Projet de loi de finances pour 2006 - notes de présentation

M. Bernard Angels

II. PROGRAMME 156 « GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ETAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL »

Les crédits du programme 156 « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » représentent 8.253,7 millions d'euros d'autorisations d'engagements (AE) et 8.137,2 millions d'euros de crédits de paiement, dont 6.651 millions d'euros de dépenses de personnel (titre 2). Les emplois, exprimés en ETPT, correspondant au montant inscrit au titre 2, s'établissent à 129.083 contre 131.541 en loi de finances initiale pour 2006.

Au titre des dépenses fiscales sont inscrits quatre dispositifs , dont les plus coûteux pour les finances publiques sont la réduction d'impôt pour frais de comptabilité et d'adhésion à un centre de gestion ou une association agréés (30 millions d'euros estimés en 2007) et la réduction d'impôt pour télédéclaration et paiement par prélèvement ou par voie électronique , créée à l'initiative de votre commission des finances, par l'article 36 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, dont le montant a été porté à 20 euros par l'article 4 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 (80 millions d'euros en 2006, au lieu des 105 millions d'euros prévus, estimation de 110 millions d'euros pour 2007).

L'audit de modernisation relatif à la procédure de télé-déclaration en matière d'impôt sur le revenu a suggéré de réévaluer cette mesure d'incitation en fonction de son coût et de son efficacité. Sur la base d'un sondage réalisé le juillet 2004 auprès de 1.003 contribuables, l'audit souligne qu'un « effet incitatif plus grand sur les déclarants papier pour passer à internet que sur les télé-déclarants qui continueront de télé-déclarer, même sans réduction d'impôt » et conclut qu'il en ressort un « effet d'aubaine pour les télé-déclarants ». Il propose de ne « pas reconduire cette mesure d'incitation sous la forme actuelle, la question d'un maintien partiel pouvant être envisagée pour la première télé-déclaration d'un déclarant papier, assortie d'un paiement automatique, si la gestion de cette distinction était susceptible d'être assurée ».

Par ailleurs, les crédits des fonds de concours rattachés au programme 156 font l'objet d'une prévision de 8 millions d'euros.

A. LES FINALITÉS DU PROGRAMME

Le programme 156 « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » a pour principal objet le calcul de l'assiette, le recouvrement et le contrôle des recettes de l'Etat, des collectivités territoriales ou de celles versées à l'Union européenne, le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics . Il est mis en oeuvre, au sein du Minéfi, par les directions générales des impôts (DGI), de la comptabilité publique (DGCP), des douanes et droits indirects (DGDDI, pour ses missions fiscales), ainsi que par le service des pensions. Le responsable du programme 156 est le secrétaire général du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Jean Bassères. Ce choix paraît désormais incontesté.

Les directions financées par ce programme mettent par ailleurs également en oeuvre d'autres programmes, notamment ceux des missions « remboursements et dégrèvements », « pensions », « avances aux collectivités territoriales » et « prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ». Sans que ceci soit indiqué dans le projet annuel de performances, le service « France Domaine » rattaché au 1 ^er janvier 2007 à la direction générale de la comptabilité publique, assume les responsabilités de la mission « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

Le programme comporte 261 budgets opérationnels de programme (BOP), qui se décomposent en 4 BOP centraux et 257 BOP déconcentrés (125 BOP pour la DGI, 115 pour la DGCP et 17 pour la DGDDI). 339 unités opérationnelles (UO) mettent en oeuvre ces 261 BOP. Les budgets opérationnels de programme sont très largement déconcentrés, dans le sens d'une plus grande autonomie des gestionnaires locaux. Ce sont eux qui ont ainsi vocation à mettre en oeuvre la fongibilité asymétrique, là où elle trouve sans doute le mieux à s'appliquer. Comme le souligne le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en réponse au questionnaire adressé par votre rapporteur spécial, « compte tenu de leur surface en crédits et en ETPT, les BOP de la direction générale de la comptabilité publique atteignent une taille critique. En effet, s'agissant des crédits, les BOP gèrent en moyenne 25 millions d'euros de crédits, dont 21 millions d'euros de crédits de titre 2 (crédits de personnel) et près de 4 millions d'euros de crédits de titre 3 (crédits de fonctionnement). En 2006, la moyenne des BOP départementaux se situe à plus de 500 ETPT et la médiane à près de 400 ETPT ». Les critiques relatives au nombre élevé de BOP et au choix de l'échelon local paraissent peu fondées.

B. NEUF ACTIONS POUR NEUF METIERS DIFFÉRENTS

Le programme est structuré en neuf actions. Les actions 1 à 4 sont relatives à la fiscalité. Elles privilégient une approche fondée sur les catégories d'usagers plutôt que la conception traditionnelle distinguant les opérations d'assiette, de recouvrement et de contrôle, basée sur la distinction entre les ordonnateurs et les comptables. Cette distinction a parfois produit des séparations organisationnelles à la fois trop strictes et quelque peu artificielles.

Chaque action intègre dans ces finalités la nécessité d'une gestion « au meilleur coût ».

Les actions 5 à 8 concernent la gestion financière et comptable. L'action 9 est une action soutien.

Sans qu'il faille en tirer de conclusions particulières, il convient de souligner qu'une ventilation analytique des crédits , prenant en compte les crédits de soutien, fait apparaître trois postes principaux de coût : la fiscalité des PME (30,6 % du total du programme), la fiscalité des particuliers et la fiscalité directe locale (33,2 % du total du programme) et la gestion financière du secteur public local, hors fiscalité (21,8 % du total du programme).

