M. Henri TORRE
QUATRIÈME PARTIE :
LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
I. L'ARCHITECTURE DE LA MISSION « OUTRE-MER »
A. DES MODIFICATIONS DE PÉRIMÈTRE
La mise en place de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances a été l'occasion pour le ministère de l'outre-mer de mener une réflexion approfondie sur ses actions . En effet, comme on a pu le voir, les crédits regroupées en son sein ne représentent qu'une minorité des crédits de l'Etat en faveur de l'outre-mer.
On note donc que l'attribution au ministère de l'outre-mer des crédits liées à la compensation des exonérations de charges sociales, ou bien des crédits de la continuité territoriale, sont autant d'éléments qui anticipent la mise en place de la loi organique du 1 er août 2001.
B. LES TROIS PROGRAMMES DE LA MISSION « OUTRE-MER »
La mission « outre-mer » est divisée en trois programmes . Le tableau suivant donne la répartition budgétaire des crédits affectés à chacune de ces missions.
Répartition des programmes de la mission
(en euros)
|
Programme |
Moyens budgétaires |
|
Emploi outre-mer |
1.165.159.998 |
|
Conditions de vie outre-mer |
367.510.068 |
|
Intégration et valorisation de l'outre-mer |
382.856.877 |
|
TOTAL |
1.1915.526.943 |
Source : avant-projet annuel de performances des programmes
Le graphique suivant donne la répartition des programmes en pourcentage.
Répartition des programmes de la mission
(en %)
C. UN DOCUMENT DE POLITIQUE TRANSVERSALE EN 2006
On remarque que si le principe d'une mission interministérielle n'a pas été retenu, l'outre-mer fera l'objet d'un document de politique transversale (DPT) . Un tel document a pour objet de favoriser la coordination par un ministre « chef de file » des actions de l'Etat relevant de plusieurs ministères et de plusieurs programmes qui concourent à une politique interministérielle et à l'obtention de résultats socio-économiques communs.
En conséquence, à l'issue de la réunion interministérielle du 23 décembre 2003, le premier ministre a retenu 7 DPT, dont celui de l'outre-mer, avec le ministère de l'outre-mer comme chef de file . Pour l'heure, son contenu n'a pu être communiqué à votre rapporteur spécial.
Il n'en reste pas moins que cette initiative est d'un intérêt certain, et sera suivie par votre rapporteur spécial avec une grande attention.
II. LE PROGRAMME « EMPLOI OUTRE-MER »
A. OBJET DU PROGRAMME
La finalité de ce programme est de faciliter l'accès à l'emploi des populations ultramarines. Ce programme s'inscrit dans la réalité économique des régions d'outre-mer, marquée par un taux de chômage plus élevé qu'en métropole (23,5 % en janvier 2004, contre 9,6 % en métropole), et un nombre significatif de chômeurs de longue durée, de bénéficiaires du RMI et de jeunes de moins de 30 ans, dont beaucoup en situation d'échec scolaire.
Il représente, en termes budgétaires, 69 % de l'ensemble des crédits de la mission, soit 1,165 milliard d'euros.
B. LES ACTIONS ASSOCIÉES
Deux actions sont associées à ce programme.
La première action, « Abaissement du coût du travail et dialogue social », pourrait être qualifiée de « structurante » . Elle vise à créer des conditions de travail favorables dans le secteur marchand. A l'intérieur de cette action sont regroupées les mesures pérennes de baisse du coût du travail. La gestion de cette action s'opère par le biais d'un budget opérationnel de programme (BOP), les unités opérationnelles étant les directions du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.
La seconde action, « Mesures d'insertion et aides à l'emploi », est plus « conjoncturelle » , et tend à favoriser le retour sur le marché de l'emploi des publics « prioritaires » : jeunes de moins de 30 ans, chômeurs de longue durée et bénéficiaires du RMI.
Les moyens associés à ces actions sont donnés dans le tableau suivant.
