Note de présentation des crédits de l'aide au développement pour 2005

M. Michel CHARASSE

II. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

A. ANALYSE GÉNÉRALE DES CRÉDITS DE COOPÉRATION DU MINISTÈRE

1. Hausse de la part globale des crédits du ministère des affaires étrangères affectée à la coopération

Les crédits que le ministère consacre à l'APD manquent de lisibilité . Le regroupement de lignes spécifiques des chapitres de fonctionnement (en 2000) et d'intervention (en 2002) au sein de deux chapitres intitulés respectivement « Services et établissements culturels et de coopération » et « Coopération internationale et au développement » a en effet induit une nomenclature budgétaire ne permettant plus d'identifier clairement les crédits qui, au sein du budget des affaires étrangères, sont spécifiquement affectés à la coopération avec les Etats en développement. Il est donc nécessaire de comparer le montant des crédits inscrits sur le « bleu » des affaires étrangères avec celui que retient, par chapitre concerné, le « jaune » récapitulant les crédits affectés à la coopération. Il apparaît dès lors que la quote-part des crédits relatifs à la coopération varie, selon les chapitres, de 0 % à 100 % du total, sans que les explications à ces clefs ne soient fournies dans les documents budgétaires.

Au total, 50,1 % 31 ( * ) des crédits du budget des affaires étrangères seraient affectés à la coopération en 2005, soit une progression de près de trois points par rapport au à la loi de finances initiale pour 2004 (48,2 %), ce qui témoigne - si les principes de répartition ont été inchangés - de la meilleure progression relative des crédits d'APD, en particulier du fait de transferts réalisés à leur profit. La répartition par titre fait apparaître que moins de 20 % des dépenses de personnel et de fonctionnement, plus de la moitié des dépenses d'intervention et la totalité des subventions d'investissement sont consacrées à la coopération.

Part des crédits du MAE affectés à la coopération dans le PLF 2005

(en millions d'euros)

Total budget

Crédits de coopération du « jaune »

Part du budget MAE

Rappel PLF 2004

Titre III

1.487,7

271,3

18,2 %

20 %

Titre IV

1.911,1

968,2

50,7 %

47 %

Titre V dont AP

88

43,64

49,6 %

35,8 %

CP

92,9

51,6

55,5 %

38,3 %

Titre VI dont AP

278,9

276

98,9 %

100 %

CP

916,9

916,9

100 %

100 %

Total (DO+CP)

4.408,6

2.208

50,1 %

48,15 %

N.B. Les CP du titre VI n'incluent pas les reports du FED de 2004 sur 2005.

Source : commission des finances du Sénat

Votre rapporteur spécial tient à préciser que le « jaune » récapitulant, par ministère, l'ensemble des crédits concourant à la coopération avec les Etats en développement, comportait dans sa première version plusieurs erreurs de calcul préjudiciables à la crédibilité de la préparation du budget.

2. Ventilation par chapitre selon le « jaune » et évolution de la nomenclature

Répartition des crédits inscrits au budget des affaires étrangères
au titre de la « coopération avec les Etats en voie de développement » pour les seuls chapitres concernés

(en millions d'euros)


Crédits inscrits au PLF 2005 dans le « bleu » budgétaire du MAE

Crédits décomptés dans le « jaune » Etat récapitulatif des crédits de coopération annexé au PLF 2005

Clef de répartition des crédits MAE affectés à la coopération

AP

DO + CP

AP

DO + CP

AP

DO + CP

I - ACTIONS BILATERALES

367

2.601,2

319,6

1.268,1

87,1 %

48,8 %

I - 1 - Coût des services centraux

4,7

220,9

0,3

28,8

6,4 %

13 %

31-12-11. Administrations centrales - Indemnités et allocations diverses

37

3,3

8,9 %

31-90-01/11. Rémunérations principales

88,4

11,4

12,9 %

31-98-11. Autres rémunérations

3,7

0,4

10,8 %

33-90-11. Cotisations sociales - Part de l'Etat

15

2,9

19,3 %

33-91-11. Prestations sociales - Part de l'Etat

0,85

0,25

29,4 %

37-90-11/87/88. Moyens généraux des services

71,3

10,3

14,4 %

57-10-11. Equipement administratif

4,7

4,7

0,3

0,3

6,4 %

6,4 %

I - 2 - Coût des services déconcentrés à l'étranger

29

557,6

0

88,3

0 %

15,8 %

31-12-21. Indemnités et allocations diverses

4,5

2,3

51,1 %

31-90-21. Rémunérations des personnels

311,2

61,1

19,6 %

33-90-21. Cotisations sociales - Part de l'Etat

10,2

4,4

43,1 %

33-91-21. Prestations sociales - Part de l'Etat

1,4

0,1

7,1 %

37-90-21/23/41/43. Moyens généraux des services

202,5

20,3

10 %

57-10-21. Equipement administratif

29

27,8

0

0

0 %

0 %

I - 3 - Coût des établissements à l'étranger

16,4

524,8

5,4

155,4

32,9 %

29,6 %

31-12-31. Services à l'étranger - Indemnités diverses

1,1

0,9

81,8 %

31-90-31. Rémunérations des personnels

92,9

26,1

28,1 %

33-90-31. Cotisations sociales - Part de l'Etat

4,6

1,6

34,8 %

33-91-31. Prestations sociales - Part de l'Etat

0,3

0,05

16,7 %

36-30. Subventions aux établissements publics

371

97,3

26,2 %

37-95. Etablissements culturels, de coopération et de recherche

40,4

24,1

59,6 %

57-10-25/31/32/61. Equipement administratif

16,4

14,5

5,4

5,4

32,9 %

37,2 %

I - 4 - Dépenses d'intervention

278,9

1.251,9

276

949,6

100 %

75,8 %

41-43. Concours financiers

123

123

100 %

42-13. Appui à des initiatives privées et décentralisées

37

32,1

86,8 %

42-14. Subventions à des opérateurs de l'action audiovisuelle

165

22,3

13,5 %

42-15. Coopération internationale et au développement

482,7

358,3

74,2 %

42-26. Transport et dépenses d'aide alimentaire

31,8

31,6

99,4 %

42-29. Coopération militaire et de défense

93,5

79,8

65,3 %

42-37. Autres interventions de politique internationale

30

16,9

56,3 %

68-80. Subventions d'aide extérieure

4,4

4,8

1,46

1,5

34,1 %

31,3 %

68-91. FSP

104,5

174,1

104,5

174,1

100 %

100 %

68-93. Dons AFD

170

110

170

110

100 %

100 %

I - 5 - Crédits globalisés de fonctionnement et d'intervention (chap. 59-01)

38

45,9

38

45,9

100 %

100 %

II - ACTIONS MULTILATERALES

0

2.080,2

0

1.002,6

0

48,2 %

II - 1 - Coût des délégations auprès d'organisations intergouvernementales (articles relatifs aux services à l'étranger)

0

528,4

0

4,5

0

0,9 %

31-12-21. Indemnités et allocations diverses

4,5

0,2

4,4 %

31-90-21. Rémunérations des personnels

311,2

2,6

0,8 %

33-90-21. Cotisations sociales - Part de l'Etat

10,2

0,2

2 %

37-90-21/23/41/43. Moyens généraux des services

202,5

1,5

0,7 %

II - 2 - Contributions de la France aux organisations intergouvernementales

0

1.551,8

0

998,2

0

64,3 %

42-31. Contributions obligatoires

678,8

59,6

8,8 %

42-32. Contributions volontaires (hors FMU)

199,1

199

100 %

42-32. Fonds multilatéral unique (francophonie)

45,6

45,6

100 %

68-02. Participation de la France au FED*

0

628

694

100 %

TOTAL

366,9

4.408,6

319,6

2.270,7

87,1 %

51,5 %

N.B : les actions multilatérales n'étant pas identifiées comme telles dans le « bleu » budgétaire, les crédits mentionnés font référence au total de chaque chapitre, ce qui réduit la portée explicative des pourcentages de la partie II - 1.

La participation de la France au FED, telle qu'elle est inscrite dans le « jaune », inclut 66 millions d'euros de reports qui ne figurent pas dans le budget 2005 mais seront rattachés à l'exercice 2005 pour la comptabilisation des dépenses d'APD.

Source : commission des finances du Sénat, à partir de la comparaison du « jaune » et du « bleu »

Certains chapitres du « bleu » sont considérés comme affectés à 100 % ou quasi intégralement à la coopération :

- les concours financiers (chapitre 41-43) ;

- l'appui aux initiatives privées et décentralisées (chapitre 42-13) ;

- l'aide alimentaire (chapitre 42-26) ;

- les contributions volontaires aux institutions des Nations-Unies et autres organismes (chapitre 42-32) ;

- tous les chapitres du titre VI : « Participation de la France au Fonds européen de développement » (chapitre 68-02), « Subventions d'investissement au titre de l'action extérieure et de l'aide au développement » (chapitre 68-80), « Projets financés sur le Fonds de solidarité prioritaire et par l'Agence française de développement » (chapitres 68-91 et 68-93).

Un nouveau chapitre 59-01 intitulé « Programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » - Expérimentation dans quatre pays », entièrement dédié à la coopération et doté de 45,9 millions d'euros, fait son apparition dans le « bleu » et traduit l'expérimentation des « budgets pays » dans le cadre de la LOLF, pour les crédits consacrés à Madagascar, à la Tunisie, à la Chine et à l'Albanie. Les trois autres futurs programmes LOLF du ministère (« Action de la France en Europe et dans le monde », « Rayonnement culturel et scientifique » et « Français à l'étranger et étrangers en France ») font également l'objet de la création de trois nouveaux chapitres 39-01, 39-02 et 39-03, l'ensemble de ces chapitres succédant au chapitre 37-30 (« Dotations globalisées : expérimentations de budgets par pays »), qui avait été introduit en 2004 et est supprimé.

L'article 50 du chapitre 41-43, intitulé « Concours financiers en faveur de l'ajustement structurel et contrats de désendettement-développement », qui était né dans le projet de loi de finances pour 2004 du regroupement de trois articles, est supprimé au profit d'un nouvel article 20 dont le libellé est simplifié : « Contrats de désendettement-développement » (cf. infra ).

Votre rapporteur spécial demeure réservé sur la prise en compte des crédits du Fonds multilatéral unique (FMU) au titre de la francophonie , estimant que ceux-ci relèvent davantage de la présence française à l'étranger que de l'aide au développement (même s'il existe des chevauchements inévitables).

Le chapitre 42-15 « Coopération internationale et développement » n'est retenu qu'à hauteur de 74,5 % , sans que les modalités de cette clef de répartition ne soient explicitées, ce qui illustre les discordances entre l'intitulé du chapitre et l'affectation réelle des crédits, et partant l'ambiguïté de la comptabilisation des crédits d'APD. Ce chapitre symbolise bien la difficulté de l'analyse budgétaire dans le cadre actuel et les apports que l'on peut escompter de la future nomenclature de la LOLF , bien que l'ensemble des crédits de coopération du ministère ne soient pas rassemblés dans le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement ».

Le reste des chapitres bénéficie d'un traitement variable qui complique l'analyse. Ainsi, pour l'administration centrale, 12,9 % pour les rémunérations principales, mais 19,3 % pour les cotisations sociales ; pour les services déconcentrés à l'étranger, 19,6 % pour les rémunérations principales et 43,1 % pour les cotisations sociales.

3. La disjonction des périmètres du « jaune » et de l'agrégat 21 du « bleu »

Le « bleu » budgétaire comporte plusieurs agrégats, parmi lesquels un agrégat 21 plus particulièrement consacré à la coopération et intitulé « Coopération et interventions internationales ». Cet agrégat inclut néanmoins une composante d'action diplomatique et présente donc un volume de crédits supérieur à celui retenu par le « jaune » au titre de la coopération ; il n'est guère utilisable en ce qu'il ne constitue pas un agrégat d'APD stricto censu (telle qu'elle est notifiée au CAD) pas plus qu'il ne préfigure le programme LOLF « Solidarité à l'égard des pays en développement » . A contrario , des crédits relevant de l'APD, en particulier des coûts administratifs et de rémunération non répartis, ne sont pas inscrits dans cet agrégat et figurent dans l'agrégat 11 « Personnel, équipement et moyens des services ». Le nouveau chapitre 59-01, lié à l'expérimentation LOLF, figure néanmoins dans l'agrégat « Coopération et interventions internationales » et constitue le seul chapitre du titre V. Le chapitre 39-02 équivalent pour le programme LOLF « Rayonnement culturel et scientifique » est également inséré dans l'agrégat 21, bien qu'il concerne un programme qui ne figure pas dans la future mission interministérielle APD.

Evolution des crédits de paiement retenus dans l'agrégat 21 « Coopération et interventions internationales »

(en millions d'euros)

Titre

LFI 2004

PLF 2005

Evolution

Rappel crédits d'APD du « jaune » (2005)

Ecart agrégat / « jaune »

III

51,1

74,1

45 %

271,3

-72,7 %

Dont : - fonctionnement

51,1

40,4

-20,9 %

271,3

- expérimentation LOLF

-

33,6

N.S.

0

IV

1.785,2

1.886,4

5,7 %

968,2

94,8 %

V (expérimentation LOLF)

0

45,9

N.S.

51,6

-11 %

VI

867,7

916,9

17,3 %

979,6

-6,4 %

Total

2.704

2.923,3

8,1 %

2.270,7

28,7 %

Source : « bleu » du ministère des affaires étrangères

4. Une plus grande emprise des crédits consacrés à la coopération au sein du budget des affaires étrangères

La hausse de la part de la coopération dans les crédits budgétaires du ministère des affaires étrangères repose sur le différentiel positif entre la croissance des actions multilatérales intégralement affectées à la coopération et celle des crédits du ministère, telle que la hausse des crédits affectés au FED (en augmentation de 11,2 %, hors reports de 2003 sur 2004 et de 2004 sur 2005) et aux contributions volontaires aux organismes internationaux (+ 155,4 %, en raison du transfert du financement de l'abondement au Fonds mondial de lutte contre le sida) ; et également sur la forte augmentation de certaines actions bilatérales, telles que l'appui à des initiatives privées ou décentralisées (+ 22,7 %), l'aide alimentaire (+ 88,3 %, du fait du transfert de la ligne budgétaire du ministère de l'agriculture) et les dotations du Fonds de solidarité prioritaire (+ 27,6 % par rapport à 2004, hors abondement de 50 millions d'euros intervenu en cours de gestion).

Au total les crédits du ministère des affaires étrangères consacrés à la coopération et au développement, selon les données du « jaune », sont en augmentation de 11,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, alors que le budget global du ministère s'inscrit en augmentation de 4,4 %.

Cette augmentation des crédits d'APD doit toutefois être relativisée . La hausse globale des crédits de coopération par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 est ainsi ramenée à 4 % si on exclut les contributions volontaires du périmètre, qui intègrent un transfert de 150 millions d'euros. En outre les crédits gérés par la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), qui constitue le principal opérateur du ministère en matière de coopération mais recouvre un périmètre plus vaste, passent de 2,16 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004 à 2,2 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005 (dont 59,4 millions d'euros de mesures nouvelles), soit une hausse de 1,9 % (6,2 % en 2004). Hors FED, l'évolution des crédits de la DGCID devient négative avec une diminution de 1,3 % .

Parmi les priorités sectorielles de la DGCID pour 2005, il convient de signaler :

- dans le domaine de la santé, poursuite et renforcement des actions orientées vers les objectifs du millénaire : lutte contre les principales maladies transmissibles et le VIH/sida, lutte contre la mortalité maternelle et infantile. Ceci suppose la poursuite de la contribution française au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, ainsi qu'à l'initiative GAVI et au plan d'éradication de la poliomyélite. D'autre part, il est à ce stade proposé au CICID de renforcer l'effort multilatéral et de concentrer les actions bilatérales ;

- dans le domaine social , la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes, l'appui au développement local, la protection sociale (en particulier l'assurance maladie et les mutuelles de santé), l'aide aux personnes vulnérables, la protection de l'enfance, en coopération étroite avec les partenaires multilatéraux concernés, demeurent des priorités ;

- dans le secteur de l'éducation , poursuite de la contribution au financement de politiques sectorielles dans le domaine de l'éducation de base en particulier avec les ODM ;

- dans l'enseignement et la formation professionnelle, l'insertion professionnelle des jeunes en direction du secteur informel et rural (l'apprentissage notamment) seront privilégiés.

B. LE FUTUR PROGRAMME « SOLIDARITÉ À L'ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT »

Votre rapporteur spécial regrette le manque de précision de certaines des réponses du ministère afférentes à la mise en place de la LOLF.

1. La définition encore inachevée du périmètre budgétaire

Le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » rassemble plus des deux tiers des crédits de la future mission interministérielle et est intégralement géré par le ministère des affaires étrangères, dont il représente 45 % des crédits. Il est mis en oeuvre par la DGCID, la direction des Nations Unies et des organisations internationales, la délégation à l'action humanitaire et le service des affaires francophones participent également à sa réalisation. Ce programme comportera six actions budgétaires : « Animation et coordination de l'aide au développement », « Affirmation de la dimension culturelle du développement », « Promotion de l'enseignement supérieur et recherche au service du développement », « Aide en faveur du développement et éradication de la pauvreté » 32 ( * ) , « Participation aux débats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatéraux  d'aide publique au développement » et « Aide aux populations touchées par la crise ». La répartition des crédits entre ces actions au titre du projet de loi de finances pour 2005 est illustrée par un graphique dans l'avant-projet annuel de performance, mais sans qu'il soit fait mention de quelconques pourcentages.

Le futur programme, qui représente plus des deux tiers des crédits de la mission APD, ne reprendra pas l'intégralité des crédits budgétaire concourant à la coopération actuellement identifiés dans le « jaune » budgétaire pour le MAE : ces derniers sont ainsi évalués à 2.044 millions d'euros pour les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2004, alors que l'évaluation des crédits pour 2004 du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement », présentée dans l'avant-projet annuel de performance, se situe à 1.826,3 millions d'euros. De même, l'évaluation des crédits du programme dans le projet de loi de finances pour 2005 est de 1.987,6 millions d'euros, alors que le périmètre d'APD retenu par le « jaune » dans le budget du MAE est de 2.270,7 millions d'euros. La simulation du futur programme conduit à une hausse des crédits du projet de loi de finances pour 2005 de 8,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, donc inférieure à celle de 11,1 % que traduit le « jaune » budgétaire.

Au-delà de l'effet précédemment mentionné des reports sur la contribution au FED, il apparaît que certains crédits d'APD seront également logés dans d'autres programmes du MAE, ne figurant pas dans la mission interministérielle APD . La vocation large de la DGCID, également impliquée dans le rayonnement culturel, a conduit à mettre en place une clef de répartition des crédits de fonctionnement de plusieurs directions, à hauteur d'environ deux tiers pour le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission interministérielle et d'un tiers pour le programme « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission d'action extérieure. Cette clef correspond à peu près à celle qui était jusqu'à présent retenue dans le « jaune ». Les autres programmes du ministère accueillent ainsi les crédits d'APD suivants :

- les subventions aux opérateurs audiovisuels ont été majoritairement logés dans le programme « Rayonnement culturel et scientifique » ; le programme de coopération inclut néanmoins les crédits consacrés à CFI (par l'action « Affirmation de la dimension culturelle du développement ») ;

- le programme 4 « Français à l'étranger et étrangers en France » du ministère comprend une fraction de crédits d'APD au titre de l'action de l'AEFE en faveur des nationaux dans les pays de la ZSP. Dans un souci de cohérence et de simplicité de gestion, il est apparu périlleux de scinder les crédits de l'AEFE en plusieurs programmes ;

- la totalité des contributions obligatoires aux organismes des Nations Unies, qui comportent une faible part de crédit d'APD (un peu plus de 10 %), sont comptabilisées dans le programme « Action de la France en Europe et dans le monde » ;

- les crédits afférents à la coopération militaire et de défense, qui ne sont pas comptabilisés au titre de l'APD, figurent également dans le programme « Action de la France en Europe et dans le monde ».

Le travail de mise en concordance des agrégats, et plus particulièrement de l'agrégat 21 « Coopération et interventions internationales », avec le futur programme, est actuellement en cours. Cet agrégat devrait être largement modifié , d'une part parce qu'il n'inclut pas les crédits de rémunération prévus dans le programme, et d'autre part, parce qu'il comprend aujourd'hui certaines dotations (le chapitre 37-90 article 71 « Commission nationale pour l'élimination des mines antipersonnel » et le chapitre 42-29 « Coopération militaire et de défense ») qui devraient a contrario être transférées dans le programme « Action de la France en Europe et dans le monde ».

Ainsi qu'il a été souligné précédemment, un reclassement de crédits a été opéré sur l'aide alimentaire puisque cette action figure désormais intégralement dans le budget du MAE, par transfert des crédits relatifs à l'achat des denrées que gérait le ministère de l'agriculture. A contrario , certaines dotations ont été retirées du budget du MAE, au titre de la clarification de l'effort de l'Etat dans le domaine de la recherche. Le MAE ne donne cependant guère plus de précisions sur ce point.

La répartition des catégories de personnel, dont dépend notamment la ventilation de la masse salariale entre les quatre programmes du ministère, est également en cours d'étude . Ainsi le ministère indique qu'au sein de la DGCID, la répartition des crédits de rémunération entre les deux programmes que recouvre l'action de cette direction générale, « Rayonnement culturel et scientifique » et « Solidarité à l'égard des pays en développement », n'a pas encore été définie de façon précise. La LOLF dispose que les emplois inclus dans le plafond ministériel doivent être présentés soit par corps, soit par métier, soit par type de contrat. Il s'agit donc, dans un premier temps, de définir une description simplifiée des emplois dans la loi de finances, afin de mettre ensuite en place une prévision pluriannuelle de la dépense. Six catégories d'emplois ont ainsi été définies : les trois premières rassemblent les agents titulaires et contractuels à durée indéterminée des catégories A, B et C ; les trois autres groupes correspondent à des caractéristiques particulières : militaires, contractuels à durée déterminée et personnels de droit local.

Le MAE a choisi de poursuivre l'expérimentation des budgets pays au titre de la LOLF, en l'étendant à d'autres titres, ce dont votre rapporteur spécial se félicite . Le périmètre des crédits concernés est ainsi étendu aux établissements bénéficiant de l'autonomie financière (chapitre 37-95), au titre IV (permettant ainsi d'inclure certains crédits d'action culturelle et de coopération) et au titre VI, et partant, aux projets du Fonds de solidarité prioritaire (FSP). Ainsi qu'il a été précédemment souligné, le chapitre 37-30 « Dotations globalisées : expérimentation du budget par pays » est ainsi supprimé et remplacé, dans le projet de loi de finances pour 2005, par quatre nouveaux chapitres, correspondant chacun à un programme de la future nomenclature du ministère.

En janvier 2005, le périmètre et les responsables des futurs budgets opérationnels de programme devront avoir été déterminés. Cette décision nécessite cependant, selon le ministère, d'attendre les résultats des ateliers organisés par le service à compétence nationale ACCORD relatif au Palier 2006 (le projet ACCORD II ayant été reporté), afin de connaître les possibilités offertes par les systèmes d'information tels qu'ils seront modifiés en 2005.

La ventilation des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2004 selon la nomenclature budgétaire du futur programme est présentée ci-après, à titre indicatif . Cette estimation date toutefois de juillet 2004 et présente des résultats différents de ceux publiés dans l'avant-projet annuel de performance, qui présente les crédits de la loi de finances initiale pour 2004 et du projet de loi de finances pour 2005 par action mais non par sous-action, et sans correspondance avec les chapitres budgétaires.

