M. Michel CHARASSE
SECONDE PARTIE : LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DES DIFFÉRENTS MINISTÈRES IMPLIQUÉS DANS L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
I. LES LIMITES TRADITIONNELLES DE L'ANALYSE BUDGÉTAIRE NE SERONT QUE PARTIELLEMENT LEVÉES PAR LA LOLF
A. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES REPRÉSENTENT MOINS DE LA MOITIE DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
1. L'écart croissant entre crédits budgétaires contribuant à la coopération et aide publique au développement au sens du CAD
Ainsi que votre rapporteur spécial l'a souligné en première partie, le périmètre de l'APD hors TOM au sens du CAD est beaucoup plus large que celui des seuls crédits budgétaires . Les raisons de cet écart très important, qui s'élèverait en 2005 à près de 3,85 milliards d'euros (soit une hausse de 13,3 % par rapport à 2004), ont été explicitées et tiennent en particulier à la comptabilisation par le CAD des décaissements annuels nets des remboursements effectués par les bénéficiaires (que l'origine des dépenses soit budgétaire ou non, alors que l'impact budgétaire ne porte que sur la bonification), de la valorisation du coût des études supérieures en France des étudiants provenant de pays éligibles à l'APD, de la participation de la France à la rubrique des actions extérieures et de coopération du budget communautaire (environ 719 millions d'euros en 2005, soit près d'un cinquième de l'écart), et des coûts administratifs (plus de 300 millions d'euros).
Au sein même des crédits inscrits dans le projet de loi de finances, une part importante de l'aide au développement, en particulier des prêts et annulations de dettes consentis aux Etats étrangers, transite par trois comptes spéciaux du Trésor qui représentent un volume important de crédits extra-budgétaires : 824 millions d'euros de dépenses brutes en 2005.
L'analyse des seuls crédits budgétaires n'est donc que très imparfaitement représentative de l'APD globale de la France. Il en résulte un manque patent de lisibilité, mais aussi un déficit de contrôle, puisque le Parlement n'est amené à se prononcer que sur moins de la moitié des crédits réels d'APD. La mise en place de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ne constituera cependant pas un grand progrès de ce point de vue et ne permettra que de remédier à la marge à cette disjonction entre les périmètres d'étude, compte tenu des dimensions budgétaires de la future mission interministérielle consacrée à l'APD, qui sont inférieures à ce que l'on pouvait escompter.
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Aide publique au développement et crédits budgétaires (en millions d'euros) |
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2003 |
2004 |
PLF 2005 |
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APD totale au sens du CAD (hors TOM) |
6.224 |
6.622 |
7.299 |
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Dont aide bilatérale |
4.419 |
4.441 |
5.158 |
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Crédits de toute nature concourant à la coopération avec les Etats en développement (DO + CP en LFI) |
3.149,3 |
3.227,6 |
3.452,4 |
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Dépenses des comptes spéciaux du Trésor |
1.499 |
669 |
824 |
|
Ecart entre APD totale et crédits contribuant à la coopération |
3.074,7 |
3.394,4 |
3.846,6 |
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Source : « jaune » annexé au PLF 2005 |
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2. Le poids des comptes spéciaux du Trésor
Environ 21 % de l'écart entre APD et crédits budgétaires est imputable aux nombreuses opérations transitant par trois comptes spéciaux du Trésor, plus particulièrement destinés aux opérations de traitement de la dette.
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Recettes et charges des comptes spéciaux du trésor au titre de la coopération (en millions d'euros) |
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LFI 2004 |
PLF 2005 |
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Charge nette |
Recettes |
Dépenses |
Charge nette |
|
903-07-02/03. Prêts à l'AFD et prêts d'équipement à des Etats étrangers |
-211 |
447 |
205 |
-242 |
|
903-17. Consolidations de dettes |
-47 |
597 |
619 |
22 |
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TOTAL |
--258 |
1.044 |
824 |
-220 |
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N.B : le compte des opérations avec le FMI n'est pas mentionné, compte tenu de son impact nul. Source : « jaune » annexé au PLF 2005. |
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a) Le CST 903-07 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement »
Ce compte de prêt comporte deux chapitres. Le chapitre 2 retrace les prêts du Trésor accordés à l'Agence française de développement, et les crédits ouverts sur ce chapitre servent à reconstituer une provision constituée à l'Agence comptable centrale du Trésor, débitée par l'AFD lors de chaque tirage de prêts. Ces prêts remplissent un triple rôle :
- ils permettent à l'AFD de prêter aux pays bénéficiaires à des conditions favorables . Ce sont des ressources de refinancement mixées avec des ressources de marché pour financer les prêts non-souverains (c'est-à-dire sans garantie ou aval de l'Etat) dans les secteurs non-marchands ou privés ainsi que les prêts très concessionnels ;
- ils permettent d'augmenter les fonds propres de l'Agence à un coût budgétaire plus limité pour l'Etat que des subventions . Le caractère subordonné de ces prêts, accordés pour 30 ans dont 10 de différé et portant des intérêts de 0,25 %, a été maintenu depuis le 1 er janvier 1999. En effet, l'AFD, en tant qu'établissement financier soumis à la loi bancaire, est dans l'obligation de se conformer à la réglementation prudentielle définie par la Commission bancaire et est tenue notamment de respecter les règles relatives au ratio de division des risques, qui plafonne l'encours d'un risque sur un seul débiteur à 25 % des fonds propres. La réglementation bancaire autorisant, sous certaines conditions, la comptabilisation des prêts subordonnés en fonds propres (dans la limite de 50 % des fonds propres de base), le maintien de la subordination de ces prêts lui permet de consolider ses fonds propres et de satisfaire les exigences prudentielles en matière de division des risques. La récente émission par l'Agence d'obligations super subordonnées s'inscrit dans la même logique (cf. infra ) ;
- enfin, ils assurent une ressource longue pour l'AFD . Celle-ci ne dispose pas en effet d'un accès au marché pour ses emprunts sur une durée aussi longue que celle de ses prêts.
Le chapitre enregistre en dépenses les prêts accordés et en recettes les remboursements en capital en provenance de l'AFD. Les décaissements en prêts de l'AFD ont sensiblement diminué depuis la mise en oeuvre du Plan d'orientation stratégique. Ces prêts du Trésor ne servent désormais plus qu'à financer les projets au profit d'emprunteurs non souverains et les prêts très concessionnels. La montée en puissance progressive de ces derniers ne devrait pas conduire à un relèvement sensible des dotations. En conséquence, il a été inscrit 100 millions d'euros de dépenses en 2004 et dans le projet de loi de finances pour 2005, soit 14 millions d'euros de moins que lors des années précédentes. Le niveau des recettes est quant à lui fonction du profil d'amortissement de l'encours des prêts du Trésor à l'AFD.
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Evolution du CST 903-07 chapitre 2 (en millions d'euros) |
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2001 |
2002 |
2003 |
Prévisions 2004 |
PLF 2005 |
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Recettes |
57,5 |
56,8 |
54,5 |
54,5 |
54,5 |
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Inscriptions initiales en dépenses |
114,3 |
114,3 |
100 |
100 |
100 |
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|
Inscriptions révisées après reports |
114,3 |
114,3 |
119 |
100 |
100 |
|||
|
Dépenses effectives |
114,3 |
95,3 |
119 |
100 |
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|
Charge nette |
56,9 |
38,5 |
64,5 |
45,5 |
45,5 |
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Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie |
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Le chapitre 3 du compte 903-07 retrace les prêts du Trésor à des Etats étrangers 25 ( * ) dans le cadre de la Réserve pays émergents (RPE) , en vue de leur faciliter l'achat de biens d'équipement, petits équipements, produits semi-finis et matières premières d'origine française ou de contribuer au financement de leurs plans de développement économique, culturel ou social. Chaque protocole de prêt dure en moyenne 6 ans. Les recettes de ce chapitre résultent des remboursements en capital des prêts octroyés aux Etats étrangers. Elles se sont élevées en 2003 à 748,6 millions d'euros (519,7 millions d'euros en 2002), et étaient de 157,3 millions d'euros au 30 juin 2004 (auxquelles correspondent 64,4 millions d'euros de remboursements en intérêts). Les dépenses du chapitre étaient quant à elles de 99,2 millions d'euros (159,3 millions d'euros en 2002) en 2003 et de 63,2 millions d'euros à fin juin 2004. Pour 2005, le niveau de dépenses du chapitre devrait se situer dans la continuité de celui de 2004.
