Mission

M. Paul Girod

I. II. LES COMPTES SPÉCIAUX « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT » ET « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT »

A. UNE ORGANISATION RÉNOVÉE

1. Création, nature et fonction des deux comptes

a) Des créations de la LFI pour 2006 procédant d'origines différentes

Les comptes spéciaux « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et « Participations financières de l'Etat », situés en dehors du budget général, ont été institués, respectivement, par les articles 47 et 48 de la LFI pour 2006 .

(1) Le compte « Participations financières de l'Etat » était expressément prévu par la LOLF

L'enjeu spécifique de la gestion du patrimoine financier de l'Etat a justifié la mention expresse, dans la LOLF, de l'existence d'un compte spécial dédié. Aux termes du deuxième alinéa du I de l'article 21 de la loi organique, « les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat , à l'exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un unique compte d'affectation spéciale ».

La création par la LFI pour 2006 du compte « Participations financières de l'Etat » résulte directement de la mise en oeuvre cette disposition. Ce compte a pris la suite du compte n° 902-24, « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés », abrogé.

(2) Le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » a été créé ex nihilo sous l'impulsion parlementaire

Le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », qui n'avait pas d'équivalent sous l'empire de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 et dont la LOLF n'avait pas prévu l'existence, constitue une innovation de la loi de finances rectificative pour 2005 (loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005, article 8, qui a institué ce compte a posteriori pour l'exercice 2005) et de la LFI pour 2006. Le législateur, par cette création, a entendu doter d'un outil de pilotage la politique de valorisation et de mobilisation du patrimoine immobilier de l'Etat menée par le gouvernement depuis 2003, et conçue comme un élément important de la réforme de l'Etat lui-même.

On doit rappeler que c'est sous l'impulsion des travaux du Parlement que cet outil a été introduit.

Les travaux du Parlement précurseurs du compte spécial

« Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »

Au Sénat, un débat sur la gestion du patrimoine immobilier du ministère des affaires étrangères s'est tenu en séance publique le 10 mai 2005 ( JO débats Sénat , 10 mai 2005, p. 3629 et suivantes). Ce débat faisait suite au contrôle budgétaire de notre ancien collègue Jacques Chaumont sur l'outil diplomatique en Turquie (rapport d'information n° 395, 2003-2004). Il avait été inscrit à l'ordre du jour du Sénat à l'initiative de notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial sur la mission « Action extérieure de l'Etat », qui s'est situé dans la continuité de ces travaux. De ces derniers, ressortait notamment la nécessité d'une politique immobilière de l'Etat fortement centralisée.

A l'Assemblée nationale, le rapport de notre collègue député Georges Tron , en conclusion d'une mission d'évaluation et de contrôle, « sur la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l'Etat et des établissements publics », a été publié le 6 juillet 2005 (rapport d'information n° 2457, XII e législature). Ce rapport pointait l'insuffisance du pilotage de la politique immobilière de l'Etat, et les surcoûts résultant des effets induits (sous-occupation des locaux disponibles, entretien insuffisant, accroissement tendanciel du parc, etc.).

b) Des comptes d'affectation spéciale dont le régime n'est pas exactement identique
(1) Des comptes d'affectation spéciale, instruments de la gestion patrimoniale de l'Etat

Les comptes « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et « Participations financières de l'Etat » sont des comptes d'affectation spéciale au sens de l'article 21 de la LOLF : ils retracent « des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Ni l'un ni l'autre de ces comptes ne résume la gestion patrimoniale de l'Etat à laquelle ils renvoient respectivement, mais ils en constituent un instrument particulièrement important.

(a) Le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », support des cessions immobilières de l'Etat propriétaire

Tel que l'a organisé, notamment, la LFI pour 2006, le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » fait apparaître :

- en recettes, le produit des cessions des biens immeubles de l'Etat (lequel figure au titre des recettes non fiscales dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe aux projets de LFI, ligne 2211) ;

- en dépenses, celles requises en termes d'investissement et de fonctionnement à la suite d'opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles réalisées par l'Etat .

Le compte a également vocation à retracer, en recettes comme en dépenses, des transferts avec le budget général de l'Etat , qu'il s'agisse, en pratique, de versements dans le cadre d'opérations immobilières (avances, par exemple) ou de restitutions à l'Etat d'une part non prédéterminée par la loi du produit des cessions immobilières, afin de contribuer au désendettement.

Désormais, avec la réforme du service des domaines, les schémas pluriannuels de stratégie immobilière des ministères et l'introduction de loyers budgétaires ( sur l'ensemble de ces mesures, voir l'encadré ci-dessous ), le compte « Gestion immobilière de l'Etat » peut être considéré comme l'un des piliers de la politique de rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat . Il constitue en effet un véritable « tableau de suivi » des opérations de cessions et, en particulier, retrace la part du produit de ces ventes affectée au désendettement public .

Les nouveaux instruments de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat

Outre le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » , support de la politique de cessions immobilières actuellement mise en oeuvre, le gouvernement a mis en place, en 2005 et 2006, plusieurs instruments destinés à permettre de rationaliser et dynamiser la gestion de l'Etat en la matière.

La réforme du service des domaines, devenu le 1 er février 2006 le service France Domaine , a fait de celui-ci l'opérateur immobilier de l'Etat, incarnant la fonction d'Etat propriétaire (par opposition aux administrations occupantes). Ses missions ont été élargies en conséquence, qui ne se limitent plus aux tâches d'évaluation patrimoniale et de rédaction des actes, mais consistent dans une mission générale de conception et de mise en oeuvre de la politique immobilière de l'Etat , en procédant aux arbitrages requis. France Domaine, de la sorte, met en oeuvre le programme de cessions immobilières (dont les méthodes tendent à se moderniser) et les loyers budgétaires, assiste les administrations centrales dans la définition de leurs stratégies immobilières... Placé sous l'autorité du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat et, au plan local, sous celle des préfets, le service est actuellement rattaché à la direction générale des impôts. A partir du 1 er janvier 2007, il sera transféré à la direction générale de la comptabilité publique, notamment afin de rapprocher la gestion immobilière des autres chantiers de modernisation de l'Etat conduits par cette direction, et de bénéficier de son positionnement interministériel.

Un conseil de l'immobilier de l'Etat a été installé le 19 juin 2006 , bien que son décret institutif ne soit paru au Journal officiel que le 18 octobre 2006 (décret n° 2006-1267 du 16 octobre 2006). Aux termes de ce texte, la nouvelle instance, créée pour cinq ans, « suit et évalue pour le compte du ministre chargé du domaine l'avancement de la démarche de modernisation et l'évolution du parc immobilier de l'Etat » et « formule régulièrement au ministre chargé du domaine des recommandations et des préconisations opérationnelles pour améliorer la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Le conseil est composé de deux députés : nos collègues Georges Tron, qui en assure la présidence, et Jean-Louis Dumont ont été désignés par l'Assemblée nationale, et de deux sénateurs : notre collègue Adrien Gouteyron et votre rapporteur spécial ont été désignés par le Sénat ; il comprend également des représentants de professionnels de l'immobilier et une personnalité étrangère qualifiée.

Des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) ont été élaborés par chaque ministère en ce qui concerne leur administration centrale. Ces documents, à présent tous finalisés, déclinent au cas par cas, sur cinq ans, à partir d'un diagnostic intégrant les données nécessaires à la gestion (en particulier les ratios d'occupation), les orientations d'optimisation et de modernisation décidées par le gouvernement. En 2007, le dispositif sera étendu aux services déconcentrés. Décrivant une démarche de restructuration, axée sur l'objectif de réduire la dépense immobilière et définie avec l'assistance du service France Domaine et en concertation avec le conseil de l'immobilier de l'Etat, les SPSI doivent déboucher sur la cessions d'immeubles inoccupés ou mal adaptés aux besoins des administrations occupantes.

