Note de présentation des crédits

M. Jean-Jacques JEGOU

II. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

A. LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE

Les crédits du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale s'établiront à près de 11,18 milliards d'euros en 2005 , soit une quasi stabilité par rapport à 2004 (+ 0,02 %).

1. Les transferts entre sections budgétaires

On relève toutefois plusieurs transferts entre sections budgétaires s'agissant des dépenses ordinaires :

+ 300.000 euros correspondant au transfert de trois emplois (un secrétaire général, un administrateur civil hors classe et un directeur de projet) et des crédits relatifs au secrétariat général commun aux deux secteurs en provenance de la section « Emploi et travail » ;

+ 1.182.896 euros correspondant au transfert de 20 emplois d'ingénieurs, d'architecte et urbaniste et de chefs d'arrondissement en provenance de la section « Equipement, transports, aménagement du territoire, tourisme et de la mer. I. Services communs et urbanisme » ;

- 18.751 euros correspondant au transfert d'un emploi d'agent administratif, relevant du service de santé scolaire, au ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (section « Enseignement scolaire ») ;

- 1.353.000 euros correspondant au transfert des crédits de fonctionnement et d'indemnités de jurys des épreuves de l'examen classant des étudiants en médecine vers le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (section « Enseignement supérieur ») ;

- 4.375.000 euros correspondant au transfert des crédits de prestations familiales du chapitre 33-91 vers la section « Charges communes », leur gestion étant assurée par les caisses d'allocations familiales à compter du 1 ^er janvier 2005 ;

+ 7.400.000 euros correspondant à la contribution de plusieurs ministères ^{2

(
*
)} au financement du fonctionnement de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (pour un montant global de 10,7 millions d'euros, inscrits sur le nouveau chapitre 37-04) ;

+ 12.150.000 euros correspondant au transfert, en provenance de la section des « Charges communes », des crédits relatifs à la réparation de préjudices résultant de la contamination par le virus d'immunodéficience humaine de transfusés et aux contentieux transfusionnels ;

+ 45.000.000 euros correspondant au transfert, en provenance de la section « Logement », des crédits relatifs à l'aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées.

En outre, à la suite de la modification de la structure gouvernementale, les crédits relatifs à la délégation interministérielle à l'innovation sociale et à l'économie sociale, soit 6.961.770 euros, sont transférés vers la section « Jeunesse, sports et vie associative ».

Il faut par ailleurs signaler deux transferts entre sections budgétaires concernant les dépenses en capital :

- 1 million d'euros en crédits de paiement, correspondant au transfert au ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieur et des libertés locales de crédits au titre du Programme exceptionnel d'investissement pour la Corse ;

+ 1,22 million d'euros en autorisations de programme et en crédits de paiement, en provenance des services généraux du Premier ministre, au titre du Fonds interministériel d'accessibilité des immeubles administratifs aux handicapés.

2. L'impact de la décentralisation de certaines compétences

En outre, il faut souligner que 257.105.408 euros ne figurent plus sur ce budget du fait des transferts de compétences aux collectivités territoriales opérés par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, selon la répartition suivante :

- 12.787.021 euros au titre des écoles de formation des sages-femmes et des professionnels paramédicaux ;

- 59.434.322 euros au titre des bourses en faveur des professions paramédicales et des sages-femmes ;

- 122.564.138 euros au titre de la formation initiale des travailleurs sociaux ;

- 17.689.012 euros au titre des bourses en travail social ;

- 19.080.015 euros au titre des comités régionaux et départementaux des retraités et des personnes âgées et des centres locaux d'information et de coordination (CLIC) ;

- 25.550.900 euros au titre du Fonds d'aide aux jeunes et du Fonds d'impayés énergie.

A périmètre constant, le budget s'élèverait ainsi à 11,38 milliards d'euros, en progression de 1,8 % environ.

Le tableau qui suit, transmis par le ministère de la santé et de la protection sociale, permet de retracer l'évolution des crédits entre 2004 et 2005 à périmètre constant, en distinguant les crédits du ressort des différents ministères dont les crédits s'imputent sur la section « santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale ».

Une section budgétaire de plus en plus partagée entre les ministères

La section « santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale » du projet de loi de finances (PLF) pour 2005 est, sous réserve des modifications de périmètre indiquées plus haut, identique à celle retenue pour le PLF 2004. La responsabilité de cette section était auparavant partagée par deux ministres de plein exercice : le ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées et le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité. Depuis le dernier remaniement ministériel, la responsabilité de cette section est partagée par quatre ministres de plein exercice : le ministre de la santé et de la protection sociale, le ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, la ministre de la famille et de l'enfance et la ministre de la parité et de l'égalité professionnelle.

La responsabilité de l'agrégat « gestion des politiques de santé et solidarité », qui recouvre notamment les crédits de personnel et de fonctionnement des services, est partagée entre ces quatre ministres.

Note : Dans ce tableau, le montant des crédits indiqué pour 2004 ne correspond pas tout à fait au montant figurant au bleu. Il est en effet minoré d'environ 4 millions d'euros, ce qui correspond aux dotations accordées à titre non reconductible.

3. La répartition des crédits entre les différents agrégats

Les crédits de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité sont regroupés en six agrégats :

21. Santé publique et sécurité sanitaire (372.640.091 euros)

22. Offre de soins et accès aux soins (788.960.477 euros)

23. Développement social (69.121.787 euros)

24. Intégration et lutte contre les exclusions (1.468.937.326 euros)

25. Famille et personnes handicapées (7.458.266.096 euros)

31. Gestion des politiques de santé et de solidarité (1.026.286.975 euros)

Le graphique suivant indique la répartition des crédits par agrégat en 2005 :

B. LA SANTÉ PUBLIQUE ET LA SÉCURITÉ SANITAIRE

Les crédits de cet agrégat s'établissent en 2005 à 372,64 millions d'euros , contre près de 322 millions d'euros en 2004, soit une progression de 15,7 % .

Les crédits de cet agrégat feront en 2005 l'objet de deux expérimentations dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF et seront notamment regroupés au sein des chapitre 39-01 « Programme « santé publique-prévention » et 39-02 « programme « veille et sécurité sanitaires » ».

1. Les crédits consacrés à la santé publique et à la prévention

Les crédits inscrits au chapitre 39-02 « programme Santé publique et prévention » progresseront de 10,4 % , passant de 189,18 millions d'euros en 2004 à 208,87 millions d'euros en 2005 .

Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits sur la base des actions 2005 :

Evolution des crédits consacrés à la santé publique et à la prévention

(en euros)

Correspondance 2004/2005 sur la base de la nomenclature actions 2005	Total 2004	Total 2005
Action n°1 : Le pilotage de la politique de santé publique	25 600 498	21 766 398
Action n°2 : Les déterminants de santé	35 521 947	36 970 447
Action n°3 : Pathologies à forte mortalité/morbidité	125 319 683	146 259 683
Action n°4 : Qualité de vie et handicaps	3 377 409	3 877 409
Total	189 819 537	208 873 937
Ecart 2004/2005		19 054 400

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

a) Les premiers éléments relatifs à la gestion 2004

S'agissant de la gestion 2004, les crédits ont été partagés de la façon suivante :

- 62 millions d'euros correspondent au budget opérationnel de programme (BOP) de l'administration centrale : 50 millions d'euros sont engagés, sur ce total, 28 millions d'euros ont été payés ;

- les 127 millions d'euros correspondent aux moyens des services déconcentrés : 83 millions d'euros sont engagés et, sur ce total, 55 millions d'euros ont été payés.

Le ministère de la santé et de la protection sociale a indiqué à votre rapporteur spécial que les opérations de régulation budgétaire menées en 2004 impliquaient la constitution de reports de 2004 sur 2005 à hauteur de 11 millions d'euros et le gel de 3 millions d'euros.

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur général de la santé, fonctionne en tant que programme de préfiguration depuis le 1 ^er janvier 2004, avec un chapitre 39-01 qui se décompose en un BOP pour la direction générale de la santé (DGS), avec 8 unités opérationnelles et 22 BOP régionaux en cours de constitution, le niveau départemental étant une unité opérationnelle. L'adaptation de l'organisation budgétaire et comptable devrait être stabilisée au 31 décembre 2004.

Au niveau national, le seul opérateur intégré dans le BOP DGS est l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES).

L'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES)

L'INPES a été institué par la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits de malades et à la qualité du système de soins et par le décret n° 2002-639 du 29 avril 2002. Il est notamment chargé d'exercer une fonction d'expertise et de conseil en matière en matière de prévention et de promotion de la santé et d'assurer le développement de l'éducation pour la santé, y compris l'éducation thérapeutique sur l'ensemble du territoire.

Ses effectifs s'élèvent en 2004 à 118,5 équivalents temps plein (ETP), dont 93,5 ETP sous contrat privé et 25 ETP sous contrat public.

Son budget 2004 atteint 92,99 millions d'euros. Ses ressources sont notamment constituées par une subvention de l'Etat (22,76 millions d'euros) et une contribution de la sécurité sociale (51,29 millions d'euros). L'équilibre du budget 2004 est assuré par un prélèvement de 17 millions d'euros sur le fonds de roulement.

En 2005, la subvention de l'Etat, inscrite depuis 2004 sur le chapitre 39-01, serait calibrée pour maintenir la part de financement des actions publiques lui incombant.

La subvention du ministère de la santé et de la protection sociale (22,761 millions d'euros), comme la contribution de l'assurance maladie (51,293 millions d'euros), serait maintenue. Les besoins de financement atteignant 98,632 millions d'euros en 2005, un prélèvement sur fonds de roulement d'environ 24,6 millions d'euros serait autorisé en budget primitif 2005, sur la base de la reconstitution prévisionnelle du fonds de roulement à fin 2004.

Au niveau déconcentré, les futurs groupements régionaux de santé publique (GRSP), dont la création est prévue par la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, devront également être progressivement intégrés dans les BOP des directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DRASS) dès 2005.

b) Les priorités pour 2005

Les cinq finalités générales du programme « Santé publique et prévention » en 2005 :

- concevoir et piloter la politique de santé publique, en prenant en compte la dimension éthique et en améliorant les connaissances disponibles et leur diffusion et en assurant la promotion de l'éducation pour la santé ;

- diminuer la mortalité prématurée évitable par des actions de prévention ;

- diminuer la morbidité évitable par la prévention ;

- améliorer la qualité de vie des personnes malades et lutter contre les incapacités ;

- réduire les inégalités de santé en réduisant les inégalités d'accès à la prévention.

L'évolution des crédits entre 2004 et 2005 traduit, d'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, certaines priorités :

- 21,5 millions d'euros supplémentaires seront consacrés au plan national de lutte contre le cancer, qui sera, au total, doté de 80,5 millions d'euros en 2005 ;

L'emploi des crédits du plan cancer en 2005

(en millions d'euros)

Mise en place des programmes de dépistage	29
Soutien aux associations	0,6
Lutte contre le tabac et l'alcool	9,4
Téléphonie sociale et site Internet	3
Formation des professionnels	0,6
Programmes d'évaluation	0,5
Elaboration des guides médicaux	0,4
Mise en oeuvre de l'Institut national du cancer (INCa)	32
Registres du cancer (Institut de veille sanitaire)	3
Mission interministérielle	2
Total	80,5

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

- 3,2 millions d'euros supplémentaires seront destinés au plan national de lutte pour limiter l'impact sur la santé de la violence, des comportements à risque et des conduites addictives ;

- 500.000 euros supplémentaires seront accordés au titre du plan national de lutte pour améliorer la qualité de vie des personnes atteintes de maladies chroniques ;

- 300.000 euros supplémentaires seront accordés au titre du plan national pour améliorer la prise en charge des maladies rares ;

- 500.000 euros supplémentaires seront alloués au plan périnatalité.

Par ailleurs, le ministère de la santé et de la protection sociale devrait bénéficier de 3,5 millions d'euros de mesures nouvelles affectées au plan national santé environnement , ce qui devrait lui permettre de cofinancer les actions suivantes :

- la constitution et le suivi d'une cohorte de 10.000 enfants par l'Institut de veille sanitaire (InVS), afin de mesurer l'évolution de leur imprégnation aux polluants environnementaux et d'établir des relations entre les effets sanitaires observés et leurs expositions environnementales ;

- la réalisation par l'INPES de campagnes d'information et de sensibilisation pour la prévention de l'asthme, des allergies, des intoxications au monoxyde de carbone, des effets sanitaires de la canicule ou des produits chimiques ;

- le recueil, le traitement et la diffusion aux professionnels, au public et aux experts scientifiques des informations collectées en santé-environnement (données d'émission, d'exposition, sur les impacts,...) par l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE ) ;

- des opérations de contrôle de la mise en oeuvre de la réglementation par les directions départementales des affaires sanitaires et sociales, afin de prévenir les intoxications par le plomb ou au monoxyde de carbone dans l'habitat, ainsi que les légionelloses dans les réseaux d'eau chaude et les tours aéroréfrigérantes.

