Note de présentation des crédits

M. Jean-Jacques JEGOU

I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. LES EXÉCUTIONS ANTÉRIEURES

1. L'exécution 2003

a) Des crédits ouverts supérieurs aux crédits votés

Alors que les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2003 s'élevaient à 15,473 milliards d'euros, les crédits ouverts se sont élevés, en fin d'année, à 16,864 milliards d'euros.

Les principaux mouvements budgétaires correspondent à :

- des reports de crédits de 2002 sur 2003 dont : des reports de dépenses en capital à hauteur de 87 millions d'euros ; des reports anticipés à hauteur de 27 millions d'euros ; des reports des chapitres inscrits à l'état H à hauteur de 125 millions d'euros ; des reports des chapitres non inscrits à l'état H, à hauteur de 58 millions d'euros ;

- un décret d'avances de 145 millions d'euros sur le chapitre 46-81 pour financer les dépenses d'hébergement d'urgence ;

- un décret de virement de 3 millions d'euros : ce décret portait principalement annulation de crédits sur les chapitres 47-11 (1,4 million d'euros) et 46-35 (1,4 million d'euros), afin de permettre la couverture partielle du budget de l'agence de santé de Wallis et Futuna, ainsi qu'un mouvement de 630.000 euros entre les chapitres 31-41 et 31-42.

- des ouvertures de 1,214 milliard d'euros en loi de finances rectificative , dont : 12 millions d'euros pour le financement des stages des résidents chez les médecins généralistes agréés et des stages extra-hospitaliers des internes en santé publique, en médecine du travail et en pharmacie ; 18,631 millions d'euros destinés au remboursement aux organismes de sécurité sociale des dépenses afférentes à l'interruption volontaire de grossesse ; 13 millions d'euros pour les actions en faveur des rapatriés (7,5 millions d'euros dans le cadre du projet de loi de contribution nationale relative au règlement des difficultés liées au rapatriement et 5,5 millions d'euros pour financer la revalorisation de 30 % de l'allocation de reconnaissance) ; 36 millions d'euros au titre de la tutelle et de la curatelle d'Etat ; 10 millions d'euros pour financer, en complément du décret d'avance de 145 millions d'euros, les dépenses d'hébergement d'urgence ; 208 millions au titre de la couverture maladie universelle ; 441 millions d'euros pour assurer le financement du revenu minimum d'insertion ; 260 millions d'euros pour le versement aux bénéficiaires du RMI d'une prime de Noël ; 14 millions d'euros pour apurer la dette au titre des évacuations sanitaires de Wallis et Futuna ; enfin, 9 millions d'euros pour apurer la dette à l'égard de la caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon et celle relative aux actions de solidarité et de santé publique en Polynésie française.

- au rattachement de 187 millions d'euros destinés au financement du programme Biotox , par le biais du fonds de concours « Participation de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés à l'achat, au stockage et à la livraison de traitements pour les pathologies résultant d'acte de terrorisme ».

- à des annulations de 102 millions d'euros (décrets d'annulation n° 2003-226 du 14 mars 2003, n° 2003-946 du 3 octobre 2003 et n° 2003-972 du 13 octobre 2003).

b) Un contexte budgétaire marqué par les opérations de régulation

Au total, l'exécution budgétaire 2003 aura été marquée par la régulation budgétaire, qui a rendu indisponible une partie des crédits inscrits sur ce facsicule.

Dès le 3 février 2003 a été constituée une réserve de précaution et d'innovation. Ces réserves ont atteint 258,45 millions d'euros en crédits de paiement et 30,56 millions d'euros en autorisations de programme.

Le 21 mars 2003 est intervenu un redéploiement d'une partie des réserves, à la suite du décret d'annulation du 14 mars 2003. Les réserves de précaution et d'innovation ont alors été ramenées à 178,29 millions d'euros en crédits de paiement et à 24,19 millions d'euros en autorisations de programme.

Le 22 avril 2003 a été décidée la mise en réserve d'une partie des reports de crédits 2003 : le gel des reports de crédits 2003 a ainsi représenté 212,754 millions d'euros.

Puis deux dégels partiels et successifs des reports de crédits 2003 sont intervenus le 22 octobre 2003 et le 9 décembre 2003 : 151,51 millions d'euros ont d'abord été dégelés, auxquels se sont ajoutés ensuite 11,4 millions d'euros de crédits de paiement.

Ces opérations de régulation ont entraîné un rythme déséquilibré d'engagements des crédits, ainsi que le note le contrôleur financier dans son rapport annuel relatif à la gestion 2003. Au total, le taux de consommation des crédits inscrits sur la section « santé, famille, personnes handicapées et solidarité » en 2003 a été très élevé, puisqu'il atteint, d'après les données transmises à votre rapporteur spécial, 97,29 % des crédits ouverts.

c) Une baisse des emplois et une gestion des effectifs plus optimale

Comme le relève le contrôleur financier dans son rapport annuel relatif à la gestion 2003, cet exercice marque une rupture par rapport à une séquence antérieure de croissance des emplois autorisés : ceux-ci ont, en effet, diminué de 75 par rapport à 2002.