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Evolution du CST 903-07 chapitre 3 (en millions d'euros) |
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2001 |
2002 |
2003 |
Prévisions 2004 |
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|
AP ouvertes en LFI |
152,45 |
0 |
0 |
0 |
||
|
Reports |
340,03 |
398,41 |
325,61 |
247,61 |
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|
AP consommées |
94,07 |
72,81 |
78 |
N.D. |
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|
AP disponibles à reporter |
398,41 |
325,61 |
247,61 |
N.D. |
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|
CP ouverts en LFI |
185,99 |
163,12 |
155 |
125 |
||
|
Reports |
0,22 |
25,47 |
29,31 |
60,14 |
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|
Annulations |
|
|
-25 |
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|
CP disponibles |
186,21 |
188,59 |
159,31 |
185,14 |
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|
CP consommés |
160,74 |
159,28 |
99,17 |
N.D. |
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|
Dont : AFD |
56,28 |
42,04 |
11,82 |
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|
Natexis Banque |
104,46 |
117,24 |
87,35 |
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|
Solde à reporter |
0,22 |
25,47 |
29,31 |
60,14 |
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|
Prévisions tirage AFD + Natexis |
181 |
165 |
143 |
136 |
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Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie |
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b) Le CST 903-17 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France »
Ce compte a pour objet de retracer les annulations et consolidations de dettes de pays étrangers envers la France. Il est débité des versements opérés par le gouvernement français en vertu des accords bilatéraux, et crédités des remboursements en capital des Etats. Les intérêts compris dans les annuités d'amortissement sont portés en recettes du budget général.
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2002, la Cour des comptes recommandait l'établissement d'un document aisément compréhensible dans lequel soient retracés l'ensemble des flux budgétaires des opérations de refinancement et de remise de dette . Dans ses réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial pour le projet de loi de finances pour 2004, le Trésor s'était attaché à clarifier ces incidences budgétaires en fournissant les indications de l'encadré ci-après.
Flux budgétaires résultant des opérations de refinancement et de remise de dette
Lorsqu'un pays rencontre des difficultés financières pour honorer ses échéances de prêts, il peut demander un traitement de sa dette par ses principaux créanciers réunis dans le cadre du Club de Paris, sous forme d'un accord de consolidation repris ensuite dans un accord entre la France et le pays débiteur. La traduction budgétaire de cette opération dépend de deux facteurs :
- la nature du traitement (rééchelonnement ou annulation de dette) ;
- la nature de la créance d'origine : créances résultant d'un prêt du Trésor (compte n° 903-07), de l'appel de garanties octroyées par la COFACE pour le compte de l'Etat, d'un précédent rééchelonnement (compte n° 903-17), d'un prêt de l'AFD pour son compte propre ou d'une créance de Natexis Banque (ex-BFCE) pour le compte de l'Etat.
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Rééchelonnement de dettes |
Remise de dettes |
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Créances 903.07 |
Refinancement de la créance via le CST 903.17*. Les montants ainsi versés viennent en recettes sur le 903.07 pour le remboursement du principal, les paiements d'intérêt étant affectés au budget général (conformément au fonctionnement habituel des CST). |
Refinancement via le CST 903.17 de l'intégralité de la créance et transport au découvert du Trésor de la partie annulée de la créance. [Si la créance est annulée à 100 % : pas de refinancement, transport du montant de la créance annulée au découvert du Trésor] |
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Créances 903.07 |
Refinancement de la créance via le CST 903.17. Les montants ainsi versés viennent en recettes sur le 903.17 pour le remboursement du capital, les paiements d'intérêt étant affectés au budget général. |
Idem. |
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Créances Natexis (ex-BFCE) |
Refinancement de la créance via le CST 903.17. Les montants sont versés via la Banque de France à Natexis qui conserve la partie en capital et reverse les intérêts sur le compte de Natexis à la paierie générale du Trésor. |
Refinancement via le 903.17 de la partie non annulée de la créance et indemnisation de Natexis équivalente au montant annulé de la créance via le chapitre 14-01 article 90 § 50 30. |
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Créances AFD (compte propre) |
Refinancement de la créance via le CST 903.17. Les montants ainsi versés vont à la Banque de France qui les reverse à l'AFD. |
Refinancement via le 903.17 de la partie non annulée de la créance et indemnisation de l'AFD équivalente au montant annulé de la créance via le chapitre 44-97 article 50 § 30. |
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Créances COFACE |
Ces créances sont rééchelonnées directement par la COFACE. |
Les annulations ont un impact sur le bilan du compte Etat à la Coface et un impact budgétaire indirect en affectant le besoin de dotation ou la capacité de prélèvement de l'Etat sur la trésorerie de l'assurance crédit. |
* Les créances sont refinancées via un prêt accordé sur le compte 903-17 qui vient éteindre la créance initiale et qui porte les conditions (période de grâce, taux d'intérêt, maturité) fixées dans l'accord de rééchelonnement. En pratique, l'opération de refinancement consiste à verser, à partir du CST 903-17, les sommes correspondantes sur un compte de l'Etat débiteur ouvert à la Banque de France et à les débiter simultanément de ce compte pour les reverser à l'organisme créancier concerné (Trésor, AFD, Natexis).
La situation par pays débiteur de l'ensemble des prêts et refinancements au titre des exercices 2003 et 2004 est également fournie. Les principales opérations sont indiquées ci-après. Votre rapporteur spécial se félicite des progrès ainsi réalisés dans l'information du Parlement , qu'il juge indispensable compte tenu des montants concernés.
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Principaux prêts et refinancements octroyés en 2003 et 2004 (en millions d'euros) |
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Date de l'accord |
Pays |
Refinancement |
Principal |
Intérêts |
Prêt |
|
18/02/03 |
RD Congo |
1.471,2 |
705,5 |
765,6 |
|
|
31/01/03 |
Nigéria |
247,6 |
143 |
104,6 |
|
|
13/06/02 |
Côte d'Ivoire |
51,8 |
45,4 |
6,4 |
|
|
02/08/02 |
Yougoslavie |
92,8 |
0 |
92,8 |
|
|
05/04/84 |
RD Congo |
|
|
|
248,6 |
|
19/10/87 |
RD Congo |
|
|
|
92,5 |
|
05/09/89 |
RD Congo |
|
|
|
141,3 |
|
12/09/89 |
Nigéria |
|
|
|
73 |
|
25/04/91 |
Nigéria |
|
|
|
70,1 |
|
Total 2003 |
2.376,8 |
1.389,1 |
987,7 |
1.177,6 |
|
|
09/12/02 |
Cameroun |
33,4 |
20,6 |
12,8 |
|
|
30/10/91 |
Pologne |
|
|
|
29,4 |
|
31/01/03 |
Nigéria |
|
|
|
11,6 |
|
30/03/92 |
Cameroun |
|
|
|
8,4 |
|
Total 2004 (à fin août) |
35,4 |
21,2 |
14,2 |
76,8 |
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Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie |
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Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie donne des informations sur le détail des annulations de prêts, transportées aux découverts du Trésor et réalisées dans le cadre des différents termes bi et multilatéraux (termes de Naples, Lyon et Cologne pour les annulations décidées en Club de Paris, annulations de Yaoundé et de Dakar I et II, conversions de dette) :
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Transports aux découverts du Trésor en 2003 et 2004 dans le cadre des annulations de dette de pays étrangers (en millions d'euros) |
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Principal |
Intérêts |
Total |
|
Dakar I |
9,05 |
3,27 |
12,33 |
|
Dakar II |
0,6 |
0,75 |
1,36 |
|
Libreville |
42,43 |
4,07 |
46,5 |
|
Conversions de dette |
0,9 |
0,68 |
1,58 |
|
Club de Paris |
474,3 |
457,85 |
932,16 |
|
Yaoundé |
18,5 |
16,4 |
34,9 |
|
Total 2003 |
545,79 |
483,03 |
1.028,82 |
|
Termes de Naples |
0,05 |
0,24 |
0,3 |
|
Termes de Cologne |
21,58 |
12,04 |
33,61 |
|
Total 2004 (à fin août) |
21,63 |
12,28 |
33,91 |
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Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie |
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Les recettes en intérêts issues du compte 903-17 et portées au budget général se sont élevées en 2003 à 900,1 millions d'euros, dont 111,2 millions d'euros de recettes directes (c'est-à-dire les échéances honorées par les pays) et 789 millions d'euros au titre des opérations de refinancement. Au 31 août 2004, il a été comptabilisé un montant de recettes de 66,1 millions d'euros dont 53,6 millions d'euros en recettes directes et 12,4 millions d'euros par refinancement (soit une très forte baisse par rapport à 2003). Pour 2005, il est prévu un montant de recettes de 400,9 millions d'euros.