Les loyers budgétaires, introduits par la LFI pour 2006 , à titre d'expérimentation, pour trois ministères (le ministère des affaires étrangères, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et le ministère de la justice) et concernant 178 immeubles effectivement occupés, se trouvent généralisés pour 2007, par le présent projet de loi de finances, à l'ensemble des administrations centrales situées en Ile-de-France (257 immeubles) ; ils doivent être étendus, ultérieurement, à tous les services, notamment les services déconcentrés. Dans la LFI pour 2006, ces loyers ont été calculés sur la base des valeurs patrimoniales inscrites au tableau général des propriétés de l'Etat (TGPE, par ailleurs mis à jour et consolidé), auxquelles ont été appliquées le taux de 5,12 %, qui correspond au taux moyen de remboursement de la dette de l'Etat mais reste inférieur à celui du marché (6 %). Dans le présent projet de loi de finances, ce taux est relevé à hauteur de 5,4 %. Sa mise en oeuvre conduira à une masse globale de loyers budgétaires, en 2007, d'un peu plus de 300 millions d'euros.

Parallèlement, France Domaine conclura, avec chaque ministère, des conventions retraçant les droits et obligations de l'administration occupante , sorte de « baux » dont les loyers budgétaires feront partie intégrante. Ce dispositif, qui a vocation à responsabiliser les gestionnaires, concrétisera la décision annoncée par le Président de la République, le 6 janvier 2006, à Metz, de mettre fin au régime de l'affectation domaniale gratuite.

(b) Le compte « Participations financières de l'Etat », support des opérations patrimoniales de l'Etat actionnaire

Le compte « Participations financières de l'Etat », conformément à l'organisation qui en a été décidée par la loi de finances pour 2006, retrace :

1° en recettes :

a) tout produit des cessions par l'Etat de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient directement ;

b) les produits des cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus indirectement par l'Etat qui lui sont reversés ;

c) les reversements de dotations en capital, produits de réduction de capital ou de liquidation ;

d) les remboursements des avances d'actionnaires et créances assimilées ;

e) les remboursements de créances résultant d'autres interventions financières de nature patrimoniale de l'Etat ;

f) des versements du budget général ;

2° en dépenses :

a) les dotations à la Caisse de la dette publique et celles contribuant au désendettement d'établissements publics de l'Etat (la formule est destinée à couvrir, notamment, les versements à la CADES, et permet d'y associer les apports aux établissements publics qui ne reflètent pas un placement de nature patrimoniale lesquels, au sens de la comptabilité européenne, désignent désormais les seuls investissements assortis d'une réelle perspective de rentabilité) ;

b) les dotations au Fonds de réserve pour les retraites (cette mention expresse dans la nomenclature du compte résulte d'un amendement au projet de loi de finances pour 2006, adopté par l'Assemblée nationale sur l'initiative conjointe de sa commission des finances et de plusieurs de nos collègues députés 16 ( * ) ) ;

c) les augmentations de capital , les avances d'actionnaire et prêts assimilés, ainsi que les autres investissements financiers de nature patrimoniale de l'Etat ;

d) les achats et souscriptions de titres, parts ou droits de société ;

e) Les commissions bancaires, frais juridiques et autres frais qui sont directement liés aux opérations de cessions par l'Etat de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient, ainsi qu'aux deux dernières séries d'opérations mentionnées (2°, c et d).

Ainsi configuré, le compte « Participations financières de l'Etat », à l'instar du compte n° 902-24 auquel il a succédé, ne retrace pas directement la politique menée par le gouvernement en direction des entreprises qu'il contrôle . Cette politique fait l'objet du Rapport relatif à l'Etat actionnaire , « jaune » budgétaire annexé aux projets de loi de finances depuis 2001 (en application de l'article 142 modifié de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques). Le compte présente seulement les opérations en capital relatives aux établissements et entreprises dans lesquels l'Etat détient des participations .

En particulier, dans la mesure où il ne concerne pas, conformément aux dispositions précitées de l'article 21 de la LOLF, la gestion courante, ce compte ne fait pas apparaître, normalement, les recettes de dividendes . Celles-ci figurent au titre des recettes non fiscales dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe aux projets de loi de finances (lignes 2110 et 2116, respectivement « Produits des participations de l'Etat dans des entreprises financières » dont la Caisse des dépôts et consignations constitue l'essentiel et « Produits des participations de l'Etat dans des entreprises non financières et bénéfices des établissements publics non financiers »).

Le patrimoine de l'Etat actionnaire

Le répertoire établi annuellement par l'INSEE, sur la base d'une enquête annuelle de mise à jour, révèle que l'Etat, au 31 décembre 2004 (plus récentes statistiques définitives disponibles), contrôlait majoritairement, directement ou indirectement, quelques 1.307 entreprises, dont 96 sociétés de premier rang. Au 31 décembre 2005, selon les données provisoires de l'INSEE, l'Etat aurait contrôlé 1.143 entreprises, dont 96 de premier rang . La valeur moyenne du portefeuille des participations cotées de l'Etat, fin octobre 2006, était estimée à environ 130 milliards d'euros.

Alors que la LFI pour 2006 a estimé le produit des participations financières de l'Etat (ligne de recettes non fiscales 2116, dividendes perçus au titre de l'exercice 2005) à hauteur de 2,49 milliards d'euros, ces dividendes devraient en réalité s'élever à plus de 3,5 milliards d'euros , selon le Rapport relatif à l'Etat actionnaire annexé au présent projet de loi de finances. La progression s'avère de 20 % par rapport à l'exercice antérieur : au titre de l'année 2004, en effet, ce produit (recette du budget 2005) s'était établi à 2,8 milliards d'euros (l'année précédente, il n'avait pas dépassé le montant de 1,2 milliard d'euros). Dans le présent projet de loi de finances, pour 2007, ce produit est estimé à près de 5,12 milliards d'euros, soit un gain supérieur de près de la moitié à celui de 2006 .

(2) La limitation des versements du budget général aux recettes des comptes d'affectation spéciale ne concerne pas le compte « Participations financières de l'Etat »

Selon le premier alinéa du I de l'article 21, précité, de la LOLF, les recettes des comptes d'affectation spéciale, en principe, peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte . Les comptes d'affectation spéciale, de fait notamment les comptes « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et « Participations financières de l'Etat », on l'a signalé prévoient une ligne, en recettes, destinée à retracer d'éventuels versements du budget général.

Le deuxième alinéa de la même disposition, cependant, lève expressément cette limitation des versements du budget général au profit du compte retraçant les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat. En effet, le législateur organique a tenu compte de la nécessité d'assurer en toutes circonstances, en vue de dotations aux entreprises publiques, un niveau de recettes suffisant sur le compte qui constitue l'unique support de ces dotations 17 ( * ) .

L'hypothèse d'un complément en provenance du budget général, toutefois, dans l'esprit des textes comme pour votre commission des finances, doit évidemment rester exceptionnelle , qu'il s'agisse d'un versement dans la limite de 10 % des crédits initiaux, suivant le droit commun des comptes d'affectation spéciale, ou a fortiori qu'il s'agisse d'un versement qui, au bénéfice des recettes du compte « Participations financières de l'Etat », excèderait cette proportion.

2. Les nouveautés structurelles introduites à compter de 2007

a) La transformation de chaque mission correspondante, « mono-programme » en 2006, en mission « bi-programmes », afin de respecter la LOLF

Conformément à l'article 20 de la LOLF, chaque compte spécial constitue une mission au sens des articles 7 et 47 de ce texte. Dans la LFI pour 2006, les missions correspondant aux comptes « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et « Participations financières de l'Etat » ne comportaient, chacune, qu'un programme unique , homonyme (respectivement, le programme 721 et le programme 731). Dans le présent projet de loi de finances, cette organisation est modifiée : afin de respecter les prescriptions organiques que le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de rappeler, ces missions, en 2007, seront constituées, chacune, de deux programmes .

(1) Une exigence organique rappelée par le Conseil constitutionnel

Dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 ( Loi de finances pour 2006 ), le Conseil constitutionnel a rappelé qu'une mission et, partant, un compte spécial ne pouvait comporter un programme unique , selon les prescriptions de la LOLF, au-delà de la première année de mise en oeuvre de cette dernière. Ce rappel, de portée générale, a été formulé, au cas particulier, en ce qui concernait le compte « Participations financières de l'Etat ».