Le taux de vacances des emplois, quant à lui, évolue en moyenne à la baisse de presque un point, passant de 4,92 % en 2002 à 4,03 % en 2003, comme l'illustre le tableau ci-dessous, confirmant ainsi une tendance à une gestion plus optimale des effectifs, déjà observée en 2002 :

L'évolution des effectifs

Années

1999

2000

2001

2002

2003

Emplois budgétaires autorisés

14.325

14.427

14.728

15.120

15.045

Vacances en moyenne annuelle

697

512

840

736

600

Taux de vacances en moyenne annuelle (en %)

4,93

3,60

5,76

4,92

4,03

Source : contrôle financier, rapport annuel relatif à la gestion 2003

Il est constaté, par ailleurs, que la part des effectifs autorisés d'administration centrale s'accroît insensiblement chaque année depuis 5 ans : elle a ainsi progressé de 1,65 point depuis 1999. L'évolution est inverse pour les effectifs autorisés des services déconcentrés.

2. L'exécution au cours du premier semestre 2004

Alors que les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2004 s'élèvent à 11,182 milliards d'euros, les crédits ouverts au 1 er octobre 2004 atteignent 11,582 milliards d'euros.

Les principaux mouvements budgétaires ayant affecté les crédits 2004 à cette date sont :

- des reports de crédits de 2003 sur 2004 pour un montant total de 446,5 millions d'euros , dont 36,2 millions d'euros pour les dépenses en capital et 175,4 millions d'euros au titre des reports du fonds de concours Biotox ;

- un décret d'avances de 186,5 millions d'euros sur le chapitre 46-81 pour financer les dépenses d'hébergement d'urgence ;

- des décrets d'annulation pour un montant global de 35,35 millions d'euros .

Signalons que 1,4 million d'euros ont été, par erreur, transférés à la section « Ecologie et développement durable ».

Le ministère de la santé et de la protection a indiqué à votre rapporteur spécial que, contrairement à ce qui s'était produit au cours de la gestion 2003, les mesures de régulation prises cette année n'avaient pas réellement mis ce ministère en difficulté, dans la mesure où il avait su davantage s'adapter.

B. LES DETTES À L'ÉGARD DES ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE

Même si un apurement des dettes de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale a été engagé en 2003, en particulier grâce à la loi de finances rectificative du 30 décembre 2003, les dettes de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale se maintiennent à un niveau élevé.

En retenant les dettes ou engagements effectivement constatés au titre des années antérieures et arrêtés au 31 décembre 2003, le montant total des dettes de l'Etat au titre des dépenses imputées sur la section santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale s'élève à 425,329 millions d'euros.

1. Les dettes envers les régimes d'assurance maladie :

L'Etat conservait, au 31 décembre 2003, des dettes au titre des dépenses afférentes à l'interruption volontaire de grossesse et à l'aide médicale de l'Etat.

a) Le remboursement aux organismes de sécurité sociale des dépenses afférentes à l'interruption volontaire de grossesse

Cette charge a été transférée de l'Etat vers l'assurance maladie à compter du 1 er janvier 2003. Toutefois, il subsiste une dette de 5,425 millions d'euros pour des factures récemment transmises par les régimes. Celle-ci n'est pas apurée par le présent projet de loi de finances : le 46-22 « remboursement aux organismes de sécurité sociale des dépenses afférentes à l'interruption volontaire de grossesse » n'est pas doté en 2005.

b) La dette au titre de l'aide médicale d'Etat

Même si 208,45 millions d'euros ont été ouverts en loi de finances rectificative pour 2003 pour couvrir les dettes existantes au titre des exercices antérieurs, une dette de 160,185 millions d'euros à ce titre subsistait fin 2003.

Compte tenu de la sous-dotation manifeste de ce chapitre en 2004 et 2005 - et du retard pris dans la mise en oeuvre des mesures votées par le Parlement en 2002 - votre rapporteur spécial craint que ces dettes ne croissent à nouveau.

2. Les dettes envers le fonds de financement de la CMU complémentaire

Le fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie assure aux régimes obligatoires de base et aux organismes complémentaires d'assurance maladie la compensation des dépenses de CMU complémentaire des bénéficiaires qu'ils gèrent. Ce fonds est notamment financé par une dotation d'équilibre de l'Etat. Or celle-ci s'est avérée insuffisante en 2003 et le report à nouveau du fonds à l'issue de cet exercice s'élève à - 70 millions d'euros.

3. Les dettes envers la Caisse national d'allocations familiales et la Mutualité sociale agricole

L'Etat est débiteur au titre de l'allocation de parent isolé et du revenu minimum d'insertion.

a) Le remboursement de l'allocation de parent isolé

L'Etat conserve une dette de 41,929 millions d'euros à ce titre auprès de la Caisse nationale d'allocations familiales et des caisses de mutualité sociale agricole.

b) Le remboursement du revenu minimum d'insertion

La gestion du RMI a été décentralisée aux départements à compter du 1 er janvier 2004. Toutefois, l'Etat est débiteur vis-à-vis de la CNAF d'un montant total de 45,07 millions d'euros, se décomposant entre une dette, au titre de 2002, de 71,41 millions d'euros, partiellement compensée par un excédent 2003 de 26,34 millions d'euros.