Présentation des crédits de 2004 et 2005 selon la nomenclature du futur programme « Solidarité à l'égard des pays en développement »

(en millions d'euros)

Action

LFI 2004

PLF 2005

Part du total (2005)

Variation 2004/2005

Animation et coordination de l'aide au développement

190,4

205,98

10,4%

8,2 %

Affirmation de la dimension culturelle du développement

153,1

143,26

7,2%

-6,4 %

Promotion de l'enseignement supérieur et recherche au service du développement

195,3

205,4

10,3%

5,1 %

Aide en faveur du développement et éradication de la pauvreté

554,6

483,6

24,3%

-12,8 %

Participation aux débats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatéraux d'aide publique au développement

661,7

873,3

43,9%

32 %

Aide aux populations touchées par les crises

71,2

76,1

3,8%

7 %

Total

1.826,3

1.987,6

100 %

8,8 %

Source : avant-projet annuel de performance annexé au PLF 2005

Ventilation des crédits de paiement du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » et concordance avec les imputations budgétaires (version d'étape de juillet 2004)

(en millions d'euros)

Chapitre

Article

Intitulé

Simulation LFI 2004

Action 1 « Animation et coordination de l'aide au développement »

182,57

31-12 : indemnités et allocations diverses

11

Administration centrale

0,33

21

Services à l'étranger ; services diplomatiques

0,3

31

Services et établissements culturels et de coopération

0,33

31-90 : rémunération des personnels

11

Administration centrale

1,14

21

Services à l'étranger ; services diplomatiques

16,9

31

Services et établissements culturels et de coopération

39,72

33-90 : cotisations sociales - Part de l'Etat

11

Administration centrale

0,16

21

Services à l'étranger ; services diplomatiques

0,42

31

Services et établissements culturels et de coopération

0,79

33-91 : prestations sociales versées par l'Etat

11

Administration centrale

0,03

31

Services et établissements culturels et de coopération

0,69

37-30 : dotations globalisées

10

Dépenses de personnel

01,83

37-90 : moyens généraux des services

11

Administration centrale

1,41

23

Services à l'étranger - Rémunération des personnels de droit local

4,87

87

Commission coopération développement

0,02

88

Haut conseil de la coopération internationale

0,62

42-13 : appui à des initiatives privées ou décentralisées

10

Coopération avec les organismes de solidarité internationale

7,3

20

Association de volontaires

19,63

30

Coopération décentralisée - Crédits déconcentrés

5,26

40

Coopération décentralisée - Crédits non déconcentrés

1,75

42-15 : coopération internationale et développement

12

Missions d'expertise de courte durée

9,76

20

Bourses, échanges et formations

0,09

40

GIP France Coopération Internationale

0,75

51

Appui local aux projets de coopération - Crédits délégués

0,55

52

Appui local aux projets de coopération - Crédits déconcentrés

43,34

70

Fonds de coopération pour le Pacifique

3,2

68-80 : action extérieure et aide au développement

10

Aide à des projets de coopération

0,63

68-91 : FSP

10

Dons destinés à financer des projets de développement institutionnel, social, culturel et de recherche

20,74

Action 2 : « Affirmation de la dimension culturelle du développement »

150,11

31-12 : indemnités et allocations diverses

31

Services et établissements culturels et de coopération

0,22

31-90 : rémunération des personnels

31

Services et établissements culturels et de coopération

21,98

33-90 : cotisations sociales - Part de l'Etat

31

Services et établissements culturels et de coopération

0,65

33-91 : prestations sociales versées par l'Etat

11

Administration centrale

0,02

37-30 : dotations globalisées

10

Dépenses de personnel

0,27

37-90 : moyens généraux des services

23

Services à l'étranger - Rémunération des personnels de droit local

0,06

37-95 : établissements culturels, de coopération et de recherche

31

Etablissements culturels

25,14

42-14 : subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle

10

Opérateurs audiovisuels

22,5

42-15 : coopération internationale et développement

11

Expertises de longue durée

16,47

20

Bourses, échanges et formation

15,68

30

Appui aux organismes concourant à la coopération

41,17

57-10 : équipement administratif et divers

32

Instituts et centres culturels

0,98

68-80 : action extérieure et aide au développement - Subventions d'investissement

40

Etablissements culturels et de coopération

2,85

68-91 : FSP

10

Dons destinés à financer des projets de développement institutionnel, social, culturel et de recherche

2,11

Action 3 : « Promotion de l'enseignement supérieur et recherche au service du développemt »

194,03

31-12 : indemnités et allocations diverses

31

Services et établissements culturels et de coopération

0,09

31-90 : rémunération des personnels

31

Services et établissements culturels et de coopération

6,17

33-90 : cotisations sociales - Part de l'Etat

31

Services et établissements culturels et de coopération

0,19

37-90 : moyens généraux des services

23

Services à l'étranger - Rémunération des personnels de droit local

0,17

37-95 : établissements culturels, de coopération et de recherche

40

Instituts de recherche

5,58

42-15 : coopération internationale et développement

11

Expertises de longue durée

67,72

20

Bourses, échanges et formation

50,02

30

Appui aux organismes concourant à la coopération

14,03

90

Recherche et échanges scientifiques et technologiques

4,14

68-91 : FSP

10

Dons destinés à financer des projets de développement institutionnel, social, culturel et de recherche

45,93

Action 4 : « Aide en faveur du développement et éradication de la pauvreté »

554,53

31-12 : indemnités et allocations diverses

11

Administration centrale

0,89

31-90 : rémunération des personnels

11

Administration centrale

3,48

21

Services à l'étranger ; services diplomatiques et consulaires

0,12

31

Services et établissements culturels et de coopération

0,09

33-90 : cotisations sociales - Part de l'Etat

11

Administration centrale

0,52

31

Services et établissements culturels et de coopération

0,01

33-91 : prestations sociales versées par l'Etat

11

Administration centrale

0,1

41-43 : concours financiers

10

Aide budgétaire : opérations exceptionnelles

15

50

Contrats de désendettement-développement

144

42-15 : coopération internationale et développement

11

Expertises de longue durée

89,69

13

Alliances françaises (personnel mis à disposition)

23,19

20

Bourses, échanges et formation

31,9

30

Appui aux organismes concourant à la coopération

22,3

68-91 : FSP

10

Dons destinés à financer des projets de développement institutionnel, social, culturel et de recherche

65,2

68-93 : dons destinés à financer des projets AFD

10

Dons destinés à financer des projets de développement économique et social

158

Action 5 : « Participation aux débats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatéraux d'APD »

661,85

31-12 : indemnités et allocations diverses

11

Administration centrale

0,14

31-90 : rémunération des personnels

11

Administration centrale

0,41

21

Services à l'étranger ; services diplomatiques et consulaires

0,04

33-90 : cotisations sociales - Part de l'Etat

11

Administration centrale

0,07

33-91 : moyens généraux des services

11

Administration centrale

0,23

42-15 : coopération internationale et développement

80

Actions menées par le service des affaires francophones

0,58

42-31 : participation de la France à des dépenses internationales (contributions oblig.)

54

Autres organisations

11,1

42-32 : participation de la France à des dépenses intales (contributions volontaires)

10

Organismes relevant des Nations-Unies

37,4

20

Autres organismes internationaux

0,23

40

Francophonie (FMU)

46,68

68-02 : participation de la France au FED

10

Participation de la France au FED

565

Action 5 : « Aide aux populations touchées par les crises »

57,09

31-12 : indemnités et allocations diverses

11

Administration centrale

0,24

31-90 : rémunération des personnels

11

Administration centrale

0,36

21

Services à l'étranger ; services diplomatiques et consulaires

0,09

33-90 : cotisations sociales - Part de l'Etat

11

Administration centrale

0,09

42-26 : aide alimentaire

10

Aide alimentaire : transport et dépenses diverses

16,79

42-31 : participation de la France à des dépenses internationales (contributions oblig.)

54

Autres organisations

5,13

42-32 : participation de la France à des dépenses intales (contributions volontaires)

20

Organismes relevant des Nations-Unies

11,5

42-37 : autres interventions de politique internationale

51

Fonds d'urgence humanitaire

9,27

52

Opérations exceptionnelles - Aide aux sorties de crise

7,62

68-91 : FSP

30

Aide aux pays sortant de conflits

6

Total

1.800,18

Source : réponses du ministère des affaires étrangères ; avant-projet annuel de performance

2. Objectifs et indicateurs

La Direction de la réforme budgétaire (DRB) considère que les futurs objectifs, pour être pertinents, doivent respecter huit principes : être sélectifs tout en couvrant l'essentiel (pas de prétention à l'exhaustivité), attester l'amélioration de la dépense, être équilibrés entre les trois points de vue du citoyen, de l'usager et du contribuable, être atteignables et ne pas se situer dans le trop long terme, être suffisamment explicités dans le commentaire comme dans l'introduction stratégique des PAP, être compréhensibles, être mesurables, et être coordonnés dans les missions ou les documents de politique transversale. Les indicateurs doivent quant à eux permettre de formuler un jugement (notamment en privilégiant les indicateurs de dispersion aux valeurs moyennes), être immédiatement interprétables et être précisément documentés dans le PAP. Les objectifs et indicateurs ne doivent pas être trop nombreux ; la DRB promeut ainsi environ 5 objectifs par programme (10 au maximum) et en moyenne deux indicateurs par objectif.

A l'aune de ces principes, on constate en premier lieu que le MAE propose un nombre raisonnable d'objectifs (6) mais beaucoup d'indicateurs (20), pour un programme budgétaire certes assez ample et dont la grande variété des actions suppose une masse critique suffisante d'indicateurs pour bien en mesurer l'efficacité. Aucun des indicateurs n'est pour l'heure renseigné ni ne se voit attribuer de cible, ce qui reste compréhensible compte tenu des délais passés et de l'échéance de septembre 2005, mais contrairement au programme du MINEFI (cf. infra ), les précisions méthodologiques sur la construction des indicateurs sont quasiment inexistantes , ce qui témoigne d'un certain retard pris par le ministère. Les fiches relatives aux indicateurs qui ont été transmises à votre rapporteur spécial sont en revanche un peu plus précises sur le mode de construction, mais la description de leurs biais et limites apparaît très lacunaire en comparaison des explications apportées au programme « Rayonnement culturel et scientifique » , qui participe partiellement de l'APD française mais n'est pas inclus dans la mission interministérielle. Ces deux programmes ont donc pour l'heure fait l'objet d'un traitement inégal. Les indicateurs proposés sont enfin essentiellement d'impact - ce qui se conçoit compte tenu de la vocation de l'APD - mais l'efficience budgétaire est marginalement prise en compte, ce qui est moins satisfaisant du point de vue du contribuable.

Objectifs et indicateurs du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement »

Objectif

Point de vue

Indicateur

Type d'indicateur

Mettre en oeuvre les objectifs du millénaire adoptés par les Nations-Unies concernant la lutte contre la pauvreté et le développement durable

Citoyen

Part de l'aide gérée par le MAE affectée aux objectifs du millénaire

Impact

Proportion de l'aide gérée par le MAE dirigée vers les PMA et l'Afrique sub-saharienne

Impact

Proportion de l'aide gérée par le MAE affectée aux principales priorités sectorielles définies au CICID

Impact

Amélioration de l'accès à l'éducation de base : nombre d'élèves sortant du cycle primaire rapporté à la population en âge de suivre un cycle primaire

Impact

Contribuer à la gouvernance démocratique et à la consolidation de l'Etat de droit

Citoyen

Nombre de cadres formés avec l'appui de la France

Impact

Participation de la société civile au pilotage et à l'évaluation des projets : part de l'APD gérée par le MAE mise en oeuvre par la société civile

Impact

Taux de projets associant des ONG et des collectivités territoriales françaises à des partenaires étrangers

Impact

Promouvoir le développement par la culture, la formation et la recherche

Citoyen

Part moyenne des programmes locaux (hors information) dans les grilles de TV dans la ZSP

Impact

Nombre d'heures-élèves dans le réseau culturel français de coopération

Impact

Nombre, par grande zone géographique (ZSP et pays émergents), des étrangers diplômés des deuxième et troisième cycles de l'enseignement supérieur français

Impact

Nombre de programmes de recherche associant des chercheurs français et étrangers

Impact

Nombre d'inscrits dans les bibliothèques soutenues au titre de l'effort de la France en faveur de la lecture publique

Impact

Renforcer le partenariat mondial pour le développement dans un cadre européen et multilatéral

Citoyen et contribuable

Part de l'APD européenne et multilatérale allouée à l'Afrique subsaharienne et aux PMA

Impact

Proportion de l'aide bilatérale française relevant des projets participant au NEPAD

Impact

Rang de la France parmi l'ensemble des contributeurs volontaire aux organisations internationales contribuant à l'aide au développement

Impact

Réagir aux catastrophes humanitaires et participer aux plans de reconstruction

Citoyen et usager

Délai de réponse aux situations

Qualité

Délai moyen de décaissement des aides

Qualité

Rang de la France dans l'aide d'urgence

Impact

Assurer un service culturel et de coopération de qualité

Citoyen et contribuable

Proportion de l'aide consacrée aux objectifs du millénaire réalisée en partenariat avec les bénéficiaires

Impact et qualité

Délai moyen de mise en oeuvre des projets du MAE

Qualité

Evolution du ratio coûts de structure / dépenses d'intevention (y compris pour les opérateurs)

Efficience budgétaire

Source : avant-projet annuel de performances de la mission interministérielle APD

Le premier objectif « Mettre en oeuvre les objectifs du millénaire adoptés par les Nations-Unies concernant la lutte contre la pauvreté et le développement durable » est pertinent : il traduit la cohérence de l'aide française avec ses engagements internationaux et se réfère à des buts ambitieux (au point que certains apparaissent aujourd'hui résolument inaccessibles), précis et acceptés par la communauté des bailleurs. Les indicateurs, en revanche, se réfèrent peu aux ODM eux-mêmes ; il eût peut-être été plus approprié de retenir un indicateur pour chaque ODM, en dépit de leur nombre a priori élevé pour un seul objectif. Une seule priorité sectorielle, celle de l'éducation primaire, est ainsi consacrée par un indicateur, mais ne reflète aucunement l'influence de la France dans l'amélioration éventuelle de l'accès à l'école. L'indicateur relatif à la proportion de l'aide gérée par le MAE affectée aux principales priorités sectorielles définies au CICID ne paraît en outre guère éclairant sur l'impact comme sur l'efficacité de la dépense d'APD, dans la mesure où on peut raisonnablement espérer que la DGCID s'approprie effectivement et mette en oeuvre les priorités édictées par une structure interministérielle.

Le deuxième objectif, « Contribuer à la gouvernance démocratique et à la consolidation de l'Etat de droit », constitue une préoccupation légitime pour notre APD, mais les indicateurs correspondants ne sont pas tous susceptibles de refléter les perspectives de renforcement de l'Etat de droit dans les Etats que nous aidons. La formation des cadres (premier indicateur) constitue un vecteur important de diffusion des principes démocratiques et de saine gestion, mais la participation des ONG et collectivités territoriales françaises n'est pas une garantie de bonne gouvernance ; il y a là confusion entre les fins et les moyens.

Le troisième objectif, « Promouvoir le développement par la culture, la formation et la recherche », apparaît vaste, et est de fait servi par pas moins de cinq indicateurs, qui sont pertinents et bien construits. Le dernier indicateur, relatif à l'effort de la France en faveur de la lecture publique, semble en revanche quelque peu anecdotique.

Le quatrième objectif, « Renforcer le partenariat mondial pour le développement dans un cadre européen et multilatéral », ne remplit pas tous les critères d'un bon objectif : formulation floue (la notion de « partenariat mondial » est pour le moins protéiforme, bien qu'elle constitue un des objectifs du millénaire), difficulté à faire l'objet d'une mesure, pas d'attestation de l'efficacité de la dépense publique. L'indicateur relatif à la part de l'APD européenne et multilatérale allouée aux pays les moins avancés peut être considéré comme relativement représentatif de la capacité de la France à influencer les choix d'affectation de ces enceintes, et le deuxième indicateur fait le pari de l'efficacité du NEPAD, initiative africaine qui a quelque peu tardé à se concrétiser par des projets sur le terrain. Le troisième indicateur est quant à lui conforme à la priorité du CICID de relèvement de nos contributions volontaires aux agences des Nations Unies, afin de figurer parmi les dix premiers contributeurs, mais ne permet guère de mesurer l'efficacité, in fine , de ces dons ; il s'agit donc plutôt d'un indicateur de moyens.

Le cinquième objectif, « Réagir aux catastrophes humanitaires et participer aux plans de reconstruction », traduit opportunément la réactivité de la France aux situations d'urgence, qui constitue une composante importante de l'APD, complémentaire de l'optique de développement sur le long terme, mais il apparaît trop similaire à l'action 6 « Aide aux populations touchées par les crises », d'où une certaine confusion méthodologique. Les indicateurs proposés sont en revanche bien ciblés.

Le sixième objectif, « Assurer un service culturel et de coopération de qualité », reflète l'exigence de qualité, et pas seulement d'impact, de notre coopération.

C. LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT (TITRE III)

1. Les inévitables imperfections de l'agrégat 11 (« Personnel, moyens et équipements des services »)

Depuis la mise en oeuvre du décret du 20 décembre 1998 portant fusion des services relevant des affaires étrangères et de l'ancien ministère de la coopération, il est devenu plus difficile d'identifier clairement les moyens de fonctionnement affectés à la coopération avec les pays en développement . Le « bleu » précise d'ailleurs que « le ministère des affaires étrangères se caractérise par une certaine fongibilité des moyens et une rapide rotation des effectifs entre administration centrale et réseau à l'étranger, d'une part, ainsi que par la polyvalence des structures, des coûts et des effectifs, notamment à l'étranger, d'autre part » . Votre rapporteur spécial a effectivement eu maintes fois l'occasion de constater une relative polyvalence dans les postes, qui rend plus difficile une affectation précise des tâches en comptabilité analytique, mais les assistants techniques et attachés culturels et de coopération sont bien distincts des activités de chancellerie et sont souvent intégralement dédiés à la coopération.

L'agrégat 11 « Personnel, moyens et équipement des services » accueille une composante « Coopération internationale », dont les instruments sont la DGCID, le service des affaires francophones, les services d'action culturelle et de coopération des postes diplomatiques et l'AEFE (placée sous la tutelle de la DGCID). Il apparaît que 23,6 % des effectifs réels du ministère (8.834 emplois), soit 2.084 emplois (dont près de 70 % à l'étranger) étaient en 2003 affectés à la coopération . Les données provisoires au 1 er août 2004 ne sont en revanche pas renseignées, mais les effectifs totaux du ministère sont connus (8.762 emplois).

Cette part est inférieure à celle de l'administration générale du Quai d'Orsay (« pôle de gestion transversale », qui représente 34,6 % des effectifs du ministère), mais serait plus élevée si l'on intégrait dans la composante de coopération les 283 volontaires internationaux des postes diplomatiques et consulaires, les 1.726 assistants techniques et les 357 coopérants militaires, qui sont des emplois « sur crédits » et relèvent de l'agrégat 21, précité.

2. Evolution globale : un effort important de maîtrise des dépenses de fonctionnement

Le rapprochement de la « grille » définie par les « jaunes » et des crédits inscrits aux « bleus » permet d'établir le tableau suivant :

Crédits inscrits au budget des affaires étrangères au titre de la coopération entre les Etats en développement - Dépenses de fonctionnement titre III (DO + CP)

(en millions d'euros)

LFI 2004

PLF 2005

Evolution 2004/ 2005

Services centraux dont :

33

28,8

-12,7 %

- rémunérations, cotisations et prestations

22,5

18,3

-18,7 %

- moyens généraux des services

10,3

10,3

0 %

- équipement administratif et divers (titre V)

0,3

0,3

0 %

Services déconcentrés et établissements à l'étranger dont :

280,2

243,7

-13 %

- rémunérations, cotisations et prestations

112,9

96,6

-14,4 %

- subventions aux établissements publics

107,6

97,3

-9,6 %

- établissements culturels, de coopération et de recherche

27,4

24,1

-12 %

- dotations globalisées / budget pays (ancien chapitre 37-30)

3,9

0

N.S.

- moyens généraux des services

23

20,3

-11,7 %

- équipement administratif et divers (titre V)

5,4

5,4

0 %

Délégations auprès d'organisations intergouvernementales

4

4,5

12,5 %

Chapitre 59-01 (seuls crédits du titre III qu'inclut ce chapitre)

0

18,95

N.S.

Total (sauf équipement administratif et divers)

311,5

290,25

-6,8 %

Source : « jaune » annexé au PLF 2005

Avec une diminution de 1,5 % (1,1 % pour l'ensemble du titre III), l'évolution des crédits du titre III du ministère - minorés des dépenses afférentes aux pensions civiles, à l'action sociale, aux frais de réception et de déplacements et aux frais de justice - est inférieure à celle des crédits de fonctionnement affectés aux actions de coopération comptabilisés dans le jaune, qui diminuent de 6,8 %, en tenant compte de la part non négligeable des crédits de fonctionnement concourant à la coopération, soit près de 19 millions d'euros, qui sont transférés au nouveau chapitre 59-01 dans le cadre de l'expérimentation des budgets-pays pour le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement ».

D'après les réponses du ministère, les crédits de la DGCID imputés sur le titre III diminuent de 2,2 %, mais les chapitres pris en compte ne sont pas les mêmes que les crédits de coopération comptabilisés dans le « jaune » 33 ( * ) . Quel que soit le périmètre retenu, il apparaît que l'effort de diminution des dépenses de fonctionnement du ministère a davantage porté sur la coopération que sur les autres missions. Il convient cependant de rappeler que la majorité des personnels impliqués dans la coopération (assistants techniques et coopérants militaires) sont rémunérés sur le titre IV. L'évolution prévisionnelle des effectifs d'assistance technique a été indiquée supra .

Le budget du MAE prévoit la suppression nette de 152 emplois budgétaires en 2005. L'évolution des effectifs réels et budgétaires 34 ( * ) au cours des dernières années est la suivante :

Evolution des effectifs réels et budgétaires du MAE depuis 2002

2002

2003

2004

Evolution 2003/2004

Budgétaire

Réel au 01/07

Budgétaire

Réel au 01/07

Budgétaire

Réel au 01/07

Budgétaire

Réel au 01/07

Services et étabts culturels et de coopération

1.235

1.066

1.215

1.059

1.178

1.036

-37

-23

Total ministère

9.466

8.872

9.409

8.907

9.293

8.772

-116

-135

Source : ministère des affaires étrangères

Parmi les trois établissements publics subventionnés par le ministère sur le chapitre 36-30 (l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger - AEFE - l'Office français de protection des réfugiés et apatrides - OFPRA - et l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie - OUCFA), seuls l'AEFE et l'OUCFA s'inscrivent réellement dans l'aide au développement, l'OUCFA n'étant pas doté depuis trois ans. La dotation de l'AEFE diminue de 2,3 % par rapport à 2004, ce qui correspond à la suppression de 10,3 millions d'euros de mesures non reconductibles de 2004, 1 million d'euros de mesures techniques d'ajustement, une mesure nouvelle de 348.000 euros pour les bourses scolaire et les bourses d'excellence, et 1,7 million d'euros de transferts vers ce chapitre 35 ( * ) . La quote-part d'APD de ce chapitre est de 26,2 %.

Au sein des crédits affectés au chapitre 37-90 « Moyens généraux des services », les dépenses relatives à la Commission coopération développement 36 ( * ) comme celles consacrées au Haut conseil à la coopération internationale (HCCI) sont reconduites en 2005 .

Le Haut conseil bénéficiera des mêmes moyens humains qu'en 2004, soit 11,5 emplois ETP , dont 6 agents titulaires du MAE et 3 agents du MINEFI. Conformément aux dispositions du décret du 14 novembre 2002, qui a remanié le format et la composition du HCCI, et au souhait du Premier ministre lors de l'installation du Haut conseil le 17 février 2003, l'année 2003 a été consacrée à la mise au point d'un nouveau programme de travail, qui a été approuvé par le Premier ministre le 10 novembre 2003, et aucun avis n'a donc été rendu en 2003. Les avis et documents suivants ont été jusqu'à présents publiés ou adressés au Premier ministre en 2004 :

- le 28 janvier 2004, un rapport sur l'analyse des pratiques de coopération décentralisée, assorti de conclusions ;

- le 24 juin 2004, un avis sur la prévention des catastrophes naturelles, un rapport sur la prévention des risques nature, un avis sur le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, un rapport sur le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, et des propositions pour la mise en oeuvre des objectifs de développement du millénaire dans les domaines de l'eau et de l'assainissement ;

- le 25 juin 2004, avec l'aval de l'assemblée plénière, le président du HCCI a adressé au Premier ministre un courrier sur la place faite aux collectivités locales dans les politiques d'aide extérieure de l'Union européenne.

Le HCCI comprend aujourd'hui sept commissions thématiques , dont les travaux aboutissent à des avis publics, colloques ou actions de sensibilisation (telles que le prix de la coopération ou les semaines de la solidarité) : communication du public, éducation au développement ; coopération décentralisée ; lutte contre la pauvreté, les inégalités et l'exclusion ; financement du développement ; économie et solidarité ; négociations internationales, mobilisation des savoirs et concertation des acteurs ; crises, prévention des crises et reconstruction. Certains sujets transversaux sont également intégrés aux réflexions - droits de l'homme, gouvernance, développement durable, approche européenne - ainsi que des sujets plus spécifiques (co-développement, accès aux médicaments, financement des infrastructures et services de base, droits économiques et sociaux). Le site internet du HCCI connaît apparemment une importante fréquentation avec plus de 20.000 consultations mensuelles.

Le MAE relève également que le CICID du 20 juillet 2004 a repris certaines des recommandations adoptées par le HCCI à la fin de son premier mandat , en particulier celles relatives au renforcement du rôle des ambassadeurs et de l'AFD, à la distinction des fonctions de maître d'ouvrage et d'opérateur de l'aide, ou à l'appui aux objectifs de développement du millénaire. Un texte du HCCI sur l'éducation au développement a également été repris sous forme de circulaire par le ministère de l'éducation nationale.

Votre rapporteur spécial rappelle que l'actuel mandat de trois ans constitue, de son point de vue, une « dernière chance » pour le HCCI de prouver sa légitimité et de montrer qu'il se différencie des trop nombreux conseils, comités et commissions souvent inutiles qui parsèment l'action publique.