2. Les crédits consacrés à la veille et à la sécurité sanitaires

a) L'évolution des crédits du programme « veille et sécurité sanitaire »

Les crédits consacrés à la veille et à la sécurité sanitaire feront l'objet d'une expérimentation en 2005 et seront rassemblés sur un nouveau chapitre 39-02, comprenant 116,1 millions d'euros ainsi répartis :

Evolution et répartition des crédits inscrits sur le chapitre 39-02 en 2005

(en euros)

Action	2004	2005
Veille, surveillance, expertise et alerte	54.048.343	57.447.399
Gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises	5.266.943	9.240.546
Production et mise en oeuvre de règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs	32.349.218	42.610.279
Information et formation	5.133.524	6.638.140
Total	96.798.028	116.116.364

Note : les crédits 2004 sont ceux figurant dans l'avant-projet annuel de performances de la mission « Sécurité sanitaire ». Les crédits 2005 sont ceux inscrits au bleu « santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale » sur le chapitre 39-02.

Les moyens consacrés à la veille et à la sécurité sanitaire devraient ainsi connaître une croissance de près de 20 %. Ces crédits incluent les crédits antérieurement inscrits sur le chapitre 47-12 « sécurité sanitaire » (19,5 millions d'euros en 2004), qui contribue notamment au financement des centres nationaux de référence et des laboratoires associés à la lutte contre les maladies transmissibles, et les subventions accordées aux agences de sécurité sanitaire.

b) Les dotations des agences de sécurité sanitaire

Deux articles rattachés au présent budget contribuant à accroître les ressources propres affectées à l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSPAS, la situation de cette agence sera abordée à l'occasion de l'examen de ces articles.

(1) L'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA)

L'AFSSA est un établissement public de l'Etat placé sous la triple tutelle des ministres chargés de l'agriculture, de la santé et de la consommation. Créée par la loi relative au renforcement de la veille sanitaire et au contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme (n° 98-535 du 1 ^er juillet 1998), elle a pour mission de contribuer à assurer la sécurité sanitaire dans le domaine de l'alimentation. Dans ce cadre, elle a un rôle de veille et d'alerte sans pouvoir de contrôle direct sauf dans le domaine du médicament vétérinaire. L'AFSSA émet des avis, formule des recommandations, accomplit des recherches, fournit l'expertise et mène des actions d'information. Elle peut s'autosaisir, être saisie par les ministères ou par les associations de consommateurs.

Son budget 2004 s'élève à 90,2 millions d'euros. Ses recettes proviennent pour 44,6 millions d'euros de subventions de l'Etat, très majoritairement du ministère de l'agriculture : la subvention du ministère de la santé et de la protection sociale ne s'élève ainsi qu'à 5,86 millions d'euros. L'agence s'appuie sur un effectif budgétaire de 673 personnes, auxquelles il faut ajouter 54,75 agents sur conventions, 23 boursiers de thèse, 10 contrats emploi-solidarité et 124 agents mis à disposition.

La subvention accordée par le ministère de la santé et de la protection sociale connaîtra une légère progression en 2005 afin de prendre en compte le glissement vieillesse-technicité, et s'établira à 5,89 millions d'euros.

(2) L'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE)

Créée par la loi n° 2001-393 du 9 mai 2001, l'AFSSE est placée sous la tutelle des ministres chargés de l'environnement et de la santé. Elle a pour mission de contribuer à assurer la sécurité sanitaire dans le domaine de l'environnement et d'évaluer les risques sanitaires liés à l'environnement (perturbations des milieux et de l'environnement naturel, du travail et de la vie quotidienne provoquées par les substances et nuisances de toute nature) dans le but de protéger la santé humaine.

Elle a pour vocation :

- de fournir au gouvernement, par tout moyen, l'expertise et l'appui scientifique et technique nécessaires à l'élaboration et à la mise en oeuvre des dispositions législatives et réglementaires, dont notamment les mesures de transposition de directives européennes ;

- de procéder ou faire procéder à toute expertise, analyse ou étude utile ;

- de coordonner l'intervention des services de l'État dans son domaine de compétences ;

- de définir et financer des programmes de recherche scientifique et technique.

Elle s'appuie pour ce faire sur des emplois budgétaires correspondant à 38 équivalents temps plein et bénéfice de deux mises à disposition. Son budget 2004 s'élève à 7,91 millions d'euros, le ministère de la santé et de la protection sociale ayant contribué à ses ressources à hauteur de 2,93 millions d'euros, pour un total de subventions de l'Etat de 5,25 millions d'euros.

La subvention accordée en 2005 par le ministère de la santé et de la protection sociale devrait s'établir à 2,09 millions d'euros.

(3) L'Institut de veille sanitaire (InVS)

Créé par la loi n° 98-535 du 1 ^er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme, l'InVS est un établissement national de santé publique placé sous la tutelle du ministère de la santé, le chef de file de cette tutelle étant la DGS. Succédant au réseau national de santé publique, il a effectivement été mis en place en mars 1999.

La mission de l'institut est particulièrement large, puisqu'il lui incombait, selon l'article L. 1413-6 du code de la santé publique :

1. d'effectuer la surveillance et l'observation permanente de l'état de santé de la population, dans le but, notamment, de détecter tout événement modifiant ou susceptible d'altérer l'état de santé de la population ;

2. d'alerter les pouvoirs publics en cas de menace pour la santé publique, quelle qu'en soit l'origine, et de leur recommander toute mesure ou action appropriée ;

3. de mener à bien toute action nécessaire pour identifier les causes d'une modification de l'état de santé de la population, notamment en situation d'urgence.

La réalisation de cette mission et de ces objectifs repose principalement sur la mise en oeuvre et la coordination d'activités de surveillance et d'investigations épidémiologiques, d'évaluation de risque et d'expertise.

Tirant les leçons de la crise de la canicule de l'été 2003, la loi précitée du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, a conforté le rôle de l'InVS en matière d'alerte et d'investigation. En particulier, le circuit des certificats de décès est en cours de révision, de façon à assurer une remontée rapide des informations et à permettre, si nécessaire, d'alerter l'InVS en cas de situations anormales. L'InVS contribuera notamment en 2005 à la mise en oeuvre du plan national santé-environnement.

Pour accomplir cette tâche, l'InVS disposait en 2004 d'un budget de 48,6 millions d'euros, le ministère de la santé et de la protection sociale contribuant à son financement à hauteur de 34,1 millions d'euros, et s'appuyait sur 275,5 emplois budgétaires.

En 2005, la subvention de l'Etat devrait connaître un recul, pour s'établir à 31,96 millions d'euros. L'InVS bénéficiera d'une autorisation de prélèvement sur le fonds de roulement à hauteur de 4,3 millions d'euros, correspondant au fonds de roulement disponible net après déduction de la réserve prudentielle et, pour partie, à la recréation de fonds de roulement en 2005.

(4) La transformation de l'Etablissement français des greffes en agence de la biomédecine

L'EFG a été créé par l'article 56 de la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994. Il s'agit d'un établissement public national sous tutelle du ministre chargé de la santé. Il couvre le champ des greffes d'organes (3.632 en 2002), de tissus et notamment de cornées (4.107 en 2002), de moelle osseuse et de cellules (dont 933 administrations de cellules souches hématopoïétiques allogéniques issues de la moelle osseuse ou du sang en 2002).

La mise en place effective de l'établissement est intervenue le 1er décembre 1994 et l'établissement produit depuis un important travail d'expertise technique dans le cadre de la préparation des textes. Depuis le 12 décembre 1994, il assure la responsabilité de la régulation nationale du prélèvement et de l'attribution des organes : il enregistre l'inscription des patients en attente de greffe sur une liste nationale et gère cette liste ; il attribue les greffons, prélevés ou non sur le territoire français en fonction de règles de répartition homologuées par le ministre chargé de la santé. Il veille à l'amélioration de l'organisation du secteur des greffes et a en charge la mise en place du dispositif d'évaluation des résultats des greffes. Il mène des actions de promotion du prélèvement en vue de greffes et assure la gestion du registre national des refus de prélèvement.

Il participe à l'enseignement et à la recherche dans son domaine de compétences. Il exerce également son expertise dans le domaine des xénogreffes. Enfin, il est habilité à représenter la France au sein des instances internationales.

Le tableau suivant retrace l'évolution des grandes masses de l'équilibre budgétaire de l'établissement français des greffes. Les dépenses et les recettes mentionnées sont les données constatées, et non les données figurant au budget primitif.

Son budget 2004 s'est établi à 20,768 millions d'euros, pour un effectif de 161 personnes. L'exercice 2004 a été marqué par un prélèvement sur fonds de roulement de 4,42 millions d'euros et par la préparation du déménagement à de l'établissement à Saint-Denis. La subvention versée par le ministère de la santé et de la protection sociale s'est élevée à 4,816 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 700.000 euros au titre de la mise en place de l'Agence de la biomédecine, soit 5,516 millions d'euros.

En 2005, l'établissement sera transformé en Agence de la biomédecine. La subvention 2005 de l'Etat s'élèverait à plus de 10,218 millions d'euros et couvrirait :

- le montant nécessaire au rebasage du montant prélevé sur Fonds de roulement en 2004 pour financer des besoins pérennes de fonctionnement, soit 970.000 euros ;

- 1,307 million d'euros au titre des mesures de reconduction et des mesures nouvelles inéluctables, en particulier le déménagement à Saint-Denis ;

- des mesures nouvelles : l'établissement bénéficiera ainsi de 4 postes nouveaux (93.000 euros), de 40 medecins-experts à ¼ temps (293.000 euros). En outre, 543.000 euros seront accordés afin de créer un fonds de roulement nécessaire à la reprise de France Greffe de moelle et 1,67 million d'euros au titre des dépenses de communication et d'informatique.

La création de l'Agence de la biomédecine

L'agence de la biomédecine se substitue au projet de création de l'agence de la procréation, de l'embryologie et de la génétique humaines (APEGH) tel qu'il figurait dans le projet de loi initial portant révision des lois de bioéthique déposé par le précédent gouvernement.

La création de l'Agence de la biomédecine s'inscrit dans une perspective de recomposition des agences sanitaires et répond au souci de créer de nouvelles synergies dans le domaine de la biomédecine. On ne compte pas moins de neuf agences sanitaires à ce jour, et il n'a pas paru opportun, comme le prévoyait le projet de loi de bioéthique adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, d'insérer une agence supplémentaire dans ce paysage déjà complexe. Dans cette perspective, le Gouvernement a souhaité remplacer l'APEGH par l'Agence de la biomédecine qui sera chargée des missions de l'Établissement français des greffes (EFG) telles qu'elles sont actuellement définies par les lois et règlements et de celles prévues pour l'APEGH.

Le rapprochement avec l'Établissement français des greffes tient compte du continuum qui existe entre organe, tissu, cellule et gène. L'ensemble de ces domaines fait appel à des métiers très proches, et à une approche similaire en termes éthique, de sécurité sanitaire et de coopération avec les professionnels de santé.

La structure déconcentrée de l'EFG permet une proximité avec les établissements de santé. Enfin, la nouvelle structure pourra bénéficier de l'expérience acquise par cet établissement en matière de systèmes d'informations, et de communication en direction du public sur des sujets sensibles.

L'Agence de la biomédecine se distingue donc du projet APEGH à deux niveaux.

D'une part, l'Agence de la biomédecine couvre un champ de compétence beaucoup plus large que celui de l'APEGH. Outre la médecine de la reproduction, l'embryologie et la génétique humaines, les missions de l'Agence de la biomédecine reprennent, en les étendant, les missions de l'Établissement français des greffes dans le domaine des greffes. Tout comme avec l'APEGH, la constitution de l'Agence de la biomédecine entraîne la disparition de deux commissions gérées par le ministère de la santé (direction générale de la santé) : il s'agit de la Commission nationale de médecine et de biologie de la reproduction et du diagnostic prénatal (CNMBRDP) et de la Commission consultative nationale en matière d'examens des caractéristiques génétiques à des fins médicales.

D'autre part, contrairement à l'APEGH, l'Agence de la biomédecine n'est pas uniquement conçue comme une instance de veille et d'expertise scientifique, avec peu de pouvoirs d'autorisations (recherche sur l'embryon). Il s'agit désormais d'une instance, toujours chargée de la veille et de l'expertise scientifique, mais qui dispose de plus de pouvoirs de recommandations, d'autorisation, d'évaluation, de contrôle et d'inspection des activités relevant de son champ de compétence :

- Participer à l'élaboration, et le cas échéant, à l'application de la réglementation (élaboration de bonnes pratiques et de recommandations) ;

- Promouvoir la qualité et la sécurité sanitaire, ainsi que la recherche médicale et scientifique ;

- Suivre, évaluer, et le cas échéant de contrôler les activités médicales et biologiques, et notamment liées aux nanobiotechnologies. A ce titre elle est destinataires des rapports annuels d'activité des établissements et organismes relevant de ses compétences, elle évalue notamment les conséquences éventuelles de l'assistance médicale à la procréation sur la santé des personnes qui y ont recours et sur celle des enfants qui en sont issus.

Elle met en oeuvre, dans ce domaine, un dispositif de vigilance en matière d'activités cliniques et biologiques. Pour l'accomplissement des ses missions, elle dispose d'agents habilités à réaliser les contrôles et investigations nécessaires ;

- Assurer la communication autour de la promotion du don d'organes, de tissus et de cellules issus du corps humain ainsi que le don de gamètes.