4. Les dettes envers les régimes d'assurance vieillesse:

L'Etat a une dette envers les régimes d'assurance vieillesse au titre de l'allocation supplémentaire du Fonds spécial d'invalidité : 93,2 millions étaient dus par l'Etat à ce titre au 31 décembre 2002. A cette somme se sont ajoutés 9,52 millions d'euros d'insuffisance de dotation au titre de 2003, portant la dette totale de l'Etat à ce titre à 102,72 millions d'euros au 31 décembre 2003.

C. UN BUDGET D'INTERVENTION QUI TRADUIT CERTAINES PRIORITÉS MAIS DONT CERTAINES DÉPENSES SONT SOUS-DOTÉES

1. Un budget qui repose essentiellement sur des crédits d'intervention

a) Les dépenses du titre IV représentent près de 80 % des crédits

Le budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité est essentiellement un budget d'intervention, les dépenses du titre IV en constituant 79,95 %.

Le tableau suivant retrace, par titre, l'évolution des crédits du budget de la santé et de la solidarité en 2004.

Evolution par nature des crédits de la santé, de la famille,

des personnes handicapées et de la cohésion sociale

(en millions d'euros)

LFI 2004

PLF 2005

Évolution

Titre III Moyens des services

1.273,34

2.173,82

+ 70,7 %

Titre IV Interventions publiques

9.852,8

8.941,55

- 9,25 %

Total des dépenses ordinaires

11.126,14

11.115,37

- 0,1 %

Titre V Investissements exécutés par l'Etat

AP

11,22

35,36

+ 215,15 %

CP

12,94

33,84

+ 161,51 %

Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'Etat

AP

32,65

35

+ 7,2 %

CP

42,46

35

- 17,57 %

Total des dépenses en capital

AP

43,87

70,36

+ 60,38 %

CP

55,4

68,84

+ 24,26 %

Total (DO + CP)

11.181,54

11.184,21

+ 0,02 %

Il faut en outre relever que la croissance des dotations en capital résulte pour partie du transfert interne opéré dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, s'agissant des crédits d'études et de recherche.

b) Une forte inertie de la plupart des dépenses

Le budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale est de manière générale un budget marqué par une forte inertie des dépenses, compte tenu de l'importance des minima sociaux.

L'allocation adulte handicapé (AAH) représente près de 4,85 milliards d'euros en 2005, soit 43,3 % du budget total, et accuse une hausse de plus de 185 millions d'euros. Le financement des CAT représente quant à lui près de 1,14 milliard d'euros.

Le remboursement de l'allocation de parent isolé connaît également une hausse de 93 millions d'euros pour atteindre 862 millions d'euros en 2005.

A contrario, la contribution de l'Etat au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie est en baisse sensible (- 286 millions d'euros), grâce au transfert du produit de la cotisation sur les alcools de plus de 25° à ce fonds, alors qu'elle était précédemment affectée à la CNAMTS.

Ces quatre dépenses représentent à elles seules plus de 67 % des crédits du fascicule.

2. Un budget qui traduit des priorités

a) Un budget en croissance à périmètre constant

En dépit de ces observations, le budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale traduit des priorités.

On peut au demeurant considérer qu'il est lui-même, globalement, l'expression d'une priorité gouvernementale, puisqu'il augmente de 1,8 % en 2005 si l'on neutralise les effets de la décentralisation.

Encore faut-il préciser que cette augmentation aurait été encore plus forte si le mode de financement de la couverture maladie universelle n'était pas réformé par l'article 77 du présent projet de loi.

On relèvera que ce budget se recentre progressivement : la décentralisation du revenu minimum d'insertion en 2004 et d'une partie des crédits consacrés à la formation des professions paramédicales et à celle des professions sociales en 2005 réduit le périmètre de ce budget de manière significative. Il est ainsi passé de 14,8 milliards d'euros en 2002 à 11,18 milliards d'euros en 2005.

On peut se demander si l'évolution ainsi amorcée va se poursuivre. Une clarification des interventions dans le domaine des actions en faveur des personnes handicapées pourrait ainsi être envisagée, alors qu'une Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie a récemment été créée. On notera en effet que, d'après les dispositions de l'article 76 du présent projet de loi de finances rattaché pour son examen aux crédits du travail, les nouvelles places de CAT prévues en 2005 seront financées par cette caisse, et non par l'Etat, qui conserve toutefois des dépenses à ce titre. Dès lors, il importe de connaître les intentions du gouvernement en la matière.

b) Des mesures prioritaires

Plusieurs priorités apparaissent au sein de ce budget 2005 :