La dotation globale du chapitre 37-95 (dont 60 % relève de l'APD) affectée aux établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger diminue fortement , de 20,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. La quote-part d'APD s'inscrit en diminution de 12 %. Cette évolution relève essentiellement de plusieurs transferts de crédits liés aux expérimentations dans le cadre de la LOLF : 7,4 millions d'euros au profit du nouveau chapitre 39-01 relatif au programme « Rayonnement culturel et scientifique » (expérimentation dans sept pays, dont aucun membre de la ZSP), et 2,16 millions d'euros au profit du nouveau chapitre 59-01 lié au programme « Solidarité à l'égard des pays en développement ». Un autre transfert de 427.000 euros au profit du chapitre 42-15 est lié à certaines modifications du réseau culturel. Si l'on réintègre ces trois transferts, la diminution des crédits du chapitre 37-95 n'est plus que de 0,9 % . En termes de montants affectés au cours de l'exercice 2004, les principales villes bénéficiaires sont les suivantes :

Principales subventions de fonctionnement versées aux établissements culturels en 2004

(en euros)

Ville d'implantation

Montant

Ankara

3.083.027

Santiago

450.216

Le Caire

2.020.791

Alger

419.000

Hanoï

1.214.406

Tel Aviv

415.730

Pékin

991.066

Damas

401.025

Budapest

857.341

Lagos

400.528

Mexico

664.055

Phnom Penh

385.604

Londres

599.895

Prague

383.684

Tunis

539.300

Bratislava

381.651

TOTAL principaux établissements

13.207319

TOTAL tous établissements

24.976.506

Source : ministère des affaires étrangères

D. LES MOYENS D'INTERVENTION (TITRE IV)

1. Une hausse très substantielle du fait du quadruplement des contributions volontaires

Crédits inscrits au budget des affaires étrangères au titre de la coopération entre les Etats en développement - Dépenses d'intervention titre IV (DO + CP)

(en millions d'euros)

LFI 2004

PLF 2005

Evolution 2004/ 2005

41-43. Concours financiers

159

123

-22,6 %

42-13. Appui à des initiatives privées ou décentralisées

26,2

32,2

22,9 %

42-14. Subvention aux opérateurs de l'action audiovisuelle

25,8

22,3

-13,6 %

42-15. Coopération internationale et développement

367,4

358,3

-2,5 %

42-26. Transport aide alimentaire

16,8

31,6

88,1 %

42-29. Coopération militaire et de défense

74,9

79,8

6,5 %

42-37. Autres interventions de politique internationale

11,4

16,9

48,2 %

42-31. Contributions obligatoires

86,5

59,6

-31,1 %

42-32. Contributions volontaires

49,1

199,1

305,5 %

42-32. Fonds multilatéral unique

46,7

45,5

-2,6 %

Total titre IV

863,8

968,3

12,1 %

Source : « jaune » annexé au PLF 2005

Après avoir connu une hausse importante de près de 4,3 % en 2004 , les crédits d'intervention affectés à la coopération enregistrent une forte hausse de 12,1 % en 2005. Alors que l'essentiel de la hausse de 2003 et 2004 était imputable au financement des contrats de désendettement-développement (C2D), celle de 2005 repose essentiellement sur l'effort très important consenti sur les contributions volontaires aux organismes internationaux, du fait du transfert précédemment évoqué. L'évolution des crédits d'intervention est ainsi négative (baisse de 1 %) si l'on extrait du périmètre les contributions volontaires. Les concours financiers, les subventions aux opérateurs de l'audiovisuel et les contributions obligatoires connaissent ainsi de fortes baisses.

2. Des situations contrastées selon les chapitres

L'évolution de ces crédits appelle les principaux commentaires suivants :

a) Augmentation des concours financiers du chapitre 41-43 à périmètre constant

Les crédits du chapitre 41-43, intégralement affecté à la coopération, connaissent une diminution de 22,6 % pour s'établir à 123 millions d'euros en 2005. Ce chapitre fait toutefois l'objet de 40 millions d'euros de transferts , et bénéficie d'une mesure nouvelle de 7 millions d'euros. Ce chapitre a également fait l'objet d'une modification de nomenclature , précédemment évoquée, qui en améliore la lisibilité , conformément au souhait exprimé par votre rapporteur spécial dans son rapport budgétaire pour le projet de loi de finances pour 2004. L'article 50 est ainsi supprimé au profit d'un nouvel article 20, qui isole les montants affectés aux C2D, alors que les dons en faveur de l'ajustement structurel seront désormais inscrits sur le chapitre 68-00 du budget du MINEFI.

Les transferts correspondent à des redéploiements des crédits des concours financiers en faveur de l'ajustement structurel de l'ancien article 50, dont 25 millions d'euros au profit du chapitre 68-00 du MINEFI, 3 millions d'euros affectés aux actions de soutien aux organismes de solidarité internationale du chapitre 42-13, et 5 millions d'euros au profit de l'article 10 relatif aux opérations exceptionnelles

L'article 10 relatif aux opérations exceptionnelles financées par aide budgétaire affectée est maintenu et voit sa dotation croître de 33 % en 2005, du fait de la mesure de transfert précédemment mentionnée. Les opérations exceptionnelles ne font par définition l'objet d'aucune programmation ; leur ventilation pour 2005 n'est donc pas connue.

Les opérations financées sur cet article atteignaient en septembre 2004 7,5 millions d'euros , hors transfert de 100 millions d'euros destiné à abonder en cours de gestion le Fonds mondial sida. Les principaux montants d'aide budgétaire exceptionnelle ont été consacrés à l'Afghanistan (1,5 million d'euros pour l'organisation des élections générales), au Centrafrique (3,64 millions d'euros affectés aux salaires des fonctionnaires et à l'intervention des forces de la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale - CEMAC), à la remise en marche des services sociaux en Haïti (1 million d'euros) et à l'abondement du fonds d'urgence du PNUD au profit de la Guinée Bissau (500.000 euros).

Au sein de l'article 50, appelé à disparaître, les versements effectués en 2004 au titre de l'ajustement structurel , conséquence au niveau bilatéral des engagements de la France au titre des programmes d'ajustement structurel du FMI, ont jusqu'à présent concerné le Burkina Faso (5,5 millions d'euros), le Burundi (5 millions d'euros), la République démocratique du Congo (5 millions d'euros), le Mali (9 millions d'euros) et le Niger (10 millions d'euros), pour un montant total de 34,5 millions d'euros .

Déduction faite des versements auparavant consacrés à l'ajustement structurel, le nouvel article 20 , exclusivement dédié aux C2D, s'inscrit en hausse de 7 millions d'euros, soit 6,2 %, par rapport au périmètre équivalent de 2004, pour se situer à 103 millions d'euros. Les prévisions de charge pour les C2D en 2005 s'établissent toutefois à 143,7 millions d'euros (cf. tableau ci-après), de telle sorte que le solde devra être financé par l'AFD , comme cela a déjà été le cas en 2004.

Prévisions de versement au titre des C2D en 2005

(en millions d'euros)

Pays

Montant

Pays de la ZSP

Ouganda

0,8

Mozambique

7,7

Tanzanie

0,9

Mauritanie

4,1

Madagascar

6,8

Sierra Leone

0,1

Rwanda

2,7

Ghana

2,6

Cameroun

113,9

Pays hors ZSP

Bolivie

2,2

Honduras

0,7

Malawi

1,2

Total

143,7

Source : ministère des affaires étrangères

Rappelons que les C2D constituent le volet français additionnel à l'initiative PPTE pour l'annulation de créances d'APD . Il s'agit d'un dispositif original de financement des stratégies nationales de réduction de la pauvreté des pays bénéficiaires (élaborées avec l'accord des institutions de Bretton Woods), sous forme de refinancement par dons des échéances de dette, dès lors qu'est atteint le point d'achèvement de l'initiative PPTE. Quatre domaines principaux d'affectation sont privilégiés : l'éducation de base et la formation professionnelle, les soins de santé primaires et la lutte contre les grandes endémies, les équipements et infrastructures des collectivités locales, l'aménagement du territoire et la gestion des ressources naturelles.

Le premier C2D a été signé avec le Mozambique en novembre 2001 et porte sur un engagement financier de 29,8 millions d'euros pour la période 2001-2004. Un C2D « allégé » a ensuite été signé avec l'Ouganda le 28 mars 2002, pour un montant de 3,2 millions d'euros sur la période juin 2002-juin 2005. En mai et juin 2003, deux nouveaux C2D allégés ont été signés, respectivement avec la Bolivie pour un montant de 10,4 millions d'euros sur la période 2001-2006, et avec la Tanzanie pour 4,25 millions d'euros d'engagements sur la même période. La Mauritanie a également signé son premier C2D le 17 juillet 2003, portant sur 14,7 millions d'euros pour la période juillet 2002-décembre 2005. Le Nicaragua et le Ghana ont atteint leur point d'achèvement en 2004 et la signature de C2D est imminente, après réunion du Club de Paris.

Les prévisions de décaissements demeurent difficiles, dans la mesure où elles sont liées aux perspectives d'atteinte du point d'achèvement et de réunion rapide du Club de Paris, ainsi qu'à la qualité de l'exécution du programme prévu par le FMI. La montée en charge, encore lente en 2003 et 2004, devrait cependant être importante au cours des trois prochaines années. L'atteinte du point d'achèvement par le Cameroun , qui possède le stock de dette le plus important, était initialement prévue pour le premier trimestre 2004, puis les perspectives en ont été reportées au début 2006. Elle pourrait finalement avoir lieu en 2005, ce qui explique les prévisions d'importants décaissements de 114 millions d'euros, qui représenteraient près de 80 % des versements prévisionnels en 2005.

Des versements élevés (136,5 millions d'euros) sont également anticipés au profit de la Côte d'Ivoire en 2007, pour autant que la situation politique et économique sur place évolue favorablement. Lors de sa mission de contrôle en Afrique de l'ouest de février 2004 , votre rapporteur spécial a pu constater que la reprise des négociations avec le FMI, qui conditionne une réunion du Club de Paris comme le redémarrage des prêts de l'AFD (cf. encadré ci-après) et des prêts d'ajustement structurel, était en particulier liée à la clarification des flux financiers de la filière café-cacao , dont certains prélèvements sont assimilables à des taxes para-fiscales, et qui a fait l'objet fin 2003 d'un audit demandé par la communauté des bailleurs. Cet audit s'était cependant révélé partiel, faute d'une volonté plus affirmée de coopération des autorités locales.

Observations de votre rapporteur spécial sur la situation de l'AFD en Côte d'Ivoire, à l'issue de sa mission effectuée en février 2004

1. Une activité paralysée par la mise sous sanctions

« Après une période d'engagements très soutenus, l'activité de l'AFD est très réduite depuis que la Côte d'Ivoire est passée sous sanctions internationales, dans un premier temps de début 2000 jusqu'à mai 2002, puis à nouveau depuis le 5 décembre 2002 après qu'un nouvel impayé a été enregistré en septembre.

« Un programme triennal avec le FMI avait été conclu en mars 2002, accompagné de la mise en place d'une FRPC, mais a été suspendu fin septembre 2002. Ce programme avait permis la conclusion d'un accord avec le Club de Paris le 10 avril, contribuant à rééchelonner la dette ivoirienne selon les termes les plus favorables du moment, et à fixer un calendrier de règlement des arriérés à l'égard de l'AFD, en quatre échéances intervenant entre fin juin 2002 et fin mars 2003. Le montant des arriérés de la Côte d'Ivoire envers l'Agence s'élevait à ce moment-là à 243,4 millions d'euros. Cet accord du Club de Paris a permis à l'AFD de suspendre le régime de sanctions et un protocole d'accord a été signé le 15 mai 2002, se concrétisant peu après par l'octroi d'un prêt d'ajustement structurel (PAS) de 120 milliards FCFA (182,9 millions €), calé sur les échéances fixées par le Club de Paris. Ce processus de relance a été remis en cause par les événements de septembre 2002 : seule la première des quatre échéances prévues a pu être honorée, entraînant de nouveau l'application du régime de sanctions à son niveau maximal le 5 décembre 2002. Le montant des arriérés à l'égard de l'AFD a continué d'augmenter pour atteindre 254 milliards FCFA au 31 octobre 2003, soit 387,2 millions d'euros, dont les trois quarts correspondent à des prêts antérieurs à 1994.

« Les effectifs de l'agence sont dès lors passés en trois ans de 36 à 12 personnes (dont 2 cadres), et l'agence n'assure aujourd'hui aucun engagement, approbation de marchés ou décaissement sur les concours souverains, à l'exception des fonds d'études et de préparation de projets qui ne sont pas affectés par le régime de sanctions. Neuf projets ont été clôturés, entraînant l'annulation de restes à verser pour 14,7 millions d'euros. Tous les décaissements sur les prêts de Proparco, affectés en priorité aux secteurs de l'eau et des transports, ont été réalisés et les remboursements s'effectuent dans des conditions acceptables, mais les impayés des débiteurs du secteur privé s'élevaient encore à 1,5 milliard FCFA (2,3 millions d'euros) à fin janvier 2004. Certains secteurs, tels que l'hôtellerie et le textile, ont particulièrement souffert de la crise, alors que d'autres sont relativement épargnés (gaz, hévéa, banane, transformation du cacao).

2. Des perspectives incertaines de reprise

« Les engagements financiers de l'Etat ivoirien vis-à-vis de la France sont très importants . Le pays a commencé de connaître des difficultés de remboursement de sa dette à partir de 1983 et est entré dans la logique des PAS, le gouvernement se persuadant que cette aggravation demeurerait conjoncturelle. Après la dévaluation du franc CFA en 1994, la France a continué d'accorder de tels prêts afin de « maintenir à flots » le pays et de prendre le relais de la diminution des concours des institutions de Bretton Woods.

« La reprise des concours de l'AFD est conditionnée à un certain nombre d'étapes préalables . Si le FMI peut aujourd'hui envisager une aide post-crise, le lancement d'un véritable programme (FRPC) suppose que l'audit de la filière café-cacao puisse être mené à son terme, ainsi qu'il a été souligné précédemment. La reprise de relations normalisées avec les institutions de Bretton Woods permettrait alors d'initier la mise en place de l'initiative PPTE - qui était déjà envisagée en mars 1998 -, de nouveaux rééchelonnements de dette en club de Paris, et in fine d'autoriser l'AFD à intervenir. Une telle perspective, qu'il faut naturellement souhaiter mais qui paraît encore improbable à court terme, nécessiterait néanmoins de procéder à un réexamen approfondi du portefeuille de projets, dont la continuité et l'opportunité ont été entravées par une longue période de suspension. En tout état de cause, le redémarrage du projet d'hydraulique urbaine à Abidjan et dans les villes de l'intérieur, ainsi que la remise en état de l'adduction d'eau dans la capitale seraient prioritaires. Votre rapporteur spécial estime à cet égard qu'il est regrettable que les opérations qui ont une incidence directe sur les conditions de vie de la population demeurent sous sanction, au même titre que l'ensemble des prêts souverains ».

b) Forte hausse de l'appui aux initiatives privées ou décentralisées

La coopération avec les organisations de solidarité internationale (OSI), comptabilisée à l'article 10 du chapitre 42-13, s'inscrit en forte progression de 47,9 % avec 10,8 millions d'euros (7,3 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004), correspondant à 500.000 euros de mesures nouvelles et à un redéploiement de 3 millions d'euros, au titre du renforcement des actions d'aide exceptionnelle et de solidarité internationale, des crédits d'ajustement structurel de l'ancien article 50 du chapitre 41-43 « Concours financiers ».

Cette évolution est certes cohérente avec les recommandations du CAD formulées dans sa récente évaluation de l'aide française (cf. supra ), qui soulignait la faiblesse du soutien financier apporté par l'Etat aux OSI et ONG 37 ( * ) , mais ne l'est pas nécessairement avec la réalité de l'action de ces organismes sur le terrain. Votre rapporteur spécial a ainsi à nouveau constaté, lors de sa mission de contrôle précitée, que les frais facturés par les OSI témoignaient dans certains cas de pratiques difficilement compatibles avec leur vocation, et que les SCAC n'exerçaient pas systématiquement les contrôles requis avec toute la rigueur nécessaire : versement de tranches sans pièces justificatives, frais de fonctionnement forfaitaires à hauteur de 10 % de la subvention (soit le maximum autorisé 38 ( * ) ), hors rémunérations (ce qui peut conduire à évaluer les coûts réels de fonctionnement à 40 %), conventions non paraphées donc juridiquement non valables, absence de ventilation de la subvention du MAE entre les différents postes de dépenses, ou des actions décrites de manière plus que floue en annexe. L'action des ONG locales, notamment dans le cadre du Fonds social de développement, est souvent plus modeste financièrement mais pas moins efficace.

Votre rapporteur spécial a donc demandé à la Cour des comptes, avec l'accord de votre commission des finances et dans le cadre de la procédure prévue par l'article 58-2 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, de réaliser une enquête sur les fonds octroyée par le ministère aux ONG . Cette enquête est en cours de réalisation. Votre rapporteur spécial ne considère naturellement pas que l'action des ONG soit fondamentalement dispendieuse et inefficace ; il estime en particulier que leur rôle dans les situations d'urgence humanitaire est aujourd'hui essentiel . Il est néanmoins indispensable que le MAE fasse preuve de sélectivité et de rigueur dans l'octroi des deniers publics, sans se laisser gagner par une indulgence qui serait motivée par la vocation honorable des ONG. De manière générale, l'Etat est encore trop souvent considéré comme une « vache à lait » pour les prestataires extérieurs en quête de financements ou de relais de croissance.

La ventilation prévisionnelle des crédits accordés aux OSI en 2005 est la suivante : 32 % pour l'éducation au développement et la jeunesse 39 ( * ) ; 46,2 % pour le soutien à de nouveaux projets de terrain et programmes concertés de lutte contre la pauvreté et de renforcement des capacités des OSI dans des pays hors ZSP qui présentent un intérêt particulier dans la politique internationale de la France (Amérique latine, Moyen-Orient et pays d'Europe Centrale et Orientale) ; 14,1 % pour le maintien d'actions de structuration et de professionnalisation des OSI ; et 7,7 % pour des actions visant une meilleure présence des OSI françaises et de leur partenaires du sud dans les grands rendez-vous internationaux. Votre rapporteur spécial relève que les informations fournies par le ministère sont à cet égard très proches de celles transmises dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004.

Les OSI bénéficient également de moyens inscrits au titre VI sur le budget du FSP, via les cofinancements ou commandes accordés par la Mission pour la coopération non gouvernementale (13,7 millions d'euros en 2004). Votre rapporteur spécial relève à cet égard que les cofinancements réalisés ou envisagés concernent essentiellement des projets réalisés hors de la ZSP (Brésil, Colombie, Balkans et Roumanie en 2004).

Les crédits affectés à ces organismes sont susceptibles de faire l'objet de trois types de contrôles 40 ( * ) , et une programmation d'évaluations transversales ou de projets spécifiques est prévue chaque année. Les évaluations de la coopération non gouvernementale sont toutefois majoritairement conduites à la demande des ONG et de certaines collectivités locales, dans le cadre du Fonds pour la promotion des études préalables, études transversales et évaluations ( F3E ), qui est une structure associative composée de 49 membres, dont une majorité d'OSI, et est financée par le MAE à hauteur d'environ 60 %.

La Mission pour la coopération non gouvernementale (MCNG)

1 - Rattachement et composition

La MCNG est rattachée au directeur général de la DGCID ; elle compte 24 agents répartis en trois bureaux chargés respectivement des organisations de solidarité internationale et des entreprises, de la coopération décentralisée et des affaires générales et du volontariat associatif.

La MCNG n'est pas en charge des dossiers d'urgence humanitaire qui sont de la responsabilité de la Délégation à l'action humanitaire (DAH).

2 - Missions

La MCNG a pour principales missions de :

- favoriser la concertation et développer le partenariat entre l'Etat et les acteurs français non gouvernementaux (ONG, collectivités territoriales, entreprises, syndicats...) ;

- mettre en place les crédits affectés à la coopération non gouvernementale ;

- contribuer à la structuration des sociétés civiles du Sud ;

- encourager l'éducation au développement en France ;

- mettre en oeuvre les projets de codéveloppement, mobilisant en particulier les organisations de solidarité issues de l'immigration (OSIM) ;

- mettre en oeuvre les moyens d'accompagnement du volontariat de solidarité internationale et le suivi de l'Association Française des Volontaires du Progrès (AFVP).

Les relations avec les ONG et les collectivités locales sont partenariales et s'organisent en particulier grâce à deux instances spécifiques :

- avec les ONG, la Commission Coopération et Développement (CCD), qui est présidée par le ministre chargé de la coopération et dont les membres représentent de manière paritaire l'Etat et la société civile ;

- avec les collectivités locales, la Commission Nationale de la Coopération Décentralisée (CNCD), qui est présidée par le Premier Ministre et dont les membres représentent de manière paritaire l'Etat et les collectivités locales ; son secrétaire général est le Délégué pour l'action extérieure des collectivités locales, rattaché au Secrétaire Général du ministère des Affaires étrangères (MAE), et avec lequel la MCNG est en contact quotidien.

Source : réponses au questionnaire budgétaire du ministère des affaires étrangères

Parmi les dix OSI ayant bénéficié des cofinancements les plus importants en 2000-2004, la dépendance à l'égard des fonds publics est très variable : certaines ONG, comme le Comité catholique contre la faim et pour le développement (CCFD), le Secours catholique ou ENDA-Tiers Monde sont peu dépendantes des fonds publics français, avec respectivement 3,6 %, 3 % et 7,4 % de leurs ressources en 2003. En revanche, des ONG comme Eau Vive ou l'association Agriculteurs français et développement international (AFDI) sont beaucoup plus dépendantes des subventions publiques (à hauteur de respectivement 42 % et 60 %).

La dotation de l'article 20 , consacrée aux associations de volontaires (26 associations, agréées par le ministère, bénéficiaires en 2003 et 2004) est comme en 2004 reconduite avec 19,6 millions d'euros, dont 10 millions d'euros pour l'Association Française des Volontaires de Progrès (AFVP). Outre la subvention à l'AFVP, le programme d'appui au volontariat associatif est réalisé dans le cadre des dispositions du décret du 30 janvier 1995 relatif aux volontaires et aux associations de volontariat pour la solidarité internationale. Cette réglementation permet d'aider les associations pour la couverture sociale, la formation, la gestion et la réinsertion des volontaires. L'aide ainsi fournie représente environ 55 % du coût du volontaire, et le dispositif est géré et contrôlé par le Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP), qui a bénéficié d'une subvention de 6,14 millions d'euros du ministère en 2004.

La situation de l'AFVP est particulière : la subvention que lui octroie le MAE connaît une diminution régulière de 10 % par an depuis deux ans 41 ( * ) , en application de la réforme préconisée par l'audit conjoint mené en 2001 par les inspections générales des finances et des affaires étrangères. Dans ses réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, le ministère fournit cependant de très utiles précisions qui ne laissent pas d'inquiéter sur la capacité de l'association à se réformer :

« Force est de constater que sur les exercices 2002, 2003 et 2004, les chiffres du suivi de l'activité et des coûts de fonctionnement de l'AFVP ne permettent pas de déceler d'amélioration notable :

« - (...) les effectifs de volontaires de progrès constituent bien une variable d'ajustement de l'association face à ses difficultés financières ;

« - le coût du mois-volontaire, en particulier la part relative aux frais de structure et de fonctionnement de l'association, ne diminue pas réellement d'une année sur l'autre (...).

« Il apparaît particulièrement difficile pour l'association de modifier sa façon de fonctionner en acceptant les contraintes financières de toute association qui doit rechercher son autonomie par rapport aux financements publics en sollicitant d'autres bailleurs de fonds (...). L'association continue à établir ses budgets prévisionnels en comptant sur une subvention du ministère des affaires étrangères ; fixe sur plusieurs exercices. Dans ces conditions, la diminution de la subvention est un moyen de contraindre l'association à une gestion plus prudente et réaliste ».

Les crédits des chapitres 30 et 40, consacrés à la coopération décentralisée, s'élèvent à 6,6 millions d'euros, soit une baisse de 6,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 (après une diminution de plus de 9 % en 2004), ce qui n'est guère conforme aux conclusions du CICID de décembre 2002, qui entendait favoriser une participation plus large de la société civile et des collectivités territoriales. L'exécution des crédits depuis trois ans marque toutefois une augmentation des versements sur cet article. La circulaire du 26 février 2003 a contribué à simplifier, dans le cadre des contrats de plan Etat-région, les procédures de délégation de crédits aux préfectures de région, et a donné aux commissions paritaires Etat-région la responsabilité des cofinancements apportés par l'Etat. 137 projets ont également été retenus en 2004 pour bénéficier de crédits hors contrats de plan. En 2005, les commissions Etat-région de certaines régions devraient pouvoir également décider de l'utilisation des crédits hors contrat de plan, après avis des postes diplomatiques. La tendance constatée à un plus grand nombre de projets ayant trait à la formation et à l'appui institutionnel devrait se confirmer , du fait de l'émergence de nouveaux pouvoirs locaux et du mouvement de décentralisation amorcé par certains Etats, tels que le Mali.

Des efforts sont entrepris depuis plusieurs années pour assurer une meilleure coordination entre les projets de coopération décentralisée et les projets bilatéraux mis en place par le MAE.

A l'échelon local , la coordination entre collectivités repose des structures associatives, émanations de collectivités territoriales relevant d'une même région, sur des centres-ressources mis en place par certaines régions, et sur le réseau national Cités Unies France, qui a mis en place de nombreux « groupes pays » permettant aux porteurs de projets de toutes régions de faire connaître leurs actions de coopération et d'en renforcer la complémentarité.

A l'échelon central , le nouveau FICOD (Fonds de soutien aux initiatives concertées en coopération décentralisée), lancé par le MAE et Cités Unies France, permet d'impliquer plusieurs collectivités locales autour d'un projet commun, l'une d'entre elles étant désignée comme chef de file. Le bureau de la coopération décentralisée de la DGCID recueille en outre les avis des postes diplomatiques sur les projets financés hors des contrats de plan. Enfin, le délégué pour l'action extérieure des collectivités locales, rattaché directement au secrétariat général du MAE, assume une mission interministérielle d'information et de conseil des préfets et ambassadeurs, de dialogue avec les élus, ainsi que la responsabilité du secrétariat de la Commission nationale de coopération décentralisée.

c) Stabilité des subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle

La quasi totalité des 165 millions d'euros de crédits globaux sera répartie en 2005 entre Radio France Internationale (72,1 millions d'euros, en hausse de 1 % par rapport à 2004), TV5 (62,7 millions d'euros) et Canal France International (20,5 millions d'euros). La dotation de CFI s'inscrit en diminution de 7,4 % , dans la mesure où les décisions intervenues en 2003 (cession de Portinvest et arrêt de l'activité de diffuseur avec CFI-TV) exerceront leur plein effet budgétaire à compter de 2005.