Décision du Conseil constitutionnel n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005

( Loi de finances pour 2006 ) extraits

« - Quant au caractère « mono-programme » du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » :

« 22. Considérant que le compte d'affectation spéciale créé par l'article 48 de la loi déférée comporte un programme unique ;

« 23. Considérant que, selon les requérants, le fait que ce compte ne comporte qu'un seul programme serait « contraire à la lettre » de la loi organique relative aux lois de finances et « opposé à son esprit, notamment en matière de renforcement du droit d'amendement pour les parlementaires » ;

« 24. Considérant qu'en vertu de la première phrase du deuxième alinéa du I de l'article 7 de la même loi organique : « Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie » ; que son article 47, combiné avec les dispositions figurant à cet article 7, offre aux membres du Parlement la faculté nouvelle de présenter des amendements majorant les crédits d'un ou plusieurs programmes ou dotations inclus dans une mission, à la condition de ne pas augmenter les crédits de celle-ci ; qu'il résulte de ces dispositions que, comme le font valoir les requérants, une mission ne saurait comporter un programme unique ;

« 25. Considérant qu'aux termes du premier alinéa du II de l'article 20 de la loi organique du 1 er août 2001 : « Chacun des comptes spéciaux dotés de crédits constitue une mission au sens des articles 7 et 47. Leurs crédits sont spécialisés par programme » ; que, dès lors, en l'état de la législation, les comptes spéciaux ne devraient pas comporter un programme unique ;

« 26. Considérant, toutefois, que la présentation du compte d'affectation spéciale critiqué et des autres missions « mono-programme » s'inscrit dans le cadre de la mise en place d'une nouvelle nomenclature budgétaire ; qu'afin de laisser aux autorités compétentes le temps de procéder aux adaptations nécessaires et de surmonter les difficultés inhérentes à l'application d'une telle réforme, la mise en conformité des missions « mono-programme » et des nouvelles règles organiques pourra n'être effective qu'à compter de l'année 2007 ;

« 27. Considérant, ainsi, que le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » et les nouvelles règles organiques devront être mis en conformité ; qu'il devra en être de même pour les autres comptes spéciaux, figurant dans la loi de finances pour 2006, qui ne comportent qu'un programme [...] »

(2) Une transformation réalisée en érigeant l'action relative au désendettement public en programme distinct de chaque mission

Les programmes uniques des missions correspondant aux comptes « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et « Participations financières de l'Etat », dans la LFI pour 2006, comportaient chacun une action relative au désendettement public (respectivement, l'action 1, « Contribution au désendettement de l'Etat », du programme 721, et l'action 2, « Désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat », du programme 731). Afin de transformer en mission « bi-programmes », à partir de 2007, ces missions, les actions précitées, dans le présent projet de loi de finances, ont été érigées en programmes distincts .

(a) Les nouveaux programmes du compte « Participations financières de l'Etat »

Dans sa configuration issue du présent projet de loi de finances, la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat » se compose des deux programmes suivants :

- le programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » , héritier du programme de même numéro tel qu'il figurait dans la LFI pour 2006, mais auquel a été soustrait son action 2 relative au désendettement public. Ce programme est lui-même constituée de quatre actions , reprises de la nomenclature préexistante ;

- le programme 732, « Désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat » , qui correspond à l'action 2, précitée, du programme 731 dans sa configuration de la LFI pour 2006. De façon logique, le nouveau programme, comme son action unique , reprend l'intitulé même de l'ancienne action.

La responsabilité de ces deux programmes relève du directeur général de l'Agence des participations de l'Etat (APE 18 ( * ) ). La fonction, depuis le mois de septembre dernier, s'avère vacante, le successeur de M. Denis Samuel-Lajeunesse 19 ( * ) n'ayant pas été nommé ; votre rapporteur spécial s'en étonne. L'intérim est en pratique assuré par M. Bruno Bezard, directeur général adjoint de l'Agence.

(b) Les nouveaux programmes du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »

Suivant le présent projet de loi de finances, la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » est désormais constituée par deux programmes, qui reprennent respectivement les deux actions, chacune de même intitulé et de même objet que leur nouveau programme correspondant, composant le programme 721 dans sa configuration de la LFI pour 2006. Ces programmes, de fait, sont « mono-action » : le programme 721, « Contribution au désendettement de l'Etat » ; le programme 722, « Dépenses immobilières » .

Les deux programmes sont placés sous la responsabilité du chef du service France Domaine , actuellement M. Daniel Dubost 20 ( * ) .

b) Un élargissement du périmètre des opérations retracées par le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »

En vue de perfectionner l'outil de pilotage que constitue, pour la politique de rationalisation de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, le compte d'affectation spéciale dédié, l'article 22 (paragraphe II) du présent projet de loi de finances procède à une double extension du périmètre des opérations retracées par ce compte .

(1) Une extension du champ des recettes aux fonds de concours

A partir de 2007, les fonds de concours seront intégrés aux recettes que le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » fait apparaître, alors que ces recettes ne comprennent actuellement, comme on l'a signalé, que le produit des cessions des biens immeubles de l'Etat et les versements du budget général. Cet élargissement doit permettre au compte de retracer des versements en provenance d'autres acteurs que l'Etat, qui seraient parties prenantes d'opérations immobilières concernant celui-ci, en particulier les collectivités territoriales (et notamment celles dont les services sont logés dans des « cités administratives »).

La mesure devrait permettre une visibilité plus complète des ressources dégagées à l'occasion des opérations immobilières de l'Etat ; 300.000 euros de fonds de concours sont attendus sur le compte pour 2007.

(2) Une extension du champ des dépenses en faveur des établissements publics

A partir de 2007, parmi les dépenses retracées par le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », notamment à côté de celles d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles réalisées par l'Etat, figureront des dépenses de même nature réalisées, sur des immeubles relevant du domaine de l'Etat, par des établissements publics .

Cette extension du périmètre des dépenses retracées par le compte vise d'abord à permettre que les opérations précitées puissent être légalement conduites, le cas échéant, par les services compétents des établissements publics concernés, et non exclusivement par ceux de l'Etat comme c'est actuellement le cas.

La mesure a également pour effet d' intégrer les établissements publics dans le dispositif d'intéressement à la cession d'immeubles qui bénéficie actuellement aux seuls ministères , tel qu'il a été mis en place par le gouvernement ( voir l'encadré ci-après ). De la sorte, dès lors que les immeubles en cause appartiendront au domaine de l'Etat et que, par conséquent, le produit de leur cession se trouvera retracé en recettes dans le compte, ces établissements pourront prétendre, en principe, à une récupération de 85 % du produits des ventes, pour financer les relogements de services qui s'avéreraient nécessaires. Cette réforme est de nature à appuyer utilement la politique volontariste de cessions engagée , depuis 2003, par le gouvernement, et dont le Parlement observe les réalisations avec une toute particulière attention 21 ( * ) .

L'intéressement des ministères aux cessions immobilières

Modifiant le dispositif antérieurement fixé par la circulaire du 21 février 1992 relative à la réforme de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat (circulaire dite « Cresson »), le gouvernement, depuis 2004, a défini un nouveau régime d'intéressement des ministères à la cession d'immeubles. En son état actuel, ce dispositif se présente comme suit.

Dans l'hypothèse de cessions donnant lieu à relogement de services , les ministères bénéficient, de manière automatique en cas de cessions dont le produit est inférieur à deux millions d'euros, d'un retour de 85 % de ce produit, en vue de financer les opérations de relogement ou, si leurs dépenses réelles à cet égard s'avèrent inférieures, pour d'autres dépenses immobilières. Les 15 % restant sont affectés au désendettement de l'Etat . S'agissant des cessions d'un montant supérieur à 2 millions d'euros, les conditions de relogement font l'objet d'une validation préalable par le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, sur la base des propositions des administrations concernées et après une instruction centralisée qui associe le service France Domaine, la direction du budget et le secrétariat général du conseil de l'immobilier de l'Etat.

Dans le cas de cessions d'immeubles inoccupés , les ministères bénéficient de 50 % du produit des ventes si celui-ci est supérieur à deux millions d'euros, 85 % s'il est inférieur. Les 50 % et 15 % restant respectivement sont affectés au désendettement de l'Etat.

