Note de présentation des crédits de l'aide au développement pour 2005

M. Michel CHARASSE

III. LES CRÉDITS DE COOPÉRATION DU MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI) est le second ministère contributeur en termes de crédits budgétaires concourant à la coopération avec 951,6 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005 , en légère hausse de 0,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, mais le premier en termes de gestion et de contribution globale puisqu'une part importante de ses crédits transitent par les comptes spéciaux du Trésor et figurent donc hors budget, ainsi qu'il a été exposé précédemment. En 2003, le ministère devrait ainsi verser (hors AFD) 3,25 milliards d'euros (en hausse de 18,8 % par rapport à 2004) en faveur de l'aide au développement au sens du CAD, dont 2,19 milliards d'euros au titre des allègements et rééchelonnements de dette. Cette contribution est de plus d'un milliard d'euros supérieure à celle du ministère des affaires étrangères.

Votre rapporteur spécial se félicite des réels progrès accomplis par le ministère dans le respect des délais organiques de réponse au questionnaire budgétaire. La date limite du 9 octobre a ainsi été tenue, pour la version « papier » des réponses comme pour leur transmission par courrier électronique, et la comparaison avec le ministère des affaires étrangères s'est inversée depuis 2002, puisque ce dernier a davantage tardé à remettre ses réponses, après une relance de votre rapporteur spécial. Il déplore néanmoins que certains écarts de chiffres entre le « jaune » et les réponses au questionnaire budgétaire opacifient l'analyse des crédits du ministère concourant à la coopération.

A. LE FUTUR PROGRAMME « AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT »

1. Périmètre budgétaire

Ainsi qu'il a été précisé supra , le second programme de la mission interministérielle « Aide au développement », intitulé « Aide économique et financière au développement », correspond intégralement à des crédits budgétaires gérés par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI), et plus particulièrement par le directeur du Trésor qui a été désigné comme responsable de ce programme. Il ne reprendra toutefois pas l'intégralité des crédits budgétaire concourant à la coopération actuellement identifiés dans le « jaune » budgétaire pour le MINEFI. La direction du Trésor gère également les crédits extra-budgétaires transitant par les comptes spéciaux du Trésor, qui ne sont pas répertoriés dans la mission et font du MINEFI le premier ministère en termes de contribution globale à l'APD, ainsi qu'il a été relevé précédemment.

D'après l'avant-projet annuel de performances (« avant-PAP ») de la mission « Aide publique au développement », le programme « Aide économique et financière au développement », qui comprend trois actions (« Aide économique et financière multilatérale », « Aide économique et financière bilatérale », « Traitement de la dette des pays pauvres »), représente 886,71 millions d'euros de crédits dans le projet de loi de finances pour 2005, soit à périmètre constant une diminution de 5,95 % par rapport au montant inscrit dans la loi de finances initiale pour 2004 . La correspondance entre la nomenclature budgétaire traditionnelle et la future nomenclature « LOLF » par destination, ainsi que les crédits correspondants en 2004 et 2005, sont présentés dans le tableau ci-après.

Votre rapporteur spécial relève toutefois que les données fournies par le ministère dans les réponses au questionnaire budgétaire diffèrent des totaux indiqués dans l'avant-PAP , à hauteur d'environ 1 million d'euros pour les crédits du projet de loi de finances pour 2005. Les différences sont encore plus marquées s'agissant des sous-totaux par action. Ces écarts ne contribuent pas à fiabiliser l'analyse budgétaire.

Les dépenses de fonctionnement, et en particulier les rémunérations du personnel qui constitueront le futur titre II, sont traditionnellement très limitées dans les actions du MINEFI en faveur de l'APD. Ils ne représentaient que 5,7 % des crédits du ministère concourant à la coopération dans la loi de finances initiale pour 2004, et leur poids se voit encore réduit dans le nouveau programme. Eu égard au faible nombre d'emplois budgétaires concernés par rapport au volume global de crédits de ce programme, les personnels de la direction du Trésor et de la direction des relations économiques extérieures qui en assurent la mise en oeuvre, comme les crédits de fonctionnement courant y afférents, ont en effet été rattachés au programme « Stratégie économique et financière », dont l'ampleur devrait permettre d'assurer une meilleure fongibilité des crédits.

Ventilation des crédits de paiement du programme « Aide économique et financière au développement » et correspondance avec les imputations budgétaires (en millions d'euros)
Chapitre	Article	Intitulé	LFI 2004	PLF 2005	Evolution
Action 1 « Aide économique et financière multilatérale »
58-00 : contributions de la France au capital d'organismes internationaux	10	Société interaméricaine d'investissement	1,96	1,73
	20	Banque asiatique de développement		0
	30	Banque interaméricaine de développement	1,7	0
	40	Groupe Banque mondiale	0	0
	51	Banque européenne de reconstruction et de développement	22,45	22,45
	52	Banque européenne d'investissement		0
	60	Banque ouest africaine de développement	0,55	0,55
	70	Banque africaine de développement	3,07	3,07
	80	Banque de développement des Etats de l'Afrique centrale	0	0
68-04 : participation de la France à divers fonds	10	Fonds africain de développement	83,54	92,83
	20	Fonds de solidarité africain	0	0
	30	Fonds international de développement de l'agriculture	8	8
	40	Fonds asiatique de développement	17,5	30,5
	50	Fonds d'assistance technique	0	3,67
	61	Fonds commun des produits de base	0	0
	62	Association internationale de développement (Banque mondiale)	258	258
	63	Fonds mondial Sida, tuberculose, paludisme	50	5
	64	Fonds d'affectation spéciale du programme de Doha pour le développement	0	0
	65	Fonds de coopération pour la sûreté nucléaire et la non prolifération	0	15,5
	80	Fonds de développement de l'Amérique et des Caraïbes	2,5	2,5
	90	FEM - Fonds pour l'environnement mondial	54,6	54,6
44-97 : participation de l'Etat au service d'emprunts à caractère économique	50 par. 20	FMI - Bonification FRPC	21,5	27,5
Sous-total action 1			547,8	525,9	- 4 %

Action 2 « Aide économique et financière bilatérale »
37-01 : remboursement des frais de gestion au titre des concours aux Etats étrangers	20	DREE - Remboursements à Natexis Banque	3,65	3,6
	30	DREE - Remboursements à l'AFD	20,48	21,94
37-75 :	82	Evaluation des aides à l'exportation relevant de l'aide au développement		0,55
41-10 :	30	GIP ADETEF		4,55
44-97 : participation de l'Etat au service d'emprunts à caractère économique	40	AFD (DOM-TOM)		18,4
	50 par. 10	AFD - Bonifications d'intérêts		47,8
68-00 : dons aux Etats étrangers	10	DREE - Dons aux Etats étrangers		27,04
	20	Dons associés aux prêts de la Caisse française de développement		0
	30	Dons destinés à financer des projets dans les pays les plus pauvres		0
	40	Aide budgétaire à destination des Etats d'Afrique et de l'océan indien		55
Sous-total action 2				178,9	3,8 %
Action 3 « Traitement de la dette des pays pauvres »
44-97 : participation de l'Etat au service d'emprunts à caractère économique	50 par. 30	AFD - Indemnisation au titre des annulations de dette		180,84
	50 par. 40	AFD - Indemnisation au titre des réductions de taux d'intérêt des prêts		0,2
68-04 : participation de la France à divers fonds	70	Fonds multilatéraux de soutien aux pays en situation d'arriérés	3,14	0
Sous-total action 3			222,5	181	- 18,6 %
Total programme « Aide économique et financière au développement »				885,62
Chapitres budgétaires actuels qui ne seront pas retenus dans le programme
31-10 : dépenses de personnel des services sous contrat			17,45	18,87	8,1 %
31-90 : rémunérations principales			4,98	3,62	- 27,3 %
31-94 : indemnités et allocations diverses			2,02	1,82	- 9,9 %
33-90 : cotisations sociales - part de l'Etat			0,09	0,06	- 33 %
33-91 : prestations sociales versées par l'Etat			0,2	0,16	- 20 %
34-98 : matériel et fonctionnement courant			0,41	0,41	-
41-10 : coopération dans les domaines de l'énergie et des matières premières			0,01	0,01	-
37-50 : dépenses diverses de la DGI			1,24	1,37	10,5 %
57-90 : équipement des services			0,2	0,01	- 50 %
Total des chapitres budgétaires non retenus dans le programme			26,6	26,33	- 1 %
Source : réponses du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ; avant-projet annuel de performance ; « jaune » annexé au PLF 2005

La répartition des crédits par nature (c'est-à-dire par titre) et par action est la suivante :

Ventilation des crédits du programme « Aide économique et financière au développement » par titre en 2004 et 2005 (en millions d'euros)
	Titre 2 : dépenses de personnel	Titre 3 : dépenses de fonctionnement		Titre 5 : dépenses d'investissmt		Titre 6 : dépenses d'intervention		Titre 7 : dépenses d'opérations financières		Total
	LFI 2004 et PLF 2005	LFI 2004	PLF 2005	LFI 2004	PLF 2005	LFI 2004	PLF 2005	LFI 2004	PLF 2005	LFI 2004	PLF 2005
Aide économique et fin. multilatérale	0	0	0	0	0	518,1	486,3	29,7	27,8	547,8	514,1
Aide économique et financière bilatérale	0	29,4	30,9	0	0	143	181,9	0	0	172,4	212,8
Traitement de la dette des pays pauvres	0	0	0	0	0	222,5	159,8	0	0	222,5	159,2
Total	0	29,4	30,9	0	0	883,6	828	29,7	27,8	942,8	886,7
Evolution 2005/2004	-	5,1 %		-		- 6,3 %		- 6,4 %		- 6 %
Source : avant-projet annuel de performances de la mission « Aide publique au développement »

2. Objectifs et indicateurs

Le programme du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie consacré à l'APD comporte quatre objectifs assortis de neuf indicateurs de résultats, explicités dans l'avant-PAP de la mission interministérielle « Aide publique au développement » et présentés ci-après.