- les crédits consacrés à la santé publique et à la sécurité sanitaire connaissent une augmentation sensible. En particulier, un effort est réalisé en matière de lutte contre le cancer, 22 millions d'euros de mesures nouvelles étant consacrées à cette politique. De même, la mise en oeuvre du plan santé-environnement témoignera d'un effort du ministère de la santé et de la protection sociale ;

- un effort de rationalisation du paysage des agences de sécurité sanitaire et de santé est mené : si le budget 2005 est marqué par l'apparition de la Haute autorité de santé et de l'Agence de la biomédecine, qui font l'objet de mesures nouvelles, votre rapporteur spécial salue l'effort de rationalisation qui a été mené dans la mesure où ces structures ne viennent pas s'ajouter aux structures existantes mais se substituent à certaines d'entre elles - à savoir, respectivement, à l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé, ce choix ayant opéré par le Sénat, et à l'Etablissement français des greffes ;

- la lutte contre les discriminations fait l'objet d'un effort particulier, avec la mise en place d'une nouvelle structure ad hoc - la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité.

- la maîtrise des dépenses de personnel est poursuivie : le budget 2005 se caractérise par une nouvelle réduction du nombre des postes budgétaires de 122 emplois, après une réduction de 94 emplois en 2004 ;

- un effort de rebasage de certaines dotations est réalisé : il en va ainsi, notamment, des dotations consacrées au remboursement de l'allocation de parent isolé, au Fonds spécial d'invalidité ou au Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations.

A contrario, on notera la stabilité des crédits alloués aux actions en faveur des droits des femmes.

3. Des dotations qui sont parfois sous-évaluées

Si ce budget traduit certaines orientations que votre rapporteur spécial approuve, il se doit toutefois de souligner que certaines dépenses ne paraissent pas maîtrisées et que les dotations allouées en 2005 ne paraissent pas en mesure de faire face aux besoins.

Trois dépenses peuvent à cet égard, comme l'an passé, être mises en évidence :

- l'aide médicale de l'Etat , dont les dotations restent stables à 233,5 millions d'euros, alors que la dépense constatée est sur une tendance de 500 millions d'euros. La dotation fixée paraît d'autant moins adaptée que le gouvernement n'a pas encore mis en oeuvre toutes les réformes tendant à la modération de la dépense votées par le Parlement, et en particulier l'instauration d'un ticket modérateur ;

- les frais de justice , même si ces crédits sont, sous l'empire de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, des crédits évaluatifs ;

- les dépenses liées au dispositif d'accueil d'urgence des demandeurs d'asile , en dépit d'un accroissement de la dotation allouée à cette action en 2005. Ces dépenses continuent à croître de manière importante, comme en témoigne l'ouverture par décret d'avances de 185 millions d'euros en 2004. La croissance de 28,6 millions d'euros des crédits correspondants inscrits sur le chapitre 46-81 ne paraît à cet égard pas être en mesure de couvrir l'intégralité des besoins en 2005.

Ce constat est d'autant plus regrettable qu'il est récurrent et qu'il risque de se traduire par une augmentation des dettes de l'Etat, alors que celles-ci atteignent déjà un montant important.

D. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF)

1. L'architecture retenue

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, le gouvernement a présenté, le 16 juin 2004, son projet finalisé de nouvelle nomenclature du budget de l'Etat, structurée en missions et en programmes.

Dans deux rapports d'information, les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale 1 ( * ) ont présenté leurs propositions de modification du premier projet de maquette présenté par le gouvernement le 21 janvier 2004. La reprise d'un grand nombre de leurs observations dans la nomenclature rendue publique par le gouvernement le 16 juin 2004 témoigne de l'association continue des assemblées parlementaires à la préparation du passage à la LOLF , pour assurer le succès de la réforme budgétaire initiée par le Parlement. Cette maquette sert de base à la présentation à titre indicatif du projet de loi de finances pour 2005 selon la nouvelle nomenclature. Dans un an, le projet de loi de finances pour 2006 devrait être, pour la première fois, adopté selon les nouvelles règles de présentation du budget de l'Etat prévues par la LOLF.

Selon la nouvelle maquette présentée le 16 juin 2004, les crédits actuellement inscrits sur la section « santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale » seront répartis en trois missions.

a) Une mission ministérielle « santé »

Une mission « santé » (587 millions d'euros en 2005), propre au ministère de la santé et de la protection sociale, sera instituée. Elle comprendra quatre programmes :

- santé publique et prévention (210 millions d'euros) : il sera composé de quatre actions (politique de santé, déterminants de santé, pathologies à forte mortalité et qualité de la vie et des handicaps)

- offre de soins et qualité du système de soins (114 millions d'euros) : il comportera trois actions (niveau et qualité de l'offre de soins, accessibilité de l'offre de soins et soutien);

- drogue et toxicomanie (38 millions d'euros) : il comprendra trois actions (coordination interministérielle des volets préventif, sanitaire et répressif ; expérimentation de nouveaux dispositifs partenariaux de prévention de prise en charge et d'application de la loi ; coopération internationale) ;

- conception et gestion des politiques de santé (225 millions d'euros), qui serait un programme support comprenant quatre actions : conception et gestion du programme santé publique et prévention ; conception et gestion du programme veille et sécurité sanitaire ; conception et gestion du programme offre de soins et qualité du système de soins ; conception et gestion du programme drogue et toxicomanie.