c) Le CST 906-05 « Opérations avec le Fonds monétaire international »
Ce compte d'opérations monétaires permet de suivre l'ensemble des opérations de la France avec le FMI dans les écritures de la comptabilité publique et de conserver la neutralité de ces opérations , tant en trésorerie que sur le plan budgétaire. Les accords d'emprunt avec le FMI permettent à ce dernier de mobiliser auprès de la France jusqu'à 7,2 milliards d'euros (dont 4,1 milliards d'euros suite à l'augmentation de 40 % des quote-parts des pays membres en 1999). Ce compte retrace six types d'opérations :
- la souscription de la quote-part en euros et en actifs de réserve (ou en droits de tirage spéciaux) ;
- les prêts consentis au titre des Nouveaux accords d'emprunt (NAE), incluant les Accords généraux d'emprunt (AGE) ;
- les tirages d'euros effectués par le FMI pour venir en aide à ses membres ;
- les tirages éventuels de la France sur le Fonds ;
- les allocations de droits de tirage spéciaux (DTS) ;
- les acquisitions et cessions de droits de tirage spéciaux.
Les opérations courantes avec le FMI sont déterminées par les besoins propres du Fonds ainsi que par les besoins de ses pays membres. Elles sont de ce fait soumises à des variations fréquentes et imprévisibles, notamment lors des périodes d'instabilité financière lors desquelles le FMI est appelé à utiliser rapidement les contributions de ses Etats membres pour monter des programmes financiers d'ajustement. Cette imprévisibilité structurelle justifie l'inscription « pour mémoire » du découvert autorisé dans le projet de loi de finances pour 2005 .
Contrairement à l'article 27 de la loi organique de 1959, qui rendait facultative la présentation des prévisions de recettes et de dépenses dans les projets de lois de finances, l'article 23 de la LOLF, qui entrera en vigueur le 1 er janvier 2005, ne prévoit pas cette possibilité, tout en donnant un caractère indicatif aux évaluations de recettes et aux prévisions de dépenses.
Votre rapporteur spécial, dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2004, avait relevé que les critiques sur le manque de gouvernance démocratique des institutions financières internationales apparaissaient en grande partie fondées. L'information du Parlement a néanmoins progressé avec le rapport annuel sur les activités de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, que le ministère des finances a mis en place en 1999 en application de l'article 44 de la loi de finances rectificative pour 1998, et qui livre une information claire sur les positions prises par l'administrateur français au Conseil de chacune des deux institutions. Cette plus grande transparence et exhaustivité de l'information s'inscrit en outre dans un contexte de meilleure association des parlements nationaux aux travaux des institutions de Bretton Woods , notamment par l'intermédiaire du réseau parlementaire de la Banque mondiale, créé en mars 2000.
A cet égard, votre rapporteur spécial relève avec satisfaction que le dernier rapport, afférent à l'activité des deux institutions durant la période allant de juillet 2003 à juin 2004, adopte désormais un plan thématique (et non plus, comme c'était le cas jusqu'en 2003, par institution) et accorde aux enjeux du soutien au développement une plus large place (environ la moitié du rapport) qu'en 2003.
3. L'opacité des clefs de distribution retenues dans le « jaune »
Votre rapporteur spécial rappelle que l'opacité du « jaune » tient également à l'absence totale d'explication sur les clefs de répartition entre APD et non APD dans les chapitres budgétaires des nombreux ministères impliqués, et partant, au manque de clarté sur la distinction entre les crédits de l'action extérieure de l'Etat et ceux de l'APD. Au-delà des critères, complexes mais connus, de définition de l'APD au sens de l'OCDE, le fait que les clefs de détermination des crédits budgétaires concourant à la coopération ne soient pas détaillées laisse subsister un doute sur la sincérité et la fiabilité du périmètre affiché dans le projet de loi de finances.
B. LA FUTURE MISSION INTERMINISTÉRIELLE DANS LA LOLF »
1. Le cheminement tourmenté vers une mission dédiée
En soumettant les politiques publiques à une logique de résultats, assortie d'objectifs et d'indicateurs de performance, la LOLF est un levier majeur de modernisation de l'administration, et pour ce qui concerne l'APD, un outil de meilleure coordination et d'efficacité d'une politique par définition interministérielle . Il convient d'ailleurs de rappeler que la culture de projet qui préside à l'aide au développement a depuis longtemps sensibilisé les opérateurs aux notions d'objectifs et d'indicateurs, tout comme elle implique une évaluation a posteriori des résultats des actions financées sur le terrain. La démarche de la LOLF est donc parfaitement cohérente avec les principes de gestion des actions de coopération , et peut se traduire rapidement par des gains concrets quant à la conduite de cette politique publique.
Après plusieurs hésitations et quelques espoirs déçus, l'architecture budgétaire retenue pour rendre compte des crédits d'APD contribuera certes à davantage de clarté et de lisibilité pour le Parlement et le citoyen, mais ne représentera pas un progrès déterminant vers une plus grande cohérence entre la politique publique d'aide au développement, telle qu'elle est effectivement mise en oeuvre par les nombreux départements ministériels impliqués, et sa traduction dans la nomenclature budgétaire.
Le gouvernement ayant opté pour une logique « bottom-up », consistant à définir les programmes dans chaque ministère avant que les missions ne soient connues (et qui a parfois suscité quelque incompréhension dans les ministères), les premières interrogations, durant l'année 2003, ont porté sur la pertinence même d'une mission interministérielle consacrée à l'APD . Votre rapporteur spécial relevait ainsi, dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2004, que deux visions d'une mission interministérielle relative à l'APD se confrontaient : le ministère des affaires étrangères (MAE) défendait le principe d'une vaste mission « Action extérieure de l'Etat », qui aurait regroupé grosso modo tous les crédits actuellement rassemblés dans le « jaune » du même titre, tandis que le ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire entendait mettre en place une mission spécifique « Aide publique au développement ». Chaque ministère communiquait sur sa propre conception en feignant d'ignorer l'alternative. Votre rapporteur spécial avait néanmoins marqué sa préférence pour la création d'une mission interministérielle dédiée à l'APD, selon trois arguments :
- elle est plus conforme à la définition de l'article 7 de la loi organique, qui fait explicitement référence à une « politique publique définie » ;
- elle présente une meilleure cohérence et un périmètre mieux défini que l'action extérieure, susceptible de chevauchements avec d'autres politiques publiques constitutives de missions ;
- elle permet enfin de rendre lisible, sur les plans budgétaire et organisationnel, l'action de la France en faveur du développement. Cette transparence ne serait toutefois achevée que dès lors qu'elle s'accompagnerait d'une harmonisation avec les données transmises au CAD.
Le projet de programmes ministériels présenté fin 2003 par le ministère des affaires étrangères, structuré en trois programmes dont un plus particulièrement consacré à la coopération 26 ( * ) , se montrait largement insatisfaisant pour plusieurs raisons : il tendait à « plaquer » la nomenclature budgétaire sur les structures administratives existantes, le programme de coopération ne représentait que 56 % des crédits que le ministère consacrait à l'APD, et les actions du programme de coopération apparaissaient trop déséquilibrées. De fait, ce projet était sans doute volontairement inadapté à la mise en place d'une mission dédiée à l'APD, bien que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie eût, de son côté, identifié un programme exclusivement dédié à la coopération au sein des nombreux programmes constituant son action.
Ces trois programmes ayant été jugés peu convaincants par le Parlement, le ministère des affaires étrangères a présenté en janvier 2004 une nouvelle maquette de son budget, fondée sur quatre programmes plus cohérents avec les grandes politiques publiques du ministère (action diplomatique, coopération, rayonnement culturel et scientifique, action consulaire) et avec les recommandations du Comité interministériel d'audit des programmes 27 ( * ) . Ces programmes permettaient en particulier de mieux isoler, au sein d'un programme piloté par la DGCID (qui est également responsable du programme 2 « Rayonnement culturel et scientifique »), les crédits concourant à la coopération, qui sont désormais distingués de ceux afférents à l'action culturelle et scientifique.