Pour les immeubles militaires , par dérogation, l'intéressement du ministère de la défense a été fixé à 100 % du produit des cessions réalisées.

Enfin, des « contrats de performance » souscrits individuellement par les ministères peuvent conduire à l'adaptation de ces règles . Ainsi, le ministère de l'équipement récupère 95 % du produit de vente des immeubles dont il dispose ; le ministère des affaires étrangères, et la direction générale du trésor et de la politique économique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, bénéficient quant à eux, en ce qui concerne les immeubles situés à l'étranger, d'un intéressement de 100 % du produit des cessions.

B. LES CRÉDITS ET LA PERFORMANCE, EN 2007, DES MISSIONS CORRESPONDANTES

1. La mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »

a) Un niveau de crédits qui appellera la plus grande transparence d'exécution

Dans le présent projet de loi de finances, la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » regroupe des crédits qui s'élèvent, au total, en AE comme en CP, à 500 millions d'euros . Ces crédits représentent le niveau du produit attendu, en 2007, des cessions immobilières de l'Etat , soit 1,3 % des 38 milliards auxquels est évalué l'ensemble de ses propriétés immobilières par le TGPE. Ils sont conformes à l'objectif que le gouvernement, en 2003, s'est fixé en termes de rythme annuel en la matière.

(1) La répartition des crédits entre les programmes de la mission résulte, pour l'essentiel, des taux d'intéressement des administrations aux cessions immobilières

Les 85 % des crédits de la mission ( 425 millions d'euros ) correspondent au programme 722, « Dépenses immobilières » , et à son action unique, de même intitulé. Ces crédits sont repris sous le titre 5 (Dépenses d'investissement), et destinés au financement des opérations de relogement de services, consécutives aux cessions d'immeubles de l'Etat précédemment occupés. Par ailleurs, au bénéfice du même programme, comme on l'a déjà signalé en présentant l'extension du périmètre des opérations retracées, à partir de 2007, par le compte spécial, 300.000 euros sont attendus au titre de fonds de concours .

Les 15 % des crédits de la mission ( 75 millions d'euros ) sont rassemblés au sein du programme 721, « Contribution au désendettement de l'Etat » , et de son action unique homonyme. Ces crédits se trouvent repris sous le titre 3 (Dépenses de fonctionnement). Ils correspondent au versement, en recettes non fiscales du budget général, de la part des produits de cessions d'immeubles de l'Etat qui ne sera pas consacrée au relogement de services .

Cette répartition des crédits résulte, quasi-mécaniquement, de l'application des taux définis pour le régime d'intéressement aux cessions d'immeubles de l'Etat , tel qu'il a été rappelé ci-dessus, qui bénéficie aux ministères et, à compter de 2007, pourra profiter également aux établissements publics ( ut supra ). En principe, on le rappelle, 85 % du produit de cession font retour aux administrations concernées, les 15 % restant étant affectés au désendettement de l'Etat.

Cependant, eu égard au taux spécifiques de ce régime pour certains types de cession , une certaine marge existe. Elle permet notamment l'inscription, sur le programme « Dépenses immobilières », de :

- 4 millions d'euros, pour l'entretien et l'acquittement des impôts et taxes afférents à la réserve foncière de l'Etat acquise, au fil des années, en vue de faire face aux besoins d'urbanisation (5.753 hectares en Ile-de-France, 6.000 hectares sur le reste du territoire, gérés par des établissements publics ad hoc ou les directions départementales de l'équipement) ;

- 5 millions d'euros, destinés au financement de nouvelles acquisitions dans le même but.

Ces dernières informations, d'une façon anormale, n'apparaissent pas dans le « bleu » relatif au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » , mais dans celui de la mission « Politique des territoires » (dont le rapporteur spécial est notre collègue Roger Besse). Les crédits en cause, en effet, jusqu'en 2006, se trouvaient retracés dans le programme 113, « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » relevant de cette mission.

(2) Une exigence de sincérité s'impose au gouvernement en ce qui concerne la réalisation des objectifs de cessions d'immeubles
(a) Une transparence limitée à l'égard des cessions réalisées au premier semestre 2006
Suivant les prévisions de la LFI pour 2006, 479 millions d'euros de produits de cessions immobilières sont attendus cette année, dont 139 millions d'euros affectés au désendettement de l'Etat. Il convient de noter que, sur chacune de ces sommes, 79 millions d'euros correspondent à la cession d'immeubles précédemment occupés, à Paris, par le ministère de la culture22 ( * ).
Dans ses réponses au questionnaire que votre rapporteur spécial lui a adressé en application de l'article 49 de la LOLF, le gouvernement se déclare « en ligne » avec cet objectif de cessions, sans donner beaucoup plus de précisions sur le niveau d'exécution atteint à l'issue du premier semestre 2006. On apprend seulement qu'au 30 juin 2006, la dépense immobilière imputée sur le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » s'était établie, au total, à 38,65 millions d'euros. Votre rapporteur spécial ne peut que regretter ce manque initial de transparence en direction du Parlement.

D'après les renseignements qui ont été obtenus de la part de M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine 23 ( * ) , au 30 septembre 2006, 252 millions d'euros de produits de cessions avaient été effectivement encaissés sur le compte. Les produits par opération réalisée sont pour le moment tenus confidentiels , en vue d'éviter que cette information puisse influer sur les prix de cession, au détriment des intérêts de l'Etat. Un grand nombre d'opérations en cours doit donner lieu à encaissement dans les derniers mois de l'année . En particulier, dans le chiffre indiqué, n'est pas prise en compte la cession des immeubles parisiens, précités, naguère occupés par le ministère de la culture : la vente ne devrait être finalisée qu'en novembre de cette année. Dans ces conditions, M. Dubost a estimé pouvoir confirmer la crédibilité de l'objectif financier de cessions fixé pour 2006 .

Pour mémoire ici, on rappelle que les cessions d'immeubles de l'Etat ont réalisé, en 2004 , 170 millions d'euros de recettes, alors que la LFI pour cet exercice en prévoyait 500, et, en 2005, 634 millions d'euros (dont 198 millions d'euros à l'occasion du déménagement de la direction des douanes du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie 24 ( * ) ) , contre une prévision de 850 millions d'euros en LFI correspondante.

(b) Les objectifs pour 2007 ne doivent pas couvrir d'éventuels retards sur l'exécution du programme de 2006

Bien évidemment, votre rapporteur spécial souhaite que le niveau atteint, à la fin de l'exercice en cours, par le produit des cessions immobilières de l'Etat, s'approche, le plus possible, des prévisions de la LFI pour 2006 : comme il l'a fait valoir, l'an dernier, à l'occasion de l'examen du projet de cette loi, l'attente des réalisations, en la matière, est forte. En tout état de cause, quel que soit le niveau effectif des ventes réalisées en 2006, les retards d'exécution éventuels de ce programme ne devront pas se trouver artificiellement couverts, en 2007, par les objectifs fixés, en ce domaine, par le présent projet de loi de finances .

En d'autres termes, à supposer que les 479 millions d'euros de cessions prévus pour cette année ne soient pas atteints, le produit des ventes planifiées sur l'exercice 2006 mais qui ne seraient de facto réalisées que dans le courant de l'année prochaine, ne saurait être comptabilisé sauf à opérer un effet d'optique spécieux , comme contribuant à satisfaire l'objectif affiché par le présent projet de loi de finances. Ainsi, les 500 millions d'euros de cessions prévus pour 2007 doivent bien venir en sus des objectifs fixés pour 2006, non les recouper à titre de « rattrapage » .

De ce point de vue, la plus grande sincérité est requise de la part du gouvernement . Ce dernier devra donc transmettre au Parlement toutes les informations utiles, en particulier en lui indiquant quelles cessions il avait envisagé pour 2006 et, à la fois, quelle part de ce programme n'aura pu être mise en oeuvre qu'en 2007. Votre rapporteur spécial entend se montrer tout particulièrement vigilant sur ce point.

b) Une évaluation de la performance très sensiblement améliorée

La mesure de la performance de la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », dans le présent projet de loi de finances, a été significativement affinée par rapport à la LFI pour 2006. En particulier, les critiques formulées par votre rapporteur spécial , lors de l'examen du projet de cette dernière loi, ont été suivies d'effets .

