce mouvement devrait s'accélérer, dans la mesure où le CIADT de Limoges a, comme on l'a vu, décidé de mettre en place un système de cofinancement des infrastructures de téléphonie mobile entre l'Etat et les collectivités locales, le Massif central étant considéré comme « zone prioritaire ».
En ce qui concerne l'Internet à haut débit, de nombreuses collectivités locales se sont engagées dans la réalisation de réseaux de collecte à haut débit. Il s'agit de réseaux intermédiaires entre ceux de desserte des clients et les réseaux longue distance. L'objectif est de rendre ainsi possible l'apparition d'offres de services à haut débit de la part des opérateurs.
(2) Une simplification du cadre juridique par la loi du 17 juillet 2001
Après une première modification intervenue dans la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, les modalités d'intervention des collectivités locales ont été simplifiées par la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.
La loi du 17 juillet 2001 a supprimé les conditions jusqu'alors exigées par l'article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales, qui limitaient, à l'excès, leurs initiatives en ce domaine :
- obligation pour la collectivité locale d'établir, par « constat de carence », que France Telecom n'était pas en mesure de lui fournir le service demandé ;
- amortissement sur huit ans des infrastructures réalisées par une collectivité locale.
La possibilité est également reconnue aux collectivités territoriales de mettre les infrastructures concernées à la disposition, non seulement des opérateurs de réseaux, mais également d'utilisateurs finaux.
En outre, les collectivités territoriales ont désormais l'autorisation de déduire, du coût de location facturé aux opérateurs, les subventions publiques qui peuvent être consenties « dans certaines zones géographiques ». Ainsi, les collectivités territoriales des zones rurales devraient pouvoir subventionner les infrastructures de télécommunications.
(3) Rendre éligibles au FCTVA les investissements concernés : un engagement du CIADT du 3 septembre 2003
Le CIADT du 3 septembre 2003 a décidé de prendre les mesures nécessaires afin de rendre éligibles au fond de compensation de la TVA (FCTVA) , à titre dérogatoire, les investissements réalisés, sous maîtrise d'ouvrage publique, par les collectivités territoriales sur la période 2004-2005 au titre de leur participation au plan d'action relatif à l'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile.
(4) Des engagements mis en oeuvre à l'initiative de notre collègue Bruno Sido
A la fin de l'année 2003, le gouvernement n'avait inscrit cet engagement dans aucun projet de loi. A l'initiative de notre collègue Bruno Sido, le Sénat a adopté un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2003 31 ( * ) , insérant un article 46 complétant l'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales par un alinéa prévoyant que les collectivités territoriales et leurs groupements bénéficient des attributions du FCTVA au titre de « leurs dépenses d'investissement réalisées sur la période 2003-2005, sous maîtrise d'ouvrage publique, en matière d'infrastructures passives intégrant leur patrimoine dans le cadre du plan d'action relatif à l'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile » .
5. Le développement de nouveaux services
Enfin, le CIADT précité prévoit d'encourager la création et la diffusion de nouvelles pratiques de l'Internet, en particulier en prenant appui sur les spécificités du monde rural.
Le CIADT a en particulier décidé le lancement d'un appel à projets, intitulé « Télécentres et téléactivités », afin de soutenir les initiatives des collectivités locales en zone rurale dans leurs projets de développement du télétravail.
Le gouvernement a en outre mandaté le ministre de l'aménagement du territoire, en liaison avec le Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, pour mettre en oeuvre des incitations fiscales favorisant l'implantation d'entreprises tertiaires sur des sites dédiés aux nouvelles technologies.
* 21 Adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 14 octobre 2004, et transmis au Sénat le 15 octobre 2004, où son examen est envisagé pour le mois de janvier 2005.
* 22 Avis n° 264 (2003-2004).
* 23 Geneviève Perrin-Gaillard et Philippe Duron, Du zonage au contrat, une stratégie pour l'avenir, 2001.
* 24 Soit 13 millions d'euros.
* 25 Rapport de l'Inspection générale des finances du Conseil général du génie rural, des eaux et forêts et de l'Inspection générale des affaires sociales, « Les mesures de revitalisation des zones rurales (ZRR) et des territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) », mai 2003.
* 26 Proposition de loi n° 420, XII eme législature.
* 27 Jean Auroux, Réforme des zonages et aménagement du territoire, rapport au Premier ministre, 1998.
* 28 Geneviève Perrin-Gaillard et Philippe Duron, Du zonage au contrat, une stratégie pour l'avenir, 2001.
* 29 Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, L'état des régions dans la société de l'information, 19 juin 2003.
* 30 Cet observatoire, animé par les cabinets TACTIS et IDATE, a été créé en 2000 grâce au soutien de la DATAR, du ministère de l'Industrie (DIGITIP), de huit régions (Alsace, Auvergne, Franche-Comté, Languedoc-Roussillon, Limousin, Lorraine, Nord Pas-de-Calais et Rhône Alpes), de l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), des opérateurs de télécommunications (France Télécom, Association française des opérateurs de réseaux et de services de télécommunications - AFORS), de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et du Réseau de transport d'électricité (RTE).
* 31 Loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003.