Objectifs et indicateurs de résultats du programme « Aide économique et financière au développement »
Objectifs	Catégorie	Indicateurs
Promouvoir les orientations stratégiques françaises de développement durable	Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen)	Part des engagements des ressources subventionnées de l'AFD, des Banques multilatérales de développement (BMD) et des fonds multilatéraux affectés aux différents secteurs prioritaires (eau & assainissement ; santé/SIDA ; éducation ; environnement et développement durable ; infrastructures ; agriculture et sécurité alimentaire).
		Part des ressources subventionnées de l'AFD, des BMD et des fonds multilatéraux affectées aux zones géographiques prioritaires : Afrique sub-saharienne et Zone de Solidarité Prioritaire
Participer au rétablissement de la stabilité macro-économique et à la création des conditions de la croissance des pays en développement	Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen)	Part de l'aide budgétaire globale française qui s'inscrit dans un processus harmonisé entre les bailleurs de fonds
		Part des pays qui ont bénéficié, avec succès, de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés, selon les deux critères de restauration de la soutenabilité de la dette : part des pays ayant franchi le point d'achèvement de l'initiative PPTE, dont la dette est inférieure à 150 % des exportations et dont la dette est inférieure à 250 % des recettes publiques
Assurer une gestion efficace et rigoureuse des crédits octroyés à l'aide au développement	Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) / efficience de la gestion (point de vue du contribuable)	Montant d'aide au développement apportée par l'AFD sous forme de prêt, pour un euro de subvention versé à l'AFD
		Part des projets de l'AFD et de la Banque mondiale qui sont jugés « au moins satisfaisants » dans la réalisation de leurs objectifs de développement
		Part des projets de l'AFD et de la Banque mondiale, qui ont connu des problèmes à l'exécution et qui ont fait l'objet de mesures correctrices
Promouvoir l'expertise française dans le domaine du développement durable et de la gouvernance économique et financière	Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen)	Nombre de jours consacrés à l'assistance technique internationale par le MINEFI par euro de crédit budgétaire affecté à l'ADETEF
		Part des études préalables terminées ayant abouti à la réalisation d'un projet
		Part des études préalables terminées ayant abouti à la réalisation du projet avec la participation d'entreprises françaises
Note : les catégories d'objectifs font référence à la typologie présentée dans le guide méthodologique « La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs » publié en juin 2004. Source : avant-projet annuel de performance de la mission interministérielle APD

Ces indicateurs ne sont pas encore renseignés dans l'avant-PAP, mais devront l'être pour la loi de finances pour 2006. Pour la plupart des indicateurs présentés, les données proviendront de rapports d'activité et d'évaluation des institutions financières multilatérales, ainsi que de l'AFD. Il n'est donc pas envisagé à l'heure actuelle de les faire valider par une source indépendante de l'administration . L'évaluation de ces indicateurs sur l'année 2003, qui est en cours de réalisation, devrait permettre le cas échéant d'améliorer leur définition.

A l'aune des critères permettant de juger la pertinence des objectifs et indicateurs (cf. supra ), votre rapporteur spécial souhaite formuler les observations suivantes :

- le premier objectif de promotion des priorités françaises de développement durable repose sur un concept quelque peu « fourre-tout » (le « développement durable » permettant somme toute d'insérer de nombreuses priorités sectorielles) mais légitime, compte tenu de la nécessité de s'assurer que l'utilisation des fonds versés à l'AFD et surtout aux organismes multilatéraux est cohérente avec la stratégie française d'APD. Les indicateurs thématiques et géographiques correspondants, s'ils font utilement référence aux objectifs du millénaire pour le développement qui structurent l'aide internationale et reposent sur une distinction idoine, sont toutefois plus proches d'indicateurs de moyens que de réels indicateurs d'efficience socio-économique. En outre, ces indicateurs ne révèlent pas la capacité effective de la France à influencer la politique d'affectation des organismes multilatéraux bénéficiaires, et partant, à atteindre l'objectif fixé ;

- le deuxième objectif est particulièrement ambitieux et de ce fait difficile à traduire dans des indicateurs. L'explication fournie dans l'avant PAP rappelle que la France a décidé d'accroître les volumes d'aide budgétaire globale, sur les modalités de laquelle votre rapporteur spécial a toujours témoigné sa circonspection . Le premier des deux indicateurs, mesurant la contribution de la France à l'harmonisation des interventions des bailleurs, répond à une préoccupation légitime de coordination des actions de nombreux bailleurs, mais part du postulat que les interventions des institutions financières internationales, et en particulier l'aide budgétaire affectée, est efficace pour réduire la pauvreté. Le second indicateur, portant sur la restauration de la soutenabilité de la dette des pays bénéficiant de l'initiative PPTE, ne traduit pas directement le rôle de la France dans ce processus, et encore moins l'impact sur la réduction de la pauvreté, qui en la matière souffre

d'une certaine inertie, quand ce n'est d'effets pervers ^{68 ( * )} ;

- le troisième objectif est particulièrement utile en ce qu'il se situe au coeur de l'évaluation de l'efficacité des crédits consacrés à l'APD, tant en termes de volume que de qualité des projets. Les indicateurs y afférents permettent de mesurer l'effet de levier des concours de l'AFD (rapport entre les prêts bruts de l'Agence vers les pays en développement et le total des subventions qui lui sont octroyées) et d'utiliser de manière appropriée les données de son dispositif de notation interne des projets dans une perspective de « benchmarking » par rapport à la Banque mondiale. Le troisième indicateur permet en outre de juger la capacité de l'Agence à corriger et améliorer des projets considérés comme « à problèmes » ;

- le quatrième et dernier objectif se décline en deux sous-objectifs : améliorer la gouvernance économique et financière et l'efficacité de l'aide au développement, via la coopération technique dans les pays en développement et en transition ; et assurer la pertinence des expertises associées aux projets d'investissement d'aide au développement financés par dons. Le premier indicateur mesure la performance du groupement ADETEF, mais davantage dans une logique d'efficience , c'est-à-dire en considérant l'économie des moyens employés, que d'efficacité (adéquation entre les objectifs et les résultats). Le deuxième indicateur permet de contrôler la pérennité et le « rendement » (qui consiste à donner naissance à un projet effectif) des études réalisées, mais paraît un peu trop anecdotique et éloigné du sous-objectif d'amélioration de la gouvernance économique et financière des pays aidés. Le troisième indicateur, qui évalue la pertinence et le succès de l'offre des entreprises françaises dans des projets de développement, est proche de la logique du « procurement » que défendent les institutions de Bretton Woods, et permet opportunément de mesurer le retour sur la dimension d'investissement que comporte l'aide française .

Au total, ces objectifs et indicateurs témoignent de la difficulté à mesurer l'efficacité de l'aide au développement et le lien entre les financements et la réduction de la pauvreté - a fortiori lorsqu'il s'agit d'aide bilatérale parmi de multiples autres sources d'assistance - qui sont liés à l'importance des volumes engagés mais n'en sont pas exclusivement dépendants. Il manque à ces indicateurs l'insertion de données macro et micro-économiques sur les pays aidés, bien que votre rapporteur spécial mesure la difficulté à établir leur lien avec les actions spécifiquement françaises de coopération.

3. L'impact de la stratégie ministérielle de réforme

Comme les autres départements ministériels, le MINEFI a présenté une stratégie ministérielle de réforme (SMR), initiée dès octobre 2002, après l'étape importante que fut l'unification en 2002 des réseaux des services extérieurs (au sein des nouvelles missions économiques) auparavant constitués des 156 postes d'expansion économique et des 20 agences financières relevant de la direction du Trésor. Quatre leviers de changement ont été identifiés au sein de la SMR : réexamen de chaque mission, réduction du nombre de structures locales et centrales, simplification des procédures pour les usagers et élagage des chaînes administratives de traitement, motivation des agents.

Une mesure importante de réorganisation est intervenue avec l'annonce, le 15 juin 2004, de la création de la direction générale du Trésor et de la politique économique , regroupant dans une même entité la direction du Trésor (DT), la direction de la prévision et de l'analyse économique (DP), et la direction des relations économiques extérieures (DREE). L'objectif de cette réforme est de doter le ministère d'un outil administratif puissant pour peser dans les négociations internationales et de mettre en synergie les capacités d'expertise pour mettre en oeuvre une action économique performante.

S'agissant plus spécifiquement de l'impact de la SMR sur la mission de coopération, votre rapporteur spécial déplore le manque de précision et le caractère lapidaire des réponses du ministère , qui ne font qu'indiquer que « cette fusion devrait faciliter la gestion du programme « Aide économique et financière au développement », dont la DT et la DREE devraient être responsables », sans autres explications. Il faut espérer que cette brièveté ne traduise pas un relatif désintérêt ou une marginalisation de la réflexion stratégique sur le rôle du ministère dans l'APD française.

B. DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT (TITRE III)

Les dépenses de fonctionnement ne représentent qu'une part très minoritaire (5,5 %) des crédits concourant à la coopération du ministère avec 52,2 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, en hausse de 2,7 % par rapport à 2004. La clef de répartition des dépenses retenues dans le « jaune » n'est toutefois pas explicitée dans les réponses au questionnaire budgétaire. L'affectation à une autre mission, dans le futur programme LOLF, des crédits de rémunération et de fonctionnement concourant à la coopération, contribuera à ne plus retenir, parmi les actuels crédits du titre III, que les seuls chapitres 37-01 (remboursement des frais de gestion au titre des concours aux Etats étrangers) et 37-75 article 82 (évaluation des aides à l'exportation relevant de l'aide au développement).

Le MINEFI s'attache à favoriser les détachements de fonctionnaires dans les organismes multilatéraux. La Mission des fonctionnaires internationaux (MFI) du ministère des affaires étrangères a la responsabilité de promouvoir la présence française dans les organisations internationales, qui est encore insuffisante dans certaines institutions financières, en particulier à la Banque mondiale et au FMI ( cf . encadré ci-après). La direction du Trésor, grâce à sa connaissance interne des banques multilatérales de développement (BMD) et de leurs perspectives de recrutement, intervient également en soutien et joue un rôle complémentaire. Le Trésor dispose d'un instrument, les fonds fiduciaires bilatéraux (« trust fund »), pour financer notamment la mise à disposition (« secondment program »), auprès des BMD, de ressortissants français qui peuvent être issus du secteur public ou privé.

La présence française dans les institutions financières internationales

1 - Etat de la sur- ou sous-représentation

Pour 5.000 cadres dans les institutions financières internationales (IFIs), hors groupe de la Banque mondiale et FMI, environ 380 sont de nationalité française, soit une proportion de 7,5 %. Le bilan par institution est néanmoins contrasté : les Français sont ainsi surreprésentés dans les IFIs francophones (Banque africaine de développement, Banque européenne d'investissement et Banque de développement du Conseil de l'Europe) ; le niveau est satisfaisant à la Banque asiatique de développement et au Fonds international de développement agricole (dans la mesure où la représentation française aux postes d'administrateurs est supérieure au niveau de contribution à ces institutions) mais plus nuancé sur le plan qualitatif ; et les Français apparaissent sous-représentés à la Banque interaméricaine de développement et à la Banque européenne de reconstruction et de développement, bien que cette dernière soit présidée par M. Jean Lemierre. S'agissant de la Banque centrale européenne, le ministère des finances invoque l'« opacité » des données disponibles sur le nombre de cadres de l'institution, et rappelle qu'une présidence française n'implique pas une représentation équitable de nos compatriotes dans les postes à responsabilité de l'institution.