La stabilité du montant global comme de la structure de ces subventions depuis 2003 traduit l'attente prolongée des décisions à venir sur le projet de lancer une chaîne d'information internationale , qui fait actuellement l'objet d'une évaluation conjointement menée par le MAE et le ministère de la culture et de la communication. Ce projet ne pourra devenir réalité qu'avec une augmentation très significative des moyens dévolus à l'action audiovisuelle extérieure, et vraisemblablement par une redistribution en profondeur des dotations attribuées aux différents opérateurs.

Le ministère relève un décrochage régulier et significatif, depuis plusieurs années, entre les ressources allouées aux opérateurs audiovisuels extérieurs (stables depuis 2003) et celles dévolues à l'audiovisuel public national (+ 2,31 % en 2004, + 2,41 % en 2005) qui bénéficient de la ressource plus dynamique qu'est la redevance, elles mêmes d'ailleurs très inférieures à la progression du chiffre d'affaires des opérateurs privés. Il s'ensuit, alors que les coûts du secteur (hors coûts techniques) sont tirés à la hausse par les pratiques du secteur privé, un phénomène de perte de pouvoir d'achat des opérateurs extérieurs qui ne pourra pas être éternellement compensé par des gains de productivité et des redéploiements.

d) Diminution optique de 6,5 % des crédits du chapitre 42-1542 ( * ) « Coopération internationale et développement »

La diminution des crédits de coopération de ce chapitre (qui représentent environ 75 % de la dotation globale) est inférieure puisqu'elle s'établit, selon les données du « jaune » à 2,5 %.

Il convient cependant de relever que 30,5 millions d'euros de crédits de ce chapitre font l'objet d'un redéploiement vers le nouveau chapitre 59-01 consacré à l'expérimentation de la dotation globalisée au profit du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement ». Le chapitre 42-15 bénéficie en réalité de 7,4 millions d'euros de mesures nouvelles (10 millions d'euros étaient initialement prévus, avant la mesure d'abattement forfaitaire inscrite dans la « lettre plafond »). Ces mesures nouvelles comprennent :

- 500.000 euros en faveur de l'expertise de longue durée . Cette hausse vise à placer des assistants techniques auprès des fonds européens, délégations de la Commission européenne, agences et programmes multilatéraux, ainsi qu'à disposer d'une réserve mobilisable pour les interventions de post-crise ;

- 1 million d'euros pour les bourses . Cette mesure porte sur la conservation des programmes d'excellence, jugée décisive pour renforcer l'attractivité de la France en matière de formation ;

- 5,9 millions d'euros affectés à la création d'un Fonds de coopération pour la recherche, la technologie et les échanges universitaires avec les pays émergents (cf. infra ).

1 - Les missions d'expertise de longue durée (article 11)

Les crédits d'expertise de longue durée, financée sur l'article 11, s'inscrivent en baisse de 5,5 % . Cette diminution est liée à la mesure de redéploiement du chapitre 42-15 en faveur du nouveau chapitre 59-01. La forte déflation des effectifs d'assistance technique entre 1999 et 2002, conséquence de la fongibilité instaurée depuis l'exercice 2000 entre les crédits d'assistance technique et ceux hors assistance technique, a été poursuivie en 2004 avec une diminution de 175 postes , essentiellement en raison des effets du gel des recrutements opéré sur les six derniers mois de l'année 2003, qui a conduit de nombreux SCAC à fermer certains postes vacants lors de leur programmation pour 2004. D'après le ministère, l'année 2005 devrait toutefois voir les effectifs se stabiliser à 1.916 assistants techniques, notamment par un plus grand recours à la « ligne souple » (cf. infra ), qui permet de répondre à des demandes en urgence de postes sans attendre la programmation de l'exercice suivant.

En 2002, afin de répondre à la demande parlementaire d'enrayer la déflation de l'assistance technique, la DGCID s'est ainsi dotée d'une nouvelle ligne, dite « ligne souple », permettant la programmation de postes hors enveloppes géographiques. Cette ligne s'est révélée être un instrument stratégique efficace puisqu'elle a permis d'amorcer des redéploiements géographiques au profit des pays où l'assistance technique était peu présente ou absente (Asie-Pacifique et Europe en particulier), l'ouverture de secteurs nouveaux (post-conflit et co-développement notamment), une professionnalisation du dispositif et une meilleure réactivité face aux besoins.

2 - Les missions d'expertise de courte durée (article 12)

Les missions d'expertise de courte durée , financées sur l'article 12 et qui avaient suscité les critiques de votre rapporteur spécial en 2003, s'inscrivent en diminution de 12 % par rapport à 2004. L'impact du redéploiement du chapitre 42-15 doit là encore être relevé. L'Afrique subsaharienne ne figure pas parmi les zones géographiques privilégiées par ces expertises , puisqu'elle représente 13,1 % du cumul des jours de mission, contre 29,4 % pour le Maghreb et 13,5 % pour l'Amérique du nord. La ventilation régionale et entre les principaux pays de destination est ainsi la suivante :

Répartition dans la programmation 2004 des missions de courte durée par région et pour les dix principaux pays (classés selon le montant total)

Pays

Cumul nombre d'experts

Durée en jours

Jours / homme

Montant en euros

Coût moyen par expert

Algérie

1.603

4.758

3

1.119.170

698

Maroc

1.503

14.861

9,9

1.050.560

699

Chine

283

1.043

3,7

697.090

2.463

Russie

489

1.545

3,2

630.430

1.289

Liban

384

1.996

5,2

575.860

1.500

Brésil

331

1.801

5,4

545.830

1.649

Inde

150

1.132

7,5

421.500

2.810

Tunisie

711

1.044

1,5

415.140

584

Japon

169

724

4,3

388.020

2.296

Egypte

250

2..008

8

378.200

1.513

Europe de l'est

2.250

9.946

4,4

2.894.500

1.286

Europe de l'ouest

721

2.405

3,3

779.620

1.081

Asie du sud-est

397

2.914

7,3

998.130

2.514

Extrême-orient

822

3.378

4,1

1.758.005

2.139

Amérique du nord

2.477

9.518

3,8

4.526.240

1.827

Amérique du sud

1.028

4.816

4,7

1.968.610

1.915

Proche et Moyen-Orient

1.245

7.476

6

2.090.825

1.679

Maghreb

3.831

20.725

5,4

2.602.570

679

Afrique subsaharienne

1.005

9.262

9,2

2.182.810

2.172

TOTAL tous pays

13.790

70.547

5,1

19.841.510

1.439

Rappel programmation 2003

10.244

60.882

5,9

15.674.375

1.530

Source : ministère des affaires étrangères

N.B. Le cumul du nombre d'experts ne différencie pas les personnes.

3 - Bourses, échanges et formation (article 20)

La dotation de l'article 20 relatif aux bourses d'échange et de formation s'inscrit en diminution de 10,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 . Le MAE précise néanmoins que les bourses, échanges et invitations continueront en 2005 d'être des moyens privilégiés de la DGCID, et seront en particulier développés en faveur de l'Afrique et des pays les moins avancés. Il est prévu une montée en puissance des programmes de bourse d'excellence financés sur les crédits gérés par l'administration centrale (Eiffel, Major, Charcot) et le démarrage d'un nouveau programme, également d'excellence, en faveur d'étudiants africains. Quant aux bourses financées sur les crédits gérés par les postes, leur nombre devrait s'accroître du fait d'un recours plus important à des cofinancements (par les Etats étrangers, des collectivités locales, des entreprises françaises ou étrangères ou les familles des boursiers). Il est plus difficile d'extrapoler une tendance pour les invitations, dans la mesure où elles pâtissent généralement de la régulation budgétaire.

Votre rapporteur spécial estime que cette forme de coopération est efficace en ce qu'elle participe du codéveloppement et est susceptible, sur le long terme, d'assurer un plus grand recours à l'expertise française dans les pays qui bénéficient de ces bourses et échanges. Les pays les plus concernés par les invitations en 2003 et 2004 sont les suivants :

Principaux bénéficiaires et durée des invitations (cumul jours) en 2003 et 2004

2003

2004

Algérie

2.049

2.720

Brésil

873

669

Chine

842

730

Côte d'Ivoire

155

723

Liban

844

473

Maroc

3.494

4.111

Québec

826

1.566

Russie

944

1.969

Tunisie

30

1.218

Source : ministère des affaires étrangères

4 - Le GIP France Coopération Internationale (article 40)

Les crédits de fonctionnement du groupement d'intérêt public France Coopération Internationale (article 40), créé en avril 2002 et qui a pour objet de renforcer la présence d'expertise française dans le cadre des appels d'offres internationaux, et de mettre en oeuvre directement des missions d'experts pour de courte et moyenne durées, sont reconduits avec 750.000 euros. Cette subvention est toutefois appelée à se réduire graduellement, en raison de l'accroissement des ressources propres du groupement. A l'été 2004, les prévisions de commandes du groupement s'élevaient à 2,6 millions d'euros ; la palette des opérations effectuées pour le compte de l'Union européenne (jumelages et appels à proposition) et d'autres organisations internationales s'est étendue, et les activités d'appui aux opérateurs publics et privés se sont diversifiées. En 2005, les opérations de jumelage devraient connaître une montée en puissance significative avec l'élargissement européen, et les agences des Nations Unies devraient solliciter davantage les services du groupement dans le domaine de l'assistance post-crise (Darfour et Haïti notamment).

Votre rapporteur spécial insiste à nouveau sur la nécessité pour le ministère de se doter d'une véritable « stratégie de placement » des experts français, dans un domaine où la logique concurrentielle demeure forte.

e) La réorganisation des crédits d'aide alimentaire

Ainsi qu'il a été précisé, le transfert majoritaire de la ligne d'aide alimentaire du ministère de l'agriculture au MAE conduit à une dotation de 31,8 millions d'euros, en augmentation de 89,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 (à périmètre non constant). Le ministère ne précise pas si ce transfert partiel est définitif, ce qui conduirait à une diminution de 8,6 % du budget d'aide alimentaire à périmètre constant, ou si une fraction des crédits du ministère de l'agriculture doit encore revenir, à terme, au MAE. Le regroupement des deux lignes permet d'escompter des économies d'échelle, mais que compense la nécessité de dotations suffisantes pour permettre à la France de faire face à ses engagements internationaux.

Bien que les modalités de mise en oeuvre de l'aide alimentaire programmée respectent bien les principes définis dans la Convention de Londres du 30 juin 1999, la dotation budgétaire ne permet pas d'atteindre l'engagement annuel de 200.000 tonnes équivalent céréales. L'aide alimentaire répond à deux types d'interventions, celles programmées et celles d'urgence. Les années 2002 et 2003 ont été marquées par un fort ralentissement des réalisations, tant du fait de l'apurement d'arriérés auprès du Programme alimentaire mondial (13 millions d'euros en 2003, sur un montant disponible de 15,3 millions d'euros) que de l'augmentation des coûts d'achat et de transport. Le nouveau dispositif de mise en oeuvre de l'aide alimentaire, désormais placé sous l'autorité du Comité interministériel de l'aide alimentaire , se traduit notamment par des indicateurs de suivi de la situation alimentaire des pays bénéficiaires, un appel d'offres unique et sous la responsabilité d'un office pour l'achat et les transports, une gestion du transports assurée par la seule DGCID, et un contrôle de qualité des transports induisant toutefois de nouveaux coûts.

f) Reconduction des crédits de la coopération militaire et de défense

Les crédits de coopération militaire et de défense du chapitre 42-29 sont reconduits à 93,5 millions d'euros, mais la quote-part du « jaune » (85,4 % du chapitre en 2005) s'inscrit en hausse de 6,6 % . La réduction progressive des crédits depuis 1999 constituait une conséquence de la réforme de la coopération militaire, qui a conduit à une nouvelle répartition des responsabilités entre le MAE et le ministère de la défense, et s'est traduite par un relatif redéploiement des crédits d'Afrique subsaharienne vers de nouveaux partenaires (en particulier l'Europe centrale et orientale où les Etats-Unis, le Royaume-Uni et l'Allemagne sont actifs depuis plusieurs années) d'une part, et par la réorientation des actions de substitution vers des projets pluriannuels définis en partenariat d'autre part (programme RECAMP, démarche conjointe avec les Etats-Unis et le Royaume-Uni pour la mise en place d'écoles de maintien de la paix en Afrique de l'ouest, etc.). Le ministère de la défense continue d'assurer des actions civilo-militaires et une coopération opérationnelle recherchant une interopérabilité avec les forces alliées de la France ; la coordination entre les deux ministères est assurée au sein du Comité d'orientation stratégique de la coopération militaire et de défense , appuyé par un comité de pilotage.

Evolution des crédits de coopération militaire par article

(en millions d'euros)

2003

2004

2005

Evolution 2004/2005

Art. 10 : aide en personnel

55,8

51,5

50,8

-1,4 %

Art. 20 : formation des stagiaires étrangers

21,1

22,5

23,1

2,7 %

Art. 40 : aide en matériel, prestations de service

15,2

18,3

18,1

-1,1 %

Art. 50 : appui aux coopérants militaires

1,22

1,1

1,1

0 %

Art. 60 : coopération avec les organisations régionales

0,19

0,15

0,4

166,7 %

Total

93,5

93,5

93,5

0 %

Source : ministère des affaires étrangères

L'aide en matériel obéit désormais à des conditions bien définies et tend à diminuer, au profit des actions de formation. Votre rapporteur spécial a d'ailleurs pu constater sur place, au Sénégal en février 2004, la qualité du dispositif (formation, conseil de haut niveau et sept projets d'aide logistique, les dons de matériel étant désormais marginaux) mis en oeuvre par la mission de coopération militaire et de défense , en dépit d'une forte diminution des moyens depuis plusieurs années (de plus de moitié entre 2000 et 2003). Compte tenu de la position stratégique du Sénégal et des carences de son armée, la coopération militaire française joue un rôle essentiel dans sa remise à niveau, au service de la démocratie et de la pacification régionale.

Le nombre de coopérants militaires a connu une légère augmentation en 2004 (359, après 357 en 2003), en dépit des prévisions initiales. Les pays privilégiés sont tous africains : Cameroun (31 coopérants), Côte d'Ivoire (21), Djibouti (22), Mali (20), Maroc (28), Sénégal (26) et Tchad (24).

La direction de la coopération militaire et de défense a engagé, depuis l'exercice 2000, un effort de réduction des reports 43 ( * ) (en particulier fin 2003) qui affectent chroniquement ce chapitre, mais qui sont largement concernés par les mesures de reports obligatoires qu'impose la régulation budgétaire. Le ministère souligne en outre que ces reports de crédits correspondent à des reports de charges (dépassements de délais, remontées de fonds libres correspondant à des dépenses engagées mais non encore payées par les missions locales).

g) Diminution des contributions obligatoires forte hausse des contributions volontaires aux organismes internationaux

Une faible part - moins de 9 % - des contributions obligatoires à des dépenses internationales est retenue au titre de la coopération, et la quote-part d'APD de ces contributions diminue de 31 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 . Ces versements sont destinés aux agences spécialisées des Nations Unies et à d'autres organisations internationales (OTAN, Bureau international des poids et mesures, Organisation pour le traité d'interdiction complète des essais nucléaires...). Parmi les organisations du système des Nations Unies bénéficiant de contributions obligatoires, une seule, l'ONUDI 44 ( * ) , est intégralement prise en compte par le CAD au titre de l'APD. Cinq autres font l'objet d'une comptabilisation partielle : l'OMS, l'OMM, l'OAA, l'OIT et l'UNESCO 45 ( * ) , dont la quote-part d'APD est respectivement de 70 %, 4 %, 51 %, 15 % et 25 %. La quote-part d'APD attribuée à l'ONU elle-même est quant à elle de 12 %. Les autres organisations internationales bénéficiant de contributions obligatoires, généralement intégralement attribuées à l'APD et imputées sur l'article 54 du chapitre 42-31, sont nombreuses et variées. On y retrouve ainsi des organismes tels que l'Organisation internationale pour les migrations, les différentes conventions du Programme des Nations Unies pour l'environnement, le Comité international de la croix-rouge (CICR) ou l'Organisation panaméricaine de la santé.

Les contributions volontaires, intégralement affectées à l'APD, connaîtront en revanche une très forte augmentation optique en 2005, puisqu'elles seront multipliées par plus de 2,5. Les organismes bénéficiant de ces contributions sont également nombreux et font majoritairement partie du système des Nations Unies, tels que l'UNRWA, le PNUD, le PAM, l'UNICEF ou l'OMS 46 ( * ) . Il s'agit toutefois d'une hausse en trompe-l'oeil, puisqu'elle est exclusivement due au transfert des crédits du Fonds mondial de lutte contre le sida, le paludisme et la tuberculose , qui relevait auparavant du MINEFI et bénéficie d'une dotation de 150 millions d'euros, conformément aux engagements pris par la France d'un triplement de sa contribution sur la

période 2004-2006 47 ( * ) . Votre rapporteur spécial approuve cet engagement important en faveur de la lutte contre le sida , pandémie dont on sait qu'elle constitue un facteur structurel d'aggravation de la pauvreté, particulièrement en Afrique où elle concerne dans certains pays jusqu'à 30 % de la population et est susceptible de laminer les fondements de la croissance à moyen terme.

En revanche, les contributions volontaires aux organismes relevant des Nations Unies (article 10) stagnent par rapport à 2004 , ce qui ne permettra pas de remédier au sévère constat de carence qui avait été dressé dans le rapport conjoint de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale des affaires étrangères, remis en décembre 2002. La faiblesse des contributions volontaires est en effet une caractéristique majeure de l'APD française depuis plusieurs années. La France ne figurait ainsi en 2001 qu'au 12 e rang des pays donateurs , et la part d'APD que la France consacre au système des Nations Unies (3,1 % en 2000) est la plus faible de l'ensemble des membres du CAD (9,6 % en moyenne).

Le CICID, dans le relevé de conclusions de sa session du 11 décembre 2002, avait dès lors recommandé que les ministères concernés examinent la possibilité de consacrer une part de l'accroissement de l'aide publique au développement à l'augmentation des contributions au système des Nations Unies, en sélectionnant celles des agences des Nations Unies qui intervenaient dans des domaines ou des zones correspondant aux priorités françaises, ainsi que de se mettre en situation de répondre plus substantiellement aux appels des institutions de l'ONU en cas de crise. Se fondant sur ces conclusions, le ministère des affaires étrangères a demandé l'inscription d'une mesure nouvelle de 37 millions d'euros sur l'article 10 du chapitre 42-32 dans le projet de loi de finances pour 2005. En raison de la contrainte budgétaire, cette mesure nouvelle n'a pas été accordée. Cette question devait toutefois figurer à l'ordre du jour du second CICID de 2004, prévu pour l'automne.

La contribution de la France à la francophonie via le Fonds multilatéral unique 48 ( * ) , qui avait bénéficié d'une mesure nouvelle de 10 millions d'euros en 2004 suite à l'engagement pris par le président de la République au sommet de Beyrouth d'octobre 2002, s'inscrit en baisse de 2,6 % dans le projet de loi de finances pour 2005 avec 45,5 millions d'euros 49 ( * ) .

Les orientations actuelles de la francophonie

1 - La pratique de la langue française dans le monde

Le français occupe le 11 ème rang dans le monde en tant que langue maternelle, sur plus de 2.000 langues comptabilisées, et le 9 ème rang si l'on prend en compte le français comme langue seconde. Mais il se trouve à la 5 ème place des langues à diffusion intercontinentale, après l'anglais (600 millions de locuteurs), l'espagnol (315 millions), l'arabe (210 millions) et le portugais (170 millions).

On estime à 118,6 millions les francophones dans le monde auxquels il faut joindre près de 63 millions de francophones partiels, c'est-à-dire de locuteurs disposant en français d'une compétence réduite, mais qui leur permet de faire face à un nombre suffisant de situations. Par ailleurs, l'on compte 82,6 millions de personnes apprenant le français. Les pays où l'on trouve le plus de francophones sont la France, l'Algérie, le Canada, le Maroc, la Belgique, la Côte d'Ivoire, la Tunisie, le Cameroun, la République démocratique du Congo, la Suisse, ainsi que les Etats-Unis. Les régions les plus francophones sont le Maghreb et l'Europe de l'ouest.

2 - Les actions récentes menées par les institutions de la francophonie

La francophonie dépasse le simple cadre de la communauté culturelle et entend jouer un rôle - mais les espérances ne sont pas toujours conformes à la réalité - sur la scène politique internationale, et s'est pour cela dotée d'un cadre juridique, la Charte de la Francophonie, et d'institutions visibles telles que le Secrétaire général, élu pour un mandat de quatre ans (Abdou Diouf, l'AIF (Agence Internationale de la Francophonie), le CPF (Conseil Permanent de la Francophonie), l'AIMF (Association Internationale des Maires des capitales et métropoles Francophones) et des conférences ministérielles régulières. Au cours des dernières années, la francophonie multilatérale a entrepris, sous l'impulsion de la France et sous l'égide de l'OIF, une profonde rénovation de ses objectifs, de ses méthodes et de ses instruments .

Au cours de l'année 2003 et du premier semestre 2004, le gouvernement français a accompagné la politique menée par l'OIF. Son action est guidée par les priorités définies lors du sommet de Beyrouth : la paix, la démocratie et les droits de l'homme ; la promotion de la langue française et de la diversité culturelle et linguistique ; l'éducation, la formation professionnelle et technique, l'enseignement supérieur ; la coopération économique et sociale au service du développement durable.

Ainsi, le secrétaire général de l'OIF s'est engagé de manière significative à la restauration de l'Etat de droit et au retour à une vie politique apaisée dans plusieurs pays en crise, comme Haïti, la Côte d'Ivoire et les Comores. Il s'est par ailleurs attaché à rendre opérationnel le dispositif d'observation et d'évaluation permanentes des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés dans l'espace francophone, ce qui implique notamment la mise en place d'un système d'alerte précoce et de prévention des conflits.

La francophonie est demeurée mobilisée en faveur de la promotion de la langue française et de la diversité culturelle et linguistique . Elle a constitué un groupe ad hoc qui est en relations très suivies avec le groupe des ambassadeurs francophones auprès de l'Unesco chargés de l'élaboration d'une convention internationale sur la diversité culturelle. Elle a mené des actions concrètes d'appui dont : un argumentaire sur la problématique de la diversité linguistique au sein d'une Europe élargie et la place de la langue française dans ce contexte, l'envoi de missionnaires du Secrétaire général dans des forums internationaux et auprès de gouvernements pour défendre la position francophone, la réalisation d'études portant notamment sur les enjeux économiques de la diversité culturelle, le lancement du Forum permanent sur le pluralisme culturel, etc.

L'éducation , clef du développement et de la maîtrise de la langue française, a fait l'objet d'une attention particulière. Ce secteur est l'un des chantiers prioritaires de la francophonie, et il est le premier bénéficiaire des crédits supplémentaires alloués par la France à l'Agence intergouvernementale (AIF) et à l'Agence universitaire (AUF) dans le plan de relance budgétaire de 20 millions d'euros annoncé par le président de la République lors du sommet de Beyrouth d'octobre 2002.

Au titre de la coopération économique en faveur du développement durable, il convient de signaler que l'AIF a organisé, suite à une initiative française, un symposium sur l'accès aux financements internationaux novateurs , en mai 2004 à Paris.

En outre, la francophonie a poursuivi la rénovation de ses méthodes d'action . Elle a approfondi les concertations francophones avant et pendant les grands rendez-vous internationaux, et a accru les synergies avec les coopérations bilatérales et entre les opérateurs.

Enfin, les années 2003 et 2004 ont été marquées par la préparation du cadre stratégique décennal (2005-2014), qui devait être adopté lors du sommet de Ouagadougou les 26 et 27 novembre 2004. Ce cadre régira la programmation des opérateurs (AIF, AUF, AIMF et Université Senghor) et des principaux acteurs (dont l'APF, assemblée parlementaire consultative de la Francophonie), qui est appelée à passer d'un rythme biennal à un rythme quadriennal, à compter de 2006.

Source : ministère des affaires étrangères

h) Forte progression de la dotation relative aux « autres interventions de politique internationale »

Le chapitre 42-37, dont la quote-part d'APD en 2005 est de 56,3 %, voit ses crédits de coopération augmenter de 48,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, soit une progression supérieure à celle de la dotation globale du chapitre (+ 16,3 %). Ce chapitre inclut en particulier, au titre de la coopération :

- le Fonds d'urgence humanitaire (FUH), créé en 1989 et qui finance un ensemble varié d'opérations 50 ( * ) . Sa dotation est reconduite, comme en 2003 et 2004, bien qu'elle se révèle habituellement insuffisante pour faire face aux situations d'urgence auxquelles la France pourrait utilement apporter son soutien. Au 1 er septembre 2004, le Fonds avait financé une centaine d'opérations dans plus de 40 pays (en particulier Haïti, l'Iran, l'Irak, le Soudan et le Tchad) ;

- les opérations exceptionnelles et aides aux sorties de crise (qui font l'objet d'un article spécifique depuis 2003), dont la dotation augmente de plus de 76 %. Votre rapporteur spécial relève toutefois que cet article a contribué en 2003 et 2004 à financer l'opération des années croisées France-Chine (300.000 euros) et des bourses EGIDE (175.938 euros), qui ne relèvent pas particulièrement de la sortie de crise...