L'avis du comité interministériel d'audit des programmes sur le programme « santé publique et prévention » et les remarques de la direction générale de la santé

Le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), dans son avis du 11 juin 2004 sur le projet de programme « santé publique et prévention » du ministère de la santé et de la protection sociale, relève que ce projet de programme soulève une triple difficulté :

- l'incapacité fondamentale de ce programme à couvrir le champ de la prévention sanitaire ;

- l'ambiguïté du positionnement de la direction générale de la santé (DGS), à la fois opérateur très marginal de la politique de prévention, mais aussi, en principe, inspirateur de cette politique ;

- la nature particulière des relations entre la DGS et les services déconcentrés, qui confère aux DRASS un champ d'autonomie très large pour conduire les actions de prévention en fonction des relais qu'elles trouvent auprès des acteurs locaux publics et privés.

Votre rapporteur spécial a demandé au ministère de la santé et de la protection sociale de lui préciser ses orientations à partir des observations formulées par le CIAP. Les remarques du ministère sont les suivantes :

« Le constat que ce programme, ne permet pas d'apprécier la globalité de la politique de prévention est partagé par la DGS ainsi que la préconisation de créer un document de politique transversale (DPT) dont le champ reste à définir. Toutefois, il pourrait englober les programmes relatifs notamment à l'environnement, la santé en milieu carcéral, la santé scolaire, la santé au travail.

« La problématique, exposée clairement dans l'audit du CIAP, de la définition des leviers d'action sur lesquels le responsable du programme, le directeur général de la santé, exerce un réel pouvoir d'influence, constitue un préalable à la définition d'objectifs d'efficacité de gestion et de qualité de service pertinents. Cette problématique doit être posée et les solutions à apporter doivent être examinées par les différents intervenants dans le domaine de la prévention. Compte tenu des enjeux associés à cette problématique, cette question ne pourra se résoudre dans des délais brefs.

« Dès à présent, la DGS s'est orientée vers le deuxième scénario évoqué par la mission d'audit en :

- adaptant la nomenclature par destination du projet annuel de performance PAP pour 2005 en créant une action "pilotage et animation du programme",

- en suggérant de relayer un DPT, d'autant plus justifié avec la création du Conseil National de Santé Publique dans la loi de santé publique (LSP), qui puisse rendre compte plus globalement de l'impact des autres programmes impliqués dans la politique publique de prévention en santé publique.

« Il conviendra de tirer les conséquences d'un tel choix lors de l'évaluation de la loi de santé publique dans 5 ans sur l'efficience et l'impact des politiques menées et de voir alors si le scénario alternatif envisagé par les membres de la mission constitue une réponse adaptée.

« Il n'en demeure pas moins que les trois conditions évoquées doivent, dès à présent, être prises en compte :

- la déclinaison en objectifs intermédiaires est une préoccupation qui a été relayée dès le PLF 2005,

- le développement des capacités de recherche et d'expertise passe avant toute chose par le développement en quantité et en qualité des professionnels dans le champ de la santé publique ; tel est l'objet de la création de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique qui a été prévue dans le cadre de la loi de santé publique et qui devrait être opérationnelle en 2005. Il s'agit là d'un enjeu majeur sur le moyen terme,

- la création d'un DPT pourrait constituer le cadre de l'évaluation des autres acteurs et des paramètres externes de ce programme tel que configuré actuellement.

« Les résultats en ce domaine dépendent donc de l'action de l'ensemble des partenaires qui devraient partager les mêmes objectifs et retenir des indicateurs communs.

« Il n'y a donc pas d'objections sur les préconisations formulées qui s'inscrivent dans la logique induite par la loi de santé publique et qui doivent aussi tenir compte des missions dévolues dans le domaine de la santé publique aux différents départements ministériels concernés (éducation nationale, travail, jeunesse et sports ...) et de l'organisation administrative qui en découle notamment en terme d'architecture des programmes.

« La qualité des actions conduites par les services déconcentrés est actuellement appréciée, à partir d'une grille homogène d'analyse (aspects thématiques et organisationnels) des actions déployées lors des dialogues de gestion annuels organisés par la DAGPB et auxquels participe systématiquement la DGS.

« Il est vrai que l'appréciation des résultats ne peut être évaluée à ce stade encore prématuré puisque ce sera dans le cadre du RAP 2004 (Juin 2005) que s'établira la première tentative d'analyse de la performance au regard des objectifs définis en 2004.

« Les remarques émises sur la nature des liens entre le responsable de programme et les responsables régionaux des BOP renvoie à un schéma global d'organisation des services déconcentrés actualisé et conforté par le décret du 29/04/04 relatif aux pouvoirs des Préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements.