La nouvelle architecture ouvrait également la voie à la constitution de deux missions différentes , « Action extérieure de l'Etat » et « Aide publique au développement », désormais perçues comme complémentaires et non plus concurrentes . La mission « Aide publique au développement » a été conçue comme interministérielle et comporte donc deux programmes logés respectivement au MAE (« Solidarité à l'égard des pays en développement ») et au MINEFI (« Aide économique et financière au développement »). Les trois autres programmes du Quai d'Orsay constituent la mission « Action extérieure de l'Etat », dont l'intitulé permettrait une possible évolution vers la dimension interministérielle qu'ambitionnait le MAE pour en être le chef de file, mais qu'il n'est pour l'heure pas parvenu à imposer.
2. Une présentation plus claire mais loin d'être exhaustive
La nouvelle mission n'est que partiellement interministérielle et paraît se situer à mi-chemin de ce qu'aurait pu être une mission pleinement cohérente avec l'esprit de la LOLF, bien qu'elle regroupe la majeure partie des crédits budgétaires de coopération. Le biais structurel des comptes spéciaux du Trésor, qui contribuent largement à l'APD mais revêtent un caractère extra-budgétaire, ne pouvait certes pas être levé, mais il subsiste une part importante de crédits budgétaires qui relèvent de l'APD et, pour des raisons plus ou moins justifiées, n'ont pas été intégrés dans la nouvelle mission. On constate dès lors que le périmètre prévu pour cette mission ne recouvre en réalité, selon la base des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2004, que 40,6 % des crédits globaux d'APD selon les critères du CAD, mais 85,6 % des crédits d'APD au sens budgétaire .
La permanence de l'écart entre crédits budgétaires retenus dans la nomenclature « LOLF » et crédits réels d'APD vient donc, d'une part, de ce qu'elle n'a pas été accompagnée par une meilleure harmonisation avec les données du CAD, et d'autre part, de ce que les crédits budgétaires de coopération gérés par les ministères techniques ne détenaient pas la taille critique ou répondaient à des objectifs disjoints ou concurrents, conduisant à les extraire de la mission interministérielle.
La mission APD ne comprend donc pas certains éléments substantiels tels que les annulations de dette (dès lors qu'elles ont une incidence extra-budgétaire, ce qui est majoritairement le cas), l'écolage, les crédits de recherche, l'aide aux territoires d'outre-mer, la quote-part français au budget communautaire dédié à l'APD, les frais de gestion communs, les crédits engagés par le ministère de l'intérieur dans les services de coopération technique internationale de police (SCTIP) ou l'ensemble hétéroclite des interventions ponctuelles des différents ministères techniques.
Les prêts et les annulations de dettes figurent ainsi dans une mission hors budget général de l'Etat, intitulée « Prêts à des Etats étrangers » et composée de trois comptes de concours financiers , les prêts à des Etats étrangers, les prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France, et les prêts à l'AFD en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers.
Il a en outre été considéré que l'imputation à la mission APD des crédits d'aide au TOM et de recherche en développement aurait nuit à la cohérence et à la visibilité politique des missions afférentes à la recherche et à l'outre-mer , ce que votre rapporteur spécial peut effectivement concevoir. La recherche, pour des raisons tant de lisibilité que d'affichage, fait ainsi l'objet d'une vaste mission interministérielle spécifique « Recherche et enseignement supérieur universitaire », dans laquelle les axes de recherche sont pour une large part présentés par grandes thématiques et incluent de facto la recherche comptabilisée au titre de l'APD, qui répond à une clef de répartition différente. De même, les écolages ne font pas l'objet d'une évaluation précise ex ante , cette « APD clandestine » étant surtout constatée ex post .
La contribution de la France au budget communautaire fait l'objet d'un prélèvement sur recettes et n'est pas ventilée a priori par domaine d'intervention, dont l'aide au développement. On pourrait certes concevoir que ce prélèvement sur recettes soit rebudgétisé en dépenses, et partant inscrit dans l'architecture de la LOLF, mais le principe de la rétrocession de recettes au profit des collectivités locales et des Communautés européennes a été explicitement consacré par l'article 6 de la LOLF.
Le levier de modernisation de l'Etat que constitue la LOLF n'a donc été que partiellement utilisé dans le cas de l'APD . Tout en retenant le caractère spécifique de cette politique publique, ce qui est conforme aux voeux de votre rapporteur spécial, la nouvelle mission révèle et reproduit la dyarchie qui préside à la conception et à la mise en oeuvre de notre aide au développement, et n'a pu capter dans son orbite des actions dispersées qui auraient sans doute vocation à être exercées - ou au moins gérées sur le plan budgétaire - par un seul ministère, et qui demeurent noyées dans d'autres programmes sous le couvert de l'action internationale expansive des ministères concernés.
La nouvelle nomenclature a néanmoins permis de connaître une avancée décisive sur un sujet que votre rapporteur spécial rappelait inlassablement chaque année : le nécessaire regroupement, au sein du MAE, des crédits d'aide alimentaire jusqu'à présent gérés par le Quai d'Orsay (transport de l'aide) et le ministère de l'agriculture (achat des denrées auprès d'offices nationaux), qui sera effectif dès l'exercice 2005. Cette distinction ne permettait pas la mise en oeuvre de synergies et se heurtait à la forte résistance du ministère de l'agriculture.
Conformément à la décision interministérielle du 23 décembre 2003, les missions « Action extérieure de l'Etat » et « Aide publique au développement » feront l'objet, à partir de 2006, de documents de politique transversale . Dans les deux cas, le MAE en sera le chef de file. Ces documents, inspirés des « Cross-departemental Public Service Agreement » britanniques, sont appelés à devenir l'outil de pilotage de ces politiques interministérielles, et permettront l'harmonisation des objectifs et indicateurs définis par les différents ministères concernés, que ceux-ci participent ou non au moyen d'un programme aux missions en question. Les travaux de définition des règles de fonctionnement de ce nouvel outil et de sa mise en oeuvre commenceront cet automne.
Les deux programmes constitutifs de la mission, ainsi que les objectifs et indicateurs prévisionnels y afférents, sont présentés en tête des parties consacrées aux crédits d'APD du MAE et du MINEFI.
C. UN BICÉPHALISME MAINTENU AU SEIN D'INTERVENANTS MULTIPLES
1. Le poids des ministères des affaires étrangères et de l'économie, des finances et de l'industrie
L'aide publique au développement constitue un domaine d'intervention transversal par excellence et pas moins de douze ministères y sont impliqués, mais les deux chefs de file demeurent le ministère des affaires étrangères (2,27 milliards d'euros de crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2005) et le ministère des finances (951,6 millions d'euros), dont les crédits concourant à la coopération représentent plus de 93 % de l'ensemble des crédits budgétaires, selon la répartition indiquée ci-après.
