M. Philippe DALLIER
II. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF)
A. VERS LA MISE EN PLACE D'UNE MISSION MINISTÉRIELLE « VILLE ET LOGEMENT »
1. L'abandon du projet de mission interministérielle « Politique de la ville »
La Cour des comptes indique, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, que la délégation interministérielle à la ville (DIV) a proposé, dès mars 2002, à la direction de la réforme budgétaire, « une mission interministérielle « politique de la ville » ».
Par ailleurs, selon les indications obtenues par votre ancien rapporteur spécial, notre collègue Eric Doligé, les objectifs et indicateurs figurant dans l'annexe 1 de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 précitée d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine avaient vocation, pour le ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine, à préfigurer une future mission « Politique de la ville », qui, compte tenu des domaines abordés, aurait nécessairement eu un caractère interministériel .
Cependant, la mise en place d'une mission interministérielle « politique de la ville » ne semblait pas souhaitable. Ainsi, la Cour des comptes considère, dans son rapport sur l'exécution des lois de finance pour 2002, que l'absence de débat interministériel à ce sujet vient du fait que la « finalité d'intérêt général » de la mission ne serait « qu'une des finalités, secondaire, des programmes ministériels susceptibles de la composer ». Ainsi, « une telle mission supposerait notamment d'ériger en programmes une fraction des crédits des ministères chargés de l'éducation nationale ou de l'intérieur représentative de leur contribution à la politique de la ville ».
Dans son rapport pour avis sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, notre collègue Eric Doligé écrivait : « Si les objectifs et indicateurs figurant dans le présent projet de loi répondent à un souci d'évaluation dont l'on ne peut que se féliciter, on peut (...) s'interroger sur l'opportunité de mettre en place une mission interministérielle « politique de la ville » ».
Aussi, votre rapporteur spécial se félicite de ce que cette idée ait été abandonnée.
2. L'abandon du projet de mission ministérielle « Ville »
a) Un projet réunissant des moyens insuffisants, selon votre commission des finances
Après l'abandon du projet de mission interministérielle « Ville », le gouvernement a envisagé, dans ses propositions de janvier 2004, la constitution d'une mission ministérielle « Ville », dotée de seulement 650 millions d'euros .
Dans leur récent rapport d'information, déposé le 5 mai 2004, relatif à la mise en oeuvre de la LOLF 15 ( * ) , nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini, respectivement président et rapporteur général de votre commission des finances, ont jugé ce projet de mission inapproprié.
En effet, les crédits proposés étaient à peine supérieurs au montant (500 millions d'euros) que, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, la Cour des comptes estimait correspondre au montant minimal souhaitable pour un programme afin de permettre un bon usage de la fongibilité des crédits.
Dans ces conditions, le montant des crédits de chacun des programmes de la mission « Ville » était nettement inférieur au seuil de 500 millions d'euros recommandé par la Cour des comptes :
- environ 300 millions d'euros pour le programme « Allègements de charges sociales en zones urbaines sensibles » ;
- environ 300 millions d'euros pour le programme « Equité sociale et territoriale et soutien » ;
- environ 60 millions d'euros pour le programme « Rénovation urbaine », lequel ne regroupait de surcroît qu'une part très minoritaire des crédits consacrés à la rénovation urbaine, ceux-ci étant principalement gérés par le ministre en charge du logement.
b) La proposition de votre commission des finances : créer une mission ministérielle « Ville et logement »
Aussi, votre commission des finances a-t-elle proposé de créer une mission ministérielle intitulée « Ville et logement », qui aurait regroupé :
- les crédits de ce qui constituait le projet de mission « Ville » ;
- les crédits du projet de programme « Logement » de la mission « Logement, aménagement et tourisme », cette dernière regroupant un ensemble de crédits particulièrement hétéroclite dans la maquette présentée par le gouvernement.
Il s'agissait en particulier d'unifier la subvention à l'ANRU , par le transfert des crédits logement bénéficiant aux zones urbaines sensibles (action « Logements participant à la rénovation urbaine » de l'actuel programme « Logement ») vers le programme « Rénovation urbaine ».
