II. LA GÉNÉRALISATION DE LA CONTRACTUALISATION DES MOYENS : UNE EXPÉRIENCE INNOVANTE QUI PRÉFIGURE LA MISE EN PLACE DE LA LOLF
A. LE DÉVELOPEMENT DE LA CONTRACTUALISATION
En 1991, la DREE s'est engagée, avec la direction du budget, dans une programmation pluriannuelle de ses moyens, destinée à financer sa modernisation à travers une réduction volontaire et progressive de ses effectifs budgétaires à l'étranger.
Cet exercice s'est traduit par la signature de trois contrats triennaux (1991-1993, 1994-1996 et 1997-1999) qui ont conduit à la réduction d'environ 22 % des effectifs budgétaires de la direction. Parallèlement, les effectifs inscrits sur l'agrégat administration centrale et mis à disposition de la direction sont en recul de 26 %.
Afin d'aller plus loin dans ce domaine et de valoriser l'acquis qu'elle a développé depuis 1991, la direction s'est engagée dans une démarche plus ambitieuse portant sur l'ensemble de ses missions et de ses moyens sur la période 2000-2002, à travers un contrat d'objectifs et de moyens qui a été passé avec la direction du budget début 2000.
Enfin, un nouveau contrat « de performance », portant sur la période 2003-2005 a été négocié avec la direction du budget . Tout en s'inspirant de l'expérience acquise au cours des précédents contrats, il tend à se rapprocher de l'esprit de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dans l'architecture des actions et sous-actions et dans la définition des indicateurs de performance. Il prévoit en outre une réduction importante des moyens (- 8,34 % pour les effectifs budgétaires et - 6,89 % pour les crédits).
Votre rapporteur spécial se félicite de la signature de ce nouveau contrat .
La contractualisation
Lors de la discussion budgétaire de la loi de finances pour 2004, votre rapporteur spécial rappelait en ces termes l'intérêt de la démarche de contractualisation
M. Marc Massion, rapporteur spécial « En ce qui concerne la contractualisation, les négociations qui devaient aboutir à la signature d'un nouveau contrat pour la période 2003-2005 n'ont pu aboutir.
« Sans entrer dans le détail, je soulignerai que ce retard est dommageable, notamment face à une administration qui, comme vous l'indique la note de présentation, présente des crédits en baisse de 5,22 % cette année.
« Monsieur le secrétaire d'Etat, il serait intéressant à ce propos de connaître les ambitions de votre collègue quant au contrat d'objectifs et de moyens en 2004. Il serait notamment bon de savoir si les négociations avec la direction du budget pourront aboutir pour que cette forme moderne et volontariste de maîtrise des dépenses puisse perdurer ».
B. DES RÉSULTATS PLUS CONTRASTÉS S'AGISSANT DE LA DÉFINITION DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS
Le contrat d'objectifs et de moyens de la DREE pour la période 2000-2002 associe aux principaux métiers de la direction (promotion des échanges extérieurs, négociations commerciales et gestion des outils financier d'appui à l'internationalisation des entreprises) quatre objectifs majeurs : améliorer la collecte et la diffusion de l'information économique, optimiser les outils financiers, renforcer l'expertise et le rôle de la DREE dans les négociations commerciales et accroître l'efficience de l'ensemble. Dix indicateurs de qualité ont été établis après une expertise de l'Inspection générale des finances pour quantifier ces objectifs et suivre leur réalisation . La plupart de ces objectifs ont été atteints dès 2001, ou au cours de cette année. Cependant, certains indicateurs ont du être abandonnés compte tenu des difficultés de définition et de mesure, et d'autres ont du être modifiés. Cette démarche montre les difficultés inhérentes à la définition des indicateurs de performance qui devront être associés à chaque programme dès 2006, date de l'entrée en vigueur de l'ensemble des dispositions de la loi organique précitée en° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Enfin, la déclinaison du contrat d'objectifs et de moyens dans certains services déconcentrés (en pratique, des missions économiques de taille importante : Allemagne en 2000, Etats-Unis et Grande-Bretagne en 2001) dans le cadre de programmes d'objectifs et de moyens (POM) ne sera pas développée. La DREE indique que « l'expérience acquise à l'occasion des trois premiers contrats a confirmé que de tels dispositifs lourds à mettre en place n'avaient d'intérêt que dans les réseaux de taille importante. En outre, le décalage dans les dates de mise en oeuvre et la période couverte par le contrat avec le budget est problématique. Aucun nouveau POM ne sera signé en 2002 » (alors que le contrat fixait à l'origine comme cible la validation de 30 programmes objectifs moyens pour l'année 2002).