|
Répartition par ministère des autorisations de programme et crédits de paiement concourant à la coopération (en millions d'euros) |
||||||
|
Budgets (total DO+CP) |
LFI 2004 |
PLF 2005 |
Ecart 2004/ 2005 (CP) |
Part de chaque ministère (CP) |
||
|
AP |
DO/CP |
AP |
DO/CP |
|||
|
Affaires étrangères et défense |
303,9 |
2.044,3 |
319,6 |
2.270,7 |
11,1 % |
65,8 % |
|
Affaires sociales, travail et solidarité |
0 |
2,41 |
0 |
2,43 |
0,8 % |
0,07 % |
|
dont : - Travail |
0 |
1,1 |
0 |
1,1 |
0 % |
0,03 % |
|
- Santé, famille et personnes handicapées |
0 |
1,3 |
0 |
1,4 |
7,7 % |
0,04 % |
|
Agriculture, alimentation et pêche |
0 |
24,9 |
0 |
8,7 |
-65,1 % |
0,25 % |
|
Culture et communication |
0 |
4,2 |
0 |
4,2 |
0 % |
0,12 % |
|
Défense |
0 |
0,03 |
0,04 |
0,04 |
33,3 % |
N.S. |
|
Ecologie et développement durable |
0,01 |
2,2 |
0 |
1,1 |
-47,7 % |
0,03 % |
|
Economie, finances et industrie |
330,1 |
947,8 |
299 |
951,6 |
0,4 % |
27,6 % |
|
Education nationale |
39 |
185,9 |
45,8 |
196,5 |
5,7 % |
5,7 % |
|
dont : - Enseignement scolaire |
0 |
0,05 |
0 |
0,05 |
0 % |
N.S. |
|
- Enseignement supérieur |
0 |
4,9 |
0 |
5 |
2 % |
0,14 % |
|
- Recherche & nouvelles technologies |
39 |
180,9 |
45,8 |
191,4 |
5,8 % |
5,5 % |
|
Equipement, transports, logement, mer |
0,03 |
1,24 |
0,03 |
1,5 |
21 % |
0,04 % |
|
dont : - Services communs |
0,03 |
1,1 |
0,03 |
1,3 |
18,2 % |
0,04 % |
|
- Mer |
0 |
0,07 |
0 |
0,15 |
114,3 % |
N.S. |
|
- Tourisme |
0 |
0,07 |
0 |
0,08 |
14,3 % |
|
|
Intérieur et libertés locales |
0 |
15,6 |
0 |
16,3 |
4,5 % |
0,47 % |
|
Jeunesse, sports et vie associative |
0 |
1,1 |
0 |
1,3 |
18,2 % |
0,04% |
|
Justice |
0 |
0,33 |
0 |
0,34 |
3 % |
N.S. |
|
TOTAL GENERAL |
673,1 |
3.227,6 |
664,5 |
3.452,3 |
7 % |
|
|
Source : « jaune » annexé au PLF 2005 |
||||||
L'ensemble des crédits budgétaires s'inscrit en hausse soutenue de 7 % . Les crédits affectés aux deux principaux ministères sont analysés plus loin.
2. La dispersion au sein des « ministères techniques »
On constate que les ministères dont le poids en matière de coopération est croissant depuis cinq ans sont ceux de la recherche, de la culture et de l'intérieur . A contrario la contribution des ministères de l'agriculture et de l'équipement tend à diminuer. En outre l'implication effective des ministères n'est pas nécessairement à la mesure de leur participation financière, comme en témoigne le rôle du ministère de la justice.
La plupart des ministères ont mis en place au sein de leur administration centrale des services, voire parfois des directions, spécifiquement chargés de l'action internationale . Le coût des services centraux des ministères techniques au titre de l'APD devrait s'élever à 5,14 millions d'euros en 2005 (soit une baisse de 3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004), et celui des services déconcentrés à l'étranger et des délégations auprès d'organisations intergouvernementales à 23,8 millions d'euros (23 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004), dont plus de 61 % au titre des services déconcentrés du SCTIP et 18,5 % au titre de ceux de l'enseignement supérieur.
a) Le ministère de l'éducation nationale et de la recherche
Le ministère de l'éducation nationale et de la recherche demeure le premier des ministères techniques impliqués puisqu'il contribue à hauteur de 196,5 millions d'euros, mais l'essentiel de ces crédits recouvre les subventions accordées à quelques grands organismes de recherche , en particulier le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement, CIRAD, et l'Institut de recherche pour le développement, IRD. L'Institut national de recherche agronomique (INRA) bénéficie de 2,3 millions d'euros de crédits de paiement au titre de l'APD, et l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) de 1,7 million d'euros.
1 - Le CIRAD
Le CIRAD , organisme scientifique spécialisé en agriculture des régions tropicales et subtropicales créé en 1985, est un EPIC qui emploie environ 1.800 personnes, dont la moitié de cadres (37 % sont expatriés), dans une cinquantaine de pays. Il bénéficiera en 2005 de 124,9 millions d'euros de CP au titre de l'APD, soit une augmentation de 8,2 % par rapport aux crédits ouverts en 2004. D'après le site internet du CIRAD, la mission conférée à cet organisme est de « contribuer au développement rural des pays tropicaux et subtropicaux par des recherches, des réalisations expérimentales, des actions de formation, en France et à l'étranger, l'information scientifique et technique principalement dans les secteurs agricole, forestier et agroalimentaire ». L'axe structurant de l'action du CIRAD est le développement durable.
Le budget annuel du CIRAD, d'environ 178 millions d'euros en 2004, provient pour les deux tiers de la subvention du Budget civil de recherche et développement, et pour un tiers de ressources contractuelles provenant de bailleurs de fonds publics et privés.
Le CIRAD a lancé en 2003 un nouveau chantier qui a pour ambition d'élaborer une politique internationale afin de renouveler les partenariats et de mieux définir l'agenda de recherche. Quatre thèmes ont été plus particulièrement étudiés : les orientations géopolitiques de la stratégie scientifique du CIRAD, les instruments de coopération scientifique, le renforcement des capacités humaines et institutionnelles des partenaires du Sud, et les outils d'aide à la décision géopolitique. Le Centre a poursuivi en 2004 ses efforts dans la mise en place de pôles de compétence en partenariat, et en particulier de « pôles d'excellence » dans les pays de la ZSP, en association avec l'IRD et le CNRS. Le CIRAD étudie également la possibilité de représentations conjointes avec l'IRD et/ou l'INRA.
2 - L'IRD
L'IRD est un établissement public national à caractère scientifique et technologique (EPCST) dédié à la coopération et au développement dont l'activité est décrite dans les termes suivants par l'article 2 du décret n° 84430 du 5 juin 1984 modifié le 5 novembre 1998 et portant organisation et fonctionnement de l'IRD :
« L'institut a pour mission, en France et hors de France, en particulier par des actions de recherche en coopération de longue durée, en accord avec les Etats avec lesquels sont établis des protocoles et conventions :
« a) de promouvoir et de réaliser tous travaux de recherche scientifique et technologique susceptibles de contribuer au progrès économique, social et culturel des pays en développement, en particulier : par l'étude des milieux physiques, biologiques et humains de ces pays ; par des recherches tendant à donner à ces pays la maîtrise de leur développement ;
« b) d'assurer l'information scientifique et technique dans les divers milieux sociaux, professionnels et culturels concernés ;
« c) de contribuer à l'application et à la valorisation sociale, économique et culturelle des résultats des recherches ;
« d) d'apporter son concours à la formation à la recherche et par la recherche de français et d'étrangers ;
« e) de favoriser, par la conclusion de contrats, l'action en commun des organismes travaillant dans son domaine de compétence ;
« f) de participer à l'analyse de la conjoncture nationale et internationale et de ses perspectives d'évolution en vue de l'élaboration de la politique nationale en ce domaine ;
« g) d'accueillir des chercheurs appartenant à des organismes extérieurs ».
L'article 3 du même décret précise certains moyens d'actions de l'Institut :
« Pour l'accomplissement de ses missions, L'institut peut notamment :
« a) créer et gérer des unités de recherche et des unités de service, en France et à l'étranger ;
« b) créer des filiales, prendre des participations et coopérer avec des organismes ayant des missions complémentaires des siennes, notamment avec les autres organismes de recherche et les établissements d'enseignement supérieur ; cette coopération peut donner lieu à la mise en place par convention de structures de recherche associées ou communes, regroupant des services ou des équipements nécessaires à l'accomplissement de ces missions ;
« c) favoriser et encourager le développement d'activités relevant de son domaine de compétence par l'attribution de moyens pour des recherches sur programme ;
« d) élaborer, conclure et mettre en oeuvre des contrats internationaux ayant pour objet la réalisation de travaux de recherche ;
« e) assurer l'élaboration et la diffusion de la documentation scientifique et la publication de tous travaux et études se rapportant à ses activités ».
L'IRD a bénéficié en 2003 d'un budget global de 192,4 millions d'euros en dépenses et de 182,6 millions d'euros en recettes, l'équilibre étant assuré par un prélèvement sur le fonds de roulement. Environ 10 % des recettes proviennent de ressources externes sur conventions de recherche. Une part très majoritaire (70 %) des dépenses est affectée au personnel, et près de 15 % au « soutien de base aux unités ». Les crédits budgétaires retenus au titre de l'APD s'élèvent dans le projet de loi de finances pour 2005 à 60,2 millions d'euros, soit une quasi stabilité par rapport à 2004 . Les effectifs budgétaires de l'IRD étaient de 1.653 postes en 2003, dont la moitié de chercheurs et 55 % situés en métropole.