Il vous était également proposé de modifier la structuration en programmes et actions.
3. Les propositions du gouvernement rejoignent, sur l'essentiel, la position de votre commission des finances
L'actuel projet de mission ministérielle « Ville et logement » est proche des propositions de votre commission des finances , comme l'indique le tableau ci-après.
La mission ministérielle « Ville et logement »
(montants en millions d'euros)
|
Les propositions de votre commission des finances (1) |
La structuration proposée par le gouvernement (2) |
|||
|
Programmes |
Montants (base LFI 2004) |
Programmes |
Montants |
|
|
Base LFI 2004 |
Base PLF 2005 |
|||
|
Equité sociale et territoriale et soutien |
610 |
Equité sociale et territoriale et soutien |
585 |
660 |
|
Rénovation urbaine |
5.640 |
|
|
|
|
- Subvention ANRU |
210 |
Rénovation urbaine |
210 |
227 |
|
- Politiques sociales du logement |
5.430 |
Aide à l'accès au logement |
5.174 |
5.186 |
|
Soutien à la construction et à l'amélioration du logement |
1.950 |
Développement et amélioration de l'offre de logement |
1.434 |
1.378 |
|
Total |
8.190 |
|
7.403 |
7.451 |
(1) Rapport d'information n° 292 (2003-2004) de nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, déposé le 5 mai 2004.
(2) Avant-projet annuel de performance des programmes de la mission ministérielle « Ville et logement », 2004.
Comme le préconisait votre commission des finances, un programme « Equité sociale et territoriale et soutien » (660 millions d'euros en 2005) réunirait la quasi-totalité de l'actuel budget de la ville et de la rénovation urbaine et les allègements de charges sociales en zone urbaine sensible, de l'ordre de respectivement 400 millions d'euros et 300 millions d'euros.
Votre commission des finances proposait de réunir les actions destinées à la rénovation urbaine dans un programme unique, comprenant la subvention de l'ANRU et les aides à la personne relatives au logement. Le gouvernement a préféré distinguer deux programmes, ce qui peut tout à fait se justifier, compte tenu de la différence de nature des actions concernées.
Enfin, un dernier programme regrouperait les actions destinées à améliorer l'offre de logement et ne relevant pas de la rénovation urbaine.
Le montant global de la mission proposée par le gouvernement, de 7,4 milliards d'euros en 2004, est légèrement inférieur à celui de la mission proposée par votre commission des finances, de 8,2 milliards d'euros. Cette différence, de 0,8 milliard d'euros, provient essentiellement de périmètres légèrement différents pour les programmes « Aide à l'accès au logement » et « Développement et amélioration de l'offre de logement ».
Chacun de ces programmes serait rattaché au ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.
B. LES PROGRAMMES « ÉQUITÉ SOCIALE ET TERRITORIALE ET SOUTIEN » ET « RÉNOVATION URBAINE »
Dans son rapport spécial relatif aux crédits du logement, notre collègue Roger Karoutchi présente les programmes « Aide à l'accès au logement » et « Développement et amélioration de l'offre de logement ». Votre rapporteur spécial se contentera donc de présenter ici les deux programmes « Rénovation urbaine » et « Equité sociale et territoriale et soutien ».
Ces deux programmes, qui correspondent à peu près au périmètre de l'actuel budget de la ville et de la rénovation urbaine, augmenté des compensations des exonérations de cotisations sociales patronales en ZFU, auront pour responsable la déléguée interministérielle à la ville.
1. Les objectifs et les indicateurs : un champ opportunément restreint par rapport au projet initial
Dans son rapport spécial relatif aux crédits de la ville et de la rénovation urbaine pour 2004, votre ancien rapporteur spécial, notre collègue Eric Doligé, soulignait la nécessité que les objectifs et indicateurs retenus par le futur programme couvrent un champ moins large que ceux figurant dans l'agrégat « politique de la ville et du développement social urbain » ou dans l'annexe 1 de la loi du 1 er août 2003 précitée, fixant les objectifs de la politique de la ville et alors conçue, selon les informations obtenues par notre collègue, comme devant préfigurer les objectifs du futur PAP.