Le bilan tiré par la DREE sur la mise en oeuvre de ce contrat est qu'il lui a permis, « en contrepartie des économies réalisées, de modifier le comportement des gestionnaires dans le sens d'une plus grande responsabilisation et de dégager les moyens nécessaires à la poursuite de sa modernisation ».
La DREE a de plus, concomitamment à la démarche de certification ISO 9001, introduit les bases d'une culture de la performance et de sa mesure chez les agents, élément essentiel à la mise en oeuvre des dispositions de la LOLF.
C. LE DÉVELOPPEMENT DE LA DÉMARCHE CONTRACTUELLE
1. Un nouveau contrat de performance 2003-2005
Forte des enseignements des contrats précédents, la DREE a lancé courant 2001 un groupe de travail visant à redéfinir les missions de la DREE non sur la base des métiers mais sur la base des finalités. Ces missions au nombre de trois, plus une mission support se déclinent en 23 politiques auxquelles sont associés des objectifs de moyen terme (3 ans) et des actions à horizon annuel.
C'est sur la base de ce travail méthodologique, décliné dès 2002 dans l'ensemble des missions économiques et directions régionales du commerce extérieur (DRCE) dans le cadre de programmes d'actions à moyen terme (PAMT) pour la période 2003-2005, que la DREE a proposé à la direction du budget un projet de contrat de performance sur la période 2003-2005 visant à préfigurer les dispositions de la loi organique du 1 er août 2001sur les lois de finances.
Trois points peuvent être soulignés à propos du nouveau contrat signé :
- le vocabulaire utilisé dans les travaux initiaux de la DREE (missions, objectifs, politiques) a été modifié pour reprendre les termes qu'il conviendra désormais d'utiliser pour appliquer la LOLF (actions, sous-actions,...).
Pour autant, le contrat de performance 2003-2005 présente une architecture qui ne préfigure pas celle qui a été retenue pour les programmes (au sens de la LOLF) qui regroupent les crédits consacrés à l'internationalisation de l'économie française.
Le périmètre reprend celui du contrat précédent mais inclut désormais les moyens que la direction du trésor consacre au réseau des missions économiques. En revanche il n'inclut ni les moyens mis à la disposition des organismes de soutien, ni les crédits d'intervention des procédures financières.
Les premiers résultats du contrat, semblent montrer, sur le plan budgétaire, un nouvel exemple de l'effet positif de ces dispositifs, la dépense effective de 2003 ayant été inférieure de près de 3 millions d'euros aux crédits ouverts en loi de finances initiale, dont 5 millions d'euros dus aux décisions de gestion de la DREE et 8 millions d'euros dus à l'effet change favorable ;
- sur le plan de la réalisation des objectifs, la pertinence du choix des indicateurs est attestée par le fait que la quasi-totalité des indicateurs du contrat a été validée pour être reprise dans les documents indicatifs sous format LOLF. On peut donc y voir les bénéfices de l'expérience accumulée lors de l'exécution du contrat 2000-2002 ;
- s'agissant des chiffres obtenus, ils sont assez proches des cibles fixées, parfois meilleurs et parfois inférieurs. Leur suivi très régulier montre l'intérêt de ces indicateurs pour assurer le pilotage du réseau.
Cette démarche a permis, à travers la réflexion qu'elle a exigée sur les méthodes de fonctionnement et de gestion des procédures, d'introduire au sein des services les bases d'une culture de la performance et de sa mesure chez les agents , les préparant également à la mise en oeuvre des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances. Enfin, afin de conserver le bénéfice de ses économies de gestion et d'être en mesure de les affecter à des chantiers prioritaires, la DREE a été amenée à développer son contrôle de gestion.