(1) La création d'un nouvel objectif et d'un nouvel indicateur faisant suite aux préconisations de votre rapporteur spécial

Dans sa configuration issue de la LFI pour 2006 , le programme unique associé au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » fait l'objet d'un objectif unique : « identifier et remédier aux cas de sous-optimisation du patrimoine immobilier de l'Etat » . Tel est bien, de fait, la raison d'être du compte. Un seul indicateur a été associé à cet objectif ; il mesure le « nombre d'immeubles dont la cession sera proposée grâce à une prise d'initiative formelle du service des domaines » . L'objectif d'identification pour 2006 est de 100 immeubles répondant à cette caractéristique.

Votre rapporteur spécial, dans son rapport sur les crédits du compte inscrits dans le projet de LFI pour 2006 25 ( * ) , puis lors de l'audition, par votre commission des finances, de M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine, le 11 avril 2006 26 ( * ) , a fait valoir le caractère incomplet de cet indicateur, notamment dans la mesure où celui-ci ne permet pas de rendre compte du montant des cessions réalisées par l'intervention du service France Domaine. Il a alors préconisé l'introduction d'un indicateur rapportant, pour chaque cession immobilière de l'Etat, la valeur estimée des immeubles avant cession au produit retiré de la vente .

L'indicateur souhaité est maintenant en place : dans le cadre du présent projet de loi de finances, un objectif nouveau , associé au programme « Contribution au désendettement de l'Etat », a été créé, visant à « améliorer la qualité des évaluations domaniales » . L'indicateur associé à cet objectif mesurera « l'écart moyen entre valeur vénale et prix réalisé à la vente » . L'objectif pour 2007 est de 1,3 % d'écart ; la « cible », pour 2008, de 1,2 %

Bien que cet indicateur, afin d'éviter d'alourdir le dispositif de suivi nécessaire, ne concerne que les ventes d'un montant supérieur à 2 millions d'euros , il constitue un important facteur de progrès dans la mesure de la performance de l'action du service France Domaine. Votre rapporteur spécial se félicite de son introduction.

(2) Les autres améliorations apportées à la mesure de la performance de la mission

Deux autres séries d'améliorations sont apportées par le présent projet de loi de finances en ce qui concerne la mesure de la performance de la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

En premier lieu, l'objectif précité « identifier et remédier aux cas de sous-optimisation du patrimoine immobilier de l'Etat » , figurant dans la LFI pour 2006 et désormais associé au programme « Dépenses immobilières », a été assorti, pour 2007, de deux nouveaux indicateurs, complémentaires l'un de l'autre. Il s'agit :

- d'une part, du « rapport du nombre d'immeubles vendus au nombre d'immeubles recensés en fin d'année précédente » , rapport prévu à hauteur de 30 % en 2006, estimé à 50 % en 2007, « ciblé » à 60 % pour 2008 ;

- d'autre part, du « rapport du nombre d'immeubles vendus au nombre d'immeubles recensés en fin d'année » , rapport estimé à 40 % en 2007, avec une cible fixée à 70 % pour 2008.

Ces nouveaux indicateurs s'ajoutent utilement à celui, précité, du « nombre d'immeubles dont la cession sera proposée grâce à une prise d'initiative formelle de France Domaine », dont la prévision pour 2007 et la « cible » pour l'année suivante restent identiquement fixées à 100, comme sa prévision pour 2006.

En second lieu, un deuxième objectif, nouveau , a été aménagé au bénéfice du même programme, visant à « s'assurer du caractère économiquement rentable des opérations de relogement de services » . Son indicateur , unique, mesure le « pourcentage des opérations immobilières de relogement de services agréés par France Domaine ayant induit une réduction prévisionnelle d'au moins 10 % du coût immobilier par agent » . Un taux de 90 % est attendu dès 2007, pour une « cible » de 95 % en 2008.

La mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » fait ainsi, maintenant, l'objet d'une mesure de la performance satisfaisante .

c) Par cohérence avec des décisions déjà prises par votre commission des finances, la proposition de créer un nouveau programme dédié aux travaux immobiliers de l'Etat

Le 31 octobre dernier, votre commission des finances, à l'occasion de l'examen des crédits de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » , dont le rapporteur spécial est notre collègue Bernard Angels, et sur la proposition de ce dernier, a adopté, à l'unanimité, un amendement qui vise à supprimer, comme étant inscrits d'une façon manifestement erronée sur cette mission eu égard à son objet, 60 millions d'euros d'AE . En effet, ces crédits sont dédiés à l'installation de la Maison de la francophonie , au 20, avenue de Ségur, à Paris dans le VII e arrondissement, et n'ont donc, à l'évidence, pas de lien avec ladite mission.

Au cours d'une seconde séance, tenue dans la même journée , votre commission des finances, à l'occasion de l'examen des crédits de la mission « Ecologie et développement durable » , dont la rapporteure spéciale est notre collègue Fabienne Keller, et sur la proposition du président Jean Arthuis, a adopté, à l'unanimité encore, un amendement visant à supprimer, à nouveau comme inscrits dans une mission qui, de toute évidence, n'était pas adéquate, 40 millions d'euros d'AE. De fait, ces crédits ont vocation à financer le déménagement du ministère de l'écologie et du développement durable, pendant la période des travaux d'aménagement requis par l'installation précitée de la Maison de la francophonie : les locaux en cause se trouvent actuellement occupés par le ministère, qui doit d'ailleurs les réintégrer en partie, à hauteur des deux tiers, le tiers restant se trouvant affecté à ladite Maison, après la réalisation des travaux.

Dans l'un et l'autre cas, il s'est agi pour votre commission des finances d'inviter le gouvernement à inscrire les crédits concernés sur la mission pertinente du budget . Or, cette mission, pour votre commission des finances, est celle qui correspond au compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », pilotée par le service France Domaine, lequel incarne désormais la fonction de propriétaire de l'Etat. C'est par conséquent sur la présente mission qu'il convient de reporter les 100 millions d'euros que nécessiteront, au total, les deux opérations combinées , d'une part, de l'installation de la Maison de la francophonie et, d'autre part, du déménagement temporaire du ministère de l'écologie et du développement durable.

Un amendement est proposé en ce sens par votre rapporteur spécial. Cet amendement, en premier lieu, prévoit la création d'un nouveau programme au sein de la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », intitulé « Travaux » . Ce programme, dans l'esprit de votre commission des finances, est dédié à l' ensemble des opérations d'aménagement ou de rénovation nécessitées par les immeubles de l'Etat, et des dépenses de fonctionnement liées à ces opérations . Il convient en effet de préciser que le programme 722 existant, malgré son intitulé « Dépenses immobilières », ne couvre en réalité, suivant en cela la nomenclature du compte d'affectation spéciale, que les dépenses induites par des opérations de cessions, d'acquisition ou de construction (pour l'essentiel, en pratique, en vue du relogement de services).

En second lieu, l'amendement abonde le nouveau programme ainsi créé, pour 2007, à hauteur des 100 millions nécessaires. Eu égard aux règles applicables au Parlement en matière de recevabilité financière, cette somme est « gagée » sur les crédits prévus par le présent projet de loi de finances au bénéfice des deux programmes initiaux de la mission : 75 millions d'euros sont supprimés du programme « Contribution au désendettement de l'Etat » ; les 25 millions complémentaires le sont du programme « Dépenses immobilières ». Ce dispositif est traduit par le tableau suivant :

Programmes

AE

AE

CP

CP

+

+

Contribution au désendettement

75.000.000

75.000.000

Dépenses immobilières

25.000.000

25.000.000

Travaux

100.000.000

100.000.000

TOTAL

100.000.000

100.000.000

100.000.000

100.000.000

SOLDE

0

0

Il appartiendra au gouvernement de soumettre au Parlement les mesures de conséquence , tant du point de vue du niveau global des crédits inscrits, pour 2007, sur la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », qu'en ce qui touche à l'architecture même de ce compte spécial. Cependant, l'amendement proposé vise avant tout à inciter le gouvernement, pour l'avenir, à retracer de manière spécifique l'ensemble des crédits demandés en considération de travaux à mener sur les immeubles de l'Etat . Cette mesure, au demeurant, ne fera que mettre en oeuvre le principe de regroupement des crédits budgétaires par mission de l'Etat fixé par la LOLF. Elle apparaît ainsi comme un complément indispensable aux dispositifs de réforme domaniale déjà mis en place : votre rapporteur spécial, par conséquent, attend que le gouvernement s'engage très fermement sur ce point.