E. LA PROGRAMMATION DE LA DGCID : DES ORIENTATIONS PEU COHÉRENTES AVEC SA VOCATION

La programmation géographique de la DGCID pour 2005 repose sur deux principales orientations :

- des interventions accrues en faveur des pays émergents . Une mesure nouvelle de 5,9 millions d'euros permettra ainsi la création d'un fonds de coopération pour la recherche, la technologie et les échanges universitaires avec ces pays, qui apparaissent comme de nouveaux compétiteurs dans des secteurs de recherche appliquée. Ce fonds associera des financements extérieurs émanant des collectivités locales et du secteur privé, et reposera sur un principe de parité de financement avec les pays partenaires. Il permettra la constitution de réseaux universitaires et de recherche, de mettre en place des unités mixtes de recherche et de lancer des programmes conjoints d'innovation.

Votre rapporteur spécial ne conteste pas la légitimité d'une telle initiative, qui contribue à convertir la concurrence en matière de recherche en partenariat, mais considère que son financement ne relève pas de la DGCID mais du ministère de la recherche, tant en raison de son objet thématique que des pays qu'elle tend à privilégier ;

- une aide renforcée à l'égard des pays en sortie de crise (Côte d'Ivoire, Afghanistan et Irak en particulier).

La ventilation géographique des crédits de la DGCID en 2003 révèle que l'Afrique subsaharienne a bénéficié d'un certain redéploiement :

La ventilation par secteurs des crédits des titres III et IV en 2004 n'a guère évolué par rapport à 2003 et suscite donc les mêmes réserves de votre rapporteur spécial : près de la moitié des crédits sont consacrés à la coopération culturelle et artistique (il est vrai en incluant l'AEFE, qui comprend une masse importante de crédits de titre III), 16,7 % à l'action audiovisuelle et au cinéma, et 14,4 % à la coopération universitaire et scientifique. A contrario , seulement 15,2 % des crédits sont consacrés à la coopération institutionnelle et au développement économique et social - c'est-à-dire la coopération qui contribue le plus directement à la lutte contre la pauvreté.

Programmation sectorielle des crédits de la DGCID (régulation comprise)*

(en millions d'euros)

Secteurs

Montant 2004

Ventilation 2004

Rappel 2003

Opérateurs de l'action audiovisuelle

165

15,1 %

15,1 %

Cinéma et coopération culturelle

16,1

1,5 %

1,5 %

Nouvelles technologies de l'information

0,8

0,1 %

0,1 %

AEFE

332,3

30,4 %

31,9 %

Personnel des alliances françaises

29,4

2,7 %

2,7 %

Coopération culturelle et artistique

110

10,1 %

9,7 %

Divers coopération culturelle

52,5

4,8 %

4,9 %

Développement économique et environnement

47

4,3 %

4,1 %

Développement social et coopération éducative

72,7

6,6 %

6,5 %

Coopération institutionnelle

48,1

4,4 %

3,7 %

Appuis financiers et études économiques

14,2

1,3 %

1,1 %

Actions transversales

1,1

0,1 %

0,1 %

Coopération universitaire et scientifique

101,2

9,2 %

9,2 %

Recherche

53

4,8 %

5,2 %

Communication, évaluation et études

2,4

0,2 %

0,2 %

Multilatéral

8,8

0,8 %

0,7 %

Interdirections et non ventilé

7,6

0,7 %

0,7 %

Coopération non gouvernementale

33,5

3,1 %

2,8 %

TOTAL

1.094,6

100 %

100 %

Source : ministère des affaires étrangères

* Crédits géographisés et centraux, crédits d'intervention du titre IV et du titre III dont EAF et AEFE.

F. LES DÉPENSES EN CAPITAL (TITRE VI51 ( * ))

Les dépenses d'investissement sont presque intégralement affectées aux actions de coopération avec les Etats en développement. La situation par chapitre et par article est contrastée, mais il convient de relever la forte hausse des CP du FSP. Au total, la hausse des CP est de 5,7 %, tandis que les autorisations de programme diminuent de près de 20 %. Cette évolution témoigne d'une programmation plus réaliste des crédits.

Evolution des crédits du titre VI

(en millions d'euros)

LFI 2004

PLF 2005

Evolution

68-02. Participation de la France au FED

CP

565

628

11,2 %

68-80. Subventions d'investissement

- art. 10 : aide à des projets de coopération

AP

0,63

0,3

-52,4 %

CP

0,63

0,3

-52,4 %

- art. 40 : établissements culturels et de

coopération AP

2,85

2,85

-

CP

2,85

3,26

14,4 %

- art.60 : projets de coopération militaire

AP

1,24

1,24

-

CP

1,24

1,24

-

68-91. Fonds de Solidarité Prioritaire

- art. 10 : dons destinés à financer des

projets de développement AP

161

84,5

-47,5 %

CP

134

164,1

22,5 %

- art. 30 : aide aux pays sortant de conflits

AP

10

20

100 %

CP

6

10

66,7 %

68-93. Dons destinés à financer des projets mis en oeuvre par l'AFD

AP

169

170

0,6 %

CP

158

110

-30,4 %

Total AP

344,7

278,9

-19,1 %

CP

867,7

916,9

5,7 %

Source : « jaune » annexé au PLF 2005

1. La contribution française au Fonds européen de développement : une hausse qui traduit une meilleure consommation des crédits

a) Origine, fonctionnement et financement du FED

Le FED, prévu dès le Traité de Rome, est le principal instrument financier de la politique communautaire en faveur des 78 pays de la zone Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP). Obéissant à une programmation quinquennale, il est approvisionné par des contributions volontaires des Etats membres, selon des clefs de contribution distinctes de celles appliquées pour le budget général de l'Union. La France est ainsi devenue en 1995 le premier contributeur du FED avec 24,3 % du financement, devant l'Allemagne (23,6 %) et le Royaume-Uni (12,7 %). L'accord signé à Cotonou le 23 juin 2000, après l'expiration de la 4 e convention de Lomé, est entré en vigueur après ratifications le 1 er avril 2003 et détermine les conditions politiques, commerciales et financières du partenariat entre l'Union et les Etats ACP pour les dix prochaines années. Les opérations au titre de cet accord sont financées pour la période 2000/2005 par le 9 e FED, d'un montant de 13,5 milliards d'euros. A cette enveloppe s'ajoutent les reliquats des FED précédents, évalués par la Commission européenne à 9,9 milliards d'euros.

Les ressources du FED sont mobilisées en deux temps selon une procédure associant la Commission européenne et les Etats ACP bénéficiaires :

- agissant sous sa seule responsabilité en tant qu'ordonnateur principal, la Commission prend en premier lieu des décisions de financement sur avis conforme du Comité du FED, composé des représentants des Etats membres de l'Union et qui se réunit 6 à 8 fois par an ;

- puis, par des conventions de financement, la Commission délègue la mise en oeuvre des décisions à l'ordonnateur national du pays concerné. Ce dernier conclut des contrats et ordonnance les paiements en liaison avec la délégation locale de l'Union européenne. Les délégations de la Commission mettent en oeuvre les programmes nationaux, régionaux et transversaux et la Commission rend compte au Comité.

L'examen à mi-parcours de la programmation pays/régions du 9ème FED est actuellement en cours. C'est l'occasion de réviser et d'ajuster les priorités de la coopération selon l'évolution des pays, et de majorer ou minorer les enveloppes indicatives des pays en fonction de leurs performances et des taux d'engagement et de décaissement des crédits FED.

Conséquence de la déconcentration de la Commission , le Comité du FED, se prononce désormais sur l'examen des stratégies, (programmes indicatifs nationaux et régionaux), sur les exercices de revues, sur les projets de montants importants couvrant principalement l'aide budgétaire, la réhabilitation/construction d'infrastructures, l'appui aux politiques sectorielle de santé, éducation, le soutien post-conflit, ainsi que sur les initiatives transversales telles que la Facilité Paix en Afrique, le Fonds européen pour l'Eau et les contributions à l'initiative PPTE. La Commission peut recourir à la procédure écrite pour les projets compris entre 2 et 15 millions d'euros. Ce système a permis de concentrer le travail du Comité mais impose néanmoins un suivi attentif des projets soumis en procédure écrite . Contrepartie de la déconcentration, les délégations locales de la Commission, qui ont été renforcées, sont chargées de la mise en oeuvre de la stratégie pays, ce qui couvre l'identification des projets, leur montage, leur mise en oeuvre et le suivi.

b) La forte croissance du montant de la contribution française

Comme l'avait demandé à plusieurs reprises votre rapporteur spécial, le projet de loi de finances pour 2003 avait pris acte d'un décalage entre la contribution budgétée et celle effective et procédé à une « opération vérité » par une inscription de crédits plus conforme à la réalité, de 496 millions d'euros, inférieur au versement « théorique » de 558 millions d'euros, qui correspondait à la quote-part de la France. La contribution effective en 2003 s'est néanmoins élevée à 546 millions d'euros, soit un montant proche de la contribution théorique.

Cet effort de vérité budgétaire est donc advenu trop tard , en décalage par rapport au cycle de paiements du FED. La progression des décaissements du FED a en effet mis la France en difficulté en 2003 puisque le chapitre budgétaire était insuffisamment doté et a de surcroît été partiellement gelé en cours d'exercice. La France a ainsi mis, de fait, le FED en défaut de paiement à hauteur de 88 millions d'euros . La Suède et le Portugal ont également été en difficulté, pour des montants inférieurs. Les Commissaires Nielson et Patten ont affirmé, début 2004, que les décaissements du FED auraient pu être plus élevés en 2003, si certains Etats n'avaient pas fait défaut.

La loi de finances initiale pour 2004 avait ouvert 565 millions d'euros de crédits ; la quote-part française, comme en 2003, pourrait finalement se révéler supérieure avec 591 millions d'euros.

Le montant inscrit au chapitre 68-02 dans le projet de loi de finances pour 2005 est de 628 millions d'euros 52 ( * ) , soit la contribution la plus élevée jamais enregistrée, en hausse de près de 12 % par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2004, qui s'explique par la poursuite de la montée en puissance du 9 e FED. Le montant inscrit dans les données d'APD transmises au CAD est plus élevé (694 millions d'euros, soit une augmentation de 22,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004), car il intègre 66 millions d'euros de soldes de contributions qui seront versés durant la période complémentaire de l'exercice 2004, mais correspondent pour la comptabilisation du CAD à l'année calendaire 2005.

Aux priorités du 9 e FED 53 ( * ) s'ajoute désormais la démarche de la Commission, qui souhaite apporter des contributions significatives à certaines grandes opérations transversales (cf. infra ). Le montant des paiements prévisionnels du FED en 2004 a été reconduit au même niveau que celui constaté en 2003, soit 2.426 millions d'euros.

Les enveloppes annuelles font l'objet d'une première évaluation dans le courant de l'exercice précédent. Les appels de crédits sont ensuite précisés en début de chaque exercice et font l'objet de mises en paiement sur une base trimestrielle . Chacun de ces versements trimestriels est ajusté en fonction des engagements effectifs, mais aussi de la mise en oeuvre des contributions exceptionnelles. Il est vraisemblable que la poursuite de cette démarche transversale conduise à une augmentation significative des contributions appelées.

c) Des progrès encore timides après des errements peu tolérables

Le fonctionnement du FED a été longtemps notoirement déficient et s'est traduit par des décaissements beaucoup trop lents et une accumulation de « restes à liquider », que votre rapporteur a dénoncé pendant de trop nombreuses années . Ces dysfonctionnements apparaissaient encore plus prononcés que pour l'aide extérieure de l'Union dans son ensemble, qui fait pourtant l'objet de vives critiques tenant à la déconnection entre prévisions et exécution, à l'absence d'évaluation ou au manque de visibilité politique. Le Président de la République avait d'ailleurs vivement dénoncé, le 23 octobre 2003, les procédures européennes et les dysfonctionnements du FED, tenant des propos tout à fait analogues à ceux de votre rapporteur spécial :

« La France ne pourra accepter longtemps d'être un contributeur aussi important d'aide au développement européen si les résultats continuent d'être aussi modestes pour des raisons exclusivement de procédure, d'incapacité à comprendre les réalités du développement ».

La situation s'est toutefois améliorée depuis deux ans grâce aux réformes menées, bien que l'accélération des décaissements souvent évoquée par la Commission européenne soit demeurée relativement modeste , d'après les données transmises par le MAE. Selon les chiffres d'EuropeAid, cette accélération - qui se serait établie à + 15 % en 2001 - aurait connu un renversement de tendance (- 1 %) en 2002, puis un accroissement de seulement 1 % en 2003. Le rythme d'exécution des engagements demeure un sujet sensible dans les rapports entre la Commission et les Etats membres.

Selon les données fournies par la Commission européenne, tous les fonds des 6 ème et 7 ème FED étaient engagés fin 2003 mais pas encore entièrement dépensés ; et le 8 ème FED (1998), dont la dotation globale s'élève à 13,5 milliards d'euros, n'était engagé qu'à hauteur de 81 % (contre seulement 38 % fin 2002). Bien que moins important, un décalage de même nature existait pour le 7 ème FED, entré en vigueur en septembre 1991, dont le volume de contrats portait sur 91 % de la dotation globale, tandis que les paiements effectifs s'établissaient à 88 % (80 % fin 2002). Le MAE n'a pas actualisé les données relatives au « reste à liquider », qui datent donc de fin 2002 : ce dernier a connu un infléchissement favorable en passant de 4,6 années d'engagements en 1999 à 3,8 ans en 2002, mais les délais restent longs.

Etat d'exécution des différents FED au 31 décembre 2003

(en millions d'euros)

Montants programmés

Engagements

Paiements

Solde restant à liquider

Taux d'engagement

Taux de décaissement

6 e 7 e et 8 e FED

30.160

30.160

23.435

6.725

100 %

77,7 %

Dont programmes indicatifs nationaux / territoriaux

12.853

12.853

10.757

2.096

100 %

83,7 %

9 e FED

13.248

3.156

277

12.971

23,8 %

2,1 %

Dont allocations nationales et territoriales

10.353

878

0

10.353

8,5 %

0 %

Situation consolidée

45.653

33.317

23.713

21.940

73 %

51,9 %

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

L'année 2003 a néanmoins été marquée par un niveau record des décaissements du FED , qui ont progressé de près de 20 % par rapport à 2002. L'objectif annoncé en 2003 par le commissaire au développement, M. Poul Nielson, d'arriver à une moyenne annuelle de 3 à 3,5 milliards d'euros de paiements annuels, apparaît cependant assez irréaliste au vu du rythme de décaissement de ces dernières années et des réformes déjà accomplies . En outre, le FED n'est pas le programme d'aide extérieure communautaire le plus lent : la période de consommation des dotations s'établissait en 2003 à 6,8 ans pour le programme ALA, 6,34 ans pour MEDA, 4,1 ans pour le FED , 3,6 ans pour Tacis et 2,1 ans pour l'aide alimentaire d'ECHO.

Evolution des engagements et décaissements de l'aide extérieure européenne (dont FED) depuis 2001

(en millions d'euros)

2001

2002

2003

Variation 2002/2003

Engagements budgétaires

3.641

3.877

3.919

1,1 %

Engagements FED

1.921

2.115

3.716

43,1 %

Total

5.562

5.992

7.635

21,5 %

Décaissements

3.175

3.327

3.271

-1,7 %

Décaissements FED

2.124

1.902

2.366

19,6 %

Total

5.299

5.229

5.637

7,2 %

Source : ministère des affaires étrangères

S'agissant des engagements non encore exécutés et antérieurs à 1995, ceux-ci ont significativement baissé depuis 1999 (-71 %) mais s'élevaient encore à 257 millions d'euros fin 2003. Les reliquats sont susceptibles d'être réintégrés parmi les fonds disponibles en cas d'abandon partiel de projets, de suppression de projets approuvés mais non engagés ou encore en raison de l'aide pour les pays ne réunissant plus les conditions requises d'éligibilité au FED. Ces hypothèses n'aboutissent cependant pas à la « libération » de crédits susceptibles de venir en déduction des appels à contribution , notamment du fait du lancement de projets transversaux (Fonds sida-tubersulose-malaria, initiative en vue de la création d'un Fonds européen de l'eau, soutien à l'initiative PPTE...), qui conduisent à des contributions exceptionnelles réincorporant les sommes non engagées des précédents FED.

L'utilisation des crédits du FED se caractérise par trois tendances prégnantes depuis quelques années :

- l'affectation de volumes élevés à l'aide budgétaire directe et à l'ajustement structurel , qui représentent désormais environ un tiers de l'aide aux pays ACP. Les nouveaux programmes d'ajustement du FED vont bien au-delà du simple appui à la stabilisation du cadre macro-économique. Conditionnés par l'existence d'un programme du FMI et par une qualité convenable de la gestion des finances publiques, les programmes pluriannuels (3 ans généralement) sont composés de tranches fixes et de tranches variables dont le montant dépend de l'avancée des réformes structurelles menées dans les domaines des finances publiques (efficacité de la dépense publique, gouvernance économique, réformes fiscales, etc .) et des indicateurs retenus en matière d'éducation et santé (dans la majorité des programmes). Certains programmes prévoient une contribution à la réduction de la dette extérieure pour les pays éligibles à l'initiative PPTE (« bonus PPTE ») ;

Utilisation des fonds du FED au titre de l'ajustement structurel et des aides budgétaires au 31 décembre 2003

(en millions d'euros)

Engagements

Paiements

Facilité d'ajustement structurel des 6 e , 7 e , et 8 e FED

2.762

2.543

Aide budgétaire 2001

386,5

318,3

Aide budgétaire 2002

535,6

385

Aide budgétaire 2003

772,8

406,2

Aide budgétaire 2004 (prévision)

656,3

829,9

Aide budgétaire 2005 (prévision)

206,2

515,6

Total 2001-2005

2.557

2.455

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

- la diminution des engagements au titre de l'aide d'urgence (2,3 millions d'euros en 2003) et de l'aide aux réfugiés (aucun engagement en 2003), via l'instrument ECHO. Avec le 9 ème FED, chaque dotation pays comporte une enveloppe non programmable, dite « enveloppe B » qui peut être notamment mobilisée pour répondre à des situations d'urgence (crise humanitaire, conflit, catastrophe naturelle) dès lors que les instruments financés par le budget communautaire ne sont pas disponibles ;

- l'affectation croissante de reliquats à certaines grandes opérations transversales et fonds multilatéraux (originellement sur initiative française), tels que le Fonds sida-tuberculose-malaria, le soutien en faveur de l'initiative PPTE, le projet « Fast Track » pour l'éducation de base ou encore l'initiative de la Commission en vue de la création d'un Fonds européen de l'eau.

Au-delà des réserves qu'il a déjà formulées dans le passé sur la fiabilité et l'utilisation de l'aide budgétaire, votre rapporteur spécial espère que ces tendances, si elles se pérennisent, ne traduiront pas une « solution de facilité » destinée à améliorer rapidement le rythme des décaissement, mais en consacrant la difficulté de la programmation des projets et d'une stratégie claire en la matière. Cette croissante « externalisation » de la programmation du FED vers des fonds ad hoc constitue une solution partielle en matière de gestion des paiements, et témoigne de la difficulté à bien cerner la vocation du FED. Votre rapporteur spécial espère que le FED ne deviendra pas, à moyen terme, une sorte de « sas » budgétaire vers l'abondement de fonds multilatéraux, ce qui ne ferait que déplacer vers les institutions multilatérales le problème de la gestion de l'aide communautaire au développement.

Il renouvelle également ses réserves sur l'ampleur des contributions des Etats membres et la capacité d'absorption des Etats récipiendaires. L'aide européenne, et en particulier le FED, constitue certes un vecteur majeur de l'APD mondiale, mais l'afflux massif de financements ne constitue pas une garantie de réduction de la pauvreté. Certains pays en développement, tels que la Mauritanie, reçoivent ainsi une aide équivalente au quart de leur PIB, alors que, toutes proportions gardées, la Commission européenne limite le versement des fonds structurels communautaires aux nouveaux Etats membres de l'Union européenne à 4 % de leur PIB.

d) La budgétisation du FED : une perspective toujours souhaitable malgré l'attitude quelque peu ambiguë de la France

Un signe tangible de la relative amélioration de la gestion du FED réside dans la hausse des versements au titre de la contribution française au cours des dernières années, puisque le montant des appels de fonds trimestriels est calculé en fonction des besoins de trésorerie du FED. C'est bien le rythme des décaissements qui détermine celui des contributions.

La poursuite de la réforme du FED devrait néanmoins être poursuivie par sa soumission au droit commun de la gestion et du contrôle budgétaires de l'Union européenne, car sa double spécificité institutionnelle et budgétaire constitue aujourd'hui un double archaïsme . Les avantages escomptés de cette budgétisation sont grands, à commencer par un meilleur partage de la charge de financement (et donc par plus d'équité dans la participation des Etats entraînant une réduction significative de la contribution française), mais également une amélioration des décaissement et une plus grande lisibilité de la politique de coopération de l'Union, et ses risques sont mesurés, ainsi que le relevait un rapport remis au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en mai 2003 54 ( * ) . Les auteurs de ce rapport considéraient ainsi que « les marges de manoeuvre de modernisation sans budgétisation semblent épuisées » 55 ( * ) , et que cette réforme ne ferait pas obstacle à la notion de partenariat, consubstantielle au FED.

La Commission européenne a clairement affirmé retenir le principe de cette budgétisation dans sa communication du 8 octobre 2003 56 ( * ) , puis dans ses propositions pour le prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne. Le gouvernement français paraît cependant moins favorable à cette perspective qu'il y a un an, et son soutien n'est plus aussi explicite. Les réponses du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au questionnaire de votre rapporteur spécial indiquent notamment :

« La France est ouverte au principe de la budgétisation du FED car la budgétisation peut contribuer à une amélioration de la visibilité et de l'efficacité de l'aide extérieure de l'Union européenne. Mais elle estime nécessaire que soient examinées de façon précise et dans le cadre des propositions relatives aux perspectives financières, les modalités et les conséquences d'une telle budgétisation notamment pour les pays ACP avant de pouvoir se prononcer définitivement sur cette évolution.

« Faute de soutien clair de la France , la Commission n'est pas parvenue à emporter de décision à ce stade. En outre, nombre de pays ACP craignent de voir l'aide au développement pâtir de l'élargissement, s'interrogent sur l'impact de la budgétisation sur la mise en oeuvre du FED et demandent des garanties sur le maintien des volumes d'aide au développement ».

Compte tenu du calendrier communautaire pour 2005 et de l'opposition (britannique en particulier) ou de l'indécision de nombreux Etats membres, il semble donc qu'il soit devenu urgent d'attendre...

Impact de la budgétisation du FED sur les taux de contribution dans une Union à 15 membres

Clef applicable aux 8 e et 9 e FED (%)

Clef applicable après budgétisation (%)

Impact en part dans le financement

Belgique

3,9

3

-0,9 point

Danemark

2,1

2

-0,1 point

Allemagne

23,4

22,7

-0,7 point

Grèce

1,3

1,6

+0,3 point

Espagne

5,8

7,5

+1,7 point

France

24,3

16,4

-7,9 points

Irlande

0,6

1,2

+0,6 point

Italie

12,5

13,8

+1,3 point

Luxembourg

0,3

0,2

-0,1 point

Pays-Bas

5,2

5

-0,2 point

Autriche

2,7

2,3

-0,4 point

Portugal

1

1,4

-0,4 point

Finlande

1,5

1,5

0 point

Suède

2,7

2,7

0 point

Royaume-Uni

12,7

18,8

+6,1 point

Source : « La budgétisation du FED », rapport au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie - mai 2003

2. Le Fonds de solidarité prioritaire : des solutions enfin entrevues à une situation de crise aiguë

a) Deux années et demi de pénurie de crédits de paiement

Depuis 2002, votre rapporteur spécial comme l'ensemble des observateurs - et surtout nos partenaires africains - constatent une aggravation progressive de la situation financière du FSP, qui a pris des proportions alarmantes au début de cette année. Des crédits de paiement (CP) durablement insuffisants et en décalage flagrant avec des autorisations de programme (AP) maintenues à un niveau élevé ont pendant quelques mois entretenu auprès de nos partenaires l'illusion que la France pourrait honorer ses promesses ambitieuses de financement des projets, avant qu'une situation de pénurie de crédits s'installe dès le milieu de l'exercice.

Mission de contrôle en Afrique (février 2004) - Observations de votre rapporteur spécial sur la gestion locale du FSP

Lors de la mission de contrôle qu'il a réalisée dans quatre pays de l'Afrique de l'ouest en février 2004, votre rapporteur spécial a pu prendre la pleine mesure des difficultés de gestion sur le terrain, ainsi qu'il l'a relevé dans son rapport confidentiel adressé aux autorités compétentes.

1 - Sur les tensions budgétaires affectant le FSP

« La conjonction en mai 2003 de notifications de crédits généralement insuffisantes et de mesures de gel appliquées en mai a purement et simplement entraîné des situations de blocage non seulement sur l'avancement des projets, mais encore, ce qui est plus préoccupant, sur le paiement des factures . Au Sénégal, la coopération via le FSP a ainsi cessé ses actions dès le début du second semestre. La France s'est donc dans certains cas comportée comme un vulgaire mauvais payeur , les ambassades étant conduites à quémander la compréhension de leurs fournisseurs pour éviter d'acquitter des pénalités. L'hémiplégie du FSP a également alimenté les craintes de démissions de coopérants sous-employés.