Les expériences de contractualisation pluriannuelle de la DREE soulignent, selon votre rapporteur spécial, au vu des résultats obtenus (gains de productivité, stabilisation des moyens de fonctionnement, évolution des méthodes de travail...) combien ce système est plus performant que la régulation budgétaire, dont l'impact négatif sur l'activité des services et leur performance, du fait de l'absence de visibilité, est important au regard des économies réalisées.
2. Les priorités de la DREE pour 2005
a) Favoriser les capacités exportatrices des PME
113.000 entreprises ont exporté en 2003. Les PME réalisent seulement 41 % des exportations alors qu'elles constituent le principal vivier d'exportations nouvelles. Les objectifs du gouvernement sont de mobiliser, à l'échéance de cinq ans, environ cinquante mille nouveaux exportateurs . C'est donc vers les PME que va se concentrer l'action publique , en associant mieux les partenaires publics et privés, car ce sont ces entreprises qui, en allant chercher la croissance à l'étranger, créeront des emplois en France.
La France, qui vient d'être dépassée par la Chine, est le cinquième exportateur mondial de marchandises (324 milliards d'euros d'exportations), ce qui représente 21 % du PIB. Elle est aussi le quatrième exportateur mondial de services (98 milliards d'euros, soit 6,2 % du PIB).
L'objectif poursuivi par le gouvernement est ambitieux : augmenter de 50 % en cinq ans le nombre de PME actives à l'export pour se rapprocher des performances de nos grands partenaires.
b) La définition de 25 pays cibles
Depuis l'an dernier, des plans d'actions couvrant vingt-cinq pays prioritaires viennent d'être élaborés ou sont en cours d'élaboration. Ils renforcent les moyens de promotion commerciale en faveur des PME, en mobilisant l'ensemble des partenaires publics et privés dans les vingt-cinq pays cibles. Ceux-ci sont les marchés dont les importations croissent le plus fortement ou qui sont parmi les principaux partenaires de la France. Les pays du Maghreb en font naturellement partie.
Sur ces pays, de nouveaux moyens ont été dégagés pour renforcer la présence française dans les salons professionnels à l'étranger . Il est ainsi possible de combler notre retard par rapport à nos voisins européens (par redéploiement budgétaire à hauteur de plus de 20 millions d'euros sur trois ans et une nouvelle méthode de labellisation avec les régions et les fédérations professionnelles). Dès 2004, le nombre de salons professionnels à l'étranger avec soutien public est doublé (230) par rapport à l'année précédente. Cette montée en puissance sera poursuivie en 2005 (300 opérations).
Le deuxième axe passe par la mobilisation des jeunes : l'assouplissement du volontariat international en entreprise (VIE) a été réalisé par voie législative. Désormais, les jeunes peuvent rester jusqu'à 165 jours par an dans leur entreprise en France. Il convient maintenant d'en assurer la promotion auprès des PME, car plus de quarante mille jeunes sont candidats au départ, ce qui montre l'intérêt de la jeunesse pour une carrière internationale.
C'est l'une des missions prioritaires confiées à l'agence pour l'exportation créée en 2003, issue du regroupement d'Ubifrance et du Centre Français du Commerce Extérieur . Cet établissement, à forte orientation commerciale, est désormais le guichet national d'information et d'accompagnement des entreprises françaises sur les marchés extérieurs. Cet établissement a reçu en 2003 trois missions principales assorties d'objectifs à court terme : mieux vendre et diffuser les prestations réalisées par le réseau des missions économiques à l'étranger (un objectif de progression de 50% d'ici fin 2005 par rapport à 2002 des recettes commerciales du dispositif d'Etat en matière d'information et de prestations personnalisées pour les entreprises a été fixé) ; doubler en deux ans le nombre de salons à l'étranger et doubler d'ici fin 2005 le nombre de VIE. Au cours des cinq premiers mois de 2004, les recrutements de VIE ont déjà progressé de 13,6 % par rapport à la même période de 2003.
Pour accroître l'activité d'exportation des PME à l'exportation, de nouveaux partenariats ont été engagés : une première expérience a été lancée avec le réseau des Banques Populaires. A la suite d'un accord conclu avec ce groupe bancaire, ses seize mille responsables clientèles PME proposeront à leurs clients les prestations de prospection des missions économiques à l'étranger et le Volontariat International en Entreprise (VIE). Ces initiatives, expérimentées dès septembre 2004 dans quatre régions, seront étendues en début d'année prochaine.