2. La mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat »

a) Des crédits dont la transparence d'emploi fait l'objet d'une amélioration relative

Dans le présent projet de loi de finances, la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat » regroupe des crédits qui s'élèvent, au total, en AE comme en CP, à 5 milliards d'euros , repris au titre 7 (Dépenses d'opérations financières).

La quasi-totalité de ces crédits ( 4,97 milliards d'euros ) est attendue des produits des cessions, en 2007, de titres, parts ou droits de sociétés que l'Etat détient directement (première ligne de recettes du compte). Le niveau de ces privatisations correspond à environ 4 % de la valeur du portefeuille des participations cotées de l'Etat évaluée fin octobre 2006 (environ 130 milliards d'euros). Il n'est pas possible de connaître encore le détail de ce programme de cessions : comme le fait valoir le gouvernement dans l'une de ses réponses au questionnaire que votre rapporteur spécial lui a adressé en application de l'article 49 de la LOLF, « la participation de l'Etat dans certaines entreprises ne peut descendre en deçà d'un seuil défini par la loi. S'agissant de celles qui n'ont pas fait l'objet d'une limite de nature législative, leur évolution dépendra en premier lieu du projet stratégique des entreprises intéressées, de l'évolution de leurs alliances ainsi que des orientations industrielles que seront retenues par le gouvernement pour 2007 et les années ultérieures. Le deuxième facteur d'évolution réside dans les opportunités de valorisation patrimoniale de l'Etat telles qu'elles résulteront des évolutions de marché. Dans ce contexte, il serait désavantageux d'afficher par avance la part que l'Etat est susceptible de céder ainsi qu'un prix de cession . »

Aucune recette n'est prévue s'agissant de reversements de produits résultant de cessions de titres de sociétés détenus indirectement par l'Etat. Pour le reste, 30 millions d'euros, au total, devraient résulter :

- d'une part, du reversement de dotations en capital et de produits de réduction de capital ou de liquidation, à hauteur de 10 millions d'euros ;

- d'autre part, du remboursements des avances d'actionnaires et créances assimilées, à hauteur de 10 millions d'euros ;

- enfin, de remboursements de créances résultant d'autres investissements patrimoniaux de l'Etat, à hauteur de 10 millions d'euros.

Il convient de rappeler que la LFI pour 2006 avait prévu 14 milliards d'euros de recettes (dont 9,97 milliards d'euros de produits des cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus directement par l'Etat et 4 milliards d'euros issus de reversements de produits résultant de cessions de titres de sociétés détenus indirectement). D'après les renseignements recueillis auprès du directeur général adjoint de l'APE, M. Bruno Bezard 27 ( * ) , l'exécution a d'ores et déjà permis de réaliser 17,1 milliards d'euros de recettes, ce niveau exceptionnel résultant, pour les trois quarts (13 milliards d'euros) de la cession de trois sociétés d'autoroutes 28 ( * ) .

(1) Comme en 2006, la majeure part (72 %) des crédits de la mission est affectée au désendettement public
(a) 1,4 milliard d'euros de crédits employés aux opérations en capital

Pour 2007, 1,4 milliard d'euros , soit un peu plus du quart des crédits de la mission ( 28 % ), sont affectés au programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » .

L'essentiel ( 1,3 milliard d'euros , soit 92,8 % des crédits du programme et 26 % des crédits de la mission dans son ensemble) correspond à l'action 1, « Augmentation de capital, dotations en fonds propres , avances d'actionnaires et prêts assimilés ». Cette action retrace notamment les créations ou recapitalisations d'entités et les apports ou avances d'actionnaires.

Le reste ( 100 millions d'euros ) se trouve affecté à la dernière des quatre actions du programme, relative aux « Prestations de services : commissions bancaires, frais juridiques et frais liés aux opérations de gestion des participations financières de l'Etat ». Ces frais représentent 2 % du produit des cessions prévues . Il convient de noter que 150 millions d'euros sont consacrés aux mêmes opérations en 2006, soit seulement 1 % du produit attendu des privatisations cette année : l'asymétrie s'explique par le caractère peu coûteux, en termes de frais de ce type, des opérations de cessions d'autoroutes, précitées.

Enfin, pour 2007 comme en 2006, les actions « Achats ou souscriptions de titres, parts ou droits de société » et « Autres investissements financiers de nature patrimoniale » ne sont dotées d'aucun crédit.

Les dépenses fiscales contribuant au programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat »

L'annexe « Compte spéciaux » jointe au présent projet de loi de finances révèle que deux catégories de dépenses fiscales contribuent, à titre principal, au programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » :

- d'une part, l'imposition, réalisée selon des modalités spécifiques, des plus-values résultant d'échanges de titre réalisés dans le cadre des lois de privatisation du 6 août 1986 et du 19 juillet 1993 ;

- d'autre part, le report d'imposition des plus-values réalisées lors de l'échange de titres participatifs, certificats d'investissement ou certificats pétroliers contre des actions de sociétés privatisées .

Cependant, le même document signale comme « non chiffrable », pour 2005 aussi bien que pour 2006 et 2007, le montant de ces dépenses fiscales. Interrogée à ce sujet, l'APE estime qu'elle ne dispose pas des moyens nécessaires à cette évaluation. L'information fournie par le « bleu » budgétaire s'en trouve vide de substance !

(b) 3,6 milliards d'euros de crédits employés au désendettement public

Le programme 732, « Désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat », pour son action unique homonyme, reçoit les 3,6 milliards d'euros restant sur le total des crédits de la mission, soit 72 % de ces derniers. Sur cette somme :

- 3,1 milliards d'euros doivent être affectés au désendettement de l'Etat , entraînant une diminution de sa charge d'intérêts estimée à 122 millions d'euros ;

- 513 millions d'euros doivent bénéficier aux établissements publics , en pratique l'EPFR amortissant la dette « Crédit Lyonnais, entraînant une diminution de leur charge d'intérêts estimée à 19 millions d'euros.

Cet effort en faveur de l'amélioration du bilan de l'Etat mérite d'être salué : il s'inscrit dans la continuité des orientations de la LFI pour 2006, et tend à se démarquer des options retenues antérieurement en matière d'affectation des recettes de privatisations ( voir l'encadré ci-dessous ). Dans l'une de ses réponses au questionnaire que votre rapporteur spécial lui a adressé en application de l'article 49 de la LOLF, le gouvernement indique que, « dans un contexte où les besoins liés aux opérations en capital sont d'ampleur plus limitée qu'il y a quelques années, les ressources libres d'emploi seront systématiquement affectées au désendettement de l'Etat et d'établissements publics de l'Etat ».

Il faut toutefois garder à l'esprit que les affectations prévues demeurent conditionnées à la réalisation effective des cessions de participations financières , dont le produit dépend, notamment, des conditions de marché.

L'affectation des recettes de privatisation depuis 1986 :

14 % ont été affectés au désendettement public jusqu'en 2005, 93 % en 2006

Selon le Rapport relatif à l'Etat actionnaire annexé au présent projet de loi de finances , le total des produits de cessions d'actifs (« privatisations », hors ERAP) réalisés entre 1986 et l'année 2005 incluse s'est élevé, en euros courants, à 81,7 milliards. Près de 82 % de ce montant (66,9 milliards d'euros) ont servi à des opérations de capitalisation d'entreprises publiques. Seuls 10 milliards d'euros sont allés au désendettement de l'Etat ; 1,6 milliard d'euros a été versé au Fonds de réserve des retraites : le septième des recettes.