Au FMI , dont la France détient 5,05 % des quotes-parts (comme le Royaume-Uni), le nombre total de Français dans l'institution est passé de 103 en 2002 à 104 en 2003, soit 3,9 % de l'effectif total .

La situation actuelle contraste avec celle qui avait cours dans les années 1990 sur le plan quantitatif tout autant que sur le plan qualitatif. Dans un contexte de forte représentation anglo-saxonne et de promotion de cadres anglophones dans l'institution (Royaume-Uni, Etats-Unis, Canada, Inde), la position de la France tend vers un recul sensible de sa présence , en dépit de mesures correctrices, qui n'ont pas toutes encore apporté les effets escomptés (meilleure préparation au concours du « Young Economist », politique soutenue à la promotion de nos cadres, présentation de candidats expérimentés aux plus hauts niveaux pour des postes stratégiques).

Au sein du groupe de la Banque mondiale , la France détient 4,3 % des droits de vote de la BIRD, 4,32 % de ceux de l'AID, 5,04 % de ceux de la SFI et 3,88 % de ceux de l'AMGI. Le groupe Banque mondiale a poursuivi sa politique de recrutement engagée en 2002 (recrutement de 523 personnes supplémentaires en 2003), avec un maintien du mouvement de décentralisation et une volonté de renforcer la diversité comme la féminisation. La France continue toutefois à faire partie des pays développés sous représentés (avec l'Allemagne et l'Italie), même si la part des Français a légèrement progressé en 2003 avec 3,03 % des effectifs (3,01 % en 2002), grâce à 18 recrutements, pour une part du capital qui a très marginalement diminué (4,41 % en 2003 contre 4,42 % en 2002).

La présence française a néanmoins augmenté à presque tous les grades, la France ayant participé à la politique de renforcement de l'encadrement menée par le groupe Banque Mondiale, mais nous ne comptons toujours aucun directeur pays et un seul Français au grade J. Au sein du G7 (32,8 % des effectifs total du groupe Banque Mondiale), la France est avec 345 agents au troisième rang tous niveaux confondus , derrière les Américains (2.351 personnes) et les Britanniques (359 agents).

2 - Problèmes identifiés

- reconnaissance de la valeur de diplômes et cursus français dans des institutions qui prennent pour référence les cursus américains ;

- barrière linguistique : notre représentation est meilleure dans les institutions qui ont le français comme langue de travail effective. Il ne faut pas y voir une fatalité, mais un simple constat ;

- localisation : notre meilleur niveau de représentation est assuré dans les institutions localisées en France, dans des pays immédiatement limitrophes ou francophones ;

- la spécificité des modes de recrutement des banques et institutions financières internationales fondées sur des critères professionnels et d'inspiration anglo-saxonne ne joue pas en faveur de candidats français issus d'une autre culture.

3 - Instruments utilisés ou prévus pour améliorer la présence française

- les programmes de mise à disposition (« secondment ») de l'institution de fonctionnaires français dont la rémunération principale reste prise en charge par la France, pour une durée limitée, avec l'objectif que l'institution recrute en fin de contrat ce fonctionnaire. Le MINEFI a ainsi mis en place un programme de ce type avec la Banque mondiale en 1999. La possibilité d'un tel programme avec la BID est aujourd'hui étudiée ;

- détachement dans le cadre de mobilité : le cas s'est produit au FIDA, où il s'agit en fait d'une mise à disposition avec complément de salaire pris en charge par l'institution ;

- accord d'échange d'agents entre l'AFD et la Banque Asiatique de développement qui devait entrer en application courant 2004. La piste de l'échange de fonctionnaire, en cours d'expérimentation, reste encore à explorer ;

- alerte précoce sur les postes vacants et soutien de candidatures . Dans un environnement des IFIs où le recrutement repose essentiellement sur le mérite, et où l'appartenance géographique n'est pas un critère retenu, le soutien aux candidatures doit toutefois être manié avec prudence. Néanmoins le MINEFI, au stade des « shorts lists », peut apporter son soutien sur un candidat français, soit sous la forme d'un soutien explicite, soit en s'informant régulièrement de l'état d'une candidature pour marquer notre intérêt sur le poste et le candidat ;

- support aux rencontres entre IFIs et grandes écoles ou universités françaises , telle que celles organisées par la Banque mondiale en 2003. Une telle expérience est toutefois plus difficile à organiser pour chacune des IFIs s'il n'y a pas à l'origine un engagement effectif de l'institution (organisation lourde pour des institutions qui ont des vocations régionales et sont de taille relativement réduite) ;

- rôle des organisations des nationaux français dans les IFIs : il existe très peu d'associations d'agents français dans les IFIs , à l'exception du groupe Banque mondiale et du FMI, compte tenu de la localisation commune à Washington et du nombre de personnes concernées. Toutefois, les administrateurs ou les représentants permanents organisent des rencontres, plus ou moins régulières, avec les agents français afin de garder un contact avec eux et de se tenir au courant des problèmes ou opportunités.

Source : réponses du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

La réduction des effectifs du réseau unifié du ministère à l'étranger, qui sont passés de 2.254 en 1994 à 1.968 en 2003 (soit une baisse de 12,7 %) s'est essentiellement effectuée aux dépends de l'Europe occidentale (-  30 %) et de l'Afrique (-  18 %) et au profit des missions situées dans les pays émergents.

Le chapitre 37-01 « remboursement de frais de gestion au titre des concours aux Etats étrangers », doté de 24,13 millions d'euros en 2004 (en hausse de 10,7 % par rapport à 2003) correspond à la rémunération versée à Natexis (article 20) et à l'AFD (article 30) au titre des frais de gestion des prêts et dons du Trésor . S'agissant de l'AFD, la rémunération versée couvre ses frais de structure au titre des seules activités ^{69 ( * )} ne générant pas de marge d'intermédiation bancaire. Les modalités en ont été revues à la suite d'une mission de l'Inspection générale des finances ; la rémunération est ainsi basée sur l'application d'un taux de rémunération propre à chaque activité selon un coefficient d'activité fonction des engagements et décaissements. L'évolution de ces remboursements au cours des dernières années a été la suivante :

Evolution des rémunérations versées à l'AFD et à Natexis (prévisions pour 2004 et 2005) (en millions d'euros)
Année	Article 20 (AFD)	Article 30 (Natexis)	Total
2000	4,4	26,9	31,3
2001	3,72	17,4	21,12
2002	3,89	19,2	23,09
2003	3,64	18	21,64
2004	3,65	25,2	28,85
2005	3,56	21,5	25,06
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

C. DÉPENSES D'INTERVENTION (TITRE IV)

Une part non négligeable (27,4 %) des crédits du MINEFI affectés à la coopération consiste en des interventions et concerne en particulier le service d'emprunts.

1. L'ADETEF (chapitre 41-10)

Le groupement d'intérêt public ADETEF (Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières), créé en septembre 2002 et qui succède à l'association du même nom, concerne essentiellement la coopération avec des institutions publiques des pays en développement et en transition. Il est doté de 4,55 millions d'euros en 2005, soit un montant équivalent à celui de 2004.

2. La participation de l'Etat au service d'emprunts à caractère économique (chapitre 44-97)

Près de 229 millions d'euros (en diminution de 30,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004) sont inscrits en 2005 sur la quote-part d'APD du chapitre 44-97 intitulé « Participation de l'Etat au service d'emprunts à caractère économique », et transitent par l'AFD.

La nouvelle nomenclature introduite dans la loi de finances pour 2003 a conduit au remplacement de l'article 36 (seul article du chapitre comptabilisé dans l'APD) par deux articles : le 40 (paragraphe 10) correspondant aux bonifications de prêts dont bénéficie l'AFD pour ses concours de « premier guichet » dans les DOM-TOM, soit 18,4 millions d'euros en 2005, et le 50 ne concernant que ses interventions dans les Etats étrangers. On distingue ainsi les quatre paragraphes suivants au sein de cet article 50 :

- le paragraphe 10 (47,8 millions d'euros) comptabilise les ressources de marché bonifiées par l'Etat accordées à l'AFD pour financer ses prêts dans les Etats étrangers aux conditions de l'aide publique au développement, ainsi que ses prêts dits du « premier guichet » dans les DOM-TOM. Le taux d'intérêt minimal laissé à la charge de l'AFD au titre des emprunts bonifiés s'établit à 0,25 % depuis 1998. Les montants liquidés chaque année sur ce paragraphe sont largement des dépenses mécaniques et sont fonction du stock et du taux des emprunts de l'AFD servant au refinancement de la production engagée par le passé. L'AFD se refinançant pour l'essentiel à moyen et long terme, la sensibilité du niveau des bonifications à l'évolution des taux d'intérêt à court terme est nulle. En revanche, le montant de ces bonifications est susceptible d'évoluer en fonction de l'évolution tendancielle des taux à long terme , dans la mesure où la période de décaissement des prêts projets de l'AFD est longue (6 ans voire plus).

Ainsi qu'il a été souligné précédemment, la capacité contributrice de l'AFD sera mobilisée en 2005. Une contribution de l'AFD, pour les deux prochaines années, à l'effort d'aide publique au développement a ainsi été décidée à hauteur de la moitié du résultat net de l'AFD . Cette contribution viendra en diminution des dotations budgétaires destinées à bonifier les prêts de l'AFD. ;

- la part affectée à l'action multilatérale (27,5 millions d'euros en 2005, en hausse de 25 % par rapport à la prévision d'exécution pour 2004), comptabilisée dans le paragraphe 20 , a trait au financement de la contribution française à la Facilité de réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) du FMI, qui prend la forme de prêts au FMI libellés en droits de tirage spéciaux et assortis de conditions concessionnelles. L'AFD assure le financement de cette activité par l'émission d'emprunts à long terme, et reçoit de l'Etat des bonifications qui compensent à chaque échéance la différence entre le taux de ses prêts au FMI (0,5 %) et le taux de ses emprunts de marché. L'encours des prêts au FMI s'élevait au 31 décembre 2002 à près de 2,1 milliards d'euros. Le paragraphe recouvre également des dépenses « mécaniques » liées à la mise en oeuvre des quatre tranches de financement consenties par la France au FMI dans le cadre de la facilité pour la croissance et la réduction de la pauvreté (PRGF) ^{70 ( * )} ;

- le paragraphe 30 (180,8 millions d'euros en 2005, en baisse de 17,5 % par rapport à la prévision d'exécution pour 2004) concerne les échéances de dettes remises dans le cadre de l'initiative de Dakar de janvier 1994 (suite à la dévaluation du Franc CFA), par laquelle la France a décidé d'annuler la totalité de la dette des pays les moins avancés de la zone Franc et la moitié de la dette des pays à revenus intermédiaires de la zone (Congo, Côte d'Ivoire, Gabon et Cameroun). C'est donc l'Etat français qui s'est substitué aux débiteurs africains pour le remboursement des échéances des prêts d'aide publique au développement consentis par l'AFD ^{71 ( * )} , soit en encours de 1,64 milliard d'euros fin 2001 ;

- enfin le paragraphe 40 (200.000 euros en 2005, soit la moitié du montant prévu pour 2004) a trait à l'initiative prise à La Baule en juin 1990 en faveur des quatre pays à revenus intermédiaires précités de la zone Franc. Elle a eu pour effet de réduire les taux d'intérêt des prêts accordés par la France (ou l'AFD) à 5 %. Les dépenses imputées sur ce paragraphe permettent ainsi de compenser le manque à gagner pour l'AFD résultant de la réduction des taux d'intérêts par rapport aux taux des prêts contractés initialement par ces quatre pays auprès d'elle et sur lesquels était fondé l'équilibre financier de l'AFD.