D. L'EXÉCUTION DU BUDGET 2004
1. Crédits de fonctionnement
Par rapport à 2003, l'exécution du budget de fonctionnement de la DREE ne pose pas de difficulté particulière en 2004. En effet, votre rapporteur spécial notait que « s 'agissant de l'année 2003, l'exécution du budget a été marquée par le gel et l'annulation partielle ou totale de 3,1 millions d'euros. Cette régulation, même si son ampleur est restée limitée, a fortement perturbé les gestionnaires. En effet, il en a résulté une multiplication d'opérations de gestion ainsi qu'une grande incertitude sur le montant des crédits effectivement ouverts ».
On notera que la modestie de la consommation des crédits du chapitre 7-07 n'est qu'apparente. En effet, le délai entre la dépense effective des missions économiques et la comptabilisation définitive des dépenses par le comptable (trésorerie générale pour l'étranger- TGE-) peut atteindre plusieurs semaines, compte tenu du temps d'acheminement de la documentation entre les missions économiques, les régisseurs diplomatiques et la TGE.
Exécution de la loi de finances pour 2004 au premier semestre 2004
(en millions d'euros)
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|
LFI
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Utilisa-ble au 30/6/04 |
Exécu-tion au 30/6/04 |
Taux |
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TITRE III : Moyens des services |
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Chapitre 31-10 - Dépenses de personnel des services sous contrat d'objectifs et de moyens |
101,2 |
101,2 |
45,4 |
44,9% |
|
|
dont : Indemnités et allocations diverses
|
7,1 |
7,1 |
3,1 |
43,6% |
|
|
Chapitre 37-07 - Service pour l'appui aux relations économiques extérieures : dépenses diverses |
60,0 |
71,8 |
20,2 |
28,1% |
|
|
Chapitre 37-75 - Travaux de recensement, enquêtes statistiques et études économiques |
0,3 |
0,1 |
0,02 |
20% |
|
|
TOTAL DU TITRE III |
161,5 |
173,1 |
68,7 |
39,7% |
|
|
TITRE IV : Interventions publiques |
|||||
|
Chapitre 44-84 - Subventions pour l'expansion économique à l'étranger |
44,8 |
54,3 |
22,3 |
41% |
|
|
Article 10 - Centre français du commerce extérieur |
0 |
5,0 |
5,0 |
100% |
|
|
Article 20 - UBIFRANCE |
39,8 |
39,7 |
14,9 |
37% |
|
|
Article 30 - Bureau international des tarifs douaniers de Bruxelles |
0,1 |
0 |
0 |
0 |
|
|
Article 40 - Bureau international des expositions |
0,01 |
0,01 |
0 |
0 |
|
|
Article 50 - Projets de développement économique |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
|
Article 60 - AFII - Agence Française pour les Investissements Internationaux |
4,9 |
9,6 |
2,4 |
25% |
|
|
Article 70 - Partenariat France |
0,02 |
0,02 |
0 |
0 |
|
|
TITRE V : Equipements administratifs et techniques -Chapitre 57-90 |
|||||
|
Article 81 - Service de l'expansion économique à l'étranger AP |
1,0 |
8,6 |
0,6 |
6,4% |
|
|
Article 81 - Service de l'expansion économique à l'étranger CP |
1,0 |
3,1 |
2,9 |
94,1% |
|
2. Les dépenses d'interventions
Le CFCE, en tant que tel, a reçu sa dernière subvention pour le premier trimestre 2004 avant que soit effective sa fusion avec Ubifrance. Les crédits avaient été inscrits sur la ligne Ubifrance. Un mouvement d'ordre de 5 millions d'euros a été rendu nécessaire par le retard pris pour la fusion.
3. Les investissements immobiliers
La quasi-totalité des CP disponibles a été utilisée dès les premiers mois de l'année, compte tenu des engagements en cours.
4. L'effet des régulations
Le fonctionnement du réseau DREE-Trésor n'a pas été affecté par les effets des mesures de régulation en 2004, du fait des dispositions du contrat de performance signé pour la période 2003-2005 . A l'inverse, les mesures de régulation ont portés sur des crédits d'intervention.