En ce domaine, la LFI pour 2006 a marqué une rupture, en prévoyant l'affectation au désendettement public de 85 % des recettes de cessions estimées pour cette année, soit 11,95 milliards d'euros, dont 1,95 milliard au bénéfice de l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR, qui amortit la dette « Crédit Lyonnais ») et de Charbonnages de France. En réalité, eu égard aux recettes effectivement réalisées, la Caisse de la dette publique a été dotée de 13,3 milliards d'euros, et 512 millions d'euros ont bénéficié à l'EPFR, 2,2 milliards d'euros à Charbonnages de France soit, au total, 16 milliards d'euros consacrés au désendettement (93 % des 17,1 milliards d'euros de produits) .

(2) L'information du Parlement, par rapport au projet de LFI pour 2006, a fait l'objet d'une amélioration relative
(a) Une amélioration réelle dans les documents transmis au Parlement

Dans le cadre de l'examen du projet de LFI pour 2006 , votre rapporteur spécial avait souligné 29 ( * ) l' insuffisance des informations contenues par l'annexe « Compte spéciaux » en ce qui concernait l'affectation précise des crédits retracés par la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat ». En effet, si une liste des établissements bénéficiaires des actions de cette mission (alors « mono-programme) était indiquée, la somme allouée à chacun d'eux soit pour recapitalisation, soit pour désendettement n'était pas précisée. La justification des crédits demandés, supposée « au premier euro » conformément aux prescriptions de la LOLF, restait par conséquent une justification globale .

Un réel progrès a été réalisé pour 2007 : dans le projet annuel de performances de la mission, complété par les réponses aux questionnaire que votre rapporteur spécial a adressé au gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF, le présent projet de loi de finances fait figurer certains des montants qui bénéficieront aux entités concernées .

(b) Une amélioration relative car d'importantes omissions subsistent

Malgré l'indéniable progrès, dans le « bleu » budgétaire , tous les montants des crédits employés au titre du programme 731, relatif aux « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » ne sont pas indiqués . Ainsi, font défaut :

- d'une part, le montant prévisionnel de la capitalisation de la SOVAFIM 30 ( * ) ;

- d'autre part, l'estimation du niveau de financement éventuel des soultes d'adossement des régimes de retraite de la RATP au régime de droit commun (très probablement une participation aux régimes AGIRC-ARRCO).

Mais il y a plus grave : l'addition des montants indiqués pour les opérations inscrites dans ce programme en 2007 150 millions d'euros pour DCN, 100 millions d'euros pour la SNCF comme pour GIAT industries, éventuellement 50 millions d'euros pour la SONACOTRA, soit au total 400 millions d'euros reste loin du total des crédits demandés pour le programme dans son ensemble : 1,3 milliard d'euros .

Interrogée par votre rapporteur spécial, l'APE a retracé avec plus de rigueur ces crédits . Leur emploi est détaillé dans l'encadré ci-dessous. Une marge de manoeuvre opérationnelle, de l'ordre de 100 à 200 millions d'euros, reste ménagée .

Votre rapporteur spécial, cependant, rappelle que la justification intégrale des crédits demandés, conformément aux exigences de la LOLF, doit figurer dans les documents budgétaires transmis au Parlement en début d'examen des projets de loi de finances , en l'occurrence dans le projet annuel de performance de la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat ».

Les opérations bénéficiaires des crédits de la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat » en 2007

D'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, et à sa demande, par l'APE, qui complètent et corrigent partiellement les indications figurant au sein du « bleu » de la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat », en 2007, les crédits retracés par cette mission seront affectés comme suit.

Au titre du programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » ( 1,3 milliard d'euros ), seront financés :

- pour DCN : la quatrième et dernière échéance ( 150 millions d'euros ) de la souscription de l'Etat relative à la dotation en capital de 560 millions d'euros décidée en 2003 par l'assemblée générale de la société (140 millions d'euros ont été versés en 2003, 120 millions d'euros en 2005 et 150 millions en juin 2006) ;

- pour la SNCF : en principe, le dernier versement ( 100 millions d'euros ) au titre de la restructuration de l'activité de fret de l'entreprise (selon le plan validé par la Commission européenne ; 250 millions d'euros ont été versés en 2005, 450 millions d'euros doivent l'être au cours de l'année 2006) ;

- pour GIAT Industries : la quatrième tranche ( 300 millions d'euros ) de la souscription de l'Etat à l'augmentation du capital de la société, décidée en 2004 pour un montant total de 1 milliard d'euros (250 millions d'euros ont été versés en 2004, 300 millions d'euros au titre de l'exercice 2005 [150 millions d'euros en 2005 et 150 millions d'euros en janvier 2006] ; aucun versement ne doit intervenir pour l'exercice 2006) ;

- pour la RATP : la contribution du compte « Participations financières de l'Etat » au financement des soultes d'adossement des régimes de retraite de l'entreprise au régime de droit commun. Le niveau de cette contribution serait de 300 à 400 millions d'euros ;

- pour la SOVAFIM : l'augmentation de capital de la société ( 100 à 150 millions d'euros ) ;

- pour la SONACOTRA : le solde ( 38 millions d'euros ) de l'augmentation de capital, à hauteur de 50 millions d'euros, amorcée en 2006 (un versement de 12 millions d'euros).

A partir du programme 732, « Désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat » ( 3,6 milliards d'euros ), seront versés :

- à l' EPFR , 513 millions d'euros , afin de permettre la poursuite de l'amortissement de la dette contractée vis-à-vis du Crédit Lyonnais ;

- à la Caisse de la dette publique , 3,1 milliards d'euros , au titre de contribution des produits de privatisations au désendettement de l'Etat.

b) Les modalités d'évaluation de la performance, globalement satisfaisantes en 2006, sont perfectionnées à la marge

Dans la LFI pour 2006, trois objectifs se trouvent associés au programme unique de la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat ». Dans le cadre du présent projet de loi de finances, ces trois objectifs ont été repris, distribués entre les deux nouveaux programmes constituant désormais ( ut supra ) la mission :

- au programme 732, « Désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat », a été associé l' objectif de « contribuer au désendettement de l'Etat et d'administration publiques » . Comme en 2006, deux séries d'indicateurs mesurent, respectivement, la « réduction de la dette et des charges d'intérêts de l'Etat » et la « réduction de la dette et des charges d'intérêts des entités entrant dans le périmètres des administrations publiques hors Etat ». On a donné, ci-dessus, les prévisions pour 2007 en ce domaine ;

- au programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat », ont été affectés les objectifs de « veiller à l'augmentation de la valeur des participations financières de l'Etat » et d'« assurer le succès des opérations de cessions des participations financières » . Le premier objectif est circonscrit par quatre indicateurs, inchangés par rapport à 2006, sauf l'introduction d' un nouveau ratio pour le dernier indicateur. Le second objectif fait, comme en 2006, l'objet de deux séries d'indicateurs, mais une nouveauté a été introduite au sein de la première, en l'espèce de deux nouveaux indicateurs , qui s'ajoutent aux deux préexistants. (Pour le détail, voir l'encadré ci-après.)

Il n'y a pas lieu de s'arrêter davantage à cette mesure de la performance, améliorée à la marge pour 2007 : dès l'année dernière, votre rapporteur spécial avait noté 31 ( * ) que les objectifs précités rendaient effectivement compte des enjeux de la mission, et que leurs indicateurs, globalement, paraissaient de nature à mesurer efficacement le degré de satisfaction qui y serait apporté . C'est donc en loi de règlement, conformément à la LOLF, qu'il faudra juger de cette performance : les instruments en sont d'ores et déjà en place, décrivant un dispositif cohérent.

La mesure de la performance du programme 731,

« Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat »

Le présent projet de loi de finances attribue au programme 731 deux des trois objectifs que comportait la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat » dans sa configuration de la LFI pour 2006.