- Assurer le suivi de l'état de santé des donneurs d'organes et des donneuses d'ovocytes ;

- Assurer la répartition et l'attribution des greffons. A ce titre elle assure la gestion de registre et de fichiers dans le domaine de la greffe : fichiers de patients en attente de greffes, fichiers des donneurs volontaires de cellules hématopoïétiques, registre national des refus de prélèvements ;

- Délivrer les autorisations, agréments et avis :

- autorisation des protocoles de recherche sur l'embryon et les cellules embryonnaires, autorisation des « banques » de cellules souches embryonnaires, autorisation de diagnostic pré-implantatoire ainsi que des centres pratiquant ce diagnostic, et des centres pluridisciplinaires de diagnostic prénatal ;

- agrément des praticiens habilités à pratiquer les examens des caractéristiques génétiques, le diagnostic pré-implantatoire et le diagnostic prénatal, des activités biologiques et cliniques de l'assistance médicale à la procréation ;

- avis aux autorités compétentes (agences régionales de l'hospitalisation ou préfets de région) sur les demandes d'autorisation des établissements pratiquant le prélèvement et la greffe, des activités d'assistance médicale à la procréation (AMP), de diagnostic prénatal (DPN) et de génétique.

- Elle doit établir des rapports d'évaluation de ces activités à l'adresse des pouvoirs publics.

La mise en place effective de l'agence pourrait intervenir au début du premier trimestre 2005.

3. La Haute autorité de santé

Créée par l'ordonnance du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée, l'agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES) était chargée, au titre de sa mission d'évaluation, d'élaborer et de valider des recommandations de bonne pratique clinique et des références médicales ou professionnelles en matière de prévention, de diagnostic ou de thérapeutique ; d'élaborer et de valider des méthodes d'évaluation ; de réaliser et de valider des études d'évaluation technologique.

Au titre de sa mission d'accréditation, elle était chargée de l'élaboration et de la validation des référentiels de qualité des soins et des pratiques professionnelles, ainsi que de la mise en oeuvre de la procédure d'accréditation des établissements publics et privés de santé, des réseaux de soins et des groupements de coopération sanitaire.

La loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie substitue la Haute autorité de santé à l'ANAES. Ce nouvel établissement recevra une subvention de 9,65 millions d'euros du ministère de la santé et de la protection sociale en 2005.

4. Les crédits de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT)

Avec 38 millions d'euros en 2005, les crédits gérés par la MILDT connaîtront une quasi stabilité par rapport à 2004 (- 0,1 %).

L'année 2004 a été l'année d'élaboration du nouveau plan gouvernemental de lutte contre les drogues. La MILDT avait prévu d'engager par redéploiement et en rationalisant tant ses dispositifs déconcentrés que le fonctionnement des groupements d'intérêt public (GIP), des actions nouvelles qui s'inscrivent dans les grandes lignes du plan. Les crédits ont été répartis ainsi : 3,957 millions d'euros pour financer les actions nationales des ministères et la coopération internationale ; 11,168 millions d'euros pour les GIP ^{3

(
*
)} , la recherche et le réseau associatif ; 19,2 millions pour renforcer les plans territoriaux de lutte contre les drogues.

La MILDT a indiqué à votre rapporteur spécial que la régulation budgétaire « a touché le réseau associatif national qui se trouvait en phase de contractualisation avec la MILDT sur des projets correspondant aux grandes orientations du plan » et que la mise en oeuvre, en cours d'année, à titre expérimental, des premières mesures du nouveau plan a été également retardée.

En 2005 , 5 millions d'euros devraient permettre de financer les projets interministériels menés dans le cadre du plan ; 12 millions d'euros, celui des GIP, la recherche et les projets du réseau associatif correspondant aux objectifs du plan ; 21 millions seraient délégués aux chefs de projets départementaux pour construire des plans territoriaux de lutte contre les drogues.

C. L'OFFRE DE SOINS ET L'ACCÈS AUX SOINS : UNE RÉDUCTION DES CRÉDITS LIÉE À LA DÉCENTRALISATION DE CERTAINES COMPÉTENCES

1. L'agence technique de l'informatisation sur l'hospitalisation

L'Agence technique de l'information sur l'hospitalisation se voit dotée en 2005 de 1,06 million d'euros de crédits inscrits à l'article 93 du chapitre 36-81 « Etablissements nationaux à caractère sanitaire et social » (- 22,2 %). Son financement est assuré pour un tiers par l'Etat et pour deux tiers par l'assurance maladie.

L'Agence, créée par décret du 26 décembre 2000 et installée en 2002, est principalement en charge des travaux relatifs au programme de médicalisation du système d'information (PMSI), base de la tarification à l'activité et de la connaissance de l'activité hospitalière.

Elle sera amenée à intervenir sur le projet de refonte du répertoire FINESS (Fichier national des établissements sanitaires et sociaux) et à prendre en charge les traitements de la statistique annuelle des établissements de santé (SAE).

2. La formation des professions médicales et paramédicales : dans le cadre de la décentralisation, des crédits recentrés sur la médecine et la pharmacie

a) La décentralisation des crédits consacrés aux formations des sages femmes et des professionnels paramédicaux

Le chapitre 43-32 de ce budget servait à financer jusqu'à présent les écoles de formation des professionnels paramédicaux et les bourses accordées à ces professionnels.

A compter de 2005, la totalité des crédits consacrés au financement des bourses est transférée aux départements.

S'agissant du financement des établissements de formation, en revanche, il est prévu de transférer cette compétence aux régions à mi-année.

On rappellera que les modes de financement des instituts et écoles de formation de professionnels paramédicaux diffèrent selon qu'ils sont ou non intégrés à un établissement hospitalier : les instituts et écoles qui relèvent d'un établissement hospitalier sont en effet financés par l'assurance maladie, tandis que les instituts et écoles sans support hospitalier sont essentiellement financés par une subvention de l'Etat.

Les crédits inscrits à ce titre en loi de finances initiale pour 2004 se sont élevés à 27,95 millions d'euros environ, ce qui a permis de subventionner 76 instituts de formation, regroupant 11.130 étudiants et élèves.

En 2005, conformément aux dispositions de la loi relative aux libertés et responsabilités locales qui transfère le fonctionnement des écoles et instituts de formation de professionnels paramédicaux et de sages-femmes aux régions, les crédits dévolus à cette action sont ramenés à 12,785 millions d'euros.

b) Des crédits recentrés sur les étudiants en médecine et en pharmacie

Les crédits inscrits au chapitre 43-32 seront recentrés à l'avenir sur les étudiants en médecine et en pharmacie.

Ainsi, 51 millions d'euros seront consacrés aux stages effectués par les étudiants en médecine, en odontologie et en pharmacie (+ 10,87 %). Ces crédits sont délégués aux services déconcentrés de l'Etat pour financer :

- les stages extra-hospitaliers des internes : les internes en médecine et en pharmacie peuvent effectuer des stages dans des organismes agréés extra-hospitaliers. Dans certaines spécialités, ces stages sont obligatoires. Ces dépenses font l'objet d'un remboursement au CHU soit par l'organisme d'accueil, soit, lorsqu'il s'agit d'un stage dans une structure publique ou participant au service public, par le budget du ministère chargé de la santé ;

- les stages des résidents chez les médecins généralistes agréés : le résidanat est actuellement d'une durée de 3 ans (6 semestres) ; il permet l'accomplissement, par les étudiants de 3ème cycle de médecine générale, d'un stage de six mois à temps plein auprès de médecins généralistes agréés ;

- les indemnités ou honoraires pédagogiques des maîtres de stage : ils sont versés aux médecins de médecine générale habilités à remplir les fonctions de maître de stage et qui reçoivent des résidents en stage.

Signalons que, au 1 ^er janvier 2004, la dette cumulée de l'Etat au titre de cet article, avait atteint 12,95 millions d'euros. Le ministère de la santé et de la protection sociale a indiqué à votre rapporteur spécial que l'insuffisance de financement serait ramenée à 1,91 million d'euros en fin de gestion 2004.

Les crédits demandés pour 2005 devraient permettre de financer l'augmentation des charges résultant de l'instauration d'un semestre supplémentaire de formation pour les internes de médecine générale.

Par ailleurs, 5,45 millions d'euros seront dévolus à l'année-recherche de l'internat en médecine et en pharmacie . Ce dispositif permet à des internes en médecine, pharmacie et odontologie d'acquérir, pendant un an, une formation à la recherche en préparant un diplôme d'études approfondies (DEA). Chaque année, un arrêté cosigné des ministres chargés de la santé, de l'enseignement supérieur et du budget détermine le pourcentage d'internes susceptible d'acquérir une telle formation.

Les étudiants disposent d'une grande latitude dans le choix de la date de réalisation de l'année-recherche au cours de leur internat. Cette liberté de choix fait fluctuer l'accomplissement de l'année-recherche selon les régions et les années. Le ministère de la santé et de la protection sociale précise que « cette fluctuation explique, en conséquence, l'irrégularité dans la consommation des crédits et rend moins fiable les prévisions budgétaires ». L'année 2004 devrait ainsi connaître une insuffisance de financement à ce titre de l'ordre de 1,13 million d'euros.

c) L'absence de crédits consacrés à la formation continue des professions médicales et paramédicales

Depuis 1998 , où des crédits avaient été inscrits en loi de finances initiale à hauteur de 152.449 euros, aucun crédit n'est venu abonder l'article 50 du chapitre 43-32.

3. La forte diminution de la contribution de l'Etat au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (CMUC)

La contribution de l'Etat au fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU du risque maladie (article 10 du chapitre 46-82) diminuera très fortement en 2005, puisqu'elle s'établira à 660,58 millions d'euros environ , contre 946,56 millions d'euros en 2004, soit une diminution de 30,2 %.

Cette évolution des crédits s'explique par la modification apportée au mode de financement du fonds de financement de la CMUC, qui sera analysée dans le cadre du commentaire de l' article 77 rattaché du présent projet de loi.

4. L'organisation du système de soins

Les crédits consacrés à l'organisation du système de soins, inscrits au chapitre 47-19, atteignent 46,47 millions d'euros en 2005, contre 46,19 millions d'euros en 2004 (+ 0,6 %). Ils se répartissent ainsi :

- 19,21 millions d'euros pour les agences régionales de l'hospitalisation (ARH), soit le même montant qu'en 2004 ;

- 653.500 euros pour le groupement d'intérêt public (GIP) « Carte de professionnel de santé » (+ 75 %) ;

- 25,29 millions d'euros pour la dotation des services de santé dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte (stable) ;

- 1,22 million d'euros pour des interventions dans le domaine de l'organisation des soins, dont 152.630 euros en dépenses non déconcentrées, et 1,07 million d'euros en dépenses déconcentrées (- 7,7 %). Ces crédits sont dédiés au versement d'une subvention annuelle à la coordination nationale des réseaux ville/hôpital, des réseaux de santé et de proximité ainsi qu'à la télémedecine et, plus largement, à l'appui à la télésanté, dans le cadre des contrats de plan Etat-régions ;

- 100.000 euros au titre du nouveau GIP « Institut des données de santé ».

Les agences régionales de l'hospitalisation (ARH)

Les ARH sont financées par le budget de l'Etat et par des contributions des principaux régimes d'assurance maladie.

Comme pour tout groupement d'intérêt public, les ressources des agences sont constituées des contributions de leurs membres qui peuvent prendre la forme d'une contribution financière, de la mise à disposition de personnels, de locaux ou de matériel. Le régime général a notamment choisi de mettre à disposition de chaque agence un médecin conseil ou un cadre de haut niveau.

Le montant global des contributions financières versées aux agences s'élève à 27,81 millions d'euros pour 2004 dont 19,21 millions d'euros de subvention versée par l'Etat (chapitre 47-19, article 10) et 3,13 millions d'euros de contributions des régimes d'assurance maladie au titre de leurs apports au groupement d'intérêt public.

Les agences bénéficient par ailleurs de crédits spécifiques d'un montant global de 5,47 millions d'euros financés sur le fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés pour constituer en leur sein, d'une part, une cellule régionale d'accompagnement social de la modernisation des établissements de santé et, d'autre part, une mission régionale d'appui à l'investissement hospitalier, leur permettant ainsi de s'adjoindre les experts indispensables à la mise en oeuvre du programme d'investissement et de modernisation des établissements de santé.

L'installation des ARH s'est faite, en règle générale, dans des locaux loués à cet effet, après avis du service des domaines et accord de l'administration centrale. Il existe quelques exceptions, notamment la mise à disposition gratuite de locaux au titre d'apport au groupement d'intérêt public par l'assurance maladie. Le poste « loyers » représente en moyenne, en 2004, 6,1 % du budget des agences, auxquels il convient d'ajouter 1,1 % correspondant à la maintenance et aux travaux d'entretien. Ce poste reste stable dans la structure des dépenses. En outre, quelques projets de regroupement dans les mêmes locaux des services déconcentrés du chef-lieu de région, incluant l'ARH, sont en cours ou à l'étude. Une première opération de regroupement a été réalisée en 2002 en Aquitaine, une autre en Franche-Comté en 2003.

Les frais de personnel constituent l'essentiel des dépenses de fonctionnement des agences. Pour l'année 2004, ce poste s'élève à près de 18 millions d'euros soit, en moyenne, 65 % environ du budget de fonctionnement des ARH.

