Mission

M. Bernard Angels

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Au 10 octobre 2006, date limite fixée par la LOLF, votre rapporteur spécial avait reçu 97 % des réponses à son questionnaire budgétaire. Par rapport à l'exercice budgétaire précédent, des dispositions ont été prises par le ministère afin d'assurer un meilleur traitement des questionnaires budgétaires des assemblées. Parallèlement, la qualité des réponses s'est également améliorée.

Des contrats pluriannuels de performance ont été conclus avec les cinq grandes directions à réseau de Bercy, dont la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique, qui représentent la part la plus importante des crédits de la présente mission. Les objectifs et indicateurs figurant dans ces contrats sont parfaitement articulés avec ceux du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2007.

En matière de réforme de l'Etat, Bercy se veut exemplaire, qu'il s'agisse de la modernisation de la gestion de l'immobilier ou de celle des achats. En ce qui concerne les quatre audits de modernisation touchant la présente mission, il faut regretter qu'aucun n'ait donné lieu, contrairement aux prescriptions de la circulaire du 13 juillet 2006, à la publication, sur le « forum de la performance », d'orientations détaillées sur les suites données par le Minéfi et d'une synthèse des plans d'action préparés en conséquence.

Près d'un an après la mise en oeuvre de la LOLF, le bilan d'ouverture de l'Etat n'est toujours pas achevé. Votre commission des finances y attache la plus extrême importance.

CHAPITRE I : LA MISSION « GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES »

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

A. LA PRINCIPALE MISSION DU MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE, EN CRÉDITS ET EN EFFECTIFS

La mission « Gestion et contrôle des finances publiques » constitue la principale mission, en termes budgétaires, du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie 1 ( * ) (Minéfi) puisqu'elle représente 78,5 % du plafond d'emplois du ministère (170.977 emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT)).

Elle constitue le « coeur de métier régalien » de Bercy , lié au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses de l'Etat. Elle est un terrain d'expérimentation - et d'action - privilégié pour la réforme de l'Etat : M. Jean-François Copé, porte-parole du gouvernement, est, à la fois , ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat.

La mission représente :

1. En termes d'emplois :

134.276 emplois autorisés en équivalent temps plein travaillé (ETPT) , soit 5,8 % du plafond global des autorisations d'emplois.

La réduction du périmètre des emplois correspondant à la mission (139.381 ETPT en 2005 et 136.754 ETPT en 2006) constitue la traduction de la baisse globale des effectifs au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (- 6.453 agents depuis le 31 décembre 2001 2 ( * ) ).

Selon le ministère, la diminution des effectifs s'accompagnerait d'une requalification des emplois : en cinq ans, les effectifs de titulaires des catégories A et B auraient augmenté respectivement de 6 % et 2,6 % alors que la catégorie C aurait vu en parallèle son volume diminuer de 12 %.

La tendance à la baisse a été confirmée par la signature de contrats pluriannuels de performance entre la direction du budget et les cinq directions à réseau du ministère 3 ( * ) , représentant 89,5 % du plafond d'emplois ministériel de 2006 : ces contrats prévoient sur la période 2006-2008 une réduction de 7.438 ETPT.

2. En termes de crédits budgétaires et fonds de concours :

- 9.097 millions d'euros d'autorisations d'engagement , soit 2,6 % du total des autorisations d'engagement (AE) des missions ;

- 8.912 millions d'euros de crédits de paiement (CP), soit 2,6 % du total des CP des missions, correspondant, à hauteur de 78,9 %, à des dépenses de personnel du titre 2.

Ces crédits seront complétés en cours d'exécution par un montant limité de fonds de concours, détaillés dans la présentation par programme.

B. DEUX PROGRAMMES D'INÉGALE IMPORTANCE

La mission « Gestion et contrôle des finances publiques » regroupe deux programmes d'inégale importance en termes de crédits :

- le programme « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » (programme 156), doté de 8.137 millions d'euros, représente 91,3 % des crédits de paiement (CP) de la mission ;

- le programme « conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle » (programme 218), doté de 775 millions d'euros, constitue le programme « soutien » de l'ensemble des missions rattachées au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il représente 8,7 % des crédits de paiement (CP) de la mission.

Répartition des crédits de la mission entre les programmes 156 et 218

(en millions d'euros)

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2007 « Gestion et contrôle des finances publiques »

En euros courants, les crédits de fonctionnement des deux programmes de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » sont en augmentation de 3,44 % . Cette évolution est imputable quasi exclusivement à une évolution à la hausse de la cotisation de pension versée par la mission au compte d'affectation spéciale « Pensions », qui passe de 2006 à 2007, de 49,9 % à 50,74 % 4 ( * ) . Le versement par chaque mission d'une cotisation de pension fait apparaître les « coûts cachés » liés aux retraites des agents de l'Etat et le caractère dynamique de leur évolution.