Le premier objectif, consistant à « veiller à l'augmentation de la valeur des participations financières de l'Etat » , est décrit pour 2007 par quatre indicateurs, les mêmes qu'en 2006 :

1° la « rentabilité opérationnelle des capitaux employés », calculée en rapportant à ces capitaux le résultat d'exploitation des entreprises concernées ; un taux de 11,6 % est attendu pour 2006, supérieur à ce niveau pour 2007 ;

2° la « rentabilité financière des capitaux propres », mesurée en rapportant à ces capitaux le résultat net des entreprises ; un taux de 24,4 % est attendu pour 2006, supérieur à ce niveau pour 2007 ;

3° la « marge opérationnelle », définie par le rapport entre le résultat d'exploitation et le chiffre d'affaire des entreprises ; un taux de 12,3 % est attendu pour 2006, supérieur à ce niveau pour 2007 ;

4° la « soutenabilité de l'endettement », circonscrite par deux ratios. Le premier rapporte l'EBITDA (« earning before interest tax depreciation and amortization », c'est-à-dire le résultat opérationnel [EBIT] avant dépréciation et amortissement, notion proche de celle d'excédent brut d'exploitation) à la dette nette des entreprises ; la prévision est de 30,9 % en 2006, et supérieure à ce niveau pour 2007. Plus significatif, le second ratio constitue l'inverse du précédent : il rapporte la dette nette des entreprises à l'EBITDA. C'est là une innovation pour 2007 , qui vise à mesurer le nombre d'années d'EBITDA nécessaire, toute choses égales par ailleurs, pour atteindre une dette nulle. La prévision est de 3,2 années pour 2006, et inférieure à chiffre pour 2007.

Le second objectif du programme, qui consiste à « assurer le succès des opérations de cessions des participations financières » , fait l'objet pour 2007, comme en 2006, de deux séries d'indicateurs.

La première regroupe quatre mesures d'« écarts entre les recettes de cessions et les valeurs intrinsèque et boursière des participations cédées » :

- l'écart entre les recettes de cessions et leur valeur fixée par la commission des opérations et transferts ;

- l'écart entre les recettes de cessions et la valeur boursière moyenne sur les 30 jours de bourse précédant chaque opération ;

- l'écart entre les recettes de cessions et la valeur boursière moyenne sur les 30 jours de bourse suivant chaque opération ;

- l'écart entre les recettes de cessions et la valeur boursière moyenne sur les 30 jours de bourse précédant et suivant chaque opération.

Les deux derniers indicateurs constituent des nouveautés , introduites par le présent projet de loi de finances. Tous ces écarts devraient être nuls, en valeur, en 2006 comme en 2007, avec une variation possible entre - 3 % et + 1 % pour les ratios « écart/recettes de cessions » correspondant aux trois derniers indicateurs mentionnés.

La seconde série d'indicateurs associée au second objectif du programme rassemble trois « taux des commissions versées par l'Etat à ses conseils », dont les modalités de calcul restent les mêmes, pour 2007, qu'en 2006 :

- le taux moyen des commissions versées lors des opérations conduites sous la forme de placements privés par construction accélérée de livres d'ordre, qui est attendu à hauteur de 1 % ou moins en 2006 comme en 2007 ;

- le taux moyen des commissions versées lors des opérations de placement traditionnelles auprès d'investisseurs institutionnels, qui est prévu de 1,8 % ou moins en 2006 comme en 2007 ;

- le taux moyen des commissions versées lors des opérations de placement auprès des particuliers, estimé à 3,5 % ou moins en 2006 comme en 2007.

* 16 Le Fonds de réserve pour les retraites a été institué par la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, modifiée par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Aux termes exprès de l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale, ce fonds constitue un établissement public de l'Etat à caractère administratif et il a pour mission de « gérer les sommes qui lui sont affectées afin de constituer des réserves destinées à contribuer à la pérennité des régimes de retraite ». Les sommes affectées au fonds sont mises en réserve jusqu'en 2020, au profit des régimes obligatoires d'assurance vieillesse.

* 17 Hors le compte retraçant les opérations patrimoniales de l'Etat actionnaire, la LOLF n'a aménagé une telle dérogation au principe de limitation des versements du budget général aux comptes d'affectation spéciale qu'en faveur du compte retraçant les opérations relatives aux pensions , explicitement prévu, lui aussi, par le législateur organique.

* 18 L'APE, incarnation de l'Etat actionnaire, héritière du service des participations de la direction du Trésor, a été créée en 2004, par décret.

* 19 Il convient de rappeler que votre commission des finances avait procédé à l'audition de M. Denis Samuel-Lajeunesse le 16 novembre 2004 et le 15 juin 2005.

* 20 Il est à noter que votre commission des finances a procédé à l'audition de M. Daniel Dubost le 11 avril 2006.

* 21 Voir notamment le rapport d'information de notre collègue député Georges Tron, « sur le suivi de la mission d'évaluation et de contrôle sur la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l'Etat » (n° 2926, XII e législature, 7 mars 2006) ; et celui de notre collègue Jean-Pierre Masseret, « sur l'enquête de la Cour des comptes relative à la gestion du patrimoine immobilier du ministère de l'équipement » (n° 354, 2005-2006, 17 mai 2006). Votre commission des finances, dans le courant de cette année, a procédé à plusieurs auditions destinées à permettre le suivi de la gestion immobilière de l'Etat. Ainsi, elle a notamment entendu, le 11 avril 2006, outre M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine, déjà mentionné, M. Jean-Pierre Lourdin, secrétaire général du conseil de surveillance de l'immobilier de l'Etat, et M. Antoine Pouillieute, directeur général de l'administration au ministère des affaires étrangères (audition reproduite dans le rapport d'information n° 45, 2006-2007, de notre collègue Jean Arthuis, sur la réforme de l'Etat et les audits de modernisation), et, le 21 juin 2006, dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement pour 2005, M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat.

* 22 Au 53, rue Saint-Dominique (VII e arrondissement, immeuble évalué à 57 millions d'euros) et aux 10 et 12, rue du Parc-Royal (III e arrondissement, ensemble évalué à 22 millions d'euros). Trois amendements au projet de loi de finances pour 2006 ont en effet été votés à cette fin par l'Assemblée nationale : les deux premiers à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, à l'article d'équilibre du projet, le troisième à l'initiative du Gouvernement, afin d'en tirer les conséquences au plan du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

* 23 Audition menée par votre rapporteur spécial, le 25 octobre 2006.

* 24 L'opération s'est décomposée comme suit : 165 millions d'euros pour la cession des 29 et 31, rue du Bac (Paris, VIIe arrondissement ; 33 millions d'euros pour celle des 8 et 9, rue de la Tour des Dames (Paris, IXe arrondissement). La direction des douanes a été relogée dans un immeuble neuf, à Montreuil, pour un coût de 88 millions d'euros.

* 25 Rapport n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 12, p. 47.

* 26 Audition déjà mentionnée. Voir le Bulletin des commissions du Sénat, session ordinaire 2005-2006, n° 24, p. 5.690.

* 27 Audition menée par votre rapporteur spécial, le 31 octobre 2006.

* 28 Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR), Autoroutes du Sud de la France (ASF) et la Société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France (Sanef). La cession effective des actifs de l'Etat dans ces trois sociétés est intervenue aux mois de février et mars 2006. Le reste du produit des cessions sur l'exercice résulte de la cession de la participation de l'Etat au capital d'Alstom et de l'ouverture du capital d'Aéroport de Paris (ADP), opérations réalisées en juin 2006, ainsi que des opérations en cours au 1 er septembre 2006 : rapprochement entre Thalès et DCN ; privatisation de la société Dagris ; ouverture du capital de l'Agence pour la diffusion de l'information technologique (ADIT) ; cession d'une participation minoritaire au capital de la société d'économie mixte d'aménagement et de gestion du marché d'intérêt national de Rungis (SEMMARIS). Seront pris en compte, également, les règlements différés des offres réservées aux salariés lors d'opérations antérieures.

* 29 Rapport n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 12, p. 36-37.

* 30 La SOVAFIM a été créée sur le fondement de l'article 63 de la LFI pour 2006 et constitue une société anonyme détenue en totalité par l'Etat. La propriété des biens immobiliers de Réseau ferré de France (RFF) qui étaient inutiles aux missions de service public ferroviaire de cet établissement, lui a été transférée, afin qu'elle en assure la valorisation et la cession.

* 31 Rapport n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 12, p. 47.