D. DÉPENSES EN CAPITAL (TITRES V ET VI)

Le principal apport de fonds du MINEFI au titre de la coopération réside dans les contributions françaises au capital et aux fonds des grands organismes internationaux impliqués dans le développement.

1. La participation de la France au capital d'organismes internationaux (chapitre 58-00)

La France est actionnaire de nombreuses banques multilatérales de développement et souscrit à cet égard à leurs augmentations de capital. Les contributions prévues en 2005 et retenues dans la quote-part d'APD s'élèvent à 27,8 millions d'euros (en baisse de 9,8 % par rapport à la prévision d'exécution pour 2004, et de 6,5 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2004), ne correspondant qu'à des services votés et sont destinées à apurer en partie les soldes d'opérations non encore clôturées (cf. tableau ci-après). Elles incluent les augmentations de capital de la Société inter-américaine d'investissement (1,7 million d'euros), de la BERD (23,96 millions d'euros), de la Banque africaine de développement (3,07 millions d'euros), et de la Banque ouest-africaine de développement (0,55 million d'euros).

Evolution passée et prévisionnelle des contributions de la France au capital des banques multilatérales de développement (en millions d'euros)
	Affectés	Versés avant 2003	Versés en 2003	Solde fin 2003	Prévision d'exécution pour 2004	Perspectives pour 2005
Augmentation de capital de la Société inter-américaine d'investissement	18,7	6,3	1,6	10,8	1,8	1,7
Augmentation de capital de la Banque inter-américaine de développement	48,6	44,3	3,1	1,1	1,3	0
Augmentation de capital de la Banque européenne de reconstruction et de développement	194,2	120,1	23,9	50,2	23,9	23,9
Augmentation de capital de la Banque africaine de développement	24,5	12,3	3,1	9,2	3,1	3,1
Augmentation de capital de la MIGA (Groupe de la Banque mondiale)	8,6	4	1,2	3,4	1,85	0
Augmentation de capital de la Banque ouest-africaine de développement	2,7	0	1,1	1,6	0,55	0,55
TOTAL	297,4	187	34,1	76,3	32,5	29,3
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

2. L'action dans le domaine de l'énergie et des matières premières (chapitre 62-92)

La plus grande partie des crédits (3,5 millions d'euros en AP, soit une dotation identique à 2004, et une somme équivalente CP inscrits en 2005, soit une augmentation de 75 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004) de l'article 20 « Energie et matières premières. Coopération internationale » est attribuée chaque année au Centre d'Etudes Supérieures des Matières Premières ( CESMAT ), qui forme environ 70 stagiaires par an venant de pays miniers, majoritairement des pays en développement, mais aussi de Chine et d'Europe de l'est. Le solde permet de financer des opérations d'assistance technique en faveur de pays miniers en développement ou en transition (deux opérations prévues en 2004, et quatre en 2005).

Les actions de coopération pour le volet « énergie » concernent la mise en oeuvre de la procédure IPEEFI-RAO (identification de projets énergétiques éligibles aux financements internationaux) gérée par l'ADEME pour le compte du ministère par le biais d'une convention de financement. Elle permet aux industriels français d'obtenir une aide financière pour le montage de projets liés à l'utilisation rationnelle de l'énergie et aux énergies renouvelables. La convention conclue avec l'ADEME fin 2000 pour un montant de 457.347 euros est venue à terme en juin 2004 pour un montant engagé de 120.000 euros. Il n'est pas envisagé de conclure une nouvelle convention en 2005.

Par ailleurs, un soutien est apporté aux actions menées par la fondation Energies pour le Monde ( FONDEM ) qui réalise des programmes d'électrification rurale décentralisée à partir des énergies renouvelables et qui contribue à la promotion de l'offre française. Depuis 2001, quatre conventions ont à ce titre été signées avec la FONDEM pour des projets d'électrification ou d'approvisionnement en eau à Madagascar, à Haïti et au Laos.

Contrairement au projet de loi de finances pour 2004, le ministère a tenté de fournir des explications plus précises - mais pas nécessairement plus claires - sur le niveau des reports et reliquats constaté de 2002 à 2004 ^{72 ( * )} , et l'attribue à la mise en place progressive du Programme national de délimitation du plateau continental fin 2002, en application de la convention des Nations-Unies sur le droit de la mer.

Reliquats et reports sur le chapitre 62-92 pour les exercices 2002 à 2004 (en millions d'euros)
	Exercice 2002		Exercice 2003		Exercice 2004
	AP	CP	AP	CP	AP	CP
Loi de finances initiale	120,7	96	121,4	105,3	91,7	92,7
Reliquats et reports	405,2	17,3	558,6	26,1	671	168
Modifications de crédits	1.320,9	1.165,9	1.358,5	1.252,9	-	-
Crédits disponibles pour l'exercice	1.846,7	1.279,2	2.038,5	1.384,3	762,7	260,6
Source : budget voté de 2004 (« vert »)

3. L'aide extérieure (chapitre 68-00)

La quote-part d'APD de ce chapitre connaît une évolution très favorable en 2005, avec des AP multipliées par plus de 8 (91 millions d'euros, après 11,15 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004) et des CP qui font plus que tripler en 2005 (106,04 millions d'euros, après 31 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004). Cette évolution est toutefois liée à un changement de nomenclature , avec l'apparition d'un nouvel article 40, liée au transfert du MAE au MINEFI de la gestion des aides budgétaires globales à caractère macro-économique , conformément aux conclusions du CICID du 20 juillet 2004. Ces aides sont destinées à la restauration des équilibres financiers et budgétaires, correspondant à la mise en oeuvre des programmes FMI. L'octroi de ces aides s'effectuera en concertation avec le ministère des affaires étrangères, qui se prononcera sur leur opportunité politique.

a) Le nouvel article 40

Un nouvel article 40 intitulé « Aide budgétaire à destination des Etats d'Afrique et de l'Océan indien » fait son apparition au sein de ce chapitre. Doté de 55 millions d'euros de CP dans le projet de loi de finances pour 2005, il bénéficie en particulier du transfert de 25 millions d'euros en provenance de l'ancien article 50 du chapitre 41-43 du budget des affaires étrangères (cf. supra ), ainsi que de redéploiements de l'article 10 du chapitre 68-00. Ces transferts répondent à la volonté de mieux distinguer les financements relevant du MINEFI et du MAE ; il a ainsi été jugé plus cohérent de transférer l'aide budgétaire affectée à l'ajustement structurel au MINEFI, compte tenu des relations entretenues par ce ministère avec le FMI. Le MAE conservera pour sa part la charge budgétaire des contrats de désendettement-développement.

b) Le Fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP)

Le libellé peu précis « Aide extérieure » de ce chapitre inclut les procédures FASEP (Fonds d'études et d'aide au secteur privé) et RPE (Réserve pays émergents), respectivement financés sur les articles 10 et 20.

Les crédits comptabilisés sur l'article 10 (« Dons aux Etats étrangers ») s'élèvent à 27,8 millions d'euros en CP, soit une diminution de 10,3 % par rapport au montant ouvert en loi de finances initiale pour 2004. Le volet « études » du FASEP constitue la principale procédure utilisée pour les dons aux Etats étrangers, et finance principalement des études de faisabilité et des opérations d'assistance technique ou de coopération institutionnelle à finalité économique et financière, en amont de projets d'infrastructures dans les pays émergents et en transition .

Le FASEP privilégie les interventions porteuses de perspectives commerciales pour l'offre française, qui s'inscrivent dans les priorités des pays bénéficiaires, en amont d'opérations dont les perspectives de financement paraissent favorables. La valeur globale des engagements pris depuis la mise en place du FASEP Etudes, de septembre 1996 à juin 2004, représente 158 millions d'euros pour 367 demandes retenues , soit un montant moyen par dossier accepté de 430.000 euros. En 2003, 35 projets ont été approuvés sur 22 pays pour 15,69 millions d'euros.

Sur le plan sectoriel, les engagements cumulés confirment l'importance accordée à l'objectif de développement durable : 31 % pour l'eau et l'environnement ; 27 % pour les transports ; 15 % pour l'énergie, 5 % pour le secteur financier, 5 % pour le secteur agricole et 4 % pour les secteurs communication informatique et industriel. Les « tirages » effectués en 2003 par les Etats en développement au titre du FASEP et des anciens protocoles de dons s'élevaient à 31,2 millions d'euros, dont 3,1 millions d'euros par la Yougoslavie, 2,8 millions d'euros par la Pologne, 2,3 millions d'euros par le Cambodge et 2,3 millions d'euros par la Chine.

c) La Réserve pays émergents (RPE)

La RPE résulte de la réforme des protocoles financiers intervenue en 1998. Afin d'améliorer l'efficacité des crédits d'aide gérés par le MINEFI, il a été décidé de passer d'une logique pays à une logique projet . Le but principal de la RPE est de soutenir les entreprises françaises dans leur stratégie à l'exportation sur les marchés porteurs, la contribution au développement du pays récipiendaire demeurant un critère de décision important mais ne justifiant pas, à lui seul, la mise en place d'un financement.

L'aide se concentre sur les pays émergents et la liste est arrêtée chaque année par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Parmi les pays de la ZSP éligibles en 2003 ^{73 ( * )} , il convient de mentionner l'Afrique du Sud, l'Algérie, la Tunisie, le Maroc, la Tunisie et le Vietnam.