« Les SCAC ont dès lors été conduits à reporter sur 2004 des impayés qu'il faudra bien régler cette année, ce qui réduit d'autant les crédits disponibles pour la poursuite des projets en cours et l'amorce de nouveaux projets. Les crédits de paiement (CP) notifiés pour 2004 comme les modalités de leur versement, généralement en deux tranches (70 % en janvier et 30 % en septembre) n'ont pas été de nature à rassurer votre rapporteur spécial. (...) Il faut alors bien parler de deux années « blanches » pour le FSP. Cette situation est d'autant moins compréhensible que l'Afrique subsaharienne a été clairement affiché comme une priorité géographique de notre coopération, après plusieurs années de reflux.

« Tout aussi préjudiciable que la faiblesse des CP notifiés est la discordance des autorisations de programme, qui sont manifestement surdimensionnées par rapport aux moyens disponibles et perdent toute valeur crédible d'engagement. La couverture insuffisante des AP par les CP n'est pas un phénomène nouveau puisqu'il est apparu dès 2001. On maintient ainsi artificiellement des engagements dans une logique d'affichage , mais les tranches annuelles de crédits ne permettent pas de les honorer, indépendamment de la différence d'environ 10 % habituellement constatée entre le total des AP et celui des CP, au profit des premières. (...)

« Dans ces conditions, il est clair que la parole de la France perd de sa portée et peut être perçue comme « promesse de Gascon ». Après deux ans de régulation, nos partenaires africains ont compris que notre fiabilité budgétaire n'était pas à la hauteur des annonces . Il semble donc que l'on ait atteint les limites de l'exercice, c'est-à-dire non pas tant de l'ampleur de la réduction des crédits, qui semble toutefois excessive dans certains postes et en premier lieu au Sénégal, mais de son caractère imprévisible, aveugle et incohérent avec les axes stratégiques annoncés. Votre rapporteur spécial ne conteste pas la légitimité et la nécessité de la régulation budgétaire, pour autant qu'elle soit équitablement supportée par les ministères sur le moyen et long terme, mais regrette que la France n'ait pas eu le courage de dire à ses partenaires que l'ampleur de la contrainte budgétaire à laquelle notre pays est soumis impliquait de réviser à la baisse, pour quelques années, les ambitions de nos partenariats de coopération et un resserrement des priorités » .

2 - Sur la nécessité d'un effort partagé et d'une plus grande rigueur sur les projets

« Votre rapporteur spécial considère à cet égard que le ministère du budget ne saurait endosser, seul, la responsabilité des difficultés présentes. Le MAE n'a probablement pas pris la mesure du caractère durable des restrictions budgétaires, de la nécessité de consentir des sacrifices et, partant, de celle de fournir aux postes des orientations stratégiques claires, plutôt que de donner l'impression de naviguer à vue au gré des succès furtifs remportés lors des négociations budgétaires . Les SCAC ont également perçu avec retard l'ampleur des difficultés et n'ont pas suffisamment procédé aux remises en cause de leurs méthodes de travail.

« Il importe donc de tirer les leçons de ces tensions budgétaires et de dépasser le stade des aimables discours. Votre rapporteur spécial estime, ainsi qu'il l'a rappelé lors du Conseil d'orientation stratégique du FSP qui s'est tenu le 30 mars dernier, que trois orientations principales doivent être retenues :

« - acquitter en premier lieu les impayés de 2003 avant de promettre à nos partenaires, parfois inconsidérément, le lancement de nouveaux projets ;

« - mettre fin à l' « acharnement thérapeutique » sur des projets qui fonctionnent mal ou qui pâtissent d'une absence de motivation réelle du partenaire. Les projets dormants doivent être annulés avec beaucoup plus de sévérité, selon des normes strictes. L'inspection générale du MAE devrait par exemple pouvoir suspendre ou annuler d'office les projets menés depuis plus de cinq ans et dont le taux de décaissement est inférieur à 25 %. Cela suppose que les évaluations - qui ne manquent pas - soient objectives et suivies d'effets, et que la gestion du FSP soit assortie d'indicateurs et d'objectifs précis, en particulier dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF ;

« - resserrer de manière effective les priorités des SCAC, plutôt que de camoufler dans la rhétorique le maintien d'axes d'intervention multiples et dispersés . Les documents de stratégie pays (DSP) se révèlent ainsi trop souvent bavards et ne sont pas nécessairement le fruit d'une concertation structurée avec le pays partenaire. Les SCAC doivent faire des choix, et en premier lieu mettre en parenthèses ce qui ne correspond pas directement à l'amélioration des conditions de vie des populations et de l'environnement économique. Votre rapporteur spécial continue de se montrer réservé sur certains projets de coopération culturelle et universitaire . A contrario, un dispositif tel que le Fonds social de développement se révèle efficace et ses atouts sont reconnus dans l'ensemble des postes . (...) Les projets FSD ne comportent cependant pas toujours de comité consultatif associant l'Etat et la société civile, sont très dépendants de la pérennité de l'assistance technique et ne peuvent guère faire l'objet d'une prolongation des conventions en cas de difficultés d'exécution ».

Le « décrochage » des CP par rapport au stock d'AP antérieures est en réalité intervenu dès 2000 , mais a été masqué par la réforme comptable du Fonds. En 2001, le solde de CP disponibles à l'AFD (29,6 millions d'euros) l'a estompé. Selon le MAE, le manque de CP n'a commencé à être perceptible dans les postes et à l'administration centrale que fin 2002, mais a été imputée à tort au mouvement de gel et de dégel qui avait affecté le FSP en cours d'exercice 57 ( * ) . En 2003, la pénurie a été sensible dès le mois d'avril , conduisant à des interruptions de contrat, l'arrêt de certains projets et, ainsi que votre rapporteur spécial l'a constaté sur place, le non-paiement d'un nombre croissant de prestations ou de subventions.

Début 2004, face à l'ampleur de la crise, il a été demandé aux postes de différer au maximum la signature des subventions et des conventions de financement (sauf si l'assistance technique se trouvait déjà sur place), d'accélérer la clôture des projets les plus anciens, et de distinguer au sein de chaque projet les priorités parmi les composantes et actions à mener.

Il convient de rappeler le processus d'instruction et de décision présidant aux notifications des crédits aux postes . Partant de l'enveloppe de crédits de paiement disponibles (crédits ouverts en loi de finances initiale, reports, etc ...), l'administration centrale applique en premier lieu la clé de répartition de 40 % pour les projets mobilisateurs et de 60 % pour les projets pays. 60 % des crédits de paiment reviennent donc aux postes, auxquels il est demandé en fin d'exercice de faire connaître leurs besoins détaillés pour l'année suivante, aussi bien pour les projets en cours que pour ceux acceptés en programmation et susceptibles de voir le jour en année n+1.

L'administration compare ces besoins aux taux de décaissement de l'année précédente et confronte cette évaluation aux projections données par le modèle théorique de décaissement (année n 9,5 %, année n+1 26,5 %, année n+2 25 %, année n+3 20 %, année n+4 10 %), qui ne repose pas sur une consommation intégrale des crédits 58 ( * ) .

En année de pénurie, comme ce fut le cas de 2002 à mi 2004, il est de surcroît demandé aux postes de cerner des projets prioritaires sur lesquels seront concentrés les décaissements, voire les composantes prioritaires des projets. Des réunions inter-services affinent l'exercice qui donne lieu à arbitrage du DGCID et des deux cabinets ministériels concernés.

La modélisation des besoins théoriques de CP pour la période 1999-2004, qui prend en compte le rythme d'exécution et de décaissement des projets, fait apparaître que les CP alloués se situent constamment sous la ligne des besoins théoriques. Si l'on compare la progression des AP, celle des besoins de CP et les montants annuels alloués, on constate un déficit de 148 millions d'euros en 2004, selon le tableau ci-après.

Impact du décalage AP/CP de 1999 à 2004

(en millions d'euros)

Année

AP

Besoins théoriques de CP

Dotation en CP

Différence

Solde cumulé

1999

125

155

139

-16

10

2000

220

154

139

-15

-5

2001

182

160

115

-45

-50

2002

159

159

120

-39

-88

2003

171

165

125

-40

-128

2004

171

160

140

-20

-148

Source : ministère des affaires étrangères

Le relèvement de 25 % de la dotation de CP en loi de finances initiale pour 2004 n'a pas freiné la crise puisque le déficit cumulé s'est encore aggravé. Afin de ne pas compromettre la poursuite de la majorité des projets en cours, qui ne peuvent être interrompus plus de quelques mois sans risque pour leur survie, il importait donc non de relever progressivement les CP octroyés au Fonds, mais de consentir un effort immédiat et de grande ampleur , poursuivi par un niveau de CP décent dans les années suivantes, et nécessairement accompagné par une plus vigilance dans le suivi et l'exécution des projets .

b) Un redressement tardif qu'il conviendra de pérenniser

Le MAE a dans un premier temps espéré une dotation supplémentaire de 50 à 80 millions d'euros dans une hypothétique loi de finances rectificative fin juin, que ni le calendrier parlementaire ni les impératifs budgétaires ne permettaient pourtant d'anticiper. Le président de la République lui-même, dont votre rapporteur spécial avait directement appelé l'attention lors de sa mission de contrôle par un message adressé du Mali le 19 février 2004, a manifesté son inquiétude et a expressément demandé, dans un courrier adressé le 10 mars au Premier ministre, que les moyens de l'action extérieure de la France, soumis selon lui à une « évolution préoccupante », soient préservés lors de la prochaine phase de régulation.

Le conseil interministériel restreint du 10 mars 2004 sur l'APD a ensuite constaté l'importance de la crise traversée en 2003, du fait de l'écart creusé depuis cinq ans entre AP et CP, et a reconnu l'existence d'un déficit de financement du FSP. Il en est résulté une allocation supplémentaire exceptionnelle de CP de 50 millions d'euros , par prélèvement sur les résultats de l'AFD.

En outre, le projet de loi de finances pour 2005 prévoit opportunément une inversion de l'évolution des dotations d'AP et de CP , selon une tendance beaucoup plus affirmée que celle timidement initiée en loi de finances initiale pour 2004. Le niveau des CP se voit ainsi relevé à 174,1 millions d'euros , soit 24,4 % de plus que le montant ouvert en loi de finances initiale pour 2004, et est surtout largement supérieur aux AP inscrites dans le projet de loi de finances pour 2005, d'un montant de 104,5 millions d'euros. Les AP s'inscrivent ainsi en diminution de 38,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, ce qui permettra un certain rattrapage des « AP dormantes ». Le relèvement des CP est notamment permis par un transfert de 15 millions d'euros en provenance de l'ancien article 50 du chapitre 41-43 (« Concours financiers en faveur de l'ajustement structurel et C2D »). Il est cependant prévu que le FSP participe en 2005 au financement du partenariat global du G8 contre la prolifération, à hauteur de 5,5 millions d'euros en AP et de 2,92 millions d'euros en CP. Votre rapporteur spécial estime que cette négociation conduit à faire financer par le FSP une action qui ne relève clairement pas de sa vocation.

Au sein de la dotation du chapitre 68-91, les CP affectés à l'article 10 (« Dons destinés à financer des projets de développement institutionnel, social, culturel et de recherche »), qui constitue la principale dotation du FSP, sont en hausse de 22,5 %. Les CP de l'article 30, introduit dans le projet de loi de finances pour 2004 et consacré à l'aide aux pays sortant de conflit, passent quant à eux à 10 millions d'euros, soit une hausse de 66 % par rapport à 2004, et les AP sont doublées. La crise des paiements du FSP pourrait ainsi être jugulée.

Deux éléments devraient en outre pouvoir conforter sur le long terme cette amélioration de la situation du Fonds :

- la forte diminution des AP en 2005 est permise par les nouvelles orientations résultant des décisions du CICID du 20 juillet 2004 . Les projets feront ainsi l'objet d'un nouveau partage sectoriel entre le FSP et l'AFD. L'AFD se voit globalement renforcée et hérite d'une partie des secteurs auparavant couverts par le MAE (cf. les observations de votre rapporteur spécial sur les décisions du CICID du 20 juillet 2004) ;

- ainsi que le relevait votre rapporteur spécial dans le compte-rendu de sa mission précédemment évoquée, les impératifs de rigueur doivent être partagés entre le MAE et le ministère délégué au budget . Les postes doivent ainsi se montrer beaucoup plus critiques et pro-actifs sur l'évolution de leur portefeuille de projets, et abandonner ceux qui manifestent une trop grande inertie ou une absence de motivation réelle des partenaires locaux. Le MAE semble avoir pris la mesure de la situation. Votre rapporteur spécial relève en outre que le bureau de l'audit et du contrôle de la DGCID a réalisé en 2004 un audit sur la conception des projets financés par le FSP .

En outre, si les procédures d'évaluation ex post des projets existent bien, il serait néanmoins opportun que les postes assurent un suivi plus formalisé, critique et harmonisé de leurs projets , selon des critères précis, objectifs et communs à toute la ZSP, à l'image des outils dont s'est dotée l'AFD en 2003.

c) Une ventilation géographique et sectorielle plutôt adaptée

La ventilation géographique et sectorielle des projets financés en 2003 et au premier semestre 2004 est cohérente avec les priorités affirmées de la France en matière de coopération. Le continent africain a recueilli près de 90 % des AP octroyées en 2003 et plus de 88 % de celles notifiées au premier semestre 2004 , hors projets mobilisateurs et inter-Etats qui ont mobilisé respectivement 48,3 % (soit 82,5 millions d'euros) et 40,4 % (soit 57,7 millions d'euros) des AP.

Votre rapporteur spécial considère que la programmation sectorielle des projets au premier semestre 2004 est cohérente avec la vocation du Fonds et l'objectif de réduction de la pauvreté : l'éducation, priorité que votre rapporteur spécial considère comme déterminante et dans laquelle la France a des atouts à faire valoir (sans compter l'impact éventuellement positif pour la francophonie), représente ainsi 22,4 % des AP engagées, après seulement 9,4 % en 2003. Les projets culturels, qui ne contribuent pas le plus directement au développement (si l'on met à part les avantages qu'en tirent ceux qui les proposent ou les réalisent) et sont encore trop souvent un « luxe » pour des pays ne disposant même pas des infrastructures de base, sont en recul, alors que le secteur de la santé progresse.

Répartition sectorielle provisoire

de l'enveloppe d'AP pour 2004

(en millions d'euros)

AP au 1 er semestre 2004

Part de chaque secteur

Rappel part 2003

Agriculture

5,2

3,6 %

10,3 %

Culture

4,8

3,4 %

11,8 %

Economie

1,7

1,2 %

4 %

Education

32

22,4 %

9,2 %

Environnement

17,1

12 %

3,6 %

Finance

5,3

3,7 %

6 %

Gouvernance

2

1,4 %

5,4 %

Médias

8,5

6 %

3,5 %

Recherche

20

14 %

10,2 %

Santé

16,4

11,5 %

6,4 %

Société civile (y compris FSD)

20,6

14,5 %

21,3 %

Université

5,9

4,2 %

2,6 %

Urbanisation et décentralisation

3

2,1 %

5,9 %

Total

142,6

100 %

100 %

Source : ministère des affaires étrangères

Le FSP a traditionnellement vocation à intervenir dans les pays de la ZSP. Le décret du 11 septembre 2000 lui permet cependant d'intervenir dans des pays en sortie de crise , ce qui s'est traduit par l'insertion dans le projet de loi de finances pour 2004 d'un nouvel article 30, intitulé « Aide aux pays sortant de conflits », dans le chapitre 68-91 consacré au FSP. Ces projets sont exécutés totalement ou en partie hors de la ZSP à la demande du CICID ou après avis technique positif du comité d'orientation stratégique (COS). La réunion du CICID du 11 décembre 2002 avait ainsi décidé l'engagement du FSP en Afghanistan, dans le cadre des initiatives post-conflit. Au total, les montants engagés depuis 2000 sont substantiels puisqu'ils atteignent 35,5 millions d'euros .

AP consacrées à des projets exécutés pour tout ou partie hors ZSP

(en millions d'euros)

2000 et 2001

2002

2003

2004

Total

Yougoslavie

5,5

5,5

Macédoine

0,3

0,3

0,6

Mobilisateur Europe du sud est

4,57

1,69

6,26

Afghanistan

2

3,7

5,7

Mobilisateur autres pays

3,5

1,6

2,32

10

17,42

Total

8,07

8,79

4,62

14

35,5

Source : ministère des affaires étrangères

Les autres formes d'intervention relativement atypique du FSP concernent la francophonie jusqu'en 2001 (année à partir de laquelle les crédits concernés ont été transférés sur le chapitre budgétaire 42-15 article 80), la coopération décentralisée et les organisations de solidarité internationale.

Interventions diverses du FSP (chiffres provisoires en 2004)

(en millions d'euros)

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Total

Francophonie

20,6

15,1

20,3

0

0

0

0

56

Coopération décentralisée

3,8

4,6

2,7

2,6

2,3

3,4

1,8

21,2

OSI (hors FSD)

12,2

8,6

10,6

26,2

19,4

16,2

6,7

99,9

Source : ministère des affaires étrangères

La réforme comptable du FSP conduit à une longue période de transition qui ne facilite pas la gestion des crédits et crée des coûts fixes (du fait des nombreux mandats de faible montant) pour l'AFD en tant que payeur. Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, la réforme se met en place plus lentement que prévu . Il convient cependant de rappeler que plus de 300 projets ont requis une prolongation en 2003 et au premier semestre 2004 et que dans 70 % des cas (soit 210 projets) le manque de crédits de paiement était invoqué pour expliquer la demande de prolongation.

Répartition des projets encore opérationnels par type de comptable à fin juillet 2004

AFD

TGE

Total

Nombre de projets

164

353

517

Part du portefeuille de projets vivants

31,7 %

68,3 %

Montant total ( millions d'euros )

271,9

622,2

894

Montant moyen (millions d'euros)

1,66

2,84

1,73

Durée moyenne (mois)

53

87

44

Source : ministère des affaires étrangères

Les 164 projets encore assignés sur l'AFD ont tous plus de quatre années d'âge et sont consommés en moyenne à hauteur de 85 %. La décroissance des paiements effectués par l'AFD devrait donc s'accélérer : 66,5 millions d'euros en 2003, 46,1 millions d'euros en 2004 et 33 millions d'euros prévus en 2005.

d) Le Fonds social de développement : un outil efficace à mieux valoriser

Le Fond social de développement (FSD), donc votre rapporteur spécial reconnaît l'efficacité et la consommation généralement rapide des crédits bien qu'il repose sur un mécanisme décentralisé, représente une part importante des crédits du FSP (en moyenne 16 % des AP ouvertes sur les projets pays au cours des quatre derniers exercices). L'évaluation conduite en 2003 par le bureau d'études EVALUA pour la période 1996-2002 avait conclu à la bonne qualité générale des opérations, tout en formulant certaines recommandations 59 ( * ) . Les FSD sont en outre pour les postes davantage un moyen de financer des projets d'une certaine échelle, que l'outil d'une stratégie organisée d'établissement de relations de la France avec la société civile nationale.

Le FSD reste apprécié pour sa réactivité et la possibilité qu'il offre aux postes d'intervenir avec souplesse et au plus près des besoins des populations et des groupes vulnérables en s'appuyant sur la société civile et en valorisant les ressources locales. Une nouvelle instruction, signée le 2 août 2004 , et ses annexes, précisent les finalités et les objectifs à poursuivre avec cet outil. Elles contiennent également un certain nombre de pièces nécessaires aux comptes rendus des actions réalisées sur ce type de crédits qui doivent impérativement être fournis lors des demandes de renouvellement des enveloppes correspondantes. Votre rapporteur spécial se félicite de ces nouvelles précisions indispensables : ses récents contrôles sur pièces lui ont en effet permis de constater que les postes manifestaient une rigueur inégale sur cet aspect du contrôle comptable du service fait .

Cette instruction offre aussi la possibilité d'augmenter la part des crédits réservés à la préparation, au suivi de l'exécution et à l'évaluation des micro-projets . Pour tenir compte de la situation précaire dans laquelle se trouvent souvent les bénéficiaires de ces micro-projets, elle permet de ramener de 30 à 10 % la part obligatoire de leur co-financement.

e) Une gestion toujours perfectible du stock de projets

Le FSP gère un nombre très élevé de projets « vivants », puisque 517 projets sont encore en cours de réalisation (correspondant à 1.139 sous-ensembles comptables), pour un montant global d'engagements de 894 millions d'euros (843 millions d'euros fin 2003). Le « stock » de projets a toutefois diminué en volume de 4,8 %. Le nombre toujours très élevé de projets vivants suscite les inquiétudes de votre rapporteur spécial et témoigne tant d'une certaine dispersion des crédits que de la lenteur d'exécution et de la probable léthargie d'une part non négligeable du portefeuille de projets. Ainsi qu'il le relevait l'année dernière, votre rapporteur spécial s'interroge également sur la capacité effective de la DGCID à gérer - et en tout état de cause à suivre au niveau central - un aussi grand nombre de projets , quand un opérateur tel que l'AFD en gère une centaine de moins avec des moyens humains et techniques bien supérieurs. Le FSP est quant à lui géré au niveau central par un bureau de quelques personnes !

Les projets initiés en 2000 ou durant les exercices antérieurs représentent 40,8 % du portefeuille en volume et 30 % en valeur. L'ancienneté du stock aurait donc augmenté puisque moins de 28 % des projets vivants dataient de plus de quatre ans (pour environ 26 % des crédits) fin 2003. Il convient néanmoins de souligner une plus grande concentration des projets depuis deux ans et en particulier cette année.

Situation globale des engagements sur le portefeuille de projets du FSP

Année d'imputation

Nombre de projets opérationnels

Montant (en euros)

Part du total (en valeur)

Estimation du taux d'engagement

Disponible pour engagement (estimation globale en euros)

1995 à 2000

211

266.968.957

29,9 %

73,6 %

70.546.869

2001

90

165.172.129

18,5 %

71,8 %

46.635.832

2002

82

148.691.730

16,6 %

66,5 %

49.845.815

2003

90

170.592.715

19,1 %

38,7 %

10. 574.269

2004

44

142.586.500

16 %

14 %

122.574.981

Total

517

894.012.031

100 %

394.177.766

Source : ministère des affaires étrangères

De la même manière qu'en 2003, le MAE indique que « les outils informatiques disponibles ne permettent pas d'obtenir le taux exact d'engagement sur chacun des projets. En l'état actuel, le Département n'est donc pas en mesure de présenter autrement qu'en « masse » sur l'ensemble de l'encours, le calcul du taux d'engagement des projets qui a été affiné sur les quatre dernières années d'imputation des projets (correspondant à 70 % de l'encours) ». Une telle carence ne laisse pas d'étonner votre rapporteur spécial, alors que n'importe quelle structure de gestion de projets s'oblige habituellement à en disposer . La DGCID ne dispose donc d'aucune vision synthétique de l'exécution réelle des projets les plus anciens, mais la mise en service début 2005 du logiciel comptable COREGE fournit un motif d'espoir, puisqu'il devrait permettre de recevoir et de consolider, de manière automatique, les informations en provenance des postes. Des passerelles devront également être établies avec l'application ACCORD.

3. L'AFD : une capacité d'investissement en hausse, mais davantage assise sur des ressources de marché

a) L'évolution des concours financiers dans le cadre du nouveau Plan d'action stratégique

L'AFD, consacrée comme « opérateur-pivot » de l'aide française depuis la réforme du dispositif en 1998, représente plus du quart de l'aide bilatérale et contribue par ses concours financiers à la réalisation de projets productifs, publics ou privés 60 ( * ) . Elle intervient dans 41 des 48 pays classés par l'ONU comme pays à très faible revenu et emploie 1.366 personnes (dont 700 expatriés dans les Etats étrangers et l'outre-mer), de statut privé depuis 1996. Elle possède 42 agences dans le monde et 2 agences des instituts d'émission.

Principaux instruments d'intervention (hors DOM-TOM)

Conditions

Aide-projet

Dons-projets

Financement de projets relevant des Etats dans les PMA

Concessionnalité de 100 %

Prêts souverains

Prêts accordés dans les PRI (Etat ou secteur para-public).

Durée de 15 à 30 ans dont 3 à 10 de différé. Taux de 1 à 5,5 %. Concessionnalité de 35 %

Prêts très concessionnels

Prêts accordés dans certains PMA (Etat ou para-public)

Concessionnalité de 65 %

Prêts non souverains

Prêts accordés aux entreprises publiques marchandes

Durée de 8 à 20 ans dont 3 à 7 de différé. Taux de 2,5 à 5,5 %. Concessionnalité de 35 ou 50 %

Prêts à conditions de marché

Financement de projets rentables économiquement

Durée de 8 à 12 ans dont 2 à 3 de différé. Taux de marché donc concessionnalité nulle

Protocoles du Trésor

Gestion pour le compte de l'Etat

Concessionnalité variable

Ajustement structurel

Subventions d'ajustement

Subventions accordées aux PMA

Concessionnalité de 100 %

Prêts d'ajustement

Prêts accordés aux PRI

35 % d'élément don concessionnel

Les engagements globaux du groupe ont atteint 2 milliards d'euros en 2003 , dont un prêt d'ajustement structurel de 500 millions d'euros accordé au Liban, en application de l'article de la loi de finances rectificative pour 2002. Les objectifs quantitatifs de production d'engagements du plan d'orientation stratégique (POS) ont été dépassés , grâce à un effet de levier 61 ( * ) meilleur que prévu, mais pour un volume global inférieur de 14,6 % à celui atteint en 2002 (respectivement 1.411 millions d'euros et 1.652 millions d'euros). Hors ajustement structurel et initiative PPTE, l'Agence a ainsi engagé 815 millions d'euros de financements dans les pays étrangers, pour un objectif de 752 millions d'euros dans le POS, et 596 millions d'euros de prêts dans les DOM-TOM (42,2 % des engagements). L'activité de garantie, nouveau type d'intervention prévu par le POS, n'a cependant pas connu le succès escompté (9 millions d'euros, très inférieur à l'objectif de 50 millions d'euros), du fait de l'absence de bonification offerte par cet instrument. De même, les prêts très concessionnels, instrument adapté aux pays les moins avancés, n'ont atteint que 8 millions d'euros , pour un objectif de 75 millions d'euros projeté dans le POS. Les prêts concessionnels souverains ont en revanche largement dépassé les espérances, avec 331 millions d'euros engagés contre 250 millions d'euros prévus dans le POS.