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2007 « Gestion et contrôle des finances publiques »

C. LES OBJECTIFS POURSUIVIS AU TITRE DE L'EXERCICE 2007

Selon les termes du dossier de presse relatif au projet de loi de finances initiale pour 2007, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie entend poursuivre quatre objectifs majeurs en 2007 au titre de sa mission « Gestion et contrôle des finances publiques » :

- en ce qui concerne le programme « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » , trois objectifs sont mis en avant :

- favoriser le civisme fiscal , mesuré notamment par la part d'usagers particuliers respectant leurs obligations déclaratives en matière d'impôt sur le revenu, dont la cible est portée à 98 % en 2008 ;

- améliorer la qualité de service, en adaptant en profondeur l'organisation, les procédures et la qualité de l'administration fiscale. Après avoir mis en place un interlocuteur fiscal unique pour les entreprises (le service des impôts des entreprises), le Minéfi se fixe comme objectif la mise en place d'un guichet fiscal unique pour les 34 millions de contribuables particuliers. En 2007, un contribuable sur cinq pourrait effectuer toutes ses démarches fiscales courantes dans un même lieu, soit un hôtel des finances regroupant les services des impôts et du Trésor public, soit un point « accueil finances » lorsque ces services ne peuvent pas être physiquement rapprochés. Par ailleurs, après sa généralisation en 2006, la direction générale des impôts devrait améliorer la déclaration préremplie avec l'intégration, dès 2007, des rémunérations des personnes payées par chèque emploi-service, le lancement des travaux en vue de l'intégration des revenus des capitaux mobiliers et la mise à l'étude d'un système de validation « ultra-simplifié » de la déclaration de revenus ;

- rendre les services au meilleur coût. Cet objectif se traduit dans le projet annuel de performances par des indicateurs relatifs aux taux d'intervention des administrations financières et la mesure de leur productivité. Dans les contrats de performance 2006-2008 signés avec les deux plus grandes directions à réseau du ministère (direction générale des impôts, direction générale de la comptabilité publique), les dotations arrêtées, en 2007, pour ces deux directions à réseau seraient proches du « zéro valeur », donc en deçà de l'objectif gouvernemental du « - 1 volume » ;

- en ce qui concerne le programme « conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle » , qui constitue le programme soutien du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la priorité exprimée est celle de l'efficience de la gestion , traduite par l'objectif « maîtriser le coût des fonctions support ». Des indicateurs mesurent le rapport entre les effectifs affectés à la gestion des ressources humaines et les effectifs gérés (cible : 1,6 % en 2007), ainsi que le rapport entre les effectifs affectés à la gestion des fonctions logistiques et l'effectif total en fonction (cible : 2,4 % en 2007).


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Après avoir présenté le volume budgétaire de la mission, et les objectifs globaux qui lui sont assignés, et qui sont déclinés dans des « contrats de performances », conclus pour trois ans entre les grandes directions à réseau du Minéfi et la direction du budget, votre rapporteur spécial examine ci-après, dans le présent rapport spécial, programme par programme, la pertinence des indicateurs cibles proposés pour l'exercice 2006 au Parlement. L'intégration du pôle consacré à la réforme de l'Etat au sein de Bercy, et les efforts de modernisation demandés aux ministères gestionnaires par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie exigent de cette administration une exemplarité dans la gestion des crédits publics. En ce sens, le projet annuel de performances pour 2007 constitue un « test de cohérence » entre les annonces de réformes de l'administration de Bercy, les objectifs qui lui sont fixés, et les résultats qui peuvent être entrevus. Les investissements considérables réalisés dans l'informatique des administrations financières imposent des retours sur investissement substantiels en matière de gains de productivité et de qualité de service.

* 1 Outre la mission « Engagements financiers de l'Etat », trois missions ministérielles sont en effet rattachées au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : « Développement et régulation économiques », « Gestion et contrôle des finances publiques » qui fait l'objet de la présente note et « Stratégie économique et pilotage des finances publiques ».

* 2 Hors prise en compte des contractuels intégrés dans l'administration d'Etat en application d'une décision du tribunal des conflits, préfet du Rhône c/Berkani, 25 mars 1996.

* 3 Direction générale des impôts, direction générale de la comptabilité publique, direction générale de la concurrence et de la répression des fraudes, direction générale du trésor et de la politique économique, direction générale des douanes et droits indirects.

* 4 Le taux est calculé de manière à assurer l'équilibre du compte des pensions des agents de l'Etat.