Neuf projets ont été examinés en 2003 , représentant un financement français potentiel (prêt intergouvernemental et crédits bancaires garantis) de 168 millions d'euros et bénéficiant aux cinq pays suivants : Inde, Tunisie, Egypte, Vietnam, Maroc. Les tirages effectués en 2003 au titre de la RPE et des anciens protocoles de prêts ont quant à eux atteint 99,2 millions d'euros , dont 38,3 millions d'euros au profit de la Chine et 24 millions d'euros pour l'Egypte.

Depuis la création de la RPE en 1998, près de 90 projets ont été approuvés pour un montant total de 1,2 milliard d'euros. Les engagements budgétaires (constitués par la signature du protocole et ne reprenant que les prêts du Trésor) représentent 78 millions d'euros en 2003 contre 73 millions d'euros en 2002. La répartition sectorielle en 2003 marque une forte prépondérance des transports avec 74 %, devant l'eau et l'environnement (8,7 %) et les services urbains (17,1 %). L'impact des projets sur l'environnement est évalué systématiquement , selon les procédures appliquées en assurance-crédit, elles-mêmes inspirées de celles de la Banque mondiale.

Les dons des articles 20 (dons associés aux prêts de la Caisse française de développement, devenue l'AFD) et 30 (dons destinés à financer les projets dans les pays les plus pauvres) n'ont pas été dotés depuis 2001 et sont actuellement en sommeil.

Votre rapporteur spécial relève que les reports et reliquats d'AP et de CP demeurent importants , et ont atteint en 2004 la totalité de la dotation initiale pour les premières, et près du tiers pour les seconds. L'exécution des AP a toutefois progressé en 2003 et a permis une diminution du report comme de l'ouverture de crédits en 2004, de telle sorte qu'en se conformant au profil d'exécution des exercices antérieurs, la situation devrait être normalisée en 2004 sur les AP comme sur les CP.

Evolution des crédits du chapitre 68-00 article 10 (en millions d'euros)
	2000	2001	2002	2003	2004
AP ouvertes en LFI	42,7	0	7,6	17	11,15
Disponible de l'exercice précédent	52,6	60,5	25,7	16,9	11,3
Annulations, gels et transformations	-3	-11,7	-3,2	1,7
Loi de finances rectificative		1,7		2,5
AP disponibles	92,2	50,6	30,1	38,1	22,5
Exécution	31,7	24,8	13,3	26,7	N.D.
Solde à reporter	60,5	25,7	16,9	11,3	N.D.
CP ouverts en LFI	45,7	15,2	25,9	20	31
Disponible de l'exercice précédent	15,5	3,1	8,5	16,9	9,9
Annulations, gels et transformations	-3,1	1,7		2	-3,1
Loi de finances rectificative		11	23,4	6,5
CP disponibles	58,2	31	57,8	45,4	37,8
Exécution	55,1	22,5	41	35,5	N.D.
Solde à reporter	3,1	8,5	16,9	9,9	N.D.
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Le décret n° 2004-962 du 9 septembre 2004 a conduit à l'annulation de 3,1 millions d'euros de crédits sur ce chapitre.

4. La participation de la France à divers fonds (chapitre 68-04)

Ce chapitre regroupe les participations de la France aux divers fonds multilatéraux placés auprès des banques multilatérales de développement - en particulier le Fonds africain de développement, l'AID ^{74 ( * )} (du groupe de la Banque Mondiale), le Fonds pour l'environnement mondial (FEM) et le Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) - et représente la moitié des crédits du MINEFI consacrés à la coopération avec une quote-part d'APD de 501,1 millions d'euros en CP pour 2005, soit une hausse soutenue de 4,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 .

La majeure partie de ces crédits sera consacrée en 2005 à la poursuite de la reconstitution de l'AID 13 de la Banque mondiale (258 millions d'euros) et à un abondement au X ^e Fonds africain de développement.

Le Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM)

Le FFEM a été créé en 1994 pour favoriser la protection de l'environnement mondial dans les pays en développement et en transition. C'est un instrument bilatéral français , géré par l'AFD au sein d'une structure spécifique, qui s'ajoute au mécanisme multilatéral que constitue le Fonds pour l'environnement mondial (FEM).

1 - Objectifs et financement

Les domaines d'intervention du FFEM sont la protection de la biodiversité, la réduction des émissions de gaz à effet de serre avec l'objectif de lutter contre le réchauffement terrestre, la protection des eaux internationales, ainsi que - depuis 2002 - la dégradation des sols et les polluants organiques persistants. Le FFEM intervient :

- en appui de projets de projets de développement économique et social ayant un impact en terme d'environnement mondial, dans un pays en développement ou en transition, en particulier dans la ZSP ;

- dans une démarche d'apprentissage et d'appui à des projets novateurs ou exemplaires ;

- en outil additionnel de l'aide extérieure française ;

- en cofinancement minoritaire ;

- à la demande et sous la responsabilité d'un des ses cinq partenaires institutionnels (MINEFI, ministère des affaires étrangères, ministère de l'écologie et du développement durable, ministère de la recherche, AFD).

Pour être éligible au FFEM, un projet doit notamment être situé dans un pays en développement, présenter des perspectives fiables de pérennité à l'issue du projet, être financé majoritairement par d'autres bailleurs de fonds, et ne pas constituer des activités récurrentes ou couvrir des coûts de fonctionnement d'institutions ou d'organismes.

Le FFEM a été doté de 440 millions de francs pour la période 1994-1998 ; depuis lors il a été reconduit, en 1999, puis en 2003, pour des phases de 4 ans, et respectivement 440 millions de francs puis 67 millions d'euros (pour la période 2003-2007). La pérennité de cet engagement financier, doublé d'une contribution de près de 164 millions d'euros (comptabilisés à 77 % comme de l'APD) au FEM pour la même période 2002-2006, souligne toute l'importance que la France attache à l'environnement.

Au total, de 1994 à 2003, le FFEM a ainsi commencé ou achevé l'instruction de 117 projets, soit une capacité potentielle d'engagements de 127,7 millions d'euros. Sur ces 117 projets, 105 ont été évalués et engagés pour un montant de 105,2 millions d'euros . Sur 117 projets identifiés au niveau du FFEM fin 2003, 26 associent des ressources du FEM.

2 - Amélioration des performances et réformes structurelles du Fonds

D'après le MINEFI, le bilan 2003 du FFEM conclut à une amélioration nette de ses performances opérationnelles et financières . Les décisions d'identification ont permis d'amorcer le rééquilibrage de la répartition géographique des projets, notamment en faveur de l'Afrique subsaharienne. Les décaissements pour dépenses liées aux projets ont été de 11,8 millions d'euros, soit une augmentation de 76 % par rapport à l'année 2002. Les décaissements totaux ont ainsi nettement progressé pour représenter, fin 2003, 37 % des engagements totaux (122,1 millions d'euros) contre 25 % fin 2002, soit un niveau largement supérieur à l'objectif de 33 % fin 2004 fixé par le cadre de programmation stratégique.

Cette amélioration résulte notamment d'un nettoyage systématique du portefeuille de projets qui s'est traduite par la décision d'annulation de 13 projets . Cette surveillance étroite du portefeuille est en voie de formalisation, avec l'adoption de durées et d'échéances maximales pour chacune des étapes du cycle de projets. Avec des dépenses de 1,4 millions d'euros, le budget de fonctionnement reste quant à lui étroitement encadré. Au 31 août 2004, les ressources disponibles pour engagement de projets s'élevaient à 63,7 millions d'euros.

Conformément aux conclusions de la réunion interministérielle du 2 mars 2003, le règlement du FFEM a été modifié, en 2003, afin de « consulter la MIES pendant la phase d'identification des projets relatifs au changement climatique ».

Une réforme de la méthodologie du FFEM a en outre été arrêtée, visant, notamment, à aligner pleinement les projets identifiés sur les orientations stratégiques, à accélérer le cycle de projets, à améliorer le suivi des décisions prises en comité de pilotage, ainsi qu'à développer les volets communication et capitalisation des projets. Il reste que la stratégie de communication du FFEM est actuellement revue, afin notamment d'ouvrir d'avantage encore le FFEM sur la société civile et les ONG et de diffuser l'expérience acquise par le FFEM.

En 2004, une nouvelle convention liant le MINEFI à l'AFD concernant la gestion du FFEM a été signée , dans un souci affirmé d'efficacité et de bonne gestion. Ainsi les mécanismes de compensation des dépenses encourues par l'AFD pour la gestion du FFEM s'appuient désormais sur la comptabilité analytique mise en place par l'Agence. En outre, les versements de l'Etat à l'AFD sont lissés dans le temps et la gestion opérationnelle du FFEM a été modernisée : à partir d'un cadre stratégique pluriannuel conforme aux priorités arrêtées pour l'aide publique au développement, elle assure un pilotage et suivi fins des interventions du Fonds.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

L'année 2004 devrait être notamment marquée par une poursuite des versements de la France au titre de la reconstitution de l'AID 13 (dont les modalités ont été décidées en juin 2002 et qui conduit au versement de 863 millions d'euros par la France) et un nouveau versement de 50 millions d'euros au Fonds mondial santé (2004 constituant la dernière année de versement), confortant la position de la France comme deuxième contributeur en volume.

Le décret n° 2004-962 du 9 septembre 2004 a conduit à l'annulation de 2,34 millions d'euros de crédits sur ce chapitre.

Versements de la France aux fonds multilatéraux de développement (en millions d'euros)
	Affectés	Versés avant 2003	Versés en 2003	Solde	Prévisions d'éxécution 2004	Perspectives 2005
Fonds des banques multilatérales de dvpt
Fonds africain de développement IX	250	80	86,7	83,3	83,3
Fonds africain de développement X (à partir de 2005)	420					92,9
Fonds asiatique de développement VII	107,5	99,4		8,1
Fonds asiatique de développement VIII	124,6	62,3	31,1	31,1	39,2
Fonds asiatique de développement IX (à partir de 2004)	122					30,5
Fonds d'assistance technique de la BERD
Fonds d'assistance technique de la BID	15,4	7,8	7,7	0
Fonds des opérations spéciales de la BID	9,5		2,5	7	2,5	2,5
Groupe Banque mondiale et FMI
AFRITAC	1		0,3	0,7	0,3
Fonds fiduciaire PPTE	3,1				3,1
AID 13 (groupe Banque mondiale)	863		258	605	288	258
Fonds environnementaux	242,8
Fonds pour l'Environnement Mondial	164,9		41,8	123	41	41
Fonds Protocole de Montréal 3	40,7		13,5	27,2	13,6	13,6
Fonds français pour l'environnement mondial	67,1	27,2		39,9
Convention climat (ONU)	0,33 (dont 0,2 à partir de 2004)		0,13	0	0,2
Fonds divers	203,4
Fonds International pour le Développement de l'Agriculture (FIDA)	48 (dont 24 à partir de 2004)	15,6	8,4	0	8	8
Pacte mondial (ONU)	0,1		0,1	0
Fonds sarcophage de Tchernobyl	23,3	11,6		11,6		11,6
Fonds démantèlement centrales nucléaires	4,5		3	1,5
Fonds mondial santé	150	50	50	50	50	0
Fonds contre la polyomélite (à partir de 2005)	15					5
Fonds cadre intégré	0,5		0,5	0
Fonds pour les territoires palestiniens (à partir de 2005)	1					1
Doha (Organisation mondiale du commerce)	1		1	0
FEMIP (à partir de 2005)	2					2
NDEP	20					3,9
TOTAL	1.867 (avant 2004)	353,8	504,8	1.008,4	529,2	470,6
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie .

En 2003, un rapport conjoint de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale des affaires étrangères a relevé l'insuffisance des contributions volontaires de la France aux fonds multilatéraux , ainsi qu'il a été relevé précédemment dans l'analyse des crédits de coopération du MAE. La Direction du Trésor déclare partager les conclusions du rapport selon lesquelles la France devrait retrouver un niveau de contribution conforme à sa part dans le capital des principales institutions financières internationales, alors que sont en cours les négociations de reconstitution des ressources de l'AID et que vont débuter celles du FIDA. Il s'agit là d'institutions intervenant sur des secteurs prioritaires de la coopération française et qui ont inclus, conformément aux voeux de la France, l'Afrique dans leurs priorités géographiques, en lui garantissant, pour l'AID et le FIDA, une part d'engagement d'au moins 50 %.

E. LE TRAITEMENT DE LA DETTE : UN VOLUME D'ENGAGEMENTS ÉLEVÉ

Les annulations et allègements de dette consenties par la France jusqu'à fin 2003 représentent un montant de 12,7 milliards d'euros , selon les données fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Ce volume se décompose en deux grandes masses :

- la première, d'un montant de 7,6 milliards d'euros, correspond à la contribution multilatérale , c'est-à-dire aux annulations réalisées en Club de Paris au titre de la mise en oeuvre des termes de Naples puis des suivants (3,05 milliards d'euros), et à l'application de l'initiative PPTE, lancée à Lyon en juin 1996 puis renforcée à Cologne en 1999 (4,55 milliards d'euros) ;

- la seconde fraction, qui représente environ 5 milliards d'euros, correspond au volet bilatéral volontaire et additionnel , qui est réalisé au-delà du cadre de base de l'initiative PPTE renforcée. Ce coût se répartit de la manière suivante : d'une part, l'annulation de la totalité des créances d'APD à hauteur de 100 % représente 3,9 milliards d'euros et est concrétisée dans le cadre des C2D. D'autre part, l'annulation à 100 %, dès le point de décision, des créances commerciales éligibles aux traitements en Club de Paris, conformément à l'engagement pris lors du sommet de Yaoundé en janvier 2001, représente 1,1 milliard d'euros.

La France, en tant que premier créancier public des pays éligibles à l'initiative PPTE ^{75 ( * )} , est le pays qui consent l'effort d'annulation le plus important . Le coût des annulations réalisées par la France représente ainsi quatre fois celui supporté par les Etats-Unis ou le Royaume-Uni, ainsi que le rappelle le rapport au Parlement sur les activités de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international.

Compte tenu de la situation troublée de plusieurs pays n'ayant pas encore atteint le point de décision, la clause d'extinction de l'initiative PPTE (« sunset clause ») a été repoussée de deux ans à deux reprises, en 2000 et 2002, et le sommet du G8 de Sea Island a recommandé d'en reporter à nouveau le terme de la fin 2004 à la fin 2006.

Les Etats de la ZSP qui ont déjà bénéficié des montants les plus élevés d'annulation de dette, au titre de l'initiative PPTE ou d'autres dispositifs, sont la Côte d'Ivoire (2,42 milliards d'euros à fin 2003), le Sénégal (1,47 milliard d'euros) et le Cameroun (1,4 milliard d'euros).

Les différents dispositifs de traitement de la dette

1 - Les dispositifs multilatéraux d'allégement de dette décidés par le Club de Paris

Plusieurs traitements conduisant à des niveaux croissants de concessionnalité ont été introduits :

1) En 1988, à l'issue du sommet des principaux pays industrialisés tenu à Toronto, parmi les trois menus d'options proposés, a été introduite l'annulation (à hauteur d'un tiers) des échéances faisant l'objet de consolidation en Club de Paris.

2) En 1990, le Club de Paris a décidé au mois de septembre 1990, à la suite du sommet de Houston des pays les plus industrialisés d'un ensemble de mesures nouvelles dites « traitement de Houston », et appliquées, au cas par cas, aux plus pauvres et aux plus endettés des pays à revenu intermédiaire. Il s'agissait essentiellement d'allonger les périodes de consolidation et de grâce (remboursement sur 15 ans dont 8 de grâce) et d'ouvrir la possibilité, pour les pays créanciers qui le souhaitent, de procéder à des opérations de conversion de dette en monnaie locale, en vue d'investissement sur place.

3) En décembre 1991, un nouveau traitement dit de « Londres » a été mis en oeuvre. Ce nouveau traitement permet d'accorder un allégement de 50 % des échéances consolidées et a remplacé le traitement de Toronto.

4) En décembre 1994, les pays les plus pauvres et les plus endettés se sont vus attribuer, un nouveau traitement dit de « Naples » , qui remplace le traitement de Londres constitue une avancée considérable pour les pays lourdement endettés. Ses principales caractéristiques sont les suivantes :

a) Allégement de 50 % ou de 67 % de la dette non APD selon 2 options :

- option A : réduction du principal et rééchelonnement du solde sur 23 ans dont 6 de grâce au taux du marché ;

- option B : réduction des taux d'intérêts de façon à obtenir une réduction de 50 % (ou de 67 %) en valeur nette actualisée, avec remboursement sur 23 ans (ou 33 ans).

b) Rééchelonnement sur 30 ans dont 12 de grâce (50 % de réduction) ou sur 40 ans dont 16 de grâce (67 % de réduction) de la dette APD. La possibilité de convertir des dettes en investissement est conservée.

5) Depuis le sommet des pays industrialisés qui s'est tenu le 28 juin 1996 à Lyon et dans le cadre de l'Initiative sur la dette des pays les plus pauvres et les plus endettés (PPTE) , les pays créanciers du Club de Paris se sont mis d'accord sur les « Termes de Lyon » qui portent le taux d'annulation de la dette jusqu'à 80% pour les pays qui ont mis en oeuvre de façon continue et satisfaisante une politique d'ajustement et qui ont besoin d'un traitement exceptionnel pour que leur dette soit définitivement ramenée à un niveau soutenable. La dette APD bénéficie d'un rééchelonnement sur 40 ans dont 16 ans de grâce, et la dette non APD d'une réduction de 80% avec remboursement sur 23 ans dont 6 ans de grâce pour l'option DR (réduction de la dette), et 40 ans dont 8 ans de grâce pour l'option DSR (réduction du service de la dette).

6) Dans le cadre de l'Initiative sur la dette des pays les plus pauvres et les plus endettés (PPTE), les pays créanciers du Club de Paris se sont mis d'accord sur les « Termes de Cologne », qui se substituent au traitement de Lyon et portent le taux d'annulation de la dette jusqu'à 90 % ou plus pour les pays qui ont mis en oeuvre de façon continue et satisfaisante une politique d'ajustement et de réduction de la pauvreté, et qui ont besoin d'un traitement exceptionnel pour que leur dette soit définitivement ramenée à un niveau soutenable.

La dette APD bénéficie d'un rééchelonnement sur 40 ans dont 16 ans de grâce, et la dette non APD d'une réduction de 90 % avec remboursement sur 23 ans dont 6 ans de grâce pour l'option DR (réduction de la dette) et 125 ans dont 65 ans de grâce pour l'option DSR (réduction du service de la dette). La France a décidé de ne retenir que l'option DR.

7) Le Club de Paris a adopté, en octobre 2003, une nouvelle approche du traitement de la dette des pays qui ne répondent pas aux critères PPTE mais sont néanmoins confrontés à une dette insoutenable , approuvée par les chefs d'Etat et de gouvernement du G7 en juin 2003 lors du sommet d'Evian.

L'approche d'Evian vise à définir une réponse sur mesure et adaptée à la situation de chaque pays, et non plus à reposer sur des termes standards comme dans la pratique passée du Club de Paris. En outre, elle vise à assurer que la restructuration de la dette est accordée seulement dans le cas d'un défaut imminent et n'est pas considérée par les pays débiteurs comme une alternative à des sources de financement plus onéreuses. Enfin, elle répond aux besoins financiers des pays débiteurs et à l'objectif d'assurer la soutenabilité de la dette à long terme. L'approche d'Evian s'articule ainsi autour de trois axes :

- la prise en compte de considérations de soutenabilité de la dette ;

- une mise en oeuvre par étapes afin d'assurer un lien entre allègements de dette et performance économique ;

- le renforcement de la coordination avec les créanciers privés, notamment à travers des consultations préalables à la négociation en Club de Paris.

Les créanciers du Club de Paris ont procédé en 2004 aux trois premiers traitements de dette dans le cadre de l'approche d'Evian (Kenya, République dominicaine et Gabon). L'Argentine, l'Irak et la Géorgie pourraient être les premiers pays à faire l'objet d'un traitement global de la dette dans le cadre de l'approche d'Evian.

2 - Les annulations bilatérales sur inititiative française

1) A la suite de la conférence des chefs d'Etat et de gouvernement des pays ayant en commun l'usage du français, qui s'est tenue à Dakar en mai 1989, la France a décidé d'accorder aux 35 pays les plus pauvres et les plus endettés d'Afrique subsaharienne une annulation partielle de leur dette, dite initiative Dakar I . Cette annulation a pris effet à compter du 1 ^er janvier 1989 et concerne les prêts relevant de l'aide publique au développement accordés et versés à ces pays avant le 31 décembre 1988. Elle s'applique également aux Prêts d'ajustement structurel (PAS) consentis à cinq pays pour leur redressement économique et financier avant 1986, à des taux non concessionnels.

2) En juin 1990, de nouvelles initiatives en faveur des quatre pays à revenu intermédiaire de la zone franc ont été annoncées au sommet de La Baule . Elles ont eu pour effet de réduire à 5 % l'an les taux d'intérêt des prêts accordés par la Caisse Française de Développement (ancienne dénomination de l'AFD).