L'année 2004 devrait confirmer cette tendance globale avec un montant prévisionnel d'engagements dans les Etats étrangers de 975 millions d'euros, soit près de 50 % de plus que l'objectif correspondant du POS. Les montants attendus dans les DOM-TOM devraient pour leur part fortement diminuer, à 424 millions d'euros contre 468 millions d'euros inscrits au POS, suite à la cession de plusieurs établissements de crédit locaux 62 ( * ) .

Les concours sont désormais davantage concentrés : l'Afrique subsaharienne est une priorité confirmée puisqu'elle a reçu 77 % du montant des subventions et 46 % des engagements (hors C2D) en 2003. Le Maghreb est la deuxième grande zone d'intervention avec 30 % des engagements (prêts exclusivement). L'AFD intervient par ailleurs ponctuellement dans une dizaine de pays. Le montant moyen des projets a quant à lui augmenté de moitié en deux ans (10,5 millions d'euros en 2003, 9,3 millions d'euros en 2002 et 7 millions d'euros en 2001), conformément aux orientations du POS, afin d'assurer une baisse des coûts de transaction et une meilleure efficacité de l'aide.

Le POS s'est également traduit par la mise en place d'une direction stratégique et une implication de l'Agence dans la préparation et le déroulement du sommet mondial sur le développement durable de Johannesburg et de celui sur l'eau à Kyoto. Elle a également contribué au soutien de la France au NEPAD, dans le cadre de la présidence française du G8 en 2003, en organisant une rencontre à haut niveau des agences de développement sur ce thème.

b) Les sources de financement de l'AFD

Les activités pour compte propre de l'AFD sont financées selon six sources : des subventions budgétaires émanant du chapitre 68-93 du budget du ministère des affaires étrangères, des emprunts que l'AFD lève sur le marché et dont les intérêts sont bonifiés par le Trésor (ramenant ainsi leur coût à 0,25 %) au gré des échéances, des emprunts auprès du Trésor d'une durée de 30 ans (dont 10 ans de différé à 0,25 %), des emprunts levés sur les marchés sans la garantie de l'Etat, des reprises au cas par cas sur les provisions constituées dans les années antérieures, et depuis 2004, le réinvestissement dans les concours de la moitié du résultat de l'exercice précédent.

Origine et évolution des ressources de l'AFD depuis 1999

(en millions d'euros)

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Evolution 2000/ 2005

Evolution 2004/ 2005

Ressources de marché bonifiées par le Trésor

435

602

463

443

486

490

600

stable

22,4 %

Emprunts auprès du Trésor à 0,25 %

118

136

79

106

74

100

100

-26,5 %

stable

Ressources budgétaires MAE

188

177

180

174

182

66

110

-37,9 %

66,7 %

Ressources à conditions de marché

291

242

297

323

806

235

285

17,8 %

21,3 %

Utilisation des provisions AFD

115

51

-

-55,6 %

Contribution sur résultat

90

60

-

-33,3 %

Total

1.032

1.157

1.019

1.046

1.548

1.096

1.206

4,2 %

10 %

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Les ressources de l'AFD ont connu une forte progression en 2003 dans la perspective du prêt d'ajustement structurel au Liban (l'effort supplémentaire a été sollicité auprès des marchés financiers), pour retrouver en 2004 un niveau plus conforme à la moyenne des années antérieures. Les bons résultats financiers dégagés par l'Agence lui permettront d'accroître substantiellement ses ressources en 2005. La part des ressources d'origine budgétaire tend à diminuer fortement depuis deux ans , après s'être stabilisée dans une fourchette de 16 à 18 %, pour représenter moins de 10 % des ressources globales en 2005. Le recours aux ressources de marché est par conséquent plus important , en particulier les emprunts de marché bonifiés par le Trésor, qui progressent de plus de 35 % entre 2002 et 2005 et représentent la moitié des ressources globales de l'Agence.

Cette optimisation des ressources, logique compte tenu du contexte budgétaire contraint, constitue une démarche saine et est concevable tant que l'AFD affiche de bons résultats financiers, mais son éventuelle pérennisation, considérant en particulier les contraintes prudentielles propres aux établissements de crédit, ne devra pas s'effectuer au détriment de la composante « dons » des concours , qui est un instrument privilégié de l'aide aux pays pauvres d'Afrique subsaharienne. Votre rapporteur spécial sera donc vigilant sur l'utilisation de ces ressources, afin que la dimension bancaire de l'AFD ne prenne pas trop le pas sur sa vocation d'opérateur du développement, et que les priorités géographiques de la France soient préservées.

Les dotations que le MAE consacre à l'AFD présentent une situation contrastée dans le projet de loi de finances pour 2005 : les AP sont stables à 170 millions d'euros, mais les CP s'inscrivent en forte baisse de 30,4 % pour s'établir à 110 millions d'euros. Ce nouveau décalage élevé entre AP et CP n'est pas de très bon augure pour le financement des dons en fin d'exercice 2005 , d'autant que les résultats de l'Agence seront sollicités pour compléter le financement des C2D.

c) Une situation financière saine mais des risques encore relativement concentrés

Le Trésor rappelle que la situation financière du groupe AFD fin 2003 est saine :

- le ratio de solvabilité demeure élevé : 37,1 % fin 2003 contre 38,6 % fin 2002 et 37,3 % fin 2001, le minimum réglementaire posé par le ratio Cooke étant de 8 %. Le ratio relatif au contrôle des grands risques est également respecté par le groupe ;

- le recouvrement de créances est satisfaisant, compte tenu des importants risques inhérents au financement de projets dans les pays en développement. Le taux des impayés s'est amélioré par rapport à 2002 mais demeure en-deça de celui atteint en 2001 puisqu'il représentait respectivement 7,3 %, 12 % et 11 % à l'issue de chacun des trois derniers exercices.  Les impayés non souverains sont provisionnés à hauteur de 86 % de l'encours douteux fin 2003 ;

- le bilan du groupe AFD est déterminé à 94 % par celui de l'Agence et s'élève à 17,2 milliards d'euros (17,5 milliards d'euros fin 2002), dont 11,6 milliards d'euros d'encours brut de prêts pour compte propre (incluant 6,4 milliards d'euros de prêts souverains). Le total de bilan de la seule Agence est de 16,2 milliards d'euros, dont les deux tiers sont constitués d'encours de prêts pour compte propre, soit 10,9 milliards d'euros ;

L'encours net de prêts du groupe, qui s'élève à 11,1 milliards d'euros, se décompose de la façon suivante : 7,1 milliards d'euros pour les risques de l'Agence (3,9 milliards d'euros pour les Etats Etrangers et 3,2 milliards d'euros pour les DOM-TOM) ; 2,6 milliards d'euros de prêts d'ajustement structurels garantis par l'Etat et 1,2 milliard d'euros de prêts remis par l'Etat (décisions de Dakar et la Baule). Le reste de l'actif du groupe comprend 2,2 milliards d'euros de protocoles du Trésor ; 2 milliards d'euros au titre de la gestion de la contribution française à la Facilité de réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) du FMI ; 600 millions d'euros de portefeuille d'investissements et 700 millions d'euros de trésorerie ;

- concernant l'Agence stricto censu , les principaux risques pondérés 63 ( * ) (au sens du règlement 93-05 du 21 décembre 1993 du Comité de la réglementation bancaire et financière) sur les plus gros emprunteurs concernaient fin 2003 la Tunisie avec 599 millions d'euros, le Maroc avec 554 millions d'euros, et le Vietnam avec 319 millions d'euros. Cette relative concentration des risques bancaires sur un petit nombre de pays avait motivé la décision du CICID du 11 décembre 2002, consistant à autoriser l'Agence à accorder des prêts à certains pays hors ZSP , jugés importants pour les intérêts géopolitiques de la France et pour la cohérence de l'action de l'AFD.

Enfin d'après les données du rapport annuel de l'AFD, le résultat net part du groupe était de 58,5 millions d'euros en 2003, en hausse de 56 % par rapport à 2002 . Le résultat courant avant impôts a quant à lui augmenté de 62,1 % pour atteindre 170,3 millions d'euros. Le coût du risque s'est élevé à 14,9 millions d'euros, en forte baisse par rapport à 2002 (98,8 millions d'euros) 64 ( * ) . Le retour sur fonds propres 65 ( * ) (résultat net rapporté aux capitaux propres) s'établit à 5,1 % et progresse par rapport à 2002 (3,4 %), mais ne saurait être comparé aux normes prévalant pour des banques beaucoup plus diversifiées du secteur privé. Le coefficient d'exploitation , calculé en rapportant les charges générales d'exploitation au produit net bancaire, est stable à 42,1 %, soit un niveau que l'on peut considérer comme très satisfaisant .

Le rapport annuel pour 2003 précise également que l'Etat a demandé, à titre exceptionnel, que l'AFD contribue pour un montant de 90 millions d'euros à l'accroissement de l'effort de la France en matière d'APD. Ce montant a été inscrit en charges exceptionnelles de l'exercice 2003. Une convention relative à la mise en oeuvre de l'initiative bilatérale additionnelle de réduction de la dette des pays pauvres très endettés a en outre été signée le 29 décembre 2003 entre l'Etat et l'AFD. Cette convention prévoit l'octroi de la garantie de l'Etat, pays par pays, à l'encours aux risques de l'AFD entrant dans le périmètre du mécanisme, à partir de l'atteinte du point d'achèvement par le pays bénéficiaire. En contrepartie de cette garantie de l'Etat ou de toute mesure de refinancement décidée par l'Etat (Club de Paris, remise de dette), la convention prévoit le reversement par l'AFD d'un montant équivalent à l'ensemble des provisions constituées dans ses comptes au regard du risque concerné.

Afin d'équilibrer son bilan, l'AFD fait appel au marché obligataire pour un montant annuel d'environ 500 millions d'euros. Il convient à cet égard de relever que le groupe a fait cette année preuve d'une grande innovation en la matière, en étant le troisième émetteur et le deuxième établissement de crédit (avec la Caisse nationale des caisses d'épargne) en France à recourir aux nouveaux « titres super subordonnés » 66 ( * ) , introduits par l'article 61 de la loi du 1 er août 2003 de sécurité financière. Cette émission, préalablement soumise à l'approbation du Conseil de surveillance, a été réalisée en avril 2004 pour un montant de 300 millions d'euros, et comporte deux coupons. L'un, fixe, à un taux de 4,605 %, et l'autre variable, au taux Euribor 3 mois majoré de 1,32 %. Ces titres présentent en particulier l'avantage de pouvoir être assimilés à des fonds propres de base (bien qu'ils ne soient comptablement pas considérés comme des titres de capital), et permettent donc à l'AFD, soumise au régime prudentiel des établissements de crédit, d'accroître son « tiers one » sans procéder à une augmentation de capital juridiquement contraignante et coûteuse pour l'Etat.

d) Ventilation géographique et sectorielle des projets

Selon les informations fournies par son rapport annuel pour 2003, l'Afrique subsaharienne demeure la priorité de l'AFD et l'Agence lui a consacré plus des trois quarts de ses subventions en 2003. L'activité de crédit et de garantie est en revanche plus limitée, puisque cette zone géographique a représenté environ 35 % des engagements. Ce constat est à rapprocher des observations que le directeur général de l'Agence avait formulées auprès de votre rapporteur spécial fin 2002. Il en ressortait que l'apparent désengagement de l'Afrique pour l'activité de prêts vient de ce qu'un grand nombre de pays de la ZSP ne sont plus autorisés à emprunter auprès de l'AFD, du fait des décisions successives concernant le traitement de la dette (Dakar 1, Dakar 2, initiative PPTE), qui ont manifesté la baisse de la solvabilité de ces pays. Aussi la ZSP est-elle perçue par l'Agence comme « à la fois trop large pour les subventions et trop étroite pour les prêts », ce qui l'a conduite à ne pouvoir traduire sa priorité africaine, mise en exergue dans le Plan d'orientation stratégique, que par une concentration des subventions sur ce continent , et à obtenir de pouvoir intervenir en prêts en dehors de la ZSP.

Répartition géographique des engagements du groupe hors garantie en 2003

(en millions d'euros)

En volume

En part

Afrique subsaharienne

377,4

27,3 %

Maghreb-Liban et territoires palestiniens

724,0

52,4 %

Asie

113,5

8,2 %

Amérique, Pacifique et Caraïbes

12,1

0,9 %

Non ventilé (dont PROPARCO)

153,4

11,1 %

Total

1 380,4

100 %

Source : ministère des affaires étrangères

Engagements du groupe AFD (prêts à PROPARCO compris) dans les Etats étrangers au titre de l'aide-projet et des concours d'ajustement structurel de 2000 à 2003

(en millions d'euros)

2000

2001

2002

2003

Aide-projet

Dons-projets concessionnels

174

166

160

176

Prêts-projets concessionnels

345

335

373

435

Dont : - souverains

312

293

296

339

- non-souverains

33

42

77

96

Prêts-projets non concessionnels

185

158

152

195

Dont : - souverains

-

6

-

43

- non-souverains

185

152

152

152

Sous-total

704

658

686

804

Ajustement

Structurel

Dons d'ajustement structurel

20

29

11

46

Prêts d'ajustement structurel

-

-

183

500

Sous-total

20

29

194

546

PPTE

-

3

28

30

Garanties

-

-

37

9

TOTAL

724

690

944

1.389

Source : ministère des affaires étrangères

L'engagement de l'AFD dans les nouveaux pays de la ZSP que sont le Soudan et le Yémen est encore très limité, puisqu'il ne comprend qu'un fond d'études et de préparation de projet, initié en 2003 au profit du Soudan pour un montant de 300.000 euros . Le champ d'intervention de l'Agence a en revanche été étendu, le 12 décembre 2003, à six nouveaux Etats n'appartenant pas à la ZSP : l'Egypte, la Jordanie, la Syrie, la Turquie, la Chine et la Thaïlande. Un premier concours a été octroyé à la Chine en 2004 pour un projet routier au Yunnan, dans le cadre d'un cofinancement avec les autorités nationales et la Banque asiatique du développement. La participation de l'AFD s'élève à 35 millions d'euros et les décaissements n'ont pas encore commencé.

La ventilation sectorielle des concours accordés par le groupe manifeste la prépondérance des infrastructures et du développement urbain, domaine d'intervention traditionnel de l'Agence et sur lequel elle dispose de réels avantages comparatifs.

Ventilation des financements (crédits, donc, réallocation des C2D) du groupe AFD par secteur en 2003

(en millions d'euros)

Secteur

Montant

Part du total

Développement urbain

188

20 %

Eau potable et assainissement

117

12 %

Transport

85

9 %

Energie

75

8 %

Autres infrastructures

39

4 %

Total aménagement du territoire, infrastructures et développement urbain

504

53 %

Secteur bancaire et financier

153

16 %

Industrie

72

8 %

Développement rural et environnement

68

7 %

Total secteurs productifs

293

31 %

Santé

56

6 %

Education

55

6 %

Total développement humain

111

12 %

Divers

39

4 %

Total

947

100 %

Source : rapport annuel 2003 de l'AFD

Le taux global de décaissement des projets vivants ressort à 36 %, ce qui est d'après l'Agence proche des standards de la Banque mondiale . Les taux cumulés les plus significatifs par région sont les suivants : 37 % pour l'Afrique de l'ouest, 35 % pour le Maghreb, 40 % pour l'Afrique centrale et australe, 23 % pour l'Amérique latine et les Caraïbes (le plus bas), 48 % pour le Pacifique (le plus élevé), qui concerne principalement les TOM.

Les données figurant dans le tableau ci-après sont distinctes du taux de décaissement cumulé pour tous les projets vivants, car elles correspondent au cumul des versements effectués fin août 2004 pour les seuls nouveaux projets lancés annuellement depuis 2000.

Engagements et versements réalisés sur les nouveaux projets à fin août 2004

2000

2001

2002

2003

2004

Nombre de nouveaux concours

56

61

57

32

34

Engagements bruts en millions d'euros

402,9

431,4

527,4

652,1

213,5

Versements en millions d'euros

161,6

126,4

110,1

14,5

0,1

Exemple de lecture : à fin août 2004, les versements effectués au titre des nouveaux projets lancés en 2003 s'élevaient à 14,5 millions d'euros.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

e) La nouvelle méthode de notation des projets

Un nouveau dispositif de notation des projets, inspiré de celui utilisé par la Banque mondiale, a été mis en place en 2003 et a livré de riches enseignements (cf. encadré ci-après). Il impose un effort d'analyse et de remise en cause, mais ne saurait se substituer à une évaluation externe et indépendante, Votre rapporteur spécial sera à l'avenir attentif, lors de ses futures missions de contrôle, à ce que les établissements locaux lui communiquent la notation afférente aux projets contrôlés. Lors de la mission de contrôle qu'il a réalisée en février dernier dans quatre pays d'Afrique de l'ouest, seule l'agence de Dakar a pris l'initiative de lui remettre cette évaluation des projets. La démarche structurée de l'AFD pourrait également inspirer les SCAC, qui réalisent déjà une notation de leurs projets mais selon une approche sans doute moins rigoureuse et objective.

Les réponses du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial introduisent toutefois un doute sur les réelles priorités géographiques de l'Agence. Compte tenu de la plus grande concentration des projets à risques en Afrique subsaharienne, la récente extension du périmètre d'intervention de l'AFD est en effet perçue comme le moyen permettant de rééquilibrer le portefeuille de projets au profit des régions considérées comme plus fiables , telles que le bassin méditerranéen et l'Asie du sud-est. Votre rapporteur spécial s'interroge sur les conséquences de cette orientation et relève que :

- l'amélioration de la qualité globale des projets constitue un objectif nécessaire et auquel votre rapporteur spécial souscrit, mais il ne saurait tenir lieu de justification exclusive pour un relatif désengagement des pays les plus pauvres d'Afrique ;

- si l'on considère cette annonce d'une croissance des engagements hors d'Afrique subsaharienne, les moindres marges de manoeuvre dont dispose l'AFD pour l'octroi de subventions (assises sur des ressources budgétaires limitées) par rapport aux prêts, et le transfert progressif à l'AFD de certains secteurs sur lesquels était positionné le FSP, conformément aux orientations décidées par le CICID du 20 juillet 2004, on est en droit de se demander comment la priorité gouvernementale de soutien à l'Afrique subsaharienne pourra être respectée... Si ce n'est en ne faisant que poursuivre l'effort extra-budgétaire d'allègement de la dette de ces pays, au détriment des projets financés par subventions ou à des conditions très concessionnelles.

La nouvelle méthode de notation des projets de l'AFD

1 - Principes et méthodologie

L'AFD a mis en place en 2002 un dispositif interne de notation interne des projets visant au double objectif d'amélioration du pilotage des opérations et de renforcement du suivi général du portefeuille de projets. La méthodologie retenue, qui s'inspire du système mis en place par la Banque mondiale depuis 1996, repose sur un système de notation, sur une échelle de quatre niveaux (A, B, C, D), de deux « thèmes globaux » d'appréciation (objectifs et mise en oeuvre) et de onze « critères spécifiques » d'exécution. Les notes ainsi attribuées sont ensuite synthétisées en une note globale du projet. Ce dispositif est pleinement opérationnel depuis 2003 et fait l'objet d'une communication au conseil de surveillance depuis cette année.

Le but de l'exercice est donc d'identifier les opérations risquant de ne pas atteindre leurs objectifs de développement et/ou rencontrant des problèmes sérieux dans leur mise en oeuvre, ainsi que les éléments de faiblesse et les facteurs de risque susceptibles de les affecter.

Ce système permet de définir deux types de projets : les projets « à problèmes » , pour lesquels des difficultés sérieuses sont constatées au niveau des objectifs et/ou de la mise en oeuvre (le projet est noté C ou D sur au moins un des deux thèmes globaux) ; et les projets « à surveiller » , notés A ou B mais dont on peut craindre qu'ils deviennent « à problèmes » en raison des éléments de risque identifiés au niveau des critères spécifiques. La notation défavorable de 3 critères (ou plus) classe automatiquement un projet noté A ou B en projet « à surveiller ». Le total des projets « à problèmes » et « à surveiller » constitue le portefeuille « en risque ».

Les notations sont le résultat d'un processus contradictoire : proposées par les responsables du suivi du projet dans les agences locales de l'AFD et par le chef du projet au siège, elles sont ensuite soumises, pour validation, au coordinateur régional. Elles sont actualisées au retour de chaque mission de supervision (ou dès que tout événement dans le déroulement du projet justifie une modification de sa notation) et systématiquement deux fois par an, à l'occasion de revues générales de portefeuille organisées par les départements géographiques de l'AFD. En 2003, ces revues ont été réalisées en février-mars et octobre-novembre

2 - Evolution de la qualité du portefeuille et comparaison par rapport à la Banque mondiale

La revue générale du portefeuille de projets réalisée en octobre - novembre 2003 a porté sur 266 projets notés, représentant un montant total d'engagements de 2,5 milliards d'euros. 83 projets en situation de risque, représentant 31% du portefeuille de projets en exécution, ont été recensés , dont 64 projets « à problèmes » (24% des projets notés) et 19 projets « à surveiller » (soit 7% des projets notés). En volume, les engagements en situation de risque représentent près de 560 millions d'euros, soit 22% du total des engagements en cours de mise en oeuvre (dont 15% « à problèmes » et 7% « à surveiller »).

Parmi les facteurs les plus notables influant sur la notation des projets, il convient de relever :

- la localisation des projets : la proportion de projets en risque est sensiblement plus élevée en Afrique subsaharienne (35 %), où sont concentrés plus des deux tiers des projets, et particulièrement en Afrique de l'ouest (38 %) ;

- de manière moins marquée, le domaine d'intervention : les projets d'infrastructures ont des performances inférieures (35 % de projet en risque) aux projets de développement rural et du secteur financier (21 % de projet en risque) ;

- l'ancienneté des projets : la proportion de projets en risque croît avec le temps. Elle atteint 41 % pour les projets compris entre 4 ans et 6 ans et 48 % pour les projets de plus de 6 ans ;

- la taille des projets : 43 % des projets de moins de 5 millions d'euros sont signalés en risque, contre 28 % pour les projets compris entre 5 et 10 millions d'euros et 17 % pour les projets supérieurs à 10 millions d'euros. Cependant, ce critère ne constitue pas à lui seul un facteur explicatif, dans la mesure où il est interdépendant des autres facteurs : il y a proportionnellement plus de « petits » projets en Afrique Subsaharienne et parmi les projets anciens ;

- la maîtrise d'ouvrage : 63% des projets en risque sont notés négativement sur ce critère).

Dans ses deux principales régions de croissance et d'extension de son champ d'intervention (Méditerranée et Asie), l'AFD enregistre des résultats comparables à ceux de la Banque mondiale . En Afrique subsaharienne, la performance de l'AFD se situe entre celle que connaissait la Banque mondiale en 1996 - 1997, au moment de la mise en place de son dispositif de notation des projets (40% de projets en risque) et celle à laquelle elle est parvenue en 2001 - 2002, dernière année de référence connue (25 % de projets en risque).

Globalement, sur la base de la répartition géographique actuelle de son portefeuille, une performance équivalente à celle de la Banque mondiale impliquera, pour l'AFD, de réduire de 31 % à 23 % la proportion de ses projets classés en risque , ce qui représente un peu plus de vingt projets à améliorer ou à sortir du portefeuille. Cette action doit porter, pour l'essentiel, sur l'Afrique subsaharienne.

Le simple fait de mettre en place un dispositif normalisé de suivi de la qualité des projets a été, en soi, un facteur d'amélioration de cette dernière. En témoigne l'évolution constatée en 2003 : entre la revue de février - mars 2003 et celle d'octobre - novembre 2003, le nombre de projets en risque a été réduit de 26 % (en net, 17 projets en risque ont été sortis du portefeuille et 12 ont été redressés). La proportion de projets en risque a ainsi diminué de 39 % à 31 % et leur nombre de 112 à 83. Sur les 84 projets « à problèmes » de mars 2003, 17 ont été sortis du portefeuille et 21 ont été améliorés, soit un taux de « pro-action » de 45 %.