En effet, ces objectifs et indicateurs recouvrent un champ bien plus vaste que celui qui dépend de la politique menée dans le cadre de la future mission « Ville et logement ». S'il pourrait être intéressant de disposer d'un ou plusieurs indicateurs globaux de la situation socioéconomique dans les ZUS, il semble pourtant inapproprié de multiplier, dans le cadre de la future mission, les objectifs et indicateurs qui continueront de dépendre d'autres ministères. Cela n'empêcherait pas la publication annuelle de l'ensemble des indicateurs proposés, ainsi que le prévoit la loi du 1 er août 2003 précitée.
Aussi, votre rapporteur spécial se félicite de ce que les objectifs et indicateurs des programmes « Rénovation urbaine » et « Equité sociale et territoriale et soutien » se limitent, en quasi-totalité, à des domaines relevant effectivement du responsable de programme.
Par ailleurs, il est prévu de réunir dans un document de politique transversale (DPT) 16 ( * ) les objectifs relevant d'autres missions et contribuant à la politique de la ville.
2. Des programmes globalement satisfaisants
a) Le programme « Rénovation urbaine »
Le programme « Rénovation urbaine » consisterait en l'actuelle subvention à l'ANRU , actuellement éclatée entre le budget du logement et celui de la ville et de la rénovation urbaine, comme l'indique le graphique ci-après.
Les crédits regroupés dans le projet de programme « Rénovation urbaine »
(en millions d'euros)
Sources : présent projet de loi de finances ; Avant-projet annuel de performance des programmes de la mission ministérielle « Ville et logement », novembre 2004
L'ANRU participerait donc à la réalisation des objectifs associés à la politique de la ville.
La structuration du programme en actions distinguerait les crédits destinés à l'amélioration de l'offre de logements de ceux destinés à l'aménagement des quartiers.
Les actions du projet de programme « Rénovation urbaine »
(en millions d'euros)
|
Action |
Montant (base PLF 2005) |
|
Logements participant à la rénovation urbaine |
98,5 |
|
Aménagement des quartiers participant à la rénovation urbaine |
128,1 |
|
Total |
226,6 |
Source : Avant-projet annuel de performance des programmes de la mission ministérielle « Ville et logement », novembre 2004
Les trois objectifs proposés ne seraient associés à aucune action particulière.
Les objectifs et les indicateurs du projet de programme « Rénovation urbaine »
|
Objectifs |
Indicateurs |
|
Renforcer l'attractivité du logement en ZUS |
Evolution du taux de vacance des logements sociaux en ZUS |
|
Rénover le cadre urbain des ZUS |
Evolution de l'opinion des habitants des ZUS sur l'environnement de leur logement |
|
Maîtriser le coût du programme national de rénovation urbaine |
Coût moyen dans le cadre du programme national de rénovation urbaine Maîtrise des coûts et des délais |
Source : Avant-projet annuel de performance des programmes de la mission ministérielle « Ville et logement », novembre 2004
Conformément à la logique de la LOLF, ces objectifs ne concernent pas le nombre de constructions, de réhabilitations et de démolitions, les objectifs à ce sujet ayant été fixés par la loi d'orientation et de programmation précitée du 1 er août 2003. En effet, la LOLF a pour objet d'améliorer l'efficience de la dépense publique, alors que le nombre de constructions, de réhabilitations et de démolitions peut correspondre à une simple logique de moyens.
Les objectifs et indicateurs proposés semblent satisfaisants.