« La mission a bien relevé que la maîtrise et la cohérence de la mise en oeuvre au niveau régional étaient directement conditionnées par les dispositions des articles de loi de santé publique qui visent à créer les Plans Régionaux de Santé Publique (PRSP) et à confier leur mise en oeuvre aux Groupements Régionaux de Santé Publique (GRSP). Sans attendre la publication de la loi, 2 groupes projets ont été constitués depuis février 2004 dans la perspective de préparer à l'échéance du dernier trimestre 2004, en lien avec des représentants de l'ensemble des acteurs concernés, le contenu des textes d'application, de celui de la convention constitutive type pour les GRSP et un certain nombre de préconisations susceptibles d'aider à la mise en oeuvre de ces outils ».

b) Une mission interministérielle « sécurité sanitaire »

La mission interministérielle « sécurité sanitaire » (619 millions d'euros », comprendra deux programmes :

- un programme « veille et sécurité sanitaire », géré par le ministère de la santé et de la protection sociale (120,3 millions d'euros), composé de quatre actions : veille, surveillance, expertise et alerte ; gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises ; production et mise en oeuvre de règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs ; information et formation ;

- un programme « sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation » , géré par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales (498,9 millions d'euros).

c) Une mission interministérielle « solidarité et intégration »

L'architecture arrêtée le 16 juin 2004 prévoit l'institution d'une mission « solidarité et intégration » (11,575 milliards d'euros), commune aux quatre ministères actuellement concernés par la section « santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale » et comprenant sept programmes :

- politiques en faveur de l'inclusion sociale (868,2 millions d'euros) : ce programme comprendra quatre actions : prévention de l'exclusion ; actions en faveur des plus vulnérables ; conduite et animation de la lutte contre l'exclusion ; rapatriés ;

- accueil des étrangers et intégration (809 millions d'euros), programme comprenant cinq actions : participation à la régulation des migrations ; prise en charge sociale des demandeurs d'asile ; intégration ; aide médicale de l'Etat ; soutien du programme ;

- actions en faveur des familles vulnérables (1,06 milliard d'euros), composé de trois actions : accompagnement des familles dans leur rôle de parents ; soutien des familles monoparentales ; protection des enfants et des familles ;

- handicap et dépendance (7,37 milliards d'euros), comprenant six actions : évaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées ; incitation à l'activité professionnelle ; ressources d'existence ; compensation des conséquences du handicap ; personnes âgées ; pilotage du programme ;

- protection maladie complémentaire (660,58 millions d'euros), qui ne comprendrait qu'une action intitulée « accès à la protection maladie complémentaire » et correspond à la subvention d'équilibre versée par l'Etat au fonds de financement de la CMU complémentaire ;

- égalité entre les hommes et les femmes (27 millions d'euros), décomposé en cinq actions : accès des femmes aux responsabilités et à la prise de décision ; égalité professionnelle ; égalité en droit et en dignité ; articulation des temps de vie ; soutien du programme égalité entre les hommes et les femmes ;

- conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales (777,5 millions d'euros), programme support qui comprendrait neuf actions : état-major de l'administration sanitaire et sociale ; statistiques, études et recherche ; gestion du programme Politiques en faveur de l'inclusion sociale ; gestion du programme Accueil des étrangers et intégration ; gestion du programme Actions en faveur des familles vulnérables ; gestion du programme Handicap et dépendance ; gestion du programme Protection maladie complémentaire ; soutien de l'administration sanitaire et sociale ; pilotage de la sécurité sociale.

2. Une architecture globalement satisfaisante

Le découpage global ainsi proposé est plutôt satisfaisant, la distinction ainsi opérée entre les trois missions et entre les différents programmes apparaissant assez pertinente.

On peut toutefois regretter que la maquette définitive n'ait pas tenu compte des remarques formulées par votre commission des finances s'agissant des programmes supports et, en particulier, que l'action support du programme « veille et sécurité sanitaire » ne figure pas au sein de la même mission que le programme « veille et sécurité sanitaire ». Si ce découpage résulte de la structure actuelle des services du ministère de la santé et de la protection sociale, et en particulier de celle de la direction générale de la santé, qui pilote ce programme, on peut penser que cette répartition pourrait évoluer à l'avenir.

La position de votre commission des finances
sur la maquette initiale du gouvernement

Concernant la nomenclature budgétaire relative aux fonctions supports des crédits de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité , la maquette présentée le 21 janvier 2004 propose un programme support « Gestion et évaluation des politiques de santé » au sein de la mission « Santé ». Or, ce programme support comporte une action « Moyens du programme Veille et sécurité sanitaires », lequel relève de la mission « Sécurité sanitaire ».

En outre, l'ensemble des moyens en personnel et en fonctionnement figure au sein du programme support, ce qui est contraire à l'esprit de la LOLF, qui implique de rattacher les fonctions supports aux missions ou aux programmes correspondants.

Selon les informations communiquées à notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial des crédits de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité, les personnels des services déconcentrés ne pourraient pas être répartis entre les différents programmes. Surtout, les ministères concernés semblent redouter que la fongibilité des crédits au sein des programmes ne conduise à des réductions des crédits de personnel, compte tenu de l'évolution dynamique des dépenses sanitaires et sociales.