Revue interne de la qualité des projets en exécution (hors Côte d'Ivoire) - Année 2003

Nombre de projets analysés

A

B

C

D

Projets à problèmes (C et D)

Projets A et B à surveiller

Total projets en risque

Moyenne Afrique de l'ouest

98

15 %

56 %

29 %

0 %

29 %

9 %

38 %

Moyenne Afrique subsaharienne

179

13 %

60 %

25 %

1 %

26 %

8 %

35 %

Moyenne tous Etats étrangers

266

12 %

64 %

23 %

1 %

24 %

7 %

31 %

Source : document du conseil de surveillance de l'AFD du 29 avril 2004

Afin de réduire la proportion de projets anciens, qui sont les plus risqués, une procédure spécifique d'examen des demandes de report de date limite de versement a été mise en place pour les projets signalés « à problèmes » . Au cours de l'année 2003, 11 projets « à problèmes » (sur les 17 sortis du portefeuille) ont fait l'objet d'annulations de reliquats, pour un montant de 7,9 millions d'euros, contre 18 projets notés A ou B, pour un montant de 1,6 million d'euros. Par ailleurs, la direction des Etats étrangers a commencé à procéder, en 2004, à un examen systématique des projets de plus de 6 ans afin d'éliminer du portefeuille ceux dont le prolongement ne se justifierait pas ou qui comporteraient un risque d'échec élevé.

L'augmentation de la taille moyenne des projets constitue l'un des axes du POS de l'AFD . Les objectifs dans ce domaine sont d'ores et déjà atteints et même dépassés . Cependant, l'AFD devra continuer de financer des projets de dimension modeste, particulièrement dans les PMA d'Afrique subsaharienne et d'Asie du Sud-Est, où elle ne peut intervenir qu'en subvention, dont la ressource est limitée.

Enfin, au plan géographique, la croissance et la diversification de l'activité de l'AFD dans ses nouveaux champs d'intervention devrait lui permettre de rééquilibrer progressivement la répartition de son portefeuille au bénéfice des régions Méditerranée et Asie du Sud-Est où elle enregistre, comme la Banque mondiale, des résultats nettement meilleurs qu'en Afrique subsaharienne. Il est cependant vraisemblable que l'AFD continuera d'enregistrer un différentiel entre ses résultats en nombre et ses résultats en engagements plus important que celui de la Banque mondiale, du fait de l'impossibilité d'intervenir autrement qu'en subvention, donc pour des montants plus faibles, dans la plupart des pays d'Afrique subsaharienne.

Source : réponses du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au questionnaire budgétaire

f) Les conséquences du CICID du 20 juillet 2004

Les récentes décisions du CICID du 20 juillet 2004 sont présentées comme une nouvelle étape du processus de rationalisation et de clarification engagé depuis la réforme du dispositif français de coopération initiée en 1999, et exercent des conséquences notables sur l'activité et l'environnement juridique de l'AFD. Elles renforcent le rôle d'opérateur pivot confié à l'Agence et ont également pour but de permettre un exercice plus clair de la tutelle du MAE sur l'AFD , notamment s'agissant des opérations financées sur des crédits budgétaires de ce ministère.

Cinq points du relevé de décisions concernent spécifiquement les relations entre l'Etat et l'AfD et leurs compétences respectives.

1 - La clarification des rôles et le transfert progressif à l'AFD de responsabilités de gestion et de conduite d'opérations

L'Etat détermine les orientations stratégiques de l'AFD, autorise les nouvelles opérations et fait procéder à leur évaluation. L'instruction et la mise en oeuvre des projets et programmes relèvent de l'Agence.

Une convention-cadre, qui entrera en vigueur au 1 er janvier 2005 , définira les relations entre l'Etat (MAE, MINEFI, et ministère de l'outre-mer) et l'AFD, ainsi que les régimes juridiques applicables aux opérations de l'agence : dons aux pays en développement ; prêts, avances, prises de participation et garanties ; opérations avec les collectivités d'outre-mer. La convention prévoira la possibilité pour un service de l'Etat de faire appel à l'AFD pour l'exécution d'opérations particulières et selon des modalités ad hoc .

Dans le respect de la convention-cadre, des contrats d'objectifs pourront être conclus entre un ministère et l'AFD afin d'organiser la mise en oeuvre de chacun des régimes prévus dans la convention générale. En particulier, un contrat d'objectifs sera signé avant la fin 2004 entre le MAE et l'AFD.

2 - La révision des statuts de l'AFD

En tant que de besoin, les statuts de l'AFD seront révisés de manière à permettre un meilleur pilotage de l'Agence :

- la définition des opérations gérées par l'Agence pourra être revue en fonction des modifications de ses relations avec l'Etat ;

- les activités du Conseil de surveillance seront recentrées sur les questions stratégiques et l'examen des projets les plus importants ;

- le Conseil de surveillance déléguera ses compétences à des comités d'engagements des projets pour l'approbation des projets de plus faible montant.

3 - Le rôle de l'ambassadeur

La convention-cadre entre l'Etat l'AFD définira les relations entre l'ambassadeur et les agences locales l'AFD et précisera notamment les points suivants :

- un avis conforme de l'ambassadeur est requis sur le cadre d'intervention de l'AFD dans chaque pays, qui découle des documents-cadres de partenariat. Pour les projets financés sur dons, il émet un avis à trois étapes des projets : lors de l'identification d'un nouveau projet, lors de l'engagement de cette opération et lors de son évaluation a posteriori ;

- l'ambassadeur est tenu informé des activités opérationnelles de l'AFD, des contacts entre l'agence locale et les autorités de l'Etat étranger, ainsi que des missions effectuées sur place par les agents du siège de l'AFD ; il reçoit copie, à sa demande, des documents transmis par l'AFD aux autorités étrangères ;

- l'ambassadeur est consulté sur les nominations des directeurs d'agence et émet un avis conforme sur leurs lettres de mission ; il transmet au directeur général de l'AFD un rapport annuel sur la manière de servir du chef d'agence ; le chef d'agence de l'AFD participe aux réunions de coordination tenues par l'ambassadeur et il contribue aux réflexions de l'ambassade sur les questions de coopération et de développement ;

- enfin, l'ambassadeur cosigne avec le directeur général de l'AFD les conventions avec les Etats étrangers relatives aux opérations de dons et il est tenu informé de l'état d'avancement des opérations relevant de la loi bancaire.

4 - Les opérations déléguées à l'AFD

Un nouveau partage sectoriel des opérations financées sur dons est prévu entre le Fonds de solidarité prioritaire du MAE et l'AFD , conduisant à des transferts au profit de la seconde :

- le FSP interviendra sur les secteurs suivants : soutien à l'Etat de droit, à la réforme de l'Etat, à la gouvernance institutionnelle et financière et à la définition des politiques publiques ; soutien à la coopération décentralisée et non gouvernementale ; appui à la francophonie et à l'enseignement du français ; coopération culturelle et scientifique ; formation et enseignement supérieurs ; recherche ;

- l'AFD aura en charge les domaines suivants : agriculture et développement rural ; santé et éducation de base ; formation professionnelle ; environnement ; secteur privé ; infrastructures et développement urbain. Un certain nombre de projets de ces secteurs, actuellement gérés par le FSP, seront donc repris par l'AFD . La délégation d'activité pour les nouvelles opérations devra quant à elle pouvoir prendre effet dès 2005.

5 - L'évolution du dispositif d'assistance technique

Une mission d'étude a été confiée à MM. Edouard Wattez et Christian Connan, afin de définir les axes d'une réforme dans ce domaine, en vue de son renforcement. La répartition entre l'AFD et le MAE en matière d'assistance technique sera la suivante :

- relèvent du MAE, conformément à la nouvelle répartition des rôles, le conseil aux gouvernements étrangers (notamment, les assistants techniques placés directement auprès de membres de gouvernements), l'assistance technique dans les domaines de la gouvernance institutionnelle et financière, la définition des politiques publiques, l'Etat de droit, la réforme de l'Etat, la coopération culturelle et scientifique, l'appui à la francophonie et à l'enseignement du français, la formation et l'enseignement supérieurs, la recherche ;

- dans les secteurs gérés par l'AFD, l'assistance à la réalisation de projets et programmes sera mise en oeuvre par l'Agence, selon des modalités associant le GIP « France Coopération Internationale ». La mission d'étude formulera des propositions sur ce point.

G. L'EXÉCUTION BUDGETAIRE DES CRÉDITS DE COOPÉRATION DU MAE EN 2003 ET 2004

La régulation budgétaire du MAE, et plus particulièrement de ses crédits de coopération, a été très contrastée au cours des deux derniers exercices : après une année 2003 que l'on peut qualifier d'éprouvante, les crédits de l'exercice 2004 ont été au contraire sanctuarisés, après une prise de conscience au plus haut niveau de l'Etat . Votre rapporteur spécial rappelle qu'il ne saurait contester le principe de la régulation, en particulier sur des chapitres dont les reports témoignent, au moins partiellement, d'une gestion perfectible, mais considère que la gestion budgétaire de ces deux exercices est révélatrice de deux excès : une régulation de grande ampleur et par à-coups en 2003, puis une réaction de « compensation » en 2004, alors que la régulation aurait pu s'exercer de façon modérée et avec discernement. Afin que l'autorisation parlementaire puisse conserver son sens, c'est bien en amont, au stade des négociations budgétaires, qu'une approche fine et rigoureuse des dotations doit prévaloir, ce qui suppose d'une part de disposer de priorités claires et pérennes, et d'autre part de ne pas se laisser gagner par la logique non coopérative d'aspirations morcelées à des hausses de crédits.

De manière générale, la régulation, par les obligations de report et les dégels tardifs qu'elle implique, a également conforté une caractéristique budgétaire majeure du ministère comme des crédits de coopération qu'il gère : les crédits ouverts modifient si profondément les dotations initiales 67 ( * ) , eu égard au faible poids des mesures nouvelles votées en loi de finances initiale, que l'autorisation parlementaire perd une bonne partie de son sens.

1. L'exercice 2003

La régulation au titre de l'exercice 2003 a été massive et a commencé très tôt, dès début février. Les annulations et gels de crédits ont affecté le budget des affaires étrangères jusqu'à une hauteur de 284 millions d'euros (régulation maximale entre avril et juillet), soit 15 % des crédits hors rémunérations et engagements internationaux et 134 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2002. Le ministère ne précise toutefois pas quelle est la part des crédits de coopération qui a été affectée. La régulation en 2003 a suivi les étapes suivantes :

- le 3 février, un gel de 60 millions d'euros au titre de la « réserve d'innovation » pour les dépenses ordinaires (dont 16,8 millions d'euros sur les crédits d'APD), et de 98 millions d'euros au titre de la « réserve de précaution » pour les dépenses d'investissement (exclusivement imputée sur les crédits APD et coopération militaire et de défense). Cette réserve de précaution ne pouvait être mobilisée que pour couvrir des dépenses non prévues au titre de l'APD, et le reliquat après financement de ces éventuelles dépenses non prévues pouvait être librement utilisé . Ces réserves constituaient donc un gel de crédits éventuellement mobilisable . ;

- le 15 mars, annulation de 5,3 millions d'euros en AP et de 31 millions d'euros sur les CP précédemment gelés au titre de la « réserve d'innovation » ;

- le 15 avril, gel de 133 millions d'euros de crédits de reports , dont 103 millions d'euros d'obligation de reports imposée fin 2003. Cette mesure a suscité l'incompréhension du ministère car elle n'avait fait l'objet d'aucun avertissement préalable, y compris lors de la conférence de reconduction quatre semaines plus tôt ;

- à partir du mois de juin, la perspective d'une extension des cessations de paiement au-delà du FSP a motivé un dégel progressif de 37 millions d'euros durant l'été. Cette mesure a permis au FSP d'éviter une « banqueroute », selon les termes du ministère ;

- le 15 octobre, annulation de 67 millions d'euros sur les crédits mis en « réserve d'innovation » et sur les reports gelés.

- la loi de finances rectificative pour 2003 s'est traduite par 6 millions d'euros d'ouvertures de crédits, mais également par l'annulation de 72 millions d'euros de CP et de 76 millions d'euros d'AP . La loi de finances rectificative a donc eu un double impact en terme de régulation : s'ajoutant aux 72 millions d'euros de dépenses ordinaires et CP annulés, 83 millions d'euros sont restés gelés et ont donc été inutilisables sur l'exercice 2003, constituant de facto une nouvelle obligation de report sur les crédits du ministère.

La perte totale de crédits en fin d'année subie par le ministère en 2003 s'élève à 267 millions d'euros de CP et 82 millions d'euros d'AP. Le report de charges à financer hors loi de finances initiale pour 2004 a été estimé à 298 millions d'euros. Il aura été couvert à hauteur de 50 % par les reports.

Certaines lignes budgétaires concourant à la coopération ont été particulièrement touchées par la régulation :

- les établissements culturels et de recherche ainsi que les alliances françaises ont enregistré une baisse sensible de leurs subventions de fonctionnement, les contraignant à réduire leurs activités et à prélever sur leurs réserves éventuelles ;

- s'agissant des projets, la récurrence de certains moyens a, malgré les mesures prises (réduction et annulation de projets, report de recrutement d'assistants techniques, réduction de subventions à des acteurs du développement,...), donné lieu à un important report de charges sur 2004 ;

- l'insuffisance de CP du FSP a entraîné une interruption des paiements de mai à août 2003 (gel puis dégel de 19 millions d'euros), puis une nouvelle interruption dès la mi-octobre qui a justifié l'ouverture de 5 millions d'euros de nouveaux CP en loi de finances rectificative. De fait, votre rapporteur spécial a constaté, lors de sa mission de contrôle en Afrique, que les postes diplomatiques dans lesquels il s'est rendu avaient dans certains cas dû reporter sur 2004 le paiement de nombreuses factures au titre du FSP, réduisant d'autant les crédits disponibles pour poursuivre les projets en cours ;

- l'AFD a été amenée à interrompre ses décaissements en dons fin novembre faute de disposer des ressources budgétées ;

- faute des crédits nécessaires pour faire face au dernier appel de fonds du FED pour 2003, des pénalités et un report de charges pèsent sur l'enveloppe 2004 ;

- la régulation budgétaire sur le chapitre 42-29 (coopération militaire et de défense) a conduit au non-remboursement au ministère de la défense des 11/12èmes des stages 2003 dans les écoles militaires françaises, soit 10 millions d'euros.

2. L'exercice 2004

La gestion 2004 s'est déroulée dans des conditions globalement satisfaisantes, puisque le ministère a été exempt de régulation : suite à la lettre adressée par le président de la République au Premier ministre le 10 mars 2004, aucun gel ni aucune régulation des crédits n'a été appliqué à son budget.

La totalité des reports de crédits non consommés en 2003 a en outre été accordée . Toutefois, certains de ces crédits de reports, libres d'affectation et pour un montant total de 23 millions d'euros, ont été transférés à d'autres administrations pour être consacrés à des dépenses à caractère prioritaire non prévues en 2003 ou en loi de finances initiale pour 2004. Le montant des crédits de reports réellement disponibles pour le ministère s'est ainsi élevé à 142,75 millions d'euros.

Le chapitre 68-91 dédié au FSP a bénéficié, ainsi qu'il a été précisé, d'un abondement de 50 millions d'euros de ses CP pour lui permettre de faire face à ses difficultés de trésorerie. Les crédits du MAE ont également été abondés de 12 millions d'euros pour permettre de rembourser la dette contractée à l'égard de la Suisse à l'occasion du G8 d'Evian. Cette charge devait à l'origine être financée sur les reports de charge du budget du MAE.

L'évolution des taux de change, et en particulier la baisse du dollar, a été plus favorable que prévu au cours des huit premiers mois de 2004. Les appels de fonds du Fonds mondial de lutte contre le sida ne se sont pas révélés aussi élevé que prévus.

Selon le ministère, les derniers mois de l'année pourraient toutefois se traduire par de nouvelles tensions financières : les besoins du chapitre 42-31 pour financer les opérations de maintien de la paix pourraient ainsi s'avérer insuffisants (en raison notamment de la situation au Darfour), et tous les appels de fonds internationaux (Fonds SIDA, FED, GAVI, ..) n'ont pas encore été émis.

* 31 Hors 66 millions d'euros de reports de la contribution de la France au FED, non comptabilisés dans le budget 2005 (car versés lors de la période complémentaire de l'exercice 2004) mais imputés sur les crédits d'APD 2005 au sens du CAD.

* 32 Cet intitulé surprend votre rapporteur spécial , en ce qu'il manque singulièrement de précision au regard de la vocation même de la mission interministérielle.

* 33 Les crédits de rémunération retenus par le « jaune » ne sont en particulier pas inclus, mais les crédits du titre III de la DGCID intègrent la subvention à l'AEFE, non retenue intégralement au titre de l'APD.

* 34 Fin 2003, l'écart entre effectif budgétaire (9.409) et effectif budgétaire (8.834) de l'ensemble du ministère était de 4,3 %, et devrait se situer autour de 3,5 % fin 2004. La DGCID rappelle que cet écart est lié à des « vacances de friction » sur les postes, et que l'entrée en vigueur de la LOLF fera disparaître une partie de cette vacance, et qu'elle ne sera plus que résiduelle avec environ 200 emplois, soit 1 % du futur plafond d'emploi du ministère (23.000 équivalents temps plein).

* 35 En particulier, pour 1,22 million d'euros, du Fonds d'aide à la scolarisation des enfants francophones (FASEF), qui transitait jusqu'à présent par l'Agence intergouvernementale de la francophonie.

* 36 Cette commission est une structure de concertation paritaire entre les pouvoirs publics et les associations de solidarité internationale dans une volonté commune de dialogue et d'échange d'informations.

* 37 Selon une enquête menée par la Commission coopération développement fin 2003, les ONG recevraient au minimum 1 % de l'APD, contre une moyenne européenne de 3,1 %, et leurs recettes proviendraient à 40 % de subventions publiques.

* 38 Le vademecum qui détermine les règles de cofinancement de la DGCID et de la MCNG stipule ainsi :

« Les frais administratifs ou de structure (frais de fonctionnement et de personnel du siège) de l'association en France encourus pour le suivi du projet peuvent être répercutés à concurrence de 10 % maximum du coût total du projet. Il s'agit d'une somme forfaitaire ne faisant pas l'objet de justificatifs ».

* 39 Comme en 2004, ces actions seront entreprises auprès des écoles et des université (en relation avec l'action du HCCI), par la plate-forme associative nationale pour l'éducation au développement, et en mobilisant l'ensemble des ministères concernés, en particulier le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche.

* 40 Un compte rendu technique et financier doit être remis chaque année et peut faire l'objet de demande de justification complémentaire (voire d'une demande de remboursement partiel ou total de la subvention si elle n'a pas été dépensée ou l'a été hors des critères), les chargés de mission de la MCNG peuvent réaliser des missions de contrôle sur le terrain, et des évaluations externes des projets peuvent enfin être menées.

* 41 12,4 millions d'euros en 2002, 11,2 millions d'euros en 2003, et 10 millions d'euros en 2004.

* 42 Ce vaste chapitre « fourre-tout » recouvre une bonne part des actions de la DGCID.

* 43 25,2 millions d'euros de 2001 sur 2002, 20,3 millions d'euros de 2002 sur 2003 (dont plus de 10 millions d'euros de reports obligatoires), et 1,9 million d'euros de 2003 sur 2004.

* 44 Organisation des Nations Unies pour le développement industriel.

* 45 Organisation mondiale de la santé, Organisation météorologique mondiale, Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, Organisation internationale du travail et Organisation des Nations Unies pour la science, l'éducation et la culture.

* 46 Office des Nations Unies pour les réfugiés en Palestine, Programme des Nations Unies pour le développement, Programme alimentaire mondial, Fonds des Nations Unies pour l'enfance et Organisation mondiale de la santé.

* 47 Cette contribution place la France au deuxième rang des donateurs , derrière les Etats-Unis. Ce montant de 150 millions d'euros a été calculé en fonction d'une juste part (proportionnelle à la part de la France dans la richesse mondiale) pour un Fonds qui recueillerait 3 milliards de dollars par an, objectif que le Président de la république a défendu lors de la Conférence de soutien au Fonds mondial qui s'est déroulée à Paris le 16 juillet 2003, et qui a été soutenu par le Premier ministre britannique et le Président de la Commission européenne. En 2004, le Fonds devrait recueillir 1,5 milliard de dollars car nos principaux partenaires n'ont pas encore porté leurs contributions au niveau correspondant. Une conférence de reconstitution des ressources du Fonds mondial , mise en place par celui-ci sur l'initiative de la France se déroulera au printemps 2005 pour assurer au Fonds une meilleure prévisibilité de ses ressources et un accroissement de celles-ci.

* 48 Les crédits transitant par le FMU sont affectés par les Etats aux opérateurs de la francophonie : Agence intergouvernementale de la francophonie, Agence universitaire de la francophonie, Association internationale des maires francophones, Université Senghor d'Alexandrie et TV5 Monde.

* 49 Les ministères de l'éducation nationale, de la culture et de l'écologie sont également contributeurs.

* 50 Opérations d'aide directe, opérations menées par les postes diplomatiques et consulaires, subventions aux ONG et versements exceptionnels à des organisations internationales.

* 51 Les crédits du titre V affectés aux actions de coopération ne concernent qu'une fraction minoritaire du chapitre 57-10 « Equipement administratif », déjà mentionnée précédemment.

* 52 Ce chiffre est celui du « bleu » du budget du MAE. Votre rapporteur spécial relève toutefois que dans deux réponses distinctes au même questionnaire, le ministère indique deux autres montants pour la contribution prévisionnelle de la France au titre de 2005 , 694 et 705 millions d'euros. On se trouve ainsi en présence de trois chiffres différents, selon qu'ils intègrent ou non les reports de paiement comptabilisés par le CAD sur l'exercice suivant, ce qui ne facilite pas la compréhension.

* 53 Ces priorités sont l'accès aux services sociaux de base (enseignement, formation, santé), le développement des infrastructures (transports, hydraulique et communications), le soutien aux productions locales (agricoles, industrielles, minières ou énergétiques) et les programmes thématiques liés à la lutte contre la désertification, la sécheresse ou les grandes endémies.

* 54 «La budgétisation du FED, une étape dans la modernisation de l'aide» - Rapport de MM. Dominique Bocquet et Stéphane Viallon au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, mai 2003.

* 55 On constate ainsi une volonté manifeste de rapprocher les règles du FED, tout en maintenant son statut, de celles du budget, notamment par l'insertion d'une « sunset clause » prévoyant l'annulation automatique des engagements non suivis de décaissement.

* 56 « Vers une pleine intégration de la coopération avec les ACP dans le budget de l'UE », communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen.

* 57 De fait, cet argument fut encore souvent invoqué, pour les crédits de 2003, par les interlocuteurs de votre rapporteur spécial lors de sa mission de contrôle de février 2004, alors que l'ampleur de la régulation a finalement été réduite dans certains postes.

* 58 Le ministère des affaires étrangères rappelle que les projets s'exécutent en moyenne à 91,8 % (le solde de CP fait alors l'objet d'annulations ou de réintégrations) et que leur durée moyenne a été rallongée par deux années et demi de pénurie de crédits de paiement.

* 59 Les évaluateurs recommandaient en particulier :

- de mieux faire connaître le dispositif FSD et de mieux valoriser les bonnes pratiques qui en sont issues ;

- de distinguer sept types d'actions finançables et regroupés sous trois « guichets » : (1) investissement local, petit projet expérimental, action ciblée en faveur d'un groupe défavorisé, appui aux promoteurs de droit humain et démocratie, (2) capitalisation (sur les projets FSD) et diffusion d'information (sur les droits de l'homme), (3) "État et actions d'urgence" ;

- de mettre en place dans chaque pays une cellule de gestion des FSD bien identifiée et chargée de la totalité de ce fonds. Le pouvoir et l'information des partenaires nationaux devraient être accrus dans la phase amont du cycle de projet relative à l'instruction et la sélection des projets ;

- les rapports de présentation au comité des projets FSP de nouveaux projets FSD devraient comporter un rapport final d'exécution sur les enveloppes FSD anciennes, comprenant une auto-évaluation ex post de leurs forces et faiblesses.

* 60 En complément de ses interventions directes dans les Etats étrangers, l'AFD compte deux filiales : Proparco (détenu à 68%), établissement de crédit ayant vocation à financer le secteur privé et le Cefeb qui concourt à la formation et au perfectionnement de cadres de pays en développement occupant ou appelés à occuper des postes de responsabilité dans les services publics à vocation économique ou financière, les institutions financières de développement et les entreprises publiques ou privées.

* 61 Volume d'APD rapporté au coût pour l'Etat.

* 62 Ce processus de cession, conforme aux orientations du POS et à la lettre de mission du Directeur général de l'AFD, n'est pas encore achevé.

* 63 L'impact du prêt au Liban sur le bilan de l'Agence, décidé par la loi de finances rectificative de décembre 2002 , se limite à une augmentation des encours de 500 millions d'euros, mais pas du risque pondéré, le prêt étant intégralement garanti par l'Etat français. La première échéance en intérêts à fin août 2003 a été honorée à bonne date.

* 64 Selon les termes du rapport annuel 2003, « cette variation s'explique notamment par des reprises sur les provisions constituées pour couvrir le risque pays sur les activités de la filiale Proparco. L'exercice 2002 avait par ailleurs enregistré des dotations significatives sur les risques de l'AFD dans l'outre-mer et sur des risques divers ».

* 65 Résultat net rapporté aux fonds propres part du groupe (hors Fonds pour risques bancaires généraux).

* 66 Ainsi que le rappelle notre rapporteur général Philippe Marini dans son rapport d'information n° 431 (2003-2004) « La loi de sécurité financière : un an après », publié en juillet 2004, ces titres super subordonnés permettent aux entreprises « d'émettre des titres de dette d'un rang de priorité inférieur aux prêts et titres participatifs, et d'organiser à leur gré la subordination de leurs divers types de dettes » et présentent « d'importants avantages sur les plans prudentiel, juridique et financier ».

* 67 Ainsi les crédits ouverts en 2002 étaient supérieurs de plus de 21,7 % aux dotations initiales, de 16,3 % en 2001 et de 20,1 % en 2000.