E. LES DOTATIONS POUR L'ANNÉE 2005
1. Un budget maîtrisé
Votre rapporteur spécial note avec satisfaction que les services du commerce extérieur ont fait preuve d'une grande maîtrise dans la gestion de leurs crédits, notamment grâce à la mise en place du contrat pour la période 2003-2005 .
L'effort de rationalisation menée se traduit pour cette année par une baisse des crédits, aussi bien pour les crédits de paiement que pour les autorisations de programme.
Evolution des dotations entre 2002 et 2005
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2002 |
LFI 2003 |
LFI 2004 |
PLF 2005 |
Variation 05/04 |
|
TOTAL AP + DO |
296,49 |
305,78 |
294,15 |
290,76 |
- 1,22 % |
|
TOTAL CP + DO |
473,79 |
459,95 |
435,94 |
421,10 |
- 3,41 % |
2. Des demandes de crédit qui correspondent aux besoins
Ces chiffres traduisent l'évolution des modes traditionnels de financement et d'appui au commerce international :
- désaffection de plus en plus marquée pour les financements bilatéraux , règles internationales de plus en plus contraignantes, développement des organismes multilatéraux de financements ;
- évolution du comportement des entreprises et de leurs besoins en information économique et sur les grands thèmes faisant l'objet de négociations multilatérales, dans un contexte de technologies de l'information et de la communication en permanente évolution.
A cela s'ajoute un effet « report de crédits » important qui est la traduction de l'évolution à la baisse amorcée les années précédentes. C'est surtout le cas des autorisations de programme, prêts pour lesquels, en raison de reports importants, les dotations en loi de finances initiales ont évolué de façon très erratique à la hausse et à la baisse. Comme pour 2003 et 2004, il n'est en conséquence pas nécessaire de prévoir pour 2005 de nouveaux crédits en autorisations de programme pour cette procédure.
Pour autant cette baisse des crédits est atténuée par une subvention spéciale de 10 millions d'euros prévue pour la campagne pour l'image de la France de l'AFII , qui vise à valoriser les avantages comparatifs de la France pour attirer sur notre territoire des investissements étrangers directs.
La réforme d'Ubifrance et la restructuration de son organisation permettent d'envisager une économie substantielle sur ses coûts de fonctionnement, sans affecter les moyens dont l'organisme dispose pour les interventions.
Enfin, les crédits pour le réseau des missions économiques sont marqués par une diminution nette des effectifs budgétaires de 25 emplois, soit 2,4 % des effectifs de 2004, négociée dans le cadre du contrat de performance signé avec la direction du budget.
Evolution des crédits regroupés dans l'agrégat 16 : « relations économiques extérieures » du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
(en millions d'euros)
|
Nomenclature |
Nature des crédits |
LFI 2003 |
LFI 2004 |
PLF 2005 |
|
Périmètre du contrat de performance |
||||
|
31-10 |
Dépenses de personnel |
102,3 |
101,2 |
91,8 |
|
31-94 |
Indemnités et prestations div . |
5,8 |
||
|
37-07 |
Fonctionnement |
60,2 |
60,0 |
59,2 |
|
57-90 AP |
Immobilier |
0,0 |
1,0 |
1,5 |
|
57-90 CP |
0,0 |
1,0 |
1,5 |
|
|
Total DO+CP |
fonctionnement du réseau des ME |
168,3 |
162,2 |
152,5 |
|
Organismes de soutien |
||||
|
44-84-20 |
Ubifrance |
39,8 |
39,8 |
34,8 |
|
44-84-60 |
AFII |
4,6 |
4,9 |
15,4 |
|
44-84 autres |
BITD, BIE, Partenariat France |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
|
Total |
interventions |
44,6 |
44,8 |
50,3 |
|
Contrats de plan Etat-Régions |
||||
|
64-00-30 AP |
CPER |
9,4 |
9,4 |
9,4 |
|
64-00-30 CP |
5,6 |
6,4 |
7,4 |
|
|
Garanties |
||||
|
14-10-71 |
Assurance-crédit |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
14-10-72 |
Assurance-prospection |
31,0 |
31,0 |
31,0 |
|
14-10-73 |
Garantie de change |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