3) Le sommet de Libreville de septembre 1992 a été l'occasion pour la France d'annoncer une nouvelle initiative en faveur de ces pays : la création d'un Fonds de conversion de créances pour le développement doté de 4 milliards de francs. Dans ce cadre, la France procède à des annulations de créances d'APD à la hauteur de l'effort des gouvernements concernés en faveur de projets précis, liés à la protection de l'environnement, au soutien des activités productives de base et au développement social. Les critères d'accès à ce Fonds ont été récemment élargis par l'octroi d'une nouvelle tranche de 61 millions d'euros. La loi n° 2002-267 du 26 février 2002 portant règlement définitif du budget de 2000 a ramené le plafond autorisé de 4 milliards de francs à 2.37 milliards de francs (361,3 millions d'euros), soit le total des projets acceptés jusqu'en 1998, et a ainsi clos le fonds .

4) Une nouvelle mesure a été annoncée par la France au sommet de Dakar en janvier 1994 en faveur des pays de la Zone franc, après la dévaluation du franc CFA. Cette nouvelle mesure, dite « Dakar II » consisté :

- pour le Cameroun, le Congo, la Côte d'Ivoire et le Gabon : annulation bilatérale de 50 % de l'encours de la dette d'APD (y compris l'ensemble des arriérés) au 31 décembre 1993 ;

- pour les pays les moins avancés : annulation de la totalité des encours d'APD et des autres prêts accordés par l'Agence Française de Développement après la remise de dettes dite « Dakar I » intervenue en 1989.

5) Ces efforts significatifs ont été poursuivis :

- la France a annoncé lors du sommet du G8 de Cologne de juin 1999, puis lors du sommet de Yaoundé de janvier 2001 de porter de 90 à 100 % les annulations de dette commerciale décidées en Club de Paris sur la période intérimaire (entre le point de décision et le point d'achèvement) pour les pays bénéficiant de l'initiative PPTE. Cette annonce a fait l'objet de l'article 82 de la loi de finances rectificative pour 2001 (article 82) ;

- la totalité de ses créances d'aide publique au développement sur les pays bénéficiant de l'initiative PPTE est annulée (refinancée par don) au point d'achèvement grâce au dispositif du C2D (Contrat de désendettement et de développement), mis en oeuvre en 2003.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Le « jaune » budgétaire révèle que les annulations de dette représentent plus de 30 % de l'APD française hors TOM en 2005, et pour la première fois donne des indications claires sur la manière dont sont elles sont comptabilisées (cf. infra ). Les annulations ne constituent qu'une part des mouvements comptables enregistrés au titre de la dette, la majeure partie étant constituée de recettes, versements de prêts et refinancements enregistrés dans les comptes spéciaux du Trésor. La comptabilisation des sommes annulées répond à des mécanismes complexes et est largement soustraite au contrôle parlementaire , dans la mesure où une très large partie des créances annulées est portée sur les découverts du Trésor ou de la Coface. En outre, ces annulations ne sont pas intégralement prises en compte en APD par l'OCDE. Les différences entre comptabilisation budgétaire et comptabilisation par le CAD sont précisées dans la première partie.

L'imputation globale et l'incidence budgétaire éventuelle des annulations de dette dans les comptes de l'Etat sont ainsi les suivantes :

- les chapitres 14-01 (article 90) du budget des charges communes et 44-97 (article 50) de celui du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie recueillent les indemnisations versées par l'Etat et correspondant aux annulations supportées respectivement par Natexis (0,1 million d'euros en 2004) et l'AFD (219 millions d'euros). Ces articles budgétaires retracent en particulier l'impact des échéances de dette remises dans le cadre des dispositifs multilatéral de Toronto et bilatéraux de Dakar I et II et de Yaoundé. Rappelons que seule l'annulation des intérêts est comptabilisée en APD et transmise en CAD, tandis que le coût budgétaire comprend l'annulation du principal et des intérêts.

Les remises d'intérêt au titre des mesures « La Baule » au profit de quatre pays de la ZSP (Cameroun, Congo, Côte d'Ivoire et Gabon) ne sont comptabilisées qu'en APD sans engendrer de dépense budgétaire, de même que les remises d'intérêts en faveur de l'Egypte. Dans les deux cas, il s'agit de la différence de montant d'intérêts entre le prêt initial et le prêt réellement facturé ;

- le nouvel article 20 du chapitre 41-43 « concours financiers » du budget des affaires étrangères supporte les annulations réalisées dans le cadre des C2D. Comme dans le cas précédent, la comptabilisation budgétaire inclut le montant du principal et des intérêts des créances annulées, mais seules les annulations en intérêts sont comptabilisées en APD, dans la mesure où les C2D concernent des dettes d'APD et non des dettes commerciales. Dès lors la comptabilisation de l'intégralité de la créance annulée contribuerait à la prendre en compte deux fois, puisqu'elle a déjà été originellement comme un effort d'APD au moment de l'octroi du prêt à taux bonifié ;

- les annulations réalisées par la COFACE ne conduisent pas à un coût budgétaire mais sont déclarées en APD . Elles ont néanmoins un coût budgétaire indirect en ce qu'elle contribuent à diminuer la capacité de prélèvement sur le compte de l'Etat lié à la COFACE, ces prélèvements venant s'inscrire en recettes sur le budget général ;

- les annulations portant sur des prêts du Trésor décidées en Club de Paris sont enfin portées sur les découverts du Trésor, donc hors budget, après avoir été refinancées par le compte spécial du Trésor n° 903-17 (sauf en cas d'annulation à 100 %). Ces annulations sont approuvés par le Parlement a posteriori , lors du vote de la loi de règlement . La mise en oeuvre de ces annulations nécessite en outre, lors de chaque accord introduisant de nouvelles modalités d'annulation (Toronto, Dakar, Libreville, Yaoundé) une autorisation en loi de finances, qui fixe un plafond pour ces opérations dans un article spécifique. Ce plafond est ensuite régulièrement relevé par amendement gouvernemental en loi de finances rectificative afin de permettre à la France de faire face à ses engagements. La loi de finances rectificative pour 2002 avait ainsi autorisé le relèvement du plafond des dispositifs Dakar I et II de 300 millions d'euros, pour fixer un nouveau plafond de 1,82 million d'euros. Ces modalités d'approbation tardive en loi de finances rectificative comme en loi de règlement ne sont guère de nature à susciter un débat parlementaire .

Au total, à peine 17 % des annulations de dettes font l'objet d'une dépense budgétaire en 2004 , et près de 40 % aux découverts du Trésor. La ventilation prévisionnelle des imputations pour 2004 est indiquée ci-après.

Coût et imputation des annulations de dettes depuis 1995 - Prévisions pour 2004 et 2005 (en millions d'euros)
	Impact budgétaire			Impact non budgétaire
	Natexis (chapitre 14-01 art. 90 par. 21)	AFD (chapitre 44-97 article 50 par 30 )	C2D (MAE chapitre 41-43	Transport aux découverts du Trésor (CST 903-07 et 903-17)	COFACE	TOTAL
1995	46,4	485,1	-	273,2	104	908,6
1996	52,5	447,3	-	324,9	251,4	1.076,1
1997	30,3	411	-	190,3	222,3	853,8
1998	0	388,6	-	263,9	137,3	789,8
1999	0,1	366,8	-	348,9	140,7	856,5
2000	0,1	339,7	-	79,5	70,3	489,6
2001	0	296,7	-	82,9	50,4	430,1
2002	0	257,8	-	584,5	413,5	1.255,8
2003	24,7	261,9		923	663,7	1.998,7
2004	0,1	219		927,2	697,5
Part en %	0
2005	0	184,1	143,8	501	573	1.401,9
Part en %	0 %	13,1 %	10,3 %	35,7 %	40,9 %	100 %
TOTAL	154,2	3.758		4.499,3	3.324,1
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Situation et perspectives de la dette de l'Irak

1 - Evaluation de la dette selon les types de créanciers

La dette extérieure totale de l'Irak est aujourd'hui estimée par le FMI à 124,8 milliards de dollars , dont 34 % est détenue par les créanciers du Club de Paris, 54 % par les créanciers bilatéraux non membres du Club de Paris, et 12 % par le secteur privé.

La dette des créanciers du Club de Paris envers l'Irak s'élevait, fin 2003, à 42 milliards de dollars . L'encours global du principal s'élève à 21 milliards de dollars, presque exclusivement sous forme d'arriérés résultant de crédits octroyés avant le 2 août 1990 (invasion du Koweït), et les intérêts de retard représentant un montant équivalent. Les principaux créanciers sont le Japon (4,1 milliards de dollars), la Russie (3,45 milliards de dollars après décote de 65 %), la France (3 milliards de dollars) , l'Allemagne (2,4 milliards de dollars), les Etats-Unis (2,2 milliards de dollars) et l'Italie (1,73 milliard de dollars).

Le FMI a procédé à une collecte de données concernant les créanciers bilatéraux non membres du Club de Paris, qui fait état d'une dette de 67,3 milliards de dollars (principal et intérêts). Les services du FMI ont indiqué que la collecte demeurait incomplète à ce jour, 40 des 50 pays contactés ayant répondu à la demande d'information du Fonds. En particulier, l'Algérie, l'Egypte et les Emirats arabes unis ne sont pas compris dans cette estimation.

Les pays de la région du Golfe persique et du Proche-Orient représentent 42 milliards de dollars. L'Arabie Saoudite serait le premier créancier avec 24 milliards de dollars , suivie du Koweït avec 12,5 milliards de dollars. La nature de la dette de l'Irak envers les membres du Conseil de coopération du Golfe fait l'objet d'un débat, l'Irak considérant ces versements comme des dons.

La dette des créanciers privés n'a quant à elle fait l'objet d'aucune démarche spéciale à ce stade. Elle est estimée par le FMI à 15 milliards de dollars.

2 - Perspectives d'annulation de la dette

Concernant les perspectives d'annulation de la dette de l'Irak, les autorités irakiennes souhaitent une annulation immédiate et en une seule fois, à hauteur de 95 %, et considèrent qu'une réduction de la dette inférieure à ce seuil entraverait le processus de reconstruction du pays.

Le sommet de Sea Island a permis de préciser le consensus existant au sein du G7 sur la question de la dette irakienne, qui repose d'une part sur un traitement en 2004 en Club de Paris et en liaison avec les créanciers non membres du Club de Paris, et d'autre part, sur des annulations de dette suffisantes pour assurer la soutenabilité de la dette, en liaison avec un programme FMI, et prenant en compte l'analyse récente de soutenabilité de la dette du FMI.