Ce programme ferait l'objet d'un budget opérationnel de programme (BOP) dont la gestion serait confiée à la déléguée interministérielle à la ville, et verrait ses crédits délégués à l'ANRU. Ce système, relativement complexe, se justifie par le fait que la DIV doit assurer la tutelle de l'ANRU, qui n'aurait pas à rendre directement de comptes au Parlement lors de la discussion du projet de loi de finances.
b) Le programme « Equité sociale et territoriale et soutien »
Le programme « Equité sociale et territoriale et soutien » - qui, ainsi que ceci a été indiqué dans la première partie du présent rapport spécial, doit faire l'objet en 2005 d'une expérimentation , consistant en la mise en place de trois budgets opérationnels de programme (BOP) régionaux - semble lui aussi globalement satisfaisant.
Il serait structuré en quatre actions, conformément au tableau ci-après.
Les actions du projet de programme « Equité sociale et territoriale et soutien »
(en millions d'euros)
|
Action |
Montant (base PLF 2005) |
|
Prévention et développement social |
247,2 |
|
Revitalisation économique et emploi |
19,8 |
|
Stratégie, ressources et évaluation |
30,4 |
|
Allègements de charges sociales en ZUS |
363 |
|
Total |
660,4 |
Source : Avant-projet annuel de performance des programmes de la mission ministérielle « Ville et logement », novembre 2004
L'action « allègements de charges sociales en ZUS » consiste essentiellement en la compensation, par l'Etat, des exonérations de charges sociales en vigueur dans les ZFU. Les exonérations fiscales en vigueur dans les ZUS ne sont pas ici prises en compte, dans la mesure où la LOLF prévoit que les actions consistent en des dépenses, et non en des exonérations fiscales, qui ont cependant vocation à figurer dans le projet annuel de performance (PAP), en application de l'article 51 de la LOLF, selon lequel les PAP indiquent, notamment, « l'évaluation des dépenses fiscales ».
Comme dans le cas du programme précédent, les objectifs et indicateurs ne sont associés à aucune action particulière, ce qui provient de l'impossibilité d'effectuer une telle répartition. Par exemple, on a vu que le développement des ZFU provenait peut-être moins des exonérations fiscales et sociales qui y sont en vigueur que de la concentration des investissements publics qui y sont effectués. Dans ces conditions, il serait injustifié d'associer l'objectif de développement de l'emploi à l'action correspondante.
Les objectifs et indicateurs proposés sont indiqués par le tableau ci-après.
Les objectifs et les indicateurs du projet de programme « Equité sociale et territoriale et soutien »
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Objectifs |
Indicateurs |
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Renforcer la mixité fonctionnelle des ZUS |
Evolution du nombre d'établissements (1) implantés dans les ZUS, ZRU et ZFU Densité des commerces de détail et des services aux particuliers |
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Améliorer la qualité des services rendus aux habitants des ZUS |
Indice de satisfaction des habitants à l'égard de la couverture locale de services publics |
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Soutenir la création d'emplois au coeur même des ZUS |
Evolution du nombre d'emplois salariés existant dans les ZFU Ecart entre l'évolution du nombre de demandeurs d'emploi résidant dans les ZFU et celle du nombre de demandeurs d'emploi résidant dans les agglomérations correspondantes |
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Soutenir l'innovation, capitaliser les expériences et diffuser l'information |
Taux de diffusion des dispositifs spécifiques de la politique ville (contrats de ville bénéficiant des dispositifs « atelier santé ville », « adultes-relais » et « équipe emploi insertion ») Nombre de documents téléchargés à partir des sites Internet de la DIV |
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Optimiser l'utilisation des fonds dédiés au programme « équité sociale et territoriale » |
Part des crédits destinés au financement des quatre priorités du programme (prévenir la délinquance dans les ZUS, favoriser la réussite scolaire des élèves les plus en difficulté, faciliter l'accès aux soins des personnes en voie de marginalisation, inscrire les publics les plus éloignés de l'emploi dans un parcours d'insertion professionnelle) |
(1) Il s'agit des établissements exerçant une activité d'industrie, de commerce ou de services.
Source : Avant-projet annuel de performance des programmes de la mission ministérielle « Ville et logement », novembre 2004
Ces objectifs et indicateurs sont globalement satisfaisants.