La nouvelle circulaire relative au régime budgétaire et comptable des ARH, signée le 8 janvier 2004, demande aux agences de veiller à maintenir un fonds de roulement minimum correspondant à deux mois de dépenses de fonctionnement .

5. Le programme civil de défense

Les crédits dévolus au programme civil de défense diminueront de manière sensible en 2005, pour s'établir à 1,618 million d'euros (- 46 % environ).

6. Les subventions d'équipement sanitaire

Les subventions d'équipement sanitaire, inscrites au chapitre 66-11, diminueront en 2005, passant de 11,599 millions d'euros à 10 millions d'euros (- 13,8 %).

Les crédits inscrits à ce chapitre sont limités aux seuls programmes spécifiques justifiant une intervention exceptionnelle de l'Etat . Concrètement, ces programmes spécifiques relèvent du domaine de la contractualisation, comme les contrats de plan Etat-régions ou les contrats de développement pour l'Outre-Mer, ainsi que, jusqu'en 2004, du programme exceptionnel d'investissement pour la Corse. Les crédits du plan exceptionnel d'investissement pour la Corse seront en effet portés sur le budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales en 2005.

On rappellera que l'essentiel du plan d'investissement dans les hôpitaux passe désormais par le plan « Hôpital 2007 » , qui vise à réaliser 6 milliards d'euros supplémentaires entre 2003 et 2007, correspondant à une augmentation de l'investissement moyen annuel de 30 %. Il concerne aussi bien les établissements publics de santé que les établissements de santé privés, participant ou non au service public hospitalier. Il permet de ramener à 5 ans le délai de rattrapage du retard d'investissement accumulé.

Ce plan a pris le relais des crédits autrefois inscrits au chapitre 66-12 du présent budget au titre du Fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers (FIMHO), qui s'est éteint en 2003. Dans un souci de cohérence et de simplification, il a été décidé de transférer l'ensemble des dossiers non clos, y compris ceux concernant des opérations ayant bénéficié d'un arrêté au titre du chapitre 66-12, dans le plan « Hôpital 2007 », financé par des crédits provenant de l'assurance maladie. Le montant de l'objectif d'investissement pluriannuel de chaque région sera en conséquence majoré du montant des autorisations de programme n'ayant pas fait l'objet de crédits de paiement.

La mise en oeuvre du plan « Hôpital 2007 »

Au plan national, à partir d'une enveloppe d'aides prévisionnelles de 6 milliards d'euros sur 5 ans, les agences régionales de l'hospitalisation (ARH) ont présenté une liste de plans d'investissement dont le montant total s'établit à 10,2 milliards d'euros et comporte 937 opérations .

Les aides en capital sont financées par le Fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) créé par l'article 40 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 ^{4

(

*
)} . Dans le cadre du plan Hôpital 2007, le FMESPP constitue ainsi une ressource essentielle du volet investissement, puisqu'il finance les aides en capital, à hauteur de 1,5 milliard d'euros pour les 5 ans. Alors que les aides en fonctionnement ne peuvent être versées aux établissements de santé qui ne sont pas financés par dotation globale, les aides en capital sont destinées aux trois catégories d'établissements de santé, mais prioritairement aux établissements privés ne participant pas au service public hospitalier. Ce sont près de 30 % des subventions en capital que les agences régionales de l'hospitalisation (ARH) ont attribué aux établissements privés sous OQN.

Annuellement, le FMESPP verse 300 millions d'euros aux établissements de santé, jusqu'en 2007.

En outre, les accompagnements de surcoûts d'exploitation , qui visent à compenser les surcoûts occasionnés par les emprunts contractés par les établissements de santé frais financiers et dotations aux amortissements, représentent un montant total de 430 millions d'euros, permettant de financer à 100 % un montant total d'investissement de 4,5 milliards d'euros.

La revue annuelle des ARH menée en 2004 a permis de faire le bilan des réalisations 2003 et de faire le point sur les perspectives de réalisations 2004 et 2005. Le bilan annuel du plan d'investissement 2007 a ainsi permis de dégager les points suivants :

- en 2003, 1,1 milliard d'euros d'investissements ont été financés. Les crédits alloués au titre du FMESPP ont été consommés à hauteur de 292,15 millions d'euros pour 298,971 millions d'euros délégués ; les crédits délégués en ONDAM ont été intégralement délégués aux établissements de santé (71,77 millions d'euros) ;

- les prévisions d'investissements 2003 ont été réalisées aux trois quarts, de sorte que près de 70 % des investissements aidés ont été réalisés ;

- les réalisations des opérations inscrites au plan représentent d'ores et déjà plus de 750 millions d'euros d'investissements supplémentaires dont près de 550 millions d'euros dans les seuls établissements publics de santé (EPS) ;

- le niveau des investissements antérieurs dans les établissements publics de santé a été maintenu ;

- au total, les investissements réalisés en 2003 dans les EPS ont progressé de 20 % pour un effet levier attendu du plan de 30 %. Selon les données provisoires de la direction générale de la comptabilité publique, les investissements totaux des EPS s'élèvent à 3,546 milliards d'euros . A titre indicatif, cette progression annuelle correspond à l'augmentation cumulée des investissements hospitaliers sur les trois dernières années. Cette progression a bénéficié à l'immobilier pour 58 %, aux équipements techniques et médicaux pour 21 % et aux équipements hôteliers et informatiques pour 21 %.

Ainsi, le plan d'investissement « Hôpital 2007 » notifié en septembre 2003 a permis le lancement effectif d'une dynamique d'investissement.

Compte tenu de l'absence d'effet substitutif et de la dynamique d'investissement lancée, l'intégralité des aides 2004 ouvertes a été déléguée aux ARH, de manière à inciter à une réalisation rapide.

Pour 2004, les allocations des crédits en ONDAM et FMESPP aux ARH ont été modulées selon les rythmes d'investissement. Au total, 301,823 millions d'euros ont été délégués au titre du FMESPP et 90,447 millions d'euros au titre des accompagnements de surcoûts . En outre, les prévisions régionales d'investissements pour 2004 sont de 1,9 milliard d'euros .

D. LE DÉVELOPPEMENT SOCIAL

L'agrégat « Développement social » connaît une modification de périmètre très importante entre 2004 et 2005 puisque la formation des professions sociales est en grande partie décentralisée aux régions. Les crédits de la délégation interministérielle à l'économie sociale et à l'innovation sociale sont, quant à eux, transférés vers la section « Jeunesse, sports et vie associative ».

1. Les interventions en faveur des droits des femmes

Les crédits dévolus aux interventions en faveur des droits des femmes s'élèveront à 17 millions d'euros en 2005 et seront stables par rapport à 2004 ^{5

(

*
)} .

Cette dotation sera toutefois supérieure aux crédits disponibles en 2004, comme le montre le tableau suivant :

Evolution des crédits en faveur des droits des femmes

(en euros)

Année	L.F.I. ¹	Taux d'évolution	Dotation finale ²	Taux d'évolution
2003	18.000.000	+ 2,67 %	15.404.000	- 14,42 %
2004	17.000.000	- 5,56 %	13.447.215 ³	- 20,90 % ³
PLF 2005	17.000.000	+ 0 %

1 : hors attribution de subventions à titre non-reconductible.

2 : compte tenu des subventions accordées à titre non-reconductibles, des reports de crédits, des fonds de concours et des annulations de crédits.

3 : situation au 1 ^er septembre 2004.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

On rappellera que les crédits inscrits sur ce fascicule ne représentent qu'une partie de l'effort financier de l'Etat pour la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes. D'après les données du jaune « Etats des crédits qui concourent aux actions en faveur des droits des femmes », celui-ci s'élèvera au total à 35.227 millions d'euros en 2005, en diminution importante par rapport aux années précédentes puisqu'il s'établissait à 45,243 millions d'euros en 204 et à 45,599 millions d'euros en 2003. A ces crédits s'ajoutent des fonds européens, à hauteur de 14,763 millions d'euros en 2005, contre 16,86 millions d'euros en 2004.

« La cause des femmes : mieux gérer pour mieux agir » :
Les suites données au contrôle effectué par notre collègue Adrien Gouteyron

Notre collègue Adrien Gouteyron avait contrôlé, en 2003, l'utilisation des crédits en faveur des droits des femmes ^{6

(

*
)} .

S'il n'avait pas constaté de grave irrégularité, il avait constaté que le service des droits des femmes et de l'égalité, qui gère ces crédits, était un service fragile ; que les conditions de budgétisation des crédits étaient incertaines ; enfin, que les procédures d'attribution de subventions aux associations devaient être améliorées.

Le ministère de la parité et de l'égalité professionnelle a indiqué à votre rapporteur spécial que es observations de notre collègue Adrien Gouteyron avaient été prises en compte et que le service des droits des femmes et de l'égalité avait pris les mesures correctrices nécessaires.

1. Ainsi, afin de ne pas gonfler artificiellement le taux de consommation des crédits, il a été décidé d'éviter de subventionner une action sur deux exercices budgétaires. Ce financement résultait de la volonté de ne verser le solde du financement d'une action qu'après avoir constaté que cette action est terminée et qu'elle s'est déroulée dans les conditions initialement prévues à la convention. Les actions qui étaient financées sur deux exercices budgétaires étaient essentiellement des actions de formation destinées à un public féminin, dans le cadre de la politique d'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.

Les dispositions prévues pour éviter les écarts constatés visent :

- d'une part à engager des négociations avec les organismes de formation pour essayer de faire coïncider les formations avec l'année civile, éventuellement par la constitution de modules distincts qui seraient financés sur des exercices budgétaires successifs ;

- d'autre part, pour une même action organisée sur deux exercices et cofinancée, à partager le financement dans le temps entre les co-financeurs, un organisme assurant le versement initial au démarrage de l'action, l'autre prenant en compte le versement final après contrôle du bon déroulement de cette formation, afin que la convention portant aide de l'Etat ne couvre qu'un seul exercice.

Le montant des reports a ainsi pu être divisé par deux d'un exercice budgétaire à l'autre, passant, pour les crédits déconcentrés, de 715.804 euros à 339.716 euros. Le service des droits des femmes et de l'égalité précise que ces reports résultent de l'impossibilité dans laquelle il s'est trouvé d'ordonnancer la totalité de ses dépenses, la décision de dégel des crédits mis en réserve en 2003 n'étant intervenue qu'à la fin du mois d'octobre.

2. S'agissant de la procédure de gestion et d'attribution des subventions , le service des droits des femmes et de l'égalité indique qu'il applique les dispositions de la circulaire du Premier ministre du 24 décembre 2002, ainsi que celles de la circulaire interministérielle du 27 novembre 2002 pour les crédits communautaires. Il précise qu'il a le souci d'harmoniser les procédures de gestion prévues par ces deux circulaires.

A cet effet, il a, les 10 mars et 11 avril 2003 pris l'attache du contrôleur financier central pour préciser le contenu des dossiers de demande de subvention déposés par les associations qui souhaitent bénéficier d'un double financement européen (Fonds social européen) et national. Par note du 23 avril 2003, le contrôleur financier central a admis que le dossier peut être composé des pièces prévues par la circulaire du Premier ministre du 24 décembre 2002 et par celles, complémentaires et non redondantes, exigées par la circulaire interministérielle du 27 novembre 2002.

3. S'agissant du contrôle de l'utilisation des fonds publics et de l'évaluation des actions subventionnées , le ministère de la parité et de l'égalité professionnelle a fait savoir à votre rapporteur spécial que les prescriptions de la circulaire du 24 décembre 2002 avaient été respectées à la lettre en 2003, que les dossiers avaient été instruits avec le plus grand soin et que le contrôle du bon usage de la subvention était bien effectué.

Pour prendre en compte les observations de notre collègue Adrien Gouteyron, le service des droits des femmes et de l'égalité indique qu'il s'est engagé pour faire converger les efforts vers deux directions essentielles :

- évaluer les actions menées, par la création d'indicateurs de performance et de résultats, en se basant sur le travail effectué dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ;

- sensibiliser les associations aux nouvelles procédures mises en place par les circulaires précédemment mentionnées et, notamment, sur le traitement en ligne des demandes de subvention.

2. Les actions en faveur des personnes âgées

a) Les dépenses d'intervention : une compétence désormais partiellement décentralisée

Les crédits destinés à financer des actions en faveur des personnes âgées seront inscrits à hauteur de 732.378 euros en 2005, ce qui correspond à la reconduction du montant inscrit en 2004 sur l'article 50 « personnes âgées : dépenses non déconcentrées » du chapitre 46-36, hors dotation accordée à titre non reconductible (192.600 euros).

Ces crédits ont permis en 2004 le financement de certains organismes nationaux auxquels l'Etat confie des missions d'intérêt général :

- au titre des fonctions d'information, de documentation, d'étude (la Fondation nationale de gérontologie) ;

- au titre des fonctions d'écoute et de signalement de situations de maltraitance (l'association « allô maltraitance des personnes âgées « ALMA » ») ;

- au titre de la valorisation du rôle social des retraités et des personnes âgées (l'Union nationale interfédérale des oeuvres privées sanitaires et sociales - UNIOPSS) chargée de la logistique et de l'organisation - avec le Comité national d'entente - de la semaine nationale des personnes âgées dite « Semaine bleue ».