Les positions des principaux créanciers publics membres du Club de Paris sont aujourd'hui les suivantes :

- les Etats-Unis, soutenus par le Royaume-Uni, défendent la requête de l'Irak d'une annulation dès 2004 de 95 % et apparaissent suivis par le Canada ;

- l'Italie et le Japon se sont prononcés en faveur d'un taux d'annulation de 80 à 85 % et ont indiqué plutôt privilégier un traitement comprenant plusieurs phases ;

- l'Allemagne propose d'accorder une première tranche d'annulation de 50 % et se déclare prête à aller jusqu'à 67 % dans le cadre d'une seconde tranche en fonction de l'évolution de la situation du pays ;

- la France propose une annulation de 50 %.

La position des grands créanciers non membres du Club de Paris concernant l'annulation de la dette de l'Irak n'est pas connue à ce jour. L'Arabie Saoudite s'est déclarée prête à concéder une annulation substantielle de la dette de l'Irak sans préciser davantage ses intentions.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Le montant global du capital restant dû par la France aux pays emprunteurs était fin 2003 proche de 40 milliards d'euros, dont un tiers de créances APD, soit un niveau stable par rapport à fin 2002. Le montant des arriérés dus à la France, de 12,09 milliards d'euros (principal et intérêts) s'inscrivait en revanche en forte augmentation de 62,5 % par rapport à fin 2002.

Principales créances et dettes globales et APD de la France sur les Etats étrangers au 31 décembre 2003 (en millions d'euros)
	Arriérés		Capital restant dû	Commentaire du Trésor
	Principal	Intérêts
Algérie	18,8	15,1	2.860,3
dont créances APD	10,1	7,6	2.265,5
Angola	303,4	117,5	33,6	La reprise des paiements sur les arriérés dépendra de la conclusion d'accords avec le FMI et le Club de Paris. Aucun calendrier à ce stade
dont créances APD	64,4	31	33,6
Brésil	0,8	3	951,2
dont créances APD	-	-	876,6
Cameroun	12,4	0,8	1.520,4	Pays éligible à l'initiative PPTE, dont il a atteint le point de décision en octobre 2000
dont créances APD	12	0,8	1.145,1
Congo-Brazzaville	720,2	462,8	662,6	Pays éligible à l'initiative PPTE. Attente d'un programme FMI pour fin 2004, puis Club de Paris pour apurement des arriérés
dont créances APD	165,8	83	179,5
RD Congo	34,6	31,5	969,6	Pays éligible à l'initiative PPTE
dont créances APD	14,5	7,4	190
Côte d'Ivoire	349,7	92,9	2.040	Pays éligible à l'initiative PPTE mais n'ayant pas encore atteint le point de décision. Attente d'un Club de Paris pour une reprise des paiements
dont créances APD	323,2	70,9	1.186,9
Cuba	547,6	141,4	-	Cuba n'est pas membre du FMI. Discussions au sein d'un groupe de créanciers interrompues en 2000
dont créances APD	-	-	-
Egypte	0,8	-	4.063
dont créances APD	-	-	741,9
Gabon	142,1	140,7	1.119,2	Arriérés apurés par accord en Club de Paris en juin 2004, suite à la conclusion d'un accord de confirmation avec le FMI
dont créances APD	0,4	0,2	162,4
Indonésie	0,2	-	1.928,8
dont créances APD	-	-	1.231,1
Irak	4.069,5	2.557,9	-	Sur les 1,3 milliard d'euros d'arriérés en principal sur le compte 903-07, 0,3 milliard d'euros ne sont pas garantis par l'Etat. Traitement de la dette en Club de Paris prévu en 2004
dont créances APD	-	-	-
Maroc	94,3	44,6	2.377,5
dont créances APD	46,3	22,2	1.409,7
Nigéria	260,4	416,7	3.975,2	Le Nigéria accumule de nouveaux arriérés. Le Club de Paris s'efforce d'obtenir la reprise des paiements
dont créances APD	5,5	1	10,2
Pakistan	0,02	1,7	1.698,2
dont créances APD	-	1,7	603,4
Pologne	-	-	2.974,8
dont créances APD	-	-	2,8
Russie	-	-	2.581,6
dont créances APD	-	-	-
Soudan	237,5	147,3	-	Pays potentiellement éligible à PPTE. Les arriérés vis-à-vis des créanciers multi et bilatéraux sont très importants. Le Soudan s'efforce de normaliser ses relations avec eux.
dont créances APD	3,4	6,1
Tunisie	46,7	12,8	1.063,4
dont créances APD	23,4	7,2	705,5
Total 19 principaux débiteurs	4.962,4	1.245,5	30.508,1
TOTAL tous débiteurs	7.636,3	4.450,6	39.953,4
Source : direction du Trésor N.B. Les montants indiqués correspondent à des totaux, sans précision sur les comptes d'imputation (CST 903-17 et 903-07, comptes de Natexis, de la Coface et de l'AFD pour compte propre).

* ⁶⁸ Dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2004, votre rapporteur spécial relevait ainsi :

« Les résultats en termes de développement ne sont toutefois pas encore réellement visibles, et les bénéficiaires demeurent pour la plupart dans une situation de grande fragilité . En outre, les allègements de dette ne constituent pas en soi une garantie de maintien de la soutenabilité dans le temps. On constate néanmoins que l'augmentation des dépenses sociales, notamment pour la santé et l'éducation, est plus que proportionnelle à la réduction du service de la dette, conformément à l'objectif initial. Si au total le bilan apparaît encore assez prématuré, on peut cependant craindre que la politique d'allègement de la dette ne procure qu'un soulagement temporaire pour les pays qui auront franchi avec peine le point d'achèvement, et ne garantisse pas l'accès à une croissance endogène porteuse de développement. On constate en effet que dans 15 pays sur les 27 qui ont franchi le point de décision, les recettes d'exportation enregistrent une augmentation annuelle moyenne largement inférieure à celle escomptée (respectivement 3 % et 11,6 %). En outre ces pays sont souvent obligés de recourir à nouveau à l'endettement pour amortir les conséquences de chocs externes.

« Cette évolution traduite bien le fait que la croissance et la diminution pérenne de l'endettement sont avant tout tributaires d'une meilleure insertion dans le commerce international plutôt que d'un processus exigeant (tant pour les débiteurs que pour les créanciers) d'allègement. Ainsi, plutôt que de jouer exclusivement sur le numérateur pour améliorer la soutenabilité de la dette, il conviendrait d'accentuer les efforts d'accroissement du dénominateur, c'est-à-dire des recettes d'exportation et des recettes fiscales . Cet impératif suppose, d'une part, de relancer rapidement le cycle des négociations commerciales multilatérales sans attendre les diverses échéances électorales (européennes, américaines, renouvellement de l'OMC) et avec un objectif de réduction des barrières tarifaires sur les produits de base (avant de libéraliser les investissements et les services), et d'autre part de renforcer l'administration fiscale des pays pauvres (capacités de collecte et de contrôle, recensement des contribuables, informatisation et sécurisation des flux, modernisation de la comptabilité et de la gestion budgétaires...).

« Dès lors les annulations de dette ne sauraient constituer le vecteur privilégié de l'APD, mais seulement une composante parmi d'autres. Or force est de constater que les mécanismes d'annulation prennent une part croissante dans le volume d'APD, à commencer par notre pays dont l'aide serait en 2004 constituée pour près de 35 % d'annulations de dettes, ce qui est beaucoup pour un instrument dont les bénéfices sont encore incertains.

« Votre rapporteur souhaite donc que le gouvernement s'attache à mieux justifier son effort d'allègement de la dette des pays pauvres et à renforcer leurs capacités de restauration autonome de la solvabilité en prenant une part active à la relance des négociations commerciales et à leur positionnement au bénéfice des pays pauvres, avant celui des économies émergentes » .

* ⁶⁹ Dons, gestion des concours d'ajustement structurel et C2D.

* ⁷⁰ Le rythme de consommations des crédits de bonification est lié au rythme de tirage du FMI qui est très difficilement prévisible étant principalement fonction du rythme de mise en oeuvre des programmes PRGF avec les pays bénéficiaires ainsi qu'au niveau du taux d'intérêts à 6 mois du FMI.

* ⁷¹ Les montants des dépenses liquidées sur ce paragraphe chaque année sont connus avec certitude et sont fonction des échéanciers de prêts de l'AFD aux pays bénéficiaires des mesures Dakar, et ne sont donc pas sujet à l'évolution des taux d'intérêt.

* ⁷² Sur l'ensemble du chapitre (et donc pas uniquement sur les actions de coopération), les reliquats et reports d'autorisations de programme ont été en 2004 sept fois supérieurs au montant de la dotation initiale . Les reports et reliquats en crédits de paiement sont moins prononcés mais demeurent importants, puisqu'ils représentent près du double de la dotation en LFI.

* ⁷³ Les pays suivants ont été éligibles en 2003 : Afrique du Sud, Algérie, Azerbaïdjan, Chine, Egypte, Inde, Indonésie, Kazakhstan, Maroc, Serbie-Monténégro, Thaïlande, Tunisie, Turquie, Vietnam. Six autres pays sont uniquement éligibles en cas de cofinancement (notamment avec un bailleur de fonds multilatéral (banque mondiale, banques régionales de développement...) : Bolivie, Colombie, Guatemala, Ouzbékistan, Pérou, Salvador.

* ⁷⁴ La reconstitution de l'AID 13, à partir de 2003, a fait l'objet d'âpres négociations entre l'Union européenne et les Etats-Unis, conclues en juillet 2002 et aux termes desquelles les dons constitueront environ 20 % des versements.

* ⁷⁵ 42 pays sont aujourd'hui éligibles à l'initiative PPTE, dont 34 en Afrique. Cependant, la dette est considérée comme soutenable dans 4 pays (Angola, Kenya, Vietnam, Yémen) et le Laos n'a pas souhaité être intégré, de sorte que 37 pays ont normalement vocation à bénéficier d'allégements de dette. 27 d'entre eux ont franchi le point de décision, et 15 le point d'achèvement.

Fin avril 2004, le montant total des allègements de dette au titre de cette initiative s'élevait à 53,4 milliards d'euros en valeur actuelle nette, dont 12,4 milliards de dollars pour les pays sur lesquels les incertitudes les plus fortes subsistent sur les prévisions en montants (Libéria, Somalie, Soudan). Pour les 27 pays qui ont franchi le point de décision, le total des allègements représente 34,7 milliards de dollars en valeur actuelle nette, dont la moitié relève des créanciers multilatéraux.