Ces arguments ne sont, selon votre commission des finances, pas totalement recevables. Sur le fond, le principe de fongibilité asymétrique prévu par la LOLF s'oppose précisément à toute « sanctuarisation » des crédits de personnel. Sur la forme, l'intitulé des actions au sein du programme support permet d'envisager leur rattachement à l'une ou l'autre des missions en ce qui concerne les moyens des administrations centrales ; en revanche, les services déconcentrés resteraient dans le programme support.

Les changements proposés sont donc les suivants :

- au sein de la mission « Santé », le programme support « Gestion et évaluation des politiques de santé » serait formé de trois actions : « Moyens du programme Santé publique et prévention  (services déconcentrés) », « Moyens du programme Offre de soins et qualité du système de soins (services déconcentrés) » et « Personnels des corps techniques affectés aux programmes de la mission » ;

- les moyens des administrations centrales seraient rattachés respectivement aux trois autres programmes de la mission « Santé » ;

- l'action soutien du programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire » figurerait dans ce programme.

Par cohérence, il vous est proposé que les crédits des administrations centrales des actions du programme de soutien « Gestion et évaluation des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité et intégration » soient également rattachés à chacun des programmes concernés : « Lutte contre l'exclusion », « Accueil des étrangers et intégration » (ce programme comportant notamment les crédits de l'aide médicale d'Etat), « Actions en faveur des familles vulnérables », « Handicap et dépendance » et « Protection maladie complémentaire ».

3. Les expérimentations menées en 2004 et 2005

Dans le cadre de la préfiguration de la LOLF, une première expérimentation est menée en 2004 avec la globalisation des crédits du programme « santé publique et prévention » au sein du chapitre 39-01. L'expérimentation, menée sur l'ensemble des régions, porte sur la globalisation des crédits du programme avec la fongibilité associée et sur la performance. Cette expérimentation sera poursuivie en 2005.

Quatre autres expérimentations devraient être menées en 2005 :

- l'expérimentation du programme « veille et sécurité sanitaire », selon la même démarche que celle adoptée pour le programme « santé publique et prévention ». Les crédits sont ainsi globalisés sur un nouveau chapitre 39-02. L'expérimentation, menée sur l'ensemble des régions, porte sur la globalisation des crédits du programme avec la fongibilité associée et sur la performance ;

- l'expérimentation du programme « Politiques en faveur de l'inclusion sociale », sur un périmètre recouvrant la quasi-totalité de ce programme, selon la même logique que les expérimentations précédemment mentionnées. Cette expérimentation visera notamment à apprécier la taille critique des budgets opérationnels de programme et des unités opérationnelles, d'évaluer la pertinence du découpage du programme en actions et de valider les objectifs et indicateurs de résultat ;

- l'expérimentation du mécanisme d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement , par le biais de la création d'un chapitre 59-01 assurant une fongibilité totale des dépenses de fonctionnement et d'investissement. Sont ainsi concernés par cette expérimentation les crédits de statistiques, d'études et de recherche ;

- l'expérimentation d'un budget opérationnel de programme au niveau local . Cette expérimentation sera menée en Haute-Normandie et portera sur les programmes « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » et « Conception et gestion des politiques de santé ». Elle a pour objectif de tester la globalisation des crédits de personnel et de fonctionnement, la fongibilité asymétrique, le mode de calcul des masses salariales et le mode de calcul du plafond d'emploi de chaque BOP calculé en équivalents temps plein ainsi que le suivi de leur consommation. La direction régionale des affaires sanitaires et sociales et les deux directions départementales prendront part à cette expérimentation.

Signalons que l'architecture des budgets opérationnels de programme est en cours d'élaboration pour chaque programme et sera stabilisée en décembre 2004, conformément au calendrier interministériel de travail sur la loi organique.

Concernant le niveau déconcentré, les BOP devraient se situer au niveau régional. Au niveau central, la situation est plus complexe, dans la mesure où la plupart des programmes associent plusieurs structures qui ne sont pas nécessairement dans une relation de nature hiérarchique. Il a été précisé à votre rapporteur spécial que cette problématique était particulièrement aiguë dans le cas du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », dont le mode de gouvernance ne pourra être clairement défini qu'une fois mis en place le secrétaire général des ministères concernés.

4. Les objectifs et les indicateurs

a) La finalité des objectifs et des indicateurs

Les objectifs et indicateurs doivent :

- traduire la recherche constante, par le responsable de programme, d'une amélioration de l'utilisation des crédits qui lui sont confiés ;

- et montrer comment l'effet des politiques publiques, en la qualité des services rendus, peut être accru, au moindre coût.

Dans cette perspective, ces objectifs ne doivent pas être des objectifs d'activité ou de mise en oeuvre des moyens du ministère (qui relèveraient plutôt d'un dispositif de contrôle interne), mais :

- des objectifs d'efficacité socio-économique, énonçant le bénéfice attendu de l'action de l'Etat pour le citoyen et la collectivité, en termes de modification de la réalité culturelle ;

- des objectifs de qualité de service, soulignant la qualité attendue du service rendu à l'usager ;

- et des objectifs d'efficience de gestion exprimant les gains de productivité attendus dans l'utilisation des moyens employés, en rapportant les produits obtenus, en l'activité constatée, aux ressources consommées.