Ils ont également permis de financer la mise en oeuvre, au niveau national, d'actions socioculturelles en direction des personnes âgées et d'activités valorisant le rôle des retraités. Les crédits demandés pour 2005 devraient permettre de poursuivre les actions ainsi engagées.

Les crédits auparavant consacrés au financement des CODERPA, CORERPA et CLIC ^{7

(

*
)} , qui figuraient auparavant à l'article 50 « personnes âgées : dépenses déconcentrées » du chapitre 46-36, ne sont désormais plus inscrits à ce budget, puisque le financement de ces structures sera désormais assuré par les départements, qui recevront à ce titre une compensation financière équivalente au montant consacré par l'Etat à ces dépenses au moment du transfert (soit 22,2 millions d'euros au titre des CLIC et 913.699 euros pour les CODERPA et CORERPA).

b) La transformation des établissements d'hébergement des personnes âgées

Les crédits à l'article 30 du chapitre 66-20 de ce budget sont destinés à la transformation des établissements d'hébergement des personnes âgées, au titre de l'achèvement du programme d'humanisation des hospices et de la mise aux normes des maisons de retraite. Ils s'élèveront en 2005 à 16,24 millions d'euros (- 9 %), auxquels il faut ajouter près de 25,85 millions d'euros d'autorisations de programme (- 11,3 %).

Au total, l'engagement de l'Etat s'élève à 97,67 millions d'euros pour l'humanisation des hospices et à 106,7 millions d'euros pour les maisons de retraite, au cours de la période 2000/2006.

Il a toutefois été indiqué à votre rapporteur spécial que, depuis 2001, le volume insuffisant de crédits de paiement pour couvrir les autorisations de programme ouvertes sur ce chapitre a contraint les délégations d'autorisations de programme.

Au titre de 2001, 26 % des crédits inscrits en loi de finances initiale sur l'article 30 ont ainsi pu faire l'objet de délégations d'autorisations de programme. Ils ont cependant permis le financement des opérations d'investissement jugées prioritaires par les Directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DRASS). De la même manière, en 2002, seuls 53,7 % des crédits inscrits en loi de finances ont pu être délégués. Au titre de 2003, les mesures de régulation budgétaire ont conduit à cibler les priorités et 65 % des crédits inscrits en LFI ont été délégués. En 2004, 17,5 millions d'euros d'autorisations de programme ont pu être délégués, compte tenu d'autorisations de programme fixées à 29,13 millions d'euros.

Au total, on observe une sous-exécution des contrats de plan Etat/régions (situation des délégations d'autorisations de programme), la programmation sur l'article 30 étant actuellement couverte à hauteur de 35,4 % à deux ans de l'échéance de ces contrats.

3. Les subventions accordées à divers régimes de protection sociale

Les crédits consacrés à la protection sociale outre-mer s'élèveront en 2005 à 31.989.409 euros, soit une quasi stabilité par rapport à 2004. La légère diminution résulte de l'ajustement de la dotation versée au régime d'assurance vieillesse applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon pour tenir compte de l'évolution du nombre de bénéficiaires de l'allocation vieillesse. La subvention de l'Etat à ce titre s'élèvera ainsi à 888.858 euros, pour un effectif de bénéficiaires de 258 personnes au 31 décembre 2002, dernière donnée communiquée à votre rapporteur spécial.

Un million d'euros environ viendra contribuer aux dépenses d'aide sociale de collectivité départementale de Mayotte. Cette subvention de l'Etat s'inscrit notamment dans le cadre du contrat de plan conclu entre l'Etat et cette collectivité le 8 septembre 2000, qui devrait être prochainement renouvelé.

Enfin, une subvention de 30,1 millions d'euros sera versée aux régimes de protection sociale de Polynésie française (27,79 millions d'euros), de Nouvelle-Calédonie (473.889 euros) et de Wallis et Futuna (1,84 million d'euros), ce qui s'inscrit dans le cadre de contrats ou de conventions de développement entre l'Etat et ces collectivités.

E. L'INTÉGRATION ET LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS

1. La création d'une Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité

Le présent budget devrait supporter à compter de 2005 les crédits d'une nouvelle autorité administrative indépendante, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, dont la création est prévue par un projet de loi actuellement en cours de discussion ^{8

(

*
)} .

Constituant la transposition d'une directive européenne du 29 juin 2000 sur l'égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique, la nouvelle instance pourra se saisir ou être saisie directement par toute personne s'estimant victime de discriminations prohibées par la loi. Elle devrait être composée de onze membres nommés pour cinq ans.

Cette nouvelle autorité se voit dotée en 2005 de 10,7 millions d'euros, ces crédits étant inscrits sur un chapitre 37-04 créé à cet effet. Signalons que 7,4 millions d'euros proviennent de transferts des budgets des ministères chargés de l'économie, de l'intérieur, de la justice et de l'Outre-mer.

2. Les crédits du programme « Politiques en faveur de l'inclusion sociale »

Dans le cadre d'une expérimentation liée à la mise en oeuvre de la LOLF, un nouveau chapitre 39-03 rassemble les crédits qui figureront dans le programme « Politiques en faveur de l'inclusion sociale ». Quatre actions identifiées en 2005, pour un total de près de 825,57 millions d'euros.

Les crédits du chapitre 39-03 en 2005

(en euros)

Action	Crédits 2005
Prévention de l'exclusion	50.251.668
Actions en faveur des plus vulnérables	729.829.114
Conduite et animation de la politique de lutte contre l'exclusion	23.489.003
Actions en faveur des rapatriés	22.000.000
Total	825.569.785

Ce chapitre recouvrera notamment les moyens de fonctionnement de la direction générale de l'action sociale, les crédits en faveur des rapatriés, les dépenses en faveur des professions sociales, les crédits d'aide sociale et de lutte contre l'exclusion ainsi que les crédits consacrés aux centres d'hébergement et de réinsertion sociale.

a) Les dépenses en faveur des professions sociales

Les dépenses en faveur des professions sociales étaient auparavant inscrites au chapitre 43-33 « Professions sociales, Formation, enseignement et bourses ».

Le financement de la formation initiale des travailleurs sociaux est décentralisée aux régions à compter du 1 ^er janvier 2005. A ce titre, 122,56 millions d'euros seront transférés aux régions. Il en va de même pour les bourses accordées aux étudiants inscrits dans les établissements de formation en travail social : 17,689 millions d'euros seront ainsi transférés aux régions. Ne restent inscrits sur ce budget que 3,46 millions d'euros.

Les missions de l'Etat en matière de prospective et de définition des axes d'évolution des qualifications et des métiers seront accentuées et sa capacité d'expertise ainsi que ses capacités d'évaluation pédagogique doivent également être développées. Ainsi, 458.674 euros seront inscrits afin de garantir la bonne exécution des missions de l'Etat en sa qualité d'autorité de certification par le financement d'expérimentations pédagogiques, d'outils d'évaluation, de contrôle et d'aides pédagogiques aux opérateurs de terrain et pour élaborer ou rénover les diplômes en travail social, afin de répondre aux besoins de professionnalisation des prises en charge sociales.

Par ailleurs, 2,26 millions d'euros seront destinés :

- à la fin du financement de la formation des emplois jeunes aides éducateurs, entrés en formation en 2002 au titre du deuxième accord cadre signé le 2 mai 2002 (202.000 euros) ;

- aux formations professionnelles en travail social (1,944 million d'euros) ;

- à la formation des enseignants pour jeunes sourds au centre national de formation des enseignants intervenant auprès des jeunes sourds (CNFEJS de Chambéry), pour un montant de 213.000 euros.

b) Le financement des CHRS

Les moyens consacrés au financement des CHRS devraient s'établir à 451,07 millions d'euros en 2005, contre 437,31 millions d'euros en 2004 (+ 3,1 %).

Cette évolution comprend :

- la transformation de 500 places d'hébergement d'urgence en places de CHRS pour un montant de 2,3 millions d'euros ;

- la création de 300 places nouvelles de CHRS pour un montant de 4 millions d'euros ;

- une mesure de consolidation des dotations consacrées aux CHRS, d'un montant de 7,46 millions d'euros destinée à équilibrer les budgets des établissements.

Au total, 13,76 millions d'euros supplémentaires devraient ainsi être affectés au financement du fonctionnement des CHRS pour 2005.

c) Les actions en faveur des rapatriés

Les actions en faveur des rapatriés sont dorénavant incluses dans le nouveau chapitre 39-03 « programme politiques en faveur de l'inclusion sociale ».

Les crédits alloués à cette action connaîtront une forte augmentation, puisqu'ils passeront de 11 millions d'euros en 2004 à 22 millions d'euros en 2005. A ces crédits s'ajoutent 2,5 millions d'euros au titre de la création du Mémorial de la France d'Outre-mer.

3. Les dépenses en faveur des migrants et des réfugiés

Les dépenses en faveur des migrants et des réfugiés demeurent inscrites en 2005 sur le chapitre 46-81 (articles 40 à 70).

Elles s'élèveront au total à 227,25 millions d'euros (+ 13,8 %) , réparties comme suit :

- près de 50,68 millions d'euros au titre des actions en matière de population, d'intégration et de suivi sanitaire et social des migrants étrangers et des réfugiés (- 1,9 %) ;

- 175,08 millions d'euros pour le financement des centres d'hébergement et de réadaptation sociale pour les réfugiés, qui bénéficient de 28,6 millions d'euros supplémentaires (+ 19,5 %) ;

- 1,5 million d'euros pour les allocations d'attente et les aides financières diverses pour les réfugiés et les demandeurs d'asile, soit le même montant qu'en 2004.

Les crédits, inscrits à ce titre en loi de finances initiale ces dernières années, se sont révélés insuffisants : les crédits destinés au financement des centres d'hébergement et de réadaptation sociale pour les réfugiés ont ainsi dû être complétés par décret d'avance en 2004, à hauteur de 107,82 millions d'euros. A cet égard et compte tenu de ces données, si l'augmentation accordée à ce titre dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005 est bienvenue, il n'est pas certain que les crédits inscrits suffisent à faire face aux dépenses.

Il a ainsi été indiqué à votre rapporteur spécial que « l'accélération du traitement des dossiers de demande d'asile attendue pour la fin de 2004 aura un impact attendu sur la capacité d'accueil du dispositif d'hébergement par l'effet mécanique d'un turn over accru. Toutefois, cette amélioration n'aura pas d'effets directs immédiats sur la sortie des personnes déjà présentes dans les structures d'hébergement spécifiques ».

4. L'aide médicale de l'Etat et la prise en charge des soins urgents

Les sommes inscrites au titre de l'aide médicale de l'Etat, qui, depuis l'entrée en vigueur de la CMU, concerne désormais les personnes étrangères en situation irrégulière ne pouvant prétendre à la CMU et accessoirement les Français de l'étranger sans ressources venant se faire soigner en France ^{9

(

*
)} , restent stables, à 233,48 millions d'euros, réparties en 213,48 millions d'euros au titre de l'aide médicale proprement dite et 20 millions d'euros au titre de la prise en charge des soins urgents, cette modification résultant de la réforme menée par l'article 97 de la loi de finances rectificative pour 2003 (loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003).

On rappellera que les dépenses liées à l'aide médicale de l'Etat se sont révélées ces dernières années bien supérieures aux crédits inscrits en loi de finances.

La loi de finances initiale pour 2002 avait ainsi prévu une dotation de 60,98 millions d'euros au titre de la dépense liée à l'AME. Toutefois, 445 millions d'euros ont été ouverts en collectif d'été 2002, dont 265 millions d'euros pour couvrir les dettes cumulées jusqu'au 31 décembre 2001 et 180 millions d'euros pour combler les insuffisances de financement pour 2002.

La loi de finances initiale pour 2003 avait revu la dotation à la hausse, en prévoyant des crédits de 233,48 millions d'euros. Ceux-ci se sont toutefois révélés très insuffisants et ont nécessités un nouvel ajustement en loi de finances rectificative pour 2003 : 208,45 millions d'euros ont ainsi été inscrits à ce titre, ce qui n'a pas permis de couvrir l'intégralité du besoin de financement.

La dépense 2003 à rembourser par l'Etat à la CNAMTS s'est en effet établie à 489 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 89,6 millions d'euros d'insuffisances de financement de l'année 2002 et, indépendamment du remboursement des organismes de sécurité sociale, 26 millions d'euros de paiements divers : le besoin total de crédits s'est donc établi à 604,6 millions d'euros, contre 441,93 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale et en loi de finances rectificative.

La loi de finances initiale pour 2004 a maintenu à l'article 20 du chapitre 46-82 un montant de 233,48 millions d'euros. Compte tenu d'un déblocage de crédits de report, le montant des crédits ouverts s'établit pour 2004 à 249,3 millions d'euros. Les dépenses des trois premiers des quatre trimestres à payer à la CNAMTS en 2004 (c'est-à-dire le dernier trimestre 2003 et les 1 ^er et 2 ^ème trimestres 2004) totalisent 345,3 millions d'euros. On rappellera que, à la même période en 2003, les dépenses des trois premiers trimestres atteignaient 334,9 millions d'euros. L'Etat reste par ailleurs redevable envers la CNAMTS des insuffisances de financement de l'année 2003, auxquels s'ajoutent plus de 20 millions d'euros de paiements effectués en 2004, notamment pour l'hôpital de Mayotte et les prises en charge pour des motifs humanitaires.