3 - Les constatations de votre rapporteur spécial au Sénégal
Lors de son contrôle sur pièces et sur place en Afrique de l'ouest réalisé en février 2004, votre rapporteur spécial a pu s'entretenir avec les responsables de l'IRD et du CIRAD de Dakar, qui constitue la plus grande implantation de ces organismes à l'étranger, avec environ 400 personnes dont 64 expatriés. La réunion fut trop brève pour que votre rapporteur spécial puisse cerner le périmètre et le contenu des recherches et découvertes de ces deux établissements, mais les réponses à ses questions furent trop souvent évasives et peu convaincantes. Il a en tout état de cause retenu que la planification stratégique était sur place insuffisamment claire, et que les activités des deux établissements étaient multiples . Les champs d'intervention du CIRAD sont ainsi très variés : gestion des ressources naturelles, adaptation des productions végétales à la sécheresse, arachide, reboisement rapide, canne à sucre, qualité des filières animales, gestion des systèmes irrigués, formation, agroéconomie, organisations paysannes, décentralisation et gestion des territoires, formation et enseignement.
Le taux de consommation des crédits au Sénégal est proche de 100 %, mais il a été indiqué à votre rapporteur spécial que « les régisseurs font en sorte de ne rien laisser »... Les services centraux disposent d'une évaluation du coût unitaire du chercheur mais ne la communiquent pas aux centres ; en revanche ces derniers connaissent le coût complet de chaque programme.
Votre rapporteur spécial a en outre formulé les observations suivantes dans son compte-rendu de mission :
« La culture de la gestion et de l'évaluation ne semble pas être une réelle priorité pour l'encadrement du CIRAD et de l'IRD . La traditionnelle autonomie des chercheurs, qui disposent d'un mandat de 4 ans pour chaque unité de recherche, est également confortée par l'absence d'instructions précises émanant de Paris sur les orientations à privilégier . Votre rapporteur spécial n'est en outre pas parvenu à obtenir une vision claire de ce qui relève de l'expertise, c'est-à-dire de la collecte et de l'analyse de données, et de la recherche proprement dite, la première composante étant parfois abusivement assimilée à la seconde. De manière générale, votre rapporteur retient de ce trop court entretien que l'IRD et le CIRAD n'ont à Dakar pas de perception cohérente des objectifs à poursuivre et de la stratégie à mettre en oeuvre . Les résultats concrets comme l'évaluation de la recherche semblent également diffus, et cette impression de liberté mal encadrée est renforcée par l'absence de corps d'inspection spécifique. Votre rapporteur spécial sera dès lors particulièrement attentif aux résultats du contrôle que la Cour des comptes conduit actuellement. L'hypothèse d'une fusion entre l'INRA et le CIRAD doit en particulier faire l'objet d'un examen approfondi ».
Le ministère des affaires étrangères a indiqué à votre rapporteur spécial que la DGCID s'efforçait, avec le ministère de la recherche, de mieux assurer la tutelle de ces deux organismes. Des lettres de mission à chacun des nouveaux présidents ont ainsi été rédigées, leur demandant de se concentrer sur leurs priorités. Il l'a également assuré que la situation qui prévaut au Sénégal était maintenant spécifique à ce seul pays.
Il convient enfin de rappeler que le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche est impliqué dans l'APD au titre de l' « écolage », c'est-à-dire de la prise en charge du coût des études supérieures en France des étudiants venant de pays éligibles à l'APD. Ces crédits sont comptabilisés par le CAD mais ne font pas l'objet d'une imputation sur les crédits concourant à la coopération. Le coût de l'écolage a beaucoup augmenté au cours des trois dernières années, puisqu'il est passé de 451,2 millions d'euros en 2001 à 659,4 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005 (en hausse de 1,5 % par rapport à 2004).
b)Le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
L'action de ce ministère en faveur du développement repose sur trois volets principaux :
- la reprise, sous une forme opérationnelle, des dynamiques impulsées dans les négociations internationales ;
- la participation au travail de conception, de mise en oeuvre et de suivi de programmes de coopération dans le domaine agricole et rural ;
- l'élaboration, la mise en oeuvre et le suivi du programme d'aide alimentaire français, dans un souci de coordination renforcée avec le ministère des affaires étrangères, qui supervise le transport des denrées. Le programme est établi par le Comité interministériel de l'aide alimentaire, présidé par la Direction des relations économiques extérieures.
Près de 57 % des crédits d'APD du ministère demeurent consacrés à l'aide alimentaire, soit 4,96 millions d'euros en 2005, imputés sur le chapitre 44-43. Cette dotation s'inscrit en diminution de 76,5 % par rapport à 2004, dans la mesure où l'ensemble des fonctions relatives à l'aide alimentaire, en particulier l'achat des denrées jusqu'à présent assumé par le ministère de l'agriculture, est désormais transféré au ministère des affaires étrangères, conformément aux conclusions de la réunion interministérielle du 11 mai 2004 . Le transfert de la ligne budgétaire du ministère de l'agriculture ne s'effectuera pas en totalité et portera sur 15 millions d'euros en 2005 ; le budget 2005 du chapitre 42-26 du ministère des affaires étrangères se verra ainsi relevé à 31,8 millions d'euros contre 34,8 millions d'euros en 2004 à périmètre constant.
Votre rapporteur spécial se félicite de cette fusion des lignes budgétaires relatives à l'achat et au transport des denrées, conforme aux observations qu'il avait formulées en 2002 et 2003, et que les résistances du ministère de l'agriculture aient ainsi été vaincues 28 ( * ) au profit de la rationalité et de l'efficacité de la gestion.
L'une des conséquences immédiate de ce regroupement sera la simplification considérable des opérations comptables qui nécessitaient l'élaboration de multiples conventions dans l'ancien système. Cette simplification entraînera de facto un gain de temps dans la mise en oeuvre des opérations et devrait induire des économies d'échelle (notamment par l'application du déliement de l'aide et le développement des achats locaux). Pour autant, il conviendra de veiller à ce que les dotations allouées soient suffisantes pour que l'aide alimentaire française puisse être attribuée efficacement aux pays concernés.
De fait, votre rapporteur spécial rappelle que cette fusion n'est pas, en soi, de nature à résoudre les difficultés d'exécution des programmes d'aide alimentaire qui se sont manifestées ces dernières années, et qui ne permettent pas à la France de respecter ces engagements au titre de la convention de Londres. Il importera donc que la régulation budgétaire éventuelle s'exerce avec mesure. Votre rapporteur spécial estime en outre qu'une réflexion s'impose sur le principe même d'une aide en nature, qu'il conviendrait de remplacer au moins partiellement par une aide financière destinée à acheter les denrées sur place . Ainsi en 2003, la part des achats de denrées alimentaires locales, par cession des crédits à l'ambassade concernée ou au Programme alimentaire mondial, a augmenté, certes au détriment du marché européen, mais au bénéfice des populations dans le besoin, ce qui constitue bien l'objectif.
Dans ses réponses très parcellaires au questionnaire de votre rapporteur spécial , le ministère indique que l'APD n'a bénéficié d'aucun crédit du chapitre 36-20 (articles 30 et 50) en 2003, mais ne fournit aucune explication sur les 350.000 euros imputés sur ce chapitre en 2004 comme en 2005. De même, votre rapporteur spécial n'a pu recueillir d'informations sur les 1,05 million d'euros retenus au titre de l'APD dans les chapitres budgétaires relatifs au coût des services centraux (chapitres 31-02, 31-90, 33-90 et 33-91).
c) Le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales
Le ministère de l'intérieur participe à la coopération, essentiellement par l'entremise de son Service de coopération technique internationale de police (SCTIP, réorganisé par un décret du 5 janvier 2001), doté de 16,3 millions d'euros en 2005 au titre de l'APD, soit une hausse de 5,2 % par rapport aux crédits ouverts en 2004 . Le budget initial de fonctionnement de l'ensemble des délégations s'élève à 4,5 millions d'euros en 2004 (en incluant les dépenses effectuées par l'administration centrale pour leur compte) ; les dépenses de rémunération des fonctionnaires expatriés sont de 18,25 millions d'euros, et celles des agents locaux de 1,7 million d'euros.