En particulier, l'indicateur « Taux de diffusion des dispositifs spécifiques de la politique ville » n'est pas un indicateur de moyen, puisqu'il concerne non le volume global des moyens mis en oeuvre, comme les adultes-relais, mais leur répartition entre contrats de ville.
On peut cependant s'interroger dans le cas de l'objectif « Améliorer la qualité des services rendus aux habitants des ZUS », mesuré par un « indice de satisfaction des habitants à l'égard de la couverture locale de services publics ». En effet, l'évolution de cet indice ne semble pas dépendre du responsable du programme .
3. L'absence d'indicateurs globaux et de « finalité d'intérêt général » de retour au droit commun
Votre rapporteur spécial regrette que, contrairement à ce que préconisait votre ancien rapporteur spécial, notre collègue Eric Doligé, le projet de mission ne mentionne pas l'objectif, inséré à son initiative à l'annexe 1 de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 précitée, de « réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers, et de « retour au droit commun ».
En effet, il s'agit d'éviter que le zonage de la politique de la ville, déjà ancien, perpétue, d'année en année, des régimes dérogatoires qui n'auraient plus de justification.
C'est pourquoi, à l'initiative de notre collègue, l'annexe précitée prévoit également qu' « un ou plusieurs indicateurs globaux permettent d'évaluer la situation socio-économique globale des zones urbaines sensibles (ZUS), ainsi que des zones urbaines dans leur ensemble » .
Ces indicateurs doivent figurer dans le rapport au Parlement prévu par l'article 5 de la loi du 1 er août 2003 précitée 17 ( * ) .
Votre rapporteur spécial regrette à ce sujet que ce rapport ne lui ait pas encore été remis , alors que l'article 5 précité prévoit qu'il doit être présenté au Parlement « au plus tard à l'ouverture de la session ordinaire ». Le ministère délégué au logement et à la ville a indiqué à votre rapporteur spécial que ce rapport devait être rendu public « à l'occasion de la présentation du budget de la politique de la ville en commission des finances élargie [à l'Assemblée nationale] le mercredi 17 novembre 2004 ».
Notre collègue Eric Doligé suggérait que les « indicateurs globaux » précités figurent dans le PAP , et que l'objectif de « réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers, et de « retour au droit commun » » fasse l'objet d'une « finalité d'intérêt général », au sens de la LOLF.
La hiérarchisation des objectifs des programmes, selon la Cour des comptes
« L'article 7 de la LOLF distingue (...), dans sa définition des programmes, des niveaux distincts : les « finalités d'intérêt général » ; les « objectifs précis », qui peuvent traduire, selon les cas, des objectifs stratégiques de moyen terme ou des objectifs opérationnels de plus court terme ; enfin les « résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation », indicateurs présentant des cibles et des résultats ».
Source : Cour des comptes, rapport sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 2002, juin 2003
Certes, le ministère délégué indique que « la performance assignée aux programmes de la mission « Ville et logement » visera essentiellement à une réduction des écarts constatés entre les caractéristiques des zones urbaines sensibles et une valeur de référence (comme, par exemple, une moyenne constatée au niveau national). Ainsi, à titre d'exemple, la performance du programme « rénovation urbaine » sera appréciée par sa capacité à réduire les écarts entre le taux de vacance constaté en ZUS et celui constaté dans les unités urbaines de référence ».
Votre rapporteur spécial estime cependant que la mise en oeuvre des préconisations de notre collègue Eric Doligé permettrait une plus grande clarté des objectifs poursuivis par la politique de la ville.
* 15 Rapport d'information n° 292 (2003-2004).
* 16 Ces documents, non prévus par la LOLF, ont pour fonction de synthétiser les objectifs de différentes missions concourant à une même politique.
* 17 Selon l'article 5 précité, « A compter du 1er janvier suivant la publication de la [loi du 1er août 2003 précitée], le gouvernement présente au Parlement, au plus tard à l'ouverture de la session ordinaire, un rapport annuel détaillé sur l'évolution des zones urbaines sensibles et des zones franches urbaines, lequel donne lieu à un débat d'orientation devant chacune des deux assemblées ».