Le maintien du même montant de crédits en 2005 laisse donc songeur, alors même que la réforme souhaitée par le Parlement en 2002 n'a pas encore été mise en oeuvre.

La mise en oeuvre des réformes de l'aide médicale de l'Etat votées par le Parlement
en 2002 et 2003

L'article 57 de la seconde loi de finances rectificative pour 2002 a instauré le principe d'une participation financière pour les bénéficiaires de l'aide médicale de l'Etat . Des exonérations ont néanmoins été prévues lorsque les frais sont engagés pour un mineur ; lorsqu'ils concernent une pathologie grave ou coûteuse ; lorsqu'une femme est en état de grossesse, pendant une période qui débute quatre mois avant la date présumée de l'accouchement et se termine à la date où l'accouchement a lieu ; en cas d'hospitalisation des nouveau-nés ; pour les frais d'examens de dépistage effectués dans le cadre des programmes de prévention.

Le décret d'application de cet article n'est toujours pas paru. Il a été indiqué à votre rapporteur spécial que le projet de décret devait être soumis à la CNAMTS ainsi qu'au Conseil d'Etat.

L'article 97 de la loi de finances rectificative pour 2003 a prévu l'instauration d'une condition de résidence préalable de 3 mois pour accéder au bénéfice de l'aide médicale de l'Etat. En contrepartie, durant cette période de 3 mois, cet article prévoit la prise en charge des soins urgents et vitaux, financée par une dotation forfaitaire versée par l'État à la CNAMTS. Ces dispositions sont d'application immédiate depuis le 1er janvier 2004 et une circulaire est en préparation à l'adresse des hôpitaux et des caisses primaires d'assurance maladie.

Par ailleurs, un projet de décret modifiant les dispositions en vigueur sur l'AME prévoit à la fois d'actualiser le droit en vigueur et de l'adapter aux nouvelles dispositions législatives, ainsi que de donner une base réglementaire à l'exigence de pièces justificatives pour l'instruction des demandes d'AME, en vue de mieux contrôler l'entrée dans le dispositif. Ce décret sera accompagné d'un décret simple précisant les pièces justificatives exigibles et d'arrêtés fixant respectivement les modèles de formulaire de demande, de titre d'admission et les modalités de suivi statistique du dispositif par la CNAMTS, qui font l'objet actuellement d'une concertation avec cette dernière.

Les économies attendues de ces réformes devraient avoisiner 125 millions d'euros, d'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial :

- un effet égal à 10 % de la dépense, soit environ 50 millions d'euros en année pleine, au titre du renforcement du contrôle de l'accès à l'AME (pièces justificatives) ;

- un effet égal à 50 millions d'euros en année pleine du fait de l'instauration de la participation financière : 10 millions d'économies directes et 40 millions d'économies indirectes (par le biais de la dissuasion) ;

- un impact net égal à 5 % de la dépense, soit environ 25 millions d'euros, du fait de l'instauration de la condition de stage de trois mois, effective depuis le 1 ^er janvier 2004.

Même si l'on note un infléchissement du nombre de bénéficiaires de l'aide médicale de l'Etat en 2004 ^{10

(

*
)} et si le gouvernement estime que, à partir de 2005, les effets de la politique d'asile et d'immigration se feront sentir et qu'ils pourraient notamment se traduire par une stabilisation du nombre des étrangers en situation irrégulière, la dotation 2005 paraît, une nouvelle fois, à la lumière de l'évolution des dépenses retracée par le tableau qui suit, très insuffisante pour couvrir les besoins.

Evolution des dépenses d'aide médicale de l'Etat

(en euros)

	Dépenses par trimestre	Évolution sur les quatre derniers trimestres
Solde au 31 décembre 1999	36 845 304,17
Année 2000	76 767 341,26
1 ^er trimestre 2001 (arrêté du 22 mai 2001)	35 837 473,22
2 ^ème trimestre 2001 (arrêté du 31 juillet 2001)	39 116 547,51
3 ^ème trimestre 2001 (arrêté du 12 novembre 2001)	59 191 067,55	210 912 429,54
4 ^ème trimestre 2001 (arrêté du 3 mai 2002)	73 367 506,85	207 512 595,13
1 ^er trimestre 2002 (arrêté du 5 août 2002)	57 711 713,95	229 386 835,86
2 ^ème trimestre 2002 (arrêté du 14 août 2002)	74 321 475,12	264 591 763,47
3 ^ème trimestre 2002 (arrêté du 14 novembre 2002)	151 198 576,98	356 599 272,90
4 ^ème trimestre 2002 (arrêté du 20 février 2003)	94 066 827,75	377 298 593,80
1 ^er trimestre 2003 (arrêté du 5 mai 2003)	118 830 839,91	438 417 719,76
2 ^ème trimestre 2003 (arrêté du 6 août 2003)	122 038 397,31	486 134 641,95
3 ^ème trimestre 2003 (arrêté du 4 novembre 2003)	154 095 961,01	489 032 025,98
4 ^ème trimestre 2003 (arrêté du 12 février 2004)	110 504 621,27	505 469 819,50
1 ^er trimestre 2004 (arrêté du 4 juin 2004)	129 213 199,40	515 852 178,99
2 ^ème trimestre 2004 (arrêté du 9 août 2004)	105 587 204,23	499 400 985,91

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

5. Les crédits du Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD)

Le fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD) est un établissement public administratif qui a pour mission de favoriser, sur l'ensemble du territoire, l'intégration des populations immigrées et des personnes issues de l'immigration, et de contribuer à la lutte contre les discriminations dont celles-ci pourraient être victimes en raison notamment de leur race, de leur religion ou de leurs croyances. A cet effet, il conçoit et met en oeuvre, dans le cadre des orientations décidées par le gouvernement et sous la tutelle de la direction des populations et des migrations, des programmes d'intervention et il finance ou participe au financement d'actions dans des domaines variés (formation linguistique, éducation, logement, santé, information, culture...). Les organismes qu'il subventionne sont principalement des associations.

Jusqu'en 2001, ses ressources provenaient d'un prélèvement du fonds national des prestations familiales (FNPF), pour un montant d'environ 150 millions d'euros en 1999 et 2000. Depuis 2001, une subvention de l'Etat s'est substituée à ce prélèvement. Elle est fixée à 171,6 millions d'euros en 2005, en progression de 11,2 % par rapport à la dotation 2004. Une partie des crédits du FASILD (1,4 million d'euros) a été réorientée vers la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE).

F. LES INTERVENTIONS EN FAVEUR DES FAMILLES ET DES PERSONNES HANDICAPÉES

1. Les crédits du défenseur des enfants

Les crédits alloués au défenseur des enfants seront reconduits en 2005 à hauteur de 1.907.579 euros.

Le défenseur des enfants, Mme Claire Brisset, a fait savoir à votre rapporteur spécial que l'année 2004 avait connu des difficultés du fait d'une erreur d'imputation budgétaire d'une dotation supplémentaire de 45.700 euros accordée à titre non reconductible, tandis que les crédits disponibles sur le compte du Trésor dont disposait l'Institution au 31 décembre 2003, soit 81.532 euros, ont été bloqués à la suite de l'intégration du défenseur des enfants dans le système de règlement des dépenses de l'Etat (ACCORD), à compter du 1 ^er janvier 2004.

Les frais de personnel représentent la majeure partie des dépenses de l'institution (1.365.000 euros en 2004), tandis que le montant des loyers s'élève à 300.000 euros, auxquels il faut ajouter en 2004 115.000 euros de frais d'installation sur un nouveau site. Les frais de gestion devraient atteindre 170.000 euros en 2004.

2. Les crédits en faveur de la famille et de l'enfance

a) Les interventions en faveur de la famille et de l'enfance

Les interventions en faveur de la famille et de l'enfance connaîtront globalement une progression de 3,6 %, pour s'établir à près de 27,08 millions d'euros.

Les crédits non déconcentrés progresseront et s'établiront à 8,89 millions d'euros, cette augmentation résultant d'une mesure nouvelle de 3 millions d'euros destinée à la création de l'agence française pour l'adoption, à la création de maisons des adolescents et au versement d'aides au bénéfice d'organismes habilités pour l'adoption (OAA).

Les crédits déconcentrés, qui représenteront près de 18,19 millions d'euros, diminueront en revanche de 8,8 %.

b) L'allocation de parent isolé

Les crédits affectés au remboursement par l'Etat aux caisses d'allocations familiales et à la mutualité sociale agricole de l'allocation de parent isolé (API) s'établiront en 2005 à 862,77 millions d'euros , soit une progression de 12,1 % par rapport à la dotation 2004.

L'Etat conserve une dette cumulée de 47,49 millions d'euros à ce titre au 31 décembre 2003. Or la dotation 2004 se révèle également insuffisante pour faire aux besoins, dans la mesure où les mesures d'économie qui avaient été envisagées n'ont pas été mises en oeuvre : d'après les données transmises à votre rapporteur spécial, un ajustement positif de la dotation - fixée en loi de finances pour 2004 à 770 millions d'euros - serait nécessaire à hauteur de 122,3 millions d'euros pour faire face aux besoins. Compte tenu de ces données, et en dépit d'un effort de rebasage important, il n'est pas certain que la dotation inscrite en 2005 soit suffisante pour couvrir les dépenses.

c) La tutelle et curatelle de l'Etat

Les dépenses engagées à ce titre visent à financer des organismes publics ou privés agréés pour exercer au nom de l'Etat la tutelle ou curatelle publique des majeurs incapables déférée par le juge.

Elles s'élèvent en 2005 à 170,2 millions d'euros , en progression de 14,2 %. Au 31 décembre 2003, 164.645 personnes étaient placées sous tutelle ou curatelle, contre 111.125 personnes au 31 décembre 1999. On constate une décélération de la croissance du nombre de mesures de tutelle ou de curatelle au cours des trois dernières années. En effet, alors que, depuis 1992, l'augmentation annuelle moyenne était de 13,7 %, elle a été de 11,3 % en 2001, de 9,62 % en 2002 et de 7,5 % en 2003. Il est prévu un accroissement des mesures de 5 % en 2004 et de 3 % en 2005.

3. Les crédits consacrés aux personnes handicapées

L'effort de l'Etat en faveur des personnes handicapées ne se résume pas aux crédits inscrits au fascicule « santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale », même si ces derniers en constituent la majeure partie.

Il faut ainsi rappeler que le budget du travail contribue à cette politique (à hauteur de 1,32 milliard d'euros en 2004), de même que celui des anciens combattants (2,76 milliards d'euros). Par ailleurs, les dépenses fiscales en faveur des personnes handicapées sont estimées à 850 millions d'euros.

D'après les données communiquées à votre rapporteur spécial, l'effort global de l'Etat est estimé à environ 11,3 milliards d'euros, celui des départements atteint environ 3,23 milliards d'euros, tandis que les dépenses des régimes de sécurité sociale dépassent 13 milliards d'euros, ce qui porte l'effort global en faveur des personnes handicapées à près de 29 milliards d'euros.

a) Les crédits accordés aux établissements nationaux pour jeunes sourds et aveugles

Les crédits accordés aux établissements pour jeunes sourds et aveugles connaîtront une augmentation en 2005 au titre du glissement vieillesse technicité et d'un rebasage de la subvention accordée à l'institut national de jeunes aveugles et à l'institut national de jeunes sourds de Metz. Ils s'établiront ainsi à près de 12,65 millions d'euros.

On rappellera que la subvention de l'Etat à ce titre recouvre uniquement les dépenses des personnels enseignants, les autres dépenses courantes étant financées par les caisses régionales d'assurance maladie.

Aucune subvention d'investissement n'est prévue pour 2005, alors que 2,8 millions d'euros de crédits de paiement avaient été inscrits sur l'article 66-20-60 en 2004. En revanche, un million d'euros est inscrit en autorisations de programme, contre 300.000 euros en 2004.

b) Les interventions en faveur des personnes handicapées

Les interventions en faveur des personnes handicapées s'établiront à 91,3 millions d'euros (- 0,22 %), dont 2,915 millions d'euros en dépenses non déconcentrées et 88,385 millions d'euros en dépenses déconcentrées.

c) Les centres d'aide par le travail (CAT)

Les CAT sont financés, à partir de l'article 30 du chapitre 46-35 du présent budget, par le biais d'une dotation globale de fonctionnement (DGF) arrêtée par le préfet de département et versée à l'établissement par douzièmes.

Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits consacrés au financement des CAT depuis 1998 :

Evolution des crédits destinés au financement des CAT

(en euros)

Année	Crédits destinés au financement des CAT inscrits au chapitre 46-35
1998	920.715.840
1999	954.865.944
2000	987.401.613
2001	1.018.359.435
2002	1.050.983.527
2003	1.096.000.000
2004	1.125.717.500
2005	1.139.570.000

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

L'évolution de la dotation entre 2004 et 2005 résulte notamment d'une mesure d'ajustement (+ 13.872.500 euros) pour couvrir l'évolution de la masse salariale en 2005.