Dans la mesure où ces objectifs et indicateurs sont encore susceptibles d'être modifiés, votre rapporteur spécial ne se livrera pas à un examen détaillé de chacun d'entre eux, mais attirera l'attention sur certains points . Il tient toutefois à saluer le travail qui a été fourni par les ministères à cette occasion.

b) Première appréciation
(1) Les objectifs et indicateurs de la mission santé

Certains objectifs et indicateurs soulèvent des difficultés.

Il en va ainsi de l'objectif n° 1 du programme santé publique et prévention : « rédiger et publier dans les meilleurs délais les textes d'application de la loi relative à la politique de santé publique et de la loi bioéthique », qui reflète l'activité de la direction général de la santé, et non l'efficience en tant que telle.

L'objectif « d'accroître la qualité de l'offre de soins », en mesurant le « niveau de satisfaction des usagers du système de soins » permet mal d'apprécier l'action du ministère de la santé et de la protection sociale, dès lors que ce système de soins ne dépend pas que de l'action de ce ministère.

Les objectifs et indicateurs du programme « drogue et toxicomanie » traduisent l'activité de la MILDT ou sont trop larges pour pouvoir réellement apprécier l'efficacité de son action, comme l'indicateur « respect de l'interdiction de fumer dans les lieux collectifs ». La MILDT met également en avant la notion de pertinence, qui reste vague à ce stade.

(2) Les objectifs et indicateurs de la mission sécurité sanitaire

Les objectifs assignés au programme « veille et sécurité sanitaire » paraissent pertinents mais restent, pour certains, assez vagues et larges : améliorer la qualité de la gestion des alertes sanitaires, les conditions de recours à l'expertise.

Certains indicateurs s'apparentent à des indicateurs d'activité ou de moyens, bien plus qu'à des indicateurs de performance. Il en va ainsi des indicateurs basés sur le pourcentage de personnes assurant des astreintes qui ont été formées à la gestion des alertes ou sur le nombre de signalements réalisés et traités. La pertinence de l'indicateur « nombre de détections d'anomalies / nombre de contrôles (au sens large) » mérite d'être approfondie.

(3) Les objectifs et indicateurs de la mission solidarité et intégration

Seules quelques observations seront formulées s'agissant des objectifs et indicateurs associés aux programmes de cette mission.

Les objectifs et indicateurs du programme « accueil des étrangers et intégration » paraissent globalement pertinents . On peut toutefois s'interroger sur l'indicateur reposant sur le taux de primo arrivants bénéficiaires de l'accueil suivant la formation civique, qui peut s'apparenter à un indicateur d'activité ou de moyens. Il en va de même pour l'objectif d'augmentation du taux d'hébergement global des demandeurs d'asile en attente d'une décision de l'OFPRA ou de la CRR.

Les objectifs et indicateurs du programme « actions en faveur des familles vulnérables » ne paraissent pas tous bien calibrés , dans la mesure où certains ne permettent pas réellement d'apprécier l'action du ministère : il en va ainsi de l'indicateur reposant sur la part du financement des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents assurée par les acteurs autres que l'Etat. De même, le nombre de jeunes femmes mineures de 12 à 17 ans ayant recours à une IVG sur la population des jeunes femmes mineures de 12 à 17 ans ne paraît pas être un indicateur pertinent de l'action du ministère, pas plus que le nombre d'accords de médiation familiale entérinés par le juge aux affaires familiales rapporté au nombre total de séparations, de ruptures de PACS et de divorces passés devant le juge. Un travail important de réflexion semble encore devoir être mené sur ce programme.

Les mêmes remarques peuvent être formulées s'agissant des objectifs et indicateurs du programme « égalité entre les hommes et les femmes » , qui sont souvent t rès larges par rapport à l'action propre du ministère. La réflexion doit être approfondie en la matière.

Si les objectifs du programme « Handicap et dépendance » paraissent globalement pertinents, les indicateurs retenus s'apparentent parfois à des indicateurs de moyens ou ne permettent réellement d'apprécier l'action propre du ministère.

Certains indicateurs du programme « Politiques en faveur de l'inclusion sociale » s'apparentent à des indicateurs de moyens ou d'activité , comme le taux de couverture territoriale en services adaptés aux besoins des populations vulnérables afin d'assurer une meilleure répartition des services de proximité, ou certains indicateurs rattachés aux actions en faveur des rapatriés (stock de dossiers de désendettement restant à examiner ; suivi de la mise en oeuvre des mesures de reconnaissance ; nombre d'aides au logement attribuées).

* 1 Il s'agit respectivement du rapport d'information n° 292 (2003-2004) de nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini, sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, et du rapport d'information n° 1554 (XII ème législature) de nos collègues députés Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard, sur la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.