14-10-74 |
Risque économique |
30,0 |
30,0 |
30,0 |
|
Total |
Crédits évaluatifs (charges communes) |
61,0 |
61,0 |
61,0 |
|
Aide Publique au Développement |
||||
|
37-01-20 |
Rémunération Natexis |
3,8 |
3,6 |
3,6 |
|
37-01-30 |
Rémunération AFD (part gérée par la DREE) |
1,6 |
1,6 |
1,5 |
|
37-75-83 |
Evaluations préalables de projets |
0,0 |
0,3 |
0,3 |
|
68-00-10 AP |
Dons d'aide extérieure (Fasep-études) |
17,0 |
11,1 |
12,0 |
|
68-00-10 CP |
20,0 |
31,0 |
27,5 |
|
|
CST 903-07 AP |
Prêts aux Etats étrangers (RPE) |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
CST 903-07 CP |
155,0 |
125,0 |
105,0 |
|
|
Total DO+CP |
Interventions financières |
180,4 |
161,5 |
149,9 |
|
|
||||
|
Total DO+CP |
Total général |
459,9 |
435,9 |
421,1 |
Les remarques suivantes peuvent être faites :
- l'évolution de la dotation de l'AFII de plus de 10 millions d'euros s'explique par la combinaison de trois paramètres : une mesure d'ajustement à la hausse de 300.000 euros, une mesure de transfert, par laquelle l'Etat substitue à des mises à disposition de personnels un montant des crédits de 247.765 euros, et enfin, pour 10 millions d'euros, une subvention spéciale de prévue pour la campagne pour l'image de la France de l'AFII , qui vise à valoriser les avantages comparatif de la France pour attirer sur notre territoire des investissement étrangers directs ;
- la restructuration d'Ubifrance, qui se traduit par une baisse nette des effectifs de 100 emplois, a pour conséquence une économie de 5 millions d'euros sur la dotation de fonctionnement ouverte en loi de finance initiale.
3. L'optimisation du réseau
L'implantation des missions économiques à l'étranger fait l'objet d'une optimisation pour adapter la carte du réseau aux changements dans lesquels s'exercent les métiers du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à l'étranger.
La mise en place d'une organisation en réseau autour de sujets sectoriels ou thématiques, la prise en compte des technologies de l'information et de la communication (travail en commun sous intranet, mise à la disposition des entreprises d'informations sur internet), la régionalisation des enjeux et des analyses sont autant de facteurs qui conduisent les services de la DREE à raisonner en terme de réseau et non plus au niveau national. Au surplus, la contrainte budgétaire croissante a accentué la nécessité de concentrer la carte des implantations des missions économiques.
Tel a été notamment été le sens de la réforme de création des missions économiques à l'étranger en 2002 qui a permis de tendre vers l'unification du réseau du MINEFI à l'étranger en fusionnant les anciens postes d'expansion économique et les agences financières.
En 2004 et 2005, les évolutions programmées de la carte des implantations des missions économiques sont les suivantes :
- ajustements sensibles en Amérique du Sud avec les fermetures de Montévideo, Asuncion, La Paz en 2005 et le maintien d'une structure très légère à Quito ;
- poursuite d'un processus de fermeture déjà largement engagé en Afrique (fermetures de Conakry et de Kampala en 2004) ;
- poursuite également de l'ajustement de notre couverture géographique en Europe occidentale , en Allemagne (fermeture de Munich en 2005, après les fermetures, en 2003, de Stuttgart, Francfort et Hambourg), au Royaume-Uni (fermeture d'Edimbourg en 2004), en Espagne (fermeture de Bilbao en 2004), et en Grèce (fermeture de Thessalonique en 2004) ;
- fermeture d'Al Khobar en Arabie Saoudite en 2004 ;
- fermeture d' Atlanta en 2005.
De manière générale, les services de la DREE font les efforts nécessaires pour adapter le réseau international aux objectifs fixés par le ministre d'une part (redéploiement vers les zones les plus porteuses), tout en tenant compte des contraintes budgétaires et de la nécessité de mener une réflexion sur les économies à envisager, d'autre part.