Le plan pluriannuel 1999-2003 de création de places pour les adultes lourdement handicapés devait initialement permettre la création de 8.500 places nouvelles (2.000 places en 1999 et 2000, 1.500 places en 2001, 2002 et 2003). Ce nombre a été porté à 10.000 grâce au doublement des créations de places prévues en 2003, soit 3.000 places au lieu des 1.500 initialement prévues. Par ailleurs, afin de poursuivre l'effort entrepris depuis plusieurs années de résorption des listes d'attente de CAT, 3.000 places nouvelles ont également été créées en 2004, portant ainsi à 104.811 le nombre de places de CAT financées par l'Etat.

Dans le cadre du plan pluriannuel 2005-2007 annoncé le 28 janvier 2004 par la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées, il est prévu de réaliser de nouveau 3.000 places en 2005. Cette création de 3.000 places nouvelles en 2005 ne sera pas financée par des crédits inscrits en loi de finances, mais grâce à un concours de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, prévu par l'article 76 du présent projet de loi de finances, rattaché au budget du travail. Votre rapporteur spécial relève que ce cofinancement ne contribue pas à la lisibilité des politiques publiques .

Le tableau suivant retrace l'évolution du nombre de places de CAT :

Evolution du nombre de places de CAT

Année au 31 décembre	Nombre de CAT (2)	Nombre de places de CAT (1)	Nombre de places de CAT installées (3) et (4)
1995	1.284	84.372	dnd
1996	dnd	87.120	dnd
1997	1.313	89.547	dnd
1998	dnd	91.811	91.811
1999	dnd	93.811	93.811
2000	1.336	95.811	95.790
2001	1.374	97.311	97.236
2002	1.420	98.811	98.719
2003	dnd	101.811	101.491
2004	dnd	104.811	dnd
2005	dnd	107.811 dont 3.000 nouvelles places prévues en 2005, financées par la CNSA

(1) Source : DREES - Enquête ES au 1/01/2002

dnd : données non disponibles.

(2) Source : enquête annuelle DGAS/3B.

(3) Source: DGAS/3B

(4) Pour 2004, données non encore disponibles car installation en cours suite à financement sur 5 mois.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

d) La contribution de l'Etat au financement de l'allocation adulte handicapé (AAH)

La contribution de l'Etat au financement de l'AAH s'élèvera en 2005 à près de 4,85 milliards d'euros, en progression de 4 % environ.

Cette dotation a été fixée en retenant une hypothèse de revalorisation du minimum vieillesse à hauteur de 1,5 % (indice d'évolution des prix) et une hypothèse d'évolution du nombre de bénéficiaires égale à 2,2 % pour le régime général et à - 5 % pour les exploitants agricoles. Enfin, cette dotation intègre une économie, non précisée à ce stade, de 44 millions d'euros.

Il faut préciser que le coût de l'AAH est en partie dépendant des dispositions du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, actuellement en navette, et qui vise en particulier à instaurer une prestation de compensation du handicap, qui serait notamment financée par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, et à réformer le complément d'AAH.

Le ministère de la santé et de la protection sociale a également précisé à votre rapporteur spécial que la création d'une majoration d'AAH pour les personnes qui sont dans l'incapacité durable de travailler, ainsi que les modalités d'amélioration du « reste à vivre » perçu par les bénéficiaires de l'AAH accueillis en établissement de santé, en établissement social ou médico-social ou détenus dans un établissement pénitentiaire faisaient actuellement l'objet de réflexions.

Le tableau suivant retrace l'évolution des dotations budgétaires destinées au financement de l'AAH, en les mettant en rapport avec l'évolution du nombre de bénéficiaires.

Evolution du nombre de bénéficiaires de l'AAH et des dotations budgétaires

Année	Bénéficiaires (en milliers)	Dotations budgétaires (en milliards d'euros)
1994	597	2,845
1995	617	3,061
1996	630	3,281
1997	649	3,410
1998	668	3,566
1999	694	3,776
2000	712	4,025
2001	732	4,097
2002	753	4,428
2003	767	4,526

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

L'augmentation, sur l'ensemble de la période, du montant de la prestation (486,86 euros au 1 ^er janvier 1994 ; 587,74 euros au 1 ^er janvier 2004), de même que l'augmentation du complément d'AAH, égal à 16 % de l'AAH à taux plein, explique en partie la croissance des dotations budgétaires.

Mais celle-ci résulte également de la hausse du nombre de bénéficiaires de cette allocation. Le nombre de demandes d'allocation aux adultes handicapés adressées chaque année aux commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel, les COTOREP, n'a en effet cessé de croître au cours des dernières années. Il est ainsi passé de 242.086 en 1996 à 317.446 en 2003 sur l'ensemble de la France, soit une croissance moyenne annuelle de 3,9%.

Parallèlement, la croissance du nombre d'accords d'AAH n'a pas été régulière depuis 1996. Très forte entre 1996 et 1997 (+ 7,5 %), elle a ensuite été faible, puis oscille entre 2 % et 4 % depuis 2000. Cette évolution est différente selon que l'AAH est accordée au titre de l'article L. 821-1 du code de la sécurité sociale, c'est à dire aux personnes dont le taux d'incapacité est au moins égal à 80 %, ou au titre de l'article L. 821-2 du même code, c'est à dire aux personnes dont le taux d'incapacité est compris entre 50 % et 80 % et qui sont, compte tenu de leur handicap, dans l'impossibilité de se procurer un emploi. Les accords d'AAH au titre de l'article L. 821-1 sont restés assez stables depuis 1995, alors que les accords au titre de l'article L. 821-2 ont régulièrement crû. Toutefois, pour la première fois depuis 1996, la croissance des accords au titre de l'article L. 821-1 (+ 2,8 %) a été supérieure en 2003 à celle des accords au titre de l'article L. 821-2 (+ 1,8 %), sans qu'il soit possible de savoir, à ce stade, s'il s'agit d'une particularité à cette dernière année ou de l'amorce d'un renversement de tendance. Au total, en 2003, les accords au titre de l'article L. 821-2 représentaient 41 % de l'ensemble des accords (contre 33,4 % en 1996 et 37 % en 1999).

En outre, les durées d'ouverture du droit à l'AAH par les COTOREP sont relativement longues (5 ans en moyenne). Le stock de bénéficiaires de l'AAH subit donc une pression à la hausse , liée en particulier à la forte croissance du nombre d'accords il y a quelques années et aux durées d'attribution longues qui en prolongent les effets.

Enfin, il convient de noter que 63,2 % des allocataires perçoivent une AAH à taux plein, ce qui témoigne de l'absence de ressources propres des intéressés. Cette situation s'explique par la dégradation de la situation économique sur longue période, qui affecte directement les personnes handicapées, public fragile au regard de l'emploi. En outre, la situation de chômage, qui touche particulièrement les personnes handicapées, donne lieu, en application de la réglementation, à des abattements ou à la neutralisation des ressources, ce qui a pour conséquence de favoriser l'entrée de nouvelles personnes dans le champ de la prestation ou l'octroi d'un montant différentiel d'AAH proche du taux plein.

e) Le Fonds spécial d'invalidité

La dotation du Fonds spécial d'invalidité s'établit à 299,62 millions d'euros, en hausse de 10,3 % par rapport à 2004.

Elle sert à financer une allocation supplémentaire à caractère différentiel , pour les bénéficiaires d'une pension d'invalidité au titre d'une incapacité permanente ayant réduit des deux tiers au moins leur capacité, lorsque cette pension est inférieure à un plafond de ressources (au 1 ^er janvier 2004 : 587,74 euros pour un célibataire et 1.054,36 euros pour un couple).

La subvention au titre de l'allocation supplémentaire du FSI est versée aux régimes débiteurs de cette allocation, à savoir le régime général des travailleurs salariés et les régimes qui relèvent de la structure FSI gérée par la Caisse des dépôts et consignations (régimes agricoles, non salariés non agricoles et spéciaux).

Cette subvention correspond aux acomptes prévisionnels demandés par ces régimes au titre de l'exercice en cours (corrigés des régularisations, positives ou négatives, au titre des dépenses effectives de l'exercice précédent) ainsi qu'aux frais de gestion et aux frais de contentieux. Pour la Caisse des dépôts et consignations, la subvention annuelle comprend également le remboursement des frais de fonctionnement du FSI, qui correspondent aux moyens en matériel, en informatique, en personnel et en locaux qu'elle met à la disposition du FSI, en tant que gestionnaire du fonds.

Depuis l'an 2000, les dépenses du fonds se sont toujours révélées supérieures aux crédits ouverts ainsi que le montre le tableau suivant :

Evolution des recettes et des dépenses du FSI

(en millions d'euros)

FSI	2000	2001	2002	2003	2004
Crédits ouverts	242,7	242,7	259,16	263,57	271,57
dépenses	268	276	282,3	273,09	294,14

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Le déficit cumulé fin 2004 au titre de l'allocation supplémentaire du FSI devrait atteindre près de 125 millions d'euros, à la charge du régime général de la sécurité sociale.

La dotation 2005 traduit un effort de rebasage , compte tenu d'un taux de revalorisation de 1,5 % et d'une évolution attendue des effectifs de 0,6 %. L'apurement de créance de la sécurité sociale sur l'Etat reste quant à lui à traiter.

f) Le Fonds interministériel d'accessibilité des immeubles administratifs aux handicapés

Le chapitre 57-93 comprendra en 2005 un nouvel article 40 intitulé « Fonds interministériel d'accessibilité des immeubles administratifs aux handicapés ». Ce fonds sera doté de 1,22 million d'euros en crédits de paiement et autorisations de programme. Ces crédits étaient auparavant inscrits sur le fascicule des services généraux du Premier ministre.

g) Les établissements pour enfants et adultes handicapés

Le chapitre 66-20, article 10, prévoit 5.269.000 euros de crédits de paiement (- 20,9 %) et 7,15 millions d'euros d'autorisations de programme (contre 1,49 million d'euros en 2004) pour l'accompagnement du plan pluriannuel de création de places en centres d'aide par le travail, en maisons d'accueil spécialisées et en foyer à double tarification dans le cadre du XII ^ème contrat de plan Etat-régions.

G. GESTION DES POLITIQUES DE SANTÉ ET DE SOLIDARITÉ

1. L'évolution des effectifs et les dépenses de personnel

a) Des effectifs directs en baisse

Les effectifs directs des quatre ministères concernés au titre des crédits inscrits sur le budget « santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale » diminueront de 122 emplois entre 2004 et 2005 , passant de 14.951 postes à 14.829 postes.

Cette baisse concerne les titulaires (- 72, pour représenter, en 2005, 14.194 emplois) comme les contractuels (- 50, pour représenter, en 2005, 634 emplois). Par ailleurs, le nombre total d'emplois ainsi considéré comprend un militaire de carrière.

Les effectifs financés à partir de ce budget se trouvent très majoritairement dans les services déconcentrés (directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales - DRASS et DDASS), qui disposaient en 2004 d'un effectif budgétaire attribué de 11.515 emplois, hors emplois fonctionnels (directeurs régionaux (26), directeurs départementaux (96) et directeurs-adjoints (98)).

b) Les emplois financés à partir du budget « santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale »

Les emplois directs ne donnent toutefois pas une vision complète des emplois financés à partir du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale.

L'article 7 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances prévoit un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat à partir des différents budgets. Votre rapporteur spécial a ainsi obtenu le tableau suivant, retraçant les effectifs financés à partir du présent budget au 31 juillet 2004 :

Emplois financés à partir du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale au 31 juillet 2004

(en équivalent temps plein)

	Titulaires	Contractuels	Vacataires*	Intérimaires	Autres**	Total
Nombre d'agents directement employés par le ministère	13 461,6	759,2	1 053,5	0,0	98,5	15 372,8

* Vacataires et autres agents payés sur crédits du chapitre 31-96

** agents payés sur points cabinet

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Il a toutefois été précisé à votre rapporteur spécial que les règles de décompte de la consommation des plafonds d'emplois dans le cadre de la LOLF ne sont pas encore définitivement établies. Le tableau précédent prend ainsi en compte les types d'emplois qui ont déjà été définis comme entrant dans le périmètre de l'article 7 de la LOLF dans une circulaire de la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, en date du 16 juillet 2004, et dans des notes précédentes de la direction de la réforme budgétaire du même ministère.

Les autorisations budgétaires de 2004 et 2005 ne sont ainsi pas entièrement exprimées en emplois : les vacataires et autres agents payés sur les crédits du chapitre 31-96 font l'objet d'une autorisation budgétaire exprimée en crédits.

c) Les crédits de rémunération des effectifs

Les dépenses de personnel connaîtront globalement une légère diminution en 2005 (- 0,1 %) et s'élèveront à près de 772,2 millions d'euros , soit 75 % des crédits de l'agrégat 31 « gestion des politiques de santé et de solidarité », mais seulement 6,9 % de l'ensemble du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale.

Il faut relever qu'une partie des crédits de personnel est transférée sur le nouveau chapitre 39-04 « Programmes « conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » et « conception et gestion des politiques de santé » - expérimentation en région Haute-Normandie », doté de 14,04 millions d'euros en 2005, dont 11,39 millions d'euros de crédits de personnel et 2,66 millions d'euros de crédits de fonctionnement.

Globalement, les rémunérations principales s'élèvent en 2005 à 369,05 millions d'euros (+ 0,55 %). L'incidence en année pleine de la revalorisation du point fonction publique entraîne une augmentation de 1,86 million d'euros à ce titre, et de 2,44 millions d'euros au total.