Ce service dispose de 100 implantations dans le monde , soit 94 délégations et 6 antennes 29 ( * ) . Trois nouvelles délégations ont été ouvertes en 2004 : au Yémen, en Suisse et en Angola. Les délégations du SCTIP emploient en 2004 178 fonctionnaires de police (38 exerçant également sous contrat du ministère des affaires étrangères), 150 agents recrutés localement, et 24 gendarmes. Ces effectifs incluent 50 officiers de liaison 30 ( * ) (présents dans 23 pays), placés sous l'autorité de 94 agents de sécurité intérieure (dont 17 gendarmes) et qui participent notamment à des missions de renseignement.
Le SCTIP a connu un important développement au cours des dernières années mais doit aujourd'hui, selon les termes du ministère, procéder à un réajustement de son dispositif pour mieux s'adapter aux nouvelles menaces qui pèsent sur la sécurité intérieure de la France. Une réflexion sur un vaste redéploiement des postes , comportant 6 suppressions nettes d'emplois (pour 14 créations), est actuellement menée, et des ouvertures ciblées de nouvelles délégations dans les pays sensibles non encore couverts (Australie et Afrique de l'est notamment) pourraient être effectuées. Des domaines tels que la lutte anti-terroriste, l'immigration clandestine ou la criminalité transnationale seront à nouveau prioritaires en 2005. Le SCTIP entend également renforcer la présence et l'influence de la France au sein des organisations internationales impliquées dans le domaine de la sécurité.
Environ 40 % des crédits d'intervention sont dirigés vers l'Afrique subsaharienne et un peu plus de 20 % vers l'Union européenne. En Afrique notamment, la mobilisation du FSP du ministère des affaires étrangères est sollicitée pour financer des programmes importants en matière de police, plus particulièrement tournés vers la formation. L'activité du FSP en Afrique du Nord et au Moyen-Orient connaît une forte croissance générale, caractérisée par le développement de coopérations dans des domaines ciblés, mais qui ne concernent toutefois pas la coopération policière. La présence du SCTIP en Asie et en Océanie est en revanche plus faible, et le ministère entend y étoffer son réseau après la création de postes d'attachés de sécurité intérieure en Indonésie et aux Philippines en 2003. Votre rapporteur spécial espère que le redéploiement annoncé ne se fera pas au détriment de la coopération avec les Etats de la ZSP.
Lors de sa mission de contrôle effectuée en février 2004, et plus particulièrement au Sénégal , votre rapporteur spécial a constaté que la délégation contribuait efficacement, avec des moyens assez réduits, au renforcement des capacités et compétences de la police et de la gendarmerie locales, notamment par de nombreuses actions de formation (sont ainsi prévues en 2004 2.446 journées de formation au profit de 609 fonctionnaires) et un projet FSP d'appui à la sécurité publique (PASEP), achevé en 2004 et d'un montant de 914.694 euros. Par des actions de formation et d'équipement (informatique, moyens de communication, équipement complet de 120 fonctionnaires, moyens roulants...), ce projet a permis la création d'unités opérationnelles (un service de police secours, un service d'information et une brigade de lutte contre la délinquance), employant 81 fonctionnaires sénégalais, et le renforcement du matériel des unités de la Direction de la police judiciaire du Sénégal.
D'autres directions sont également concernées dans une moindre mesure par la coopération : le Secrétariat général (stages de fonctionnaires étrangers et accueil ponctuel de délégations administratives et politiques), la Direction générale des collectivités locales (appui législatif et expertise technique) et la Direction de la défense et de la sécurité civile (conseil et assistance opérationnelle, en particulier dans le cadre du Mécanisme européen de protection civile).
d) Le ministère de l'écologie et du développement durable
Les crédits du ministère portent notamment sur une dotation, sur le chapitre 44-10, destinée au Programme des Nations-Unies pour l'environnement (PNUE) et au soutien d'associations et d'organismes engagés dans la coopération au développement, à hauteur de 770.000 euros (en quote-part d'APD), soit une baisse de 58,2 % par rapport à 2004. La contribution au Fonds pour l'environnement du PNUE sera désormais entièrement supportée par le ministère des affaires étrangères.
Les crédits du ministère attribués à l'APD en 2005 demeurent très modestes avec 1,15 million d'euros , soit une diminution de 47,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. Des actions de suivi du Sommet mondial du développement durable qui s'est tenu à Johannesburg en septembre 2002, et de promotion de la proposition française de créer une Organisation des Nations-Unies pour l'environnement, sont également prévues. Les principaux thèmes de coopération du ministère, en association avec les opérateurs de l'APD, concernent la gestion de l'eau, la préservation de la nature et de la biodiversité, la maîtrise de l'environnement industriel, la gestion des déchets, la maîtrise de la demande énergétique et le développement des énergies renouvelables.
Doté de moyens financiers limités en matière de coopération, le ministère apporte un appui technique éventuellement assorti de cofinancements sur des projets du FSP ou de l'AFD. Le ministère est également porteur de nombreux projets du Fonds français pour l'environnement mondial. Au sein du service des affaires internationales du ministère, un bureau de l'appui aux coopérations comprend six postes de catégorie A et un poste de catégorie C.
e) Le ministère de la culture et de la communication
L'action du ministère se traduit par trois orientations : formation et expertise, soutien à des projets favorisant la connaissance des cultures des pays en développement en France (notamment des manifestations soutenues par l'Association française d'action artistique), et aide à la coproduction cinématographique dans le cadre du Fonds Sud. Les dotations budgétaires pour 2005 sont à 94 % affectées au chapitre 43-20 intitulé « Interventions culturelles d'intérêt national », qui reçoit 3,98 millions d'euros, soit un montant identique à celui ouvert en 2004. Ces interventions recouvrent l'accueil des cultures étrangères, la promotion de la culture française à l'étranger, la coopération en ingénierie culturelle et la promotion de la coopération européenne.
f) Le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité
Le bras armé de ce ministère en matière d'action internationale et de coopération est depuis 1992 le GIP International , qui fixe les orientations et met en oeuvre la coopération technique du ministère dans les domaines du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, dans le cadre d'accords conclu avec les instances publiques de pays d'Europe centrale, d'Asie et d'Afrique. Dix agents sont mis à la disposition du GIP par le ministère, l'ANPE et l'AFPA, et 95 % de son budget est assuré par une subvention du ministère, qui est reconduite en 2005 et s'élève à 1,06 million d'euros.
La Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie ( MILDT ) est également engagée dans la coopération internationale, plus marginalement avec les Etats en développement (150.000 euros de crédits ouverts en 2004 sur une enveloppe de 2,5 millions d'euros). Les procédures de transfert budgétaire ne contribuent manifestement pas à faciliter le caractère interministériel de cette Mission . La Mission relève ainsi que le système en vigueur de transfert de crédits aux ministères chargés de la coopération internationale (essentiellement le MAE, le ministère de l'intérieur et la Direction générale des douanes du ministère des finances) pénalise considérablement l'organisation et l'exécution des programmes de lutte contre la drogue, l'arrêté de transfert du ministère des finances ne permettant pas aux bénéficiaires de disposer des crédits de la MILDT avant l'automne de l'année en cours. Les partenaires étrangers ne comprennent pas la complexité de ce système de financement et se lassent d'attendre l'arrivée des crédits.
g) Le ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer
Les actions du ministère en matière de coopération sont les suivantes :
- coopération administrative et technique : expertises ponctuelles ou de longue durée d'experts du ministère (soit directement auprès de l'administration des pays concernés, soit auprès de l'ambassade) et accueil et formation d'étrangers dans des organismes de formation sous tutelle ou co-tutelle du ministère. L'essentiel de ces coopérations se fait dans le cadre d'arrangements administratifs approuvés par le MAE, celui-ci apportant aussi généralement une part des financements nécessaires. Quelques coopérations, essentiellement dans le domaine de l'aviation civile, consistent à développer une offre de formation d'étrangers en France sur financement FASEP (Fonds d'aide au secteur privé) ;
- colloques (généralement en partenariat avec UbiFrance), outils documentaires et actions de promotion du savoir-faire français et des entreprises françaises exportatrices ;
- avis du ministère sur des dossiers d'aide aux exportations dans le cadre de procédures gérées par d'autres ministères, et études ponctuelles.