Structuration budgétaire des actions du programme
(en millions d'euros)
|
|
Loi de finances pour 2004 |
PLF 2005 |
|
Abaissements du coût du travail et dialogue social |
721,39 |
754,85 |
|
Mesures d'insertion et aides à l'emploi » |
523,96 |
410,31 |
|
TOTAL |
1.245,35 |
1.165,16 |
C. LES INDICATEURS DU PROGRAMME
Le programme est divisé en quatre objectifs, et comprend sept indicateurs, qui visent à mesurer l'efficacité du ministère dans son action en faveur de l'emploi.
L'objectif n° 1 : « encourager la création d'emploi dans le secteur marchand » est rattaché à l'action « abaissement du coût du travail ».
L'indicateur choisi est le rapport entre l'évolution de la masse salariale des établissements des secteurs exonérés de charges sociales dans les DOM et cette même masse salariale en métropole, et n'appelle pas de remarque particulière.
L'objectif n° 2 : « lutter contre l'exclusion du marché du travail » vise à prendre en compte les publics les plus fragiles.
Les deux indicateurs mesurent, d'une part, l'efficacité du ministère, en considérant le pourcentage des publics prioritaires qui bénéficient, 6 mois après leur sortie du dispositif, d'une solution durable au regard de l'emploi. Le ministère indique que la définition de l'emploi durable est un CDI, ou bien un CDD supérieur à 6 mois, d'autre part, le ciblage des mesures, en prenant en compte la part, dans le total des emplois aidés, des publics prioritaires.
Votre rapporteur spécial estime que les choix retenus sont pertinents.
L'objectif n° 3 : « promouvoir le secteur marchand au sein des mesures aidées », a pour objet de mesurer l'action du ministère sur le secteur privé, en application des priorités définies lors de l'adoption de la loi de programme par la ministre de l'outre-mer. Les deux indicateurs sont en fait très proches des deux précédents, mais sont plus précisément ciblés sur l'emploi marchand. En conséquence, leur comparaison permettra de déterminer les créations d'emploi réelles dans le secteur privé parmi mes emplois « aidés ». L'indicateur n° 2 présente un intérêt tout particulier, puisqu'il mesure la part du montant budgétaire consacré aux emplois du secteur marchand rapporté à l'ensemble de l'enveloppe budgétaire.
L'objectif n° 4 : « assurer la réussite du parcours de formation socio-éducative et professionnelle des volontaires du SMA » est dédié à la recherche de l'efficacité de cette disposition, dont on connaît par ailleurs l'efficacité. Votre rapporteur spécial estime cependant qu'il serait pertinent d'y associer un indicateur du coût du SMA par personne, afin de pouvoir déterminer si le SMA est plus efficace que les autres dispositifs prévus ou s'il convient de le renforcer en termes budgétaires.
Sur l'ensemble de ce programme, votre rapporteur spécial estime que les indicateurs choisis sont globalement pertinents.
Pour autant, plusieurs remarques peuvent être faites :
- il n'est pas possible de chiffrer, parmi les différentes mesures en faveur de l'emploi, les effets relatifs des exonérations et de la défiscalisation ;
- compte tenu des faiblesses de l'information statistique en outre-mer , il conviendra de suivre avec attention la construction pratique des indicateurs ;
- enfin, on peut déplorer que rien ne permette de mesurer l'impact sur l'emploi de la structure des salaires en outre-mer , exposée en supra . Ainsi, il peut sembler que l'objectif de créations d'emplois dans le secteur marchand, et donc de développement de l'économie, est sérieusement limité par la présence dans la population d'une catégorie clairement favorisée en termes de pouvoir d'achat. Lors de son audition le 27 octobre 2004 par votre commission des finances, la ministre de l'outre-mer a indiqué qu'il convenait sur ces sujets de peser les avantages comme les inconvénients des surrémunérations. Votre rapporteur spécial ne peut qu'approuver ces propos, mais s'interroge sur le déséquilibre durable qui frappe ces économies, avec les effets inflationnistes inhérents aux surrémunérations et la nécessité pour les chefs d'entreprises locaux de proposer des salaires plus élevés que la productivité moyenne afin d'attirer les salariés. Il n'existe pour à l'heure actuelle aucune étude sérieuse sur ce thème, et on ne peut que le déplorer .