Les crédits pour indemnités et allocations diverses s'établissent à 98,55 millions d'euros.

Les autres rémunérations diminuent en 2005 de 6,1 %, pour s'établir à 37,9 millions d'euros.

Les crédits destinés au paiement des charges sociales s'établissent à 221,2 millions d'euros en 2005 (+ 4,7 %). Ils se répartissent en :

- 193,6 millions d'euros au titre de la participation aux charges de pensions ;

- 57,6 millions d'euros au titre de la part de l'Etat des cotisations sociales.

Les crédits destinés au paiement des prestations sociales s'établiront en 2005 à 4,77 millions d'euros.

Les moyens affectés aux autres dépenses d'action sociale s'établiront en 2005 à 8,97 millions d'euros, contre 8,94 millions d'euros en 2004. Ces crédits sont, après réunion avec les syndicats, répartis entre l'administration centrale et les services déconcentrés, selon une procédure à la limite de la régularité budgétaire mais dont l'esprit de dialogue social ne suscite guère d'observation.

d) Les remboursements des dépenses de personnel

Les crédits inscrits au chapitre 37-12 servent :

- à rembourser les personnels mis à disposition par les organismes d'origine des agents, essentiellement les hôpitaux (directeurs d'hôpitaux et praticiens hospitaliers) et les caisses de sécurité sociale, ce qui représente une dépense qui va croissant et s'élève en 2005 à 12.652.701 euros (+ 8,3 %). Alors que les crédits inscrits à ce titre connaissaient une sous-utilisation, on assiste à une progression des montants ordonnancés (8,08 millions d'euros en 2003 pour des de crédits inscrits en LFI de 10,08 millions d'euros), qui double chaque année ;

- à rembourser aux collectivités locales les rémunérations des personnels d'hygiène du milieu mis à disposition qui, dans le cadre de la décentralisation, avaient un droit d'option entre la fonction publique territoriale et la fonction publique de l'Etat (497.345 euros en 2005, soit le même montant qu'en 2004).

2. Les moyens des services

Les moyens de fonctionnement de l'administration générale s'élèvent en 2005 à 189,8 millions d'euros, contre 195,25 millions d'euros en 2004.

Il faut toutefois préciser que les crédits ouverts en gestion sur ce chapitre sont habituellement très largement supérieurs aux crédits votés en loi de finances initiale en raison du report des crédits non consommés et du rattachement de crédits issus de fonds de concours. Les crédits ouverts en 2003 représentaient ainsi 237,4 % de la dotation inscrite en loi de finances initiale pour 2003, tandis que les crédits ouverts au 30 juin 2004 (423,4 millions d'euros) représentent 216,86 % de la dotation votée en loi de finances initiale pour 2004.

Les crédits affectés aux études et statistiques progresseront en 2005 et seront regroupés avec les crédits de recherche (935.000 euros en 2004) au sein d'un nouveau chapitre 59-01, alors qu'ils étaient jusqu'à présent majoritairement inscrits en crédits de fonctionnement (10,75 millions d'euros en 2004). Ils s'établiront à 14.039.000 euros. Les autorisations de programme s'établiront quant à elles à 18,14 millions d'euros.

3. L'école nationale de la santé publique : une évolution à venir

La subvention à l'Ecole nationale de la santé publique (ENSP) diminue de 3,3 % en 2005, pour s'établir à 11,43 millions d'euros.

L'ENSP sera prochainement transformée en Ecole des hautes études en santé publique (EHESP). Cette nouvelle institution devrait permettre de mieux prendre en compte les besoins de formation et de recherche dans ce domaine, de fédérer des équipes de haut niveau actuellement dispersées et de créer un réseau national de formation en santé publique pour mutualiser les compétences et les expériences disponibles dans l'ensemble du pays.

La création de l'EHESP se fera à partir des personnels et des biens actuels de l'Ecole nationale de la santé publique. Cette école jouira d'un statut d'établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel, qui, « en fournissant une palette de statuts pour les personnels enseignants et en permettant à des professionnels en exercice de participer à des activités pédagogiques, autorisera un développement adapté de l'EHESP », selon la réponse apportée à votre rapporteur spécial.

4. Les frais de justice et de réparations civiles : une sous-évaluation qui demeure

La dotation prévue pour les frais de justice et de réparations civiles, fixée à 2,5 millions d'euros, reste inchangée par rapport à 2003 et 2004.

Or, ce chapitre est régulièrement sous-doté de manière importante.

Le tableau qui suit retrace le niveau des dotations initiales des lois de finances des années 2000 à 2004 et le montant des crédits effectivement consommés pour les exercices budgétaires correspondants.

Comparaison des crédits inscrits en loi de finances et des dépenses réelles
au titre des frais de justice

(en millions d'euros)

	2000	2001	2002	2003	1 ^er semestre 2004
LFI	1,674	1,674	1,674	2,5	2,5
Dépenses réelles	13,747	11,69	17,63	12,02	7,76

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Le ministère de la santé et de la protection sociale a indiqué à votre rapporteur spécial que l'écart important constaté entre le montant des crédits inscrits en loi de finances initiale au chapitre 37-91 et les crédits effectivement consommés au cours de l'exercice « s'explique par la nature des dépenses imputées sur ce chapitre, qui résultent pour l'essentiel de décisions de justice (85%) intervenant dans le cadre de contentieux très divers, échappant à toute prévision initiale. Les crédits inscrits au chapitre 37-91 ont pour cette raison un caractère évaluatif ». Cette explication n'est pas satisfaisante et la sous-évaluation récurrente de ces crédits a déjà fait l'objet de critiques de la part de votre commission, comme de la Cour des comptes.

Le ministère de la santé et de la protection sociale a précisé à votre rapporteur spécial qu'il avait été décidé de ne pas modifier le montant inscrit sur ce chapitre pour la dernière année de l'application de l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.

Le tableau suivant détaille ces frais de justice :

Evolution des frais de justice

(en millions d'euros)

	2000	2001	2002	2003	2004 1 ^er semestre
Hémophiles et transfusés	0.62	0	0	0,11	0,22
VIH infirmières	0.26	0.82	0	0,17	0
Virus hépatite C	0.36	0	0	0	0
Creutzfeld Jacob	1.69	2.45	0.43	0,15	0,36
Sectorisation psychiatrique	3.30	3.62	9.16	1,78	3,38
Accidents vaccinaux	1.12	1.08	1.44	1,11	1,06
Pharmacies et laboratoires	2.76	1.58	1.98	1,91	0,78
Frais irrépétibles	0.35	0.11	0.22	0,27	0,11
Débours CPAM	0.27	0.31	0.99	0,69	0,16
Etablissements de santé privés et publics	1.17	0.34	0,06	4,72	0,09
Divers (1)	1.84	1.38	2.35	0,33	0,94(2)
Avocats et huissiers			0.61	0,39	0,30
Expertises			0.05	0,04	0,03
Accidents automobile			0.10	0,08	0,12
Rentes accidents du travail			0.24	0,27	0,21

1 et 2. La dépense "Divers", qui a été modifiée en 2002, inclut en 2004 un contentieux spécifique concernant les personnels médicaux hospitaliers, qui s'élève à 0,78 million d'euros.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

5. La coopération internationale

Pour 2005, les crédits de coopération internationale du ministère diminuent de 0,2 % et s'établissent à 7,983 millions d'euros.

Les actions internationales du secteur santé-solidarité, avec 483.000 euros, devraient voir leurs crédits décroître de 17.000 euros, tandis que les crédits consacrés à la contribution à l'initiative de solidarité thérapeutique internationale sont stables (4,3 millions d'euros), de même que les contributions au bureau international du travail (3,2 millions d'euros).

6. Les équipements administratifs, sanitaires et sociaux

Les crédits d'investissement consacrés aux équipements administratifs, sanitaires et sociaux connaîtront une forte progression en 2005, passant de 9 millions d'euros à 16,964 millions d'euros, décomposés comme suit :

- 11,2 millions d'euros au titre de l'administration centrale ;

- 5,764 millions d'euros au titre des services déconcentrés des affaires sanitaires et sociales.

* ² Il s'agit du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, du ministère de la justice et du ministère de l'outre-mer.

* ³ Il s'agit des groupements d'intérêt public DATIS (Drogues alcool tabac info service), OFDT (Observatoire français des drogues et des toxicomanies) et CIFAD (Centre interministériel de formation anti-drogue).

* ⁴ Loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000.

* ⁵ A 7.500 euros près, ceux-ci résultant de l'attribution d'une subvention à titre non-reconductible.

* ⁶ Adrien Gouteyron, « La cause des femmes : mieux gérer pour mieux agir », rapport d'information n° 354 (2002-2003).

* ⁷ Respectivement : comités départementaux des retraités et personnes âgées, conférences régionales des retraités et personnes âgées et centres locaux d'information et de coordination.

* ⁸ Se reporter au rapport n° 65 (2004-2005) de notre collègue Jean-René Lecerf sur le projet de loi portant création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité.

* ⁹ Sur l'évolution de l'aide médicale de l'Etat, se reporter au commentaire de l'article 49 du projet de loi de finances rectificative pour 2003, au sein du rapport (Tome I) n° 112 (2003-2004) de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général.

* ¹⁰ On comptait 163.763 bénéficiaires à la fin du premier trimestre 2004 et 155.719 bénéficiaires à la fin du deuxième trimestre, contre 170.316 bénéficiaires à la fin du quatrième trimestre 2003.

M. Jean-Jacques JEGOU

II. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

A. LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE

1. Les transferts entre sections budgétaires

2. L'impact de la décentralisation de certaines compétences

3. La répartition des crédits entre les différents agrégats

B. LA SANTÉ PUBLIQUE ET LA SÉCURITÉ SANITAIRE

1. Les crédits consacrés à la santé publique et à la prévention

a) Les premiers éléments relatifs à la gestion 2004

b) Les priorités pour 2005

2. Les crédits consacrés à la veille et à la sécurité sanitaires

a) L'évolution des crédits du programme « veille et sécurité sanitaire »

b) Les dotations des agences de sécurité sanitaire

(1) L'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA)

(2) L'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE)

(3) L'Institut de veille sanitaire (InVS)

(4) La transformation de l'Etablissement français des greffes en agence de la biomédecine

3. La Haute autorité de santé

4. Les crédits de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT)

C. L'OFFRE DE SOINS ET L'ACCÈS AUX SOINS : UNE RÉDUCTION DES CRÉDITS LIÉE À LA DÉCENTRALISATION DE CERTAINES COMPÉTENCES

1. L'agence technique de l'informatisation sur l'hospitalisation

2. La formation des professions médicales et paramédicales : dans le cadre de la décentralisation, des crédits recentrés sur la médecine et la pharmacie

a) La décentralisation des crédits consacrés aux formations des sages femmes et des professionnels paramédicaux

b) Des crédits recentrés sur les étudiants en médecine et en pharmacie

c) L'absence de crédits consacrés à la formation continue des professions médicales et paramédicales

3. La forte diminution de la contribution de l'Etat au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (CMUC)

4. L'organisation du système de soins

5. Le programme civil de défense

6. Les subventions d'équipement sanitaire

D. LE DÉVELOPPEMENT SOCIAL

1. Les interventions en faveur des droits des femmes

2003

2004

PLF 2005

2. Les actions en faveur des personnes âgées

a) Les dépenses d'intervention : une compétence désormais partiellement décentralisée

b) La transformation des établissements d'hébergement des personnes âgées

3. Les subventions accordées à divers régimes de protection sociale

E. L'INTÉGRATION ET LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS

1. La création d'une Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité

2. Les crédits du programme « Politiques en faveur de l'inclusion sociale »

a) Les dépenses en faveur des professions sociales

b) Le financement des CHRS

c) Les actions en faveur des rapatriés

3. Les dépenses en faveur des migrants et des réfugiés

4. L'aide médicale de l'Etat et la prise en charge des soins urgents

5. Les crédits du Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD)

F. LES INTERVENTIONS EN FAVEUR DES FAMILLES ET DES PERSONNES HANDICAPÉES

1. Les crédits du défenseur des enfants

2. Les crédits en faveur de la famille et de l'enfance

a) Les interventions en faveur de la famille et de l'enfance

b) L'allocation de parent isolé

c) La tutelle et curatelle de l'Etat

3. Les crédits consacrés aux personnes handicapées

a) Les crédits accordés aux établissements nationaux pour jeunes sourds et aveugles

b) Les interventions en faveur des personnes handicapées

c) Les centres d'aide par le travail (CAT)

d) La contribution de l'Etat au financement de l'allocation adulte handicapé (AAH)

e) Le Fonds spécial d'invalidité

f) Le Fonds interministériel d'accessibilité des immeubles administratifs aux handicapés

g) Les établissements pour enfants et adultes handicapés

G. GESTION DES POLITIQUES DE SANTÉ ET DE SOLIDARITÉ

1. L'évolution des effectifs et les dépenses de personnel

a) Des effectifs directs en baisse

b) Les emplois financés à partir du budget « santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale »

c) Les crédits de rémunération des effectifs

d) Les remboursements des dépenses de personnel

2. Les moyens des services

3. L'école nationale de la santé publique : une évolution à venir

4. Les frais de justice et de réparations civiles : une sous-évaluation qui demeure

5. La coopération internationale

6. Les équipements administratifs, sanitaires et sociaux