Une subvention de 0,74 million d'euros devrait être accordée en 2005 à Météo-France (soit 0,5 % de sa subvention globale de fonctionnement), afin de financer des frais de scolarité de stagiaires étrangers, des missions d'assistance technique, la gratuité de certaines fournitures au profit de pays en développement, etc . Une partie des crédits de la sous-direction des actions internationales concerne également des études et actions de coopération.
h) Le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative
La coopération du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative avec les Etats en développement, dont les crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2005 sont en hausse de 15,9 % par rapport à 2004 , se traduit essentiellement par des échanges d'experts et de cadres techniques et des formations de sportifs. Les objectifs sont notamment la mobilisation des jeunes par les pratiques sportives de proximité, vecteur d'insertion sociale et professionnelle, le développement du sport de haut niveau, facteur d'identification nationale et de cohésion sociale, et le soutien à l'organisation de compétitions régionales ou internationales, contribuant à la cohésion nationale et au développement de l'économie.
La coordination avec le MAE est assurée, pour les Etats ayant signé avec la France un accord de coopération culturelle, scientifique et technique, au sein de sous-commissions mixtes de la jeunesse et des sports, présidées du côté français par le MAE.
Une large part de la coopération du ministère s'effectue dans un cadre multilatéral, par le biais de la Conférence des ministres de la jeunesse et des sports ayant le français en partage ( CONFEJES , qui compte 38 Etats membres, dont 30 pays en développement), dont la France est le premier contributeur et qui est basée à Dakar. La prochaine conférence ministérielle de 2005 aura lieu à Paris, occasionnant une dépense de 500.000 euros imputée sur la quote-part d'APD du ministère, et la France prendra à cette occasion la présidence de la CONFEJES pour deux ans.
Le ministère mène également une politique de coopération bilatérale avec 15 pays, dont 4 de la ZSP (Algérie, Maroc, Tunisie, Vietnam), qui comporte trois volets : coopération institutionnelle entre départements ministériels, échanges d'experts et formations, échanges de jeunes ne faisant pas l'objet d'une prise en charge par les collectivités territoriales ou le secteur associatif.
i) Les ministères de la défense et de la justice
La participation du ministère de la défense est désormais très résiduelle (40.000 euros en 2005), dans la mesure où la coopération militaire est assurée par la Direction de la coopération militaire et de défense du Quai d'Orsay, créée le 1 er janvier 1999.
Enfin le ministère de la justice contribue marginalement (460.000 euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005) à la coopération avec les Etats en développement par diverses actions visant au renforcement de l'Etat de droit et à la sécurité juridique (détachement de magistrats et fonctionnaires, accueil de stagiaires étrangers, réseaux tels que l'organisation pour l'harmonisation du droit des affaires en Afrique - OHADA ), qui sont en grande partie élaborées par le Service des affaires européennes et internationales, mais principalement financées par le ministère des affaires étrangères. L'OHADA constitue un puissant vecteur de coopération et présente un triple intérêt pour notre pays : un effet de levier pour le développement économique et humain des pays africains, un soutien aux intérêts économiques et linguistiques de notre pays, et de meilleures garanties de remboursement des concours financiers apportés par la France.
De manière générale, la coopération juridique évolue actuellement d'une coopération d'assistance vers une coopération de soutien et d'accompagnement des réformes, et s'inscrit dans un contexte de forte compétition entre systèmes juridiques romano-germanique et anglo-saxon . La tradition juridique française reste toutefois très demandée par de nombreux pays en développement, soit pour des raisons historiques, soit en raison de la sécurité juridique que représente le droit écrit.
De façon plus prononcée qu'en 2003, votre rapporteur spécial relève le caractère lacunaire ou tardif de certaines réponses aux différents questionnaires adressés en juillet à chaque ministère concerné. On peut également noter dans plusieurs cas une certaine confusion entre l'action internationale des ministères et les actions au titre de la coopération proprement dite, ce qui trouble la lisibilité budgétaire dans la mesure où les crédits retenus dans le « jaune » peuvent différer de ceux mentionnés dans les réponses, qui s'inscrivent généralement dans la perspective plus vaste de l'action internationale.
3. Les effectifs globaux du personnel d'assistance technique
Les effectifs d'assistance technique devraient diminuer de 0,7 % en 2005, après une prévision d'augmentation de 0,6 % dans le projet de loi de finances pour 2004. Ces prévisions d'effectifs sont toutefois à considérer avec précaution, compte tenu de la grande variabilité des effectifs réels par rapport aux prévisions . Les effectifs d'assistants techniques dans les Etats de la ZSP constatés mi 2004 se révélaient ainsi inférieurs de 171 unités aux anticipations du « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2004. Cette différence globale en 2004 recouvre un fort écart négatif par rapport aux prévisions pour les effectifs d'enseignants (- 269) et de coopération éducative (- 168), et un écart positif pour les assistants de l'intérieur et de la police (+ 141), ainsi que pour ceux du secteur de l'agriculture (+ 147).
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Effectifs du personnel d'assistance technique au 1 er juillet 2004 et prévisions au 1 er juillet 2005 |
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Etats de la ZSP |
Autres Etats |
Total |
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2004 |
2005 |
2004 |
2005 |
2004 |
2005 |
Variation |
|
Enseignants des services français * |
2.317 |
2.317 |
3.731 |
3.731 |
6.048 |
6.048 |
- |
|
Education, formation et coopération éducative |
592 |
592 |
165 |
170 |
757 |
762 |
0,7 % |
|
Administration générale, statistiques |
136 |
144 |
104 |
117 |
240 |
261 |
8,8 % |
|
Economie et finances |
95 |
94 |
19 |
20 |
114 |
114 |
- |
|
Santé et services sociaux |
217 |
217 |
11 |
11 |
228 |
228 |
- |
|
Agriculture, pêche, forêt, eau, environnement |
314 |
314 |
28 |
28 |
342 |
342 |
- |
|
Bâtiment, commerce, PME, PMI et tourisme |
21 |
21 |
3 |
3 |
24 |
24 |
- |
|
Infrastructures, transports et télécommunications |
16 |
16 |
1 |
1 |
17 |
17 |
- |
|
Ecologie et développement durable |
64 |
64 |
3 |
3 |
67 |
67 |
- |
|
Culture, médias et multilatéral |
74 |
74 |
19 |
19 |
93 |
93 |
- |
|
Intérieur |
186 |
106 |
108 |
104 |
294 |
210 |
-28,6 % |
|
Armées |
337 |
337 |
22 |
22 |
359 |
359 |
- |
|
Divers * * |
10 |
12 |
10 |
10 |
20 |
22 |
10 % |
|
TOTAL |
4.379 |
4.308 |
4.224 |
4.239 |
8.603 |
8.547 |
0,7 % |
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* Ces effectifs comprennent les enseignants de l'AEFE, rémunérés au titre III du budget du Quai d'Orsay. * * Hors enseignants des services français et éducation, formation et coopération éducative. |
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Source : « jaune » annexé au PLF 2005 |
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* 25 Les Etats concernés en 2004 sont l'Afrique du Sud, l'Algérie, l'Azerbaïdjan, la Chine, l'Egypte, l'Indonésie, le Kazakhstan, le Maroc, les Philippines, la Serbie-Monténégro, la Tunisie, la Turquie et le Vietnam. Les pays concernés en 2005 seront sensiblement les mêmes. Six autres pays sont éligibles en cas de cofinancement, notamment avec un bailleur multilatéral : Bolivie, Colombie, Guatemala, Ouzbékistan, Pérou et Salvador.
* 26 Un programme « rayonnement et influence de la France »,un programme « coopération et action culturelle », et un programme « réseaux et services publics à l'étranger ».
* 27 Bien que ces recommandations, formulées dans le rapport du CIAP du 12 février 2004, fussent fondées sur la proposition antérieure du ministère, structurée en quatre programmes.
* 28 Dans ses réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial relatif au PLF 2004, le ministère de l'agriculture avait notamment considéré que dans la mesure où les difficultés de réalisation des programmes d'aide alimentaire relevaient de dotations inférieures aux besoins en financement, une telle fusion ne résoudrait rien.
* 29 Compte tenu de l'accréditation de certains attachés de sécurité intérieure, en dehors de leur Etat d'affectation, sur un ou plusieurs pays voisins (l'attaché exerçant au Salvador est ainsi accrédité sur le Guatemala, le Honduras, le Nicaragua, le Costa Rica, le Panama et Belize), le SCTIP exerce en réalité sa compétence sur 140 pays .
* 30 Deux postes ont été créés en septembre 2004, et 6 postes relèvent de la Direction de la surveillance du territoire.