Répartition du programme 156 par actions avant et après ventilation
des crédits de soutien du programme et des crédits polyvalents provenant d'autres missions ^{5

(

*
)}

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2007 « Gestion et contrôle des finances publiques »

Action n° 1 : fiscalité des grandes entreprises (54,4 millions d'euros)

Cette action vise à assurer l'assiette et le recouvrement, au meilleur coût, des principaux impôts d'Etat et impositions locales dus par les grandes entreprises en leur proposant un interlocuteur fiscal unique , la direction des grandes entreprises (environ 3.000 agents). Celle-ci est l'interlocuteur unique des entreprises réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 400 millions d'euros. Au 1 ^er janvier 2006, la direction avait ainsi en charge 29.000 entreprises. Elle recouvre 35,5 % de la TVA et 52 % de la taxe professionnelle . Le contrôle fiscal des grandes entreprises relève de la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI, 500 agents).

Action n° 2 : fiscalité des petites et moyennes entreprises (1.610,7 millions d'euros)

Cette action a pour finalité la réalisation de l'assiette et le recouvrement des impôts d'Etat et des impôts locaux dus par les PME, au meilleur coût, et la facilitation des démarches de celles-ci. Depuis le 1 ^er janvier 2006, toutes les PME disposent d'un interlocuteur unique, présent sur 252 sites. L'interlocuteur fiscal unique pour les PME, dénommé « service des impôts aux entreprises » (SIE) gère les affaires fiscales courantes des PME, de l'établissement au recouvrement des impôts professionnels (TVA, impôt sur les sociétés et taxe sur les salaires).

Action n° 3 : fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale (1.780,58 millions d'euros)

Cette action vise à réaliser l'assiette, le recouvrement et le contrôle des impôts dus par les particuliers, tout en favorisant leurs démarches, et en optimisant les coûts de gestion des impôts. Ces impôts sont les suivants : impôt sur le revenu, droits d'enregistrement, ISF et droits de mutation, taxe d'habitation et taxes foncières ainsi que la redevance audiovisuelle.

L'action comprend encore le recouvrement de la taxe professionnelle qui devrait être transféré à la direction générale des impôts pour la campagne d'imposition 2008. Les moyens qui lui sont consacrés devraient pouvoir être transférés à l'action n° 2 « fiscalité des petites et moyennes entreprises ».

Des gains de productivité sont recherchés de manière progressive, par la création, à terme, sinon d'un interlocuteur fiscal unique, du moins d'un service d'accueil unique. Les expérimentations suivantes sont ainsi en cours :

- expérimentation, depuis début 2006, d'un numéro de téléphone unique dans le département de l'Ain, et, à partir de la fin 2006, d'une adresse internet unique pour contacter les services des impôts et du Trésor public dans trois départements (Essonne, Loiret, Meurthe-et-Moselle) ;

- élaboration d'un programme de rapprochement immobilier des services des deux réseaux en milieu urbain, avec mise en place d'un service d'accueil unique pour les usagers (230 projets d'hôtels des finances sur la période 2006-2008) ;

- expérimentation, dès 2006, au sein de 200 sites « accueil Finances » répartis dans 12 départements, de délégations de compétences croisées entre les deux services, afin d'offrir aux contribuables un point d'entrée unique pour l'essentiel de leurs démarches, là où le rapprochement immobilier n'est pas envisageable.

C'est au sein de cette action que les principaux progrès en termes de modernisation et de qualité de service peuvent encore être enregistrés.

Action n° 4 : fiscalité des marchandises et des moyens de transport (46,9 millions d'euros)

Cette action a pour finalité le recouvrement des droits et taxes perçus par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) pour le compte de l'Etat (12 % des recettes budgétaires de l'Etat), de l'Union européenne et des collectivités territoriales (environ 20 % du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers sont affectés aux départements). 784 ETPT assurent le recouvrement des accises (64,5 % des recettes encaissées par cette direction en 2004) et les droits de douane ainsi que la taxe sur la valeur ajoutée des produits importés (30,5 % de ses recouvrements). Seule une part minoritaire des crédits de la DGDDI est retracée dans cette action, correspondant à ses missions fiscales, l'autre part relevant de la mission « développement et régulation économiques ».

Le principal objectif lié à cette action est la « maîtrise des dépenses liées au fonctionnement et la poursuite de la rationalisation de son réseau comptable ».

Action n° 5 : gestion financière de l'Etat hors fiscalité (501,4 millions d'euros)

Cette action correspond au rôle du Trésor public dans le recouvrement des recettes non fiscales de l'Etat (exemple des amendes et condamnations pécuniaires), dans le paiement des dépenses de l'Etat et dans l'établissement de sa comptabilité. Elle comprend les crédits affectés à France Domaine placé, à compter du 1 ^er janvier 2007, dans le réseau du trésor public, qui est chargé de moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat.

Elle regroupe en outre les moyens dévolus à la rénovation comptable engendrée par l'entrée en vigueur de la LOLF, et concernent en particulier « l'enrichissement progressif du bilan d'ouverture, avec les gestionnaires » ainsi que « la mise en place progressive des audits comptables et financiers propres à garantir la qualité comptable, dans la perspective de la certification des comptes par la Cour des comptes ».

Action n° 6 : gestion des pensions (60,8 millions d'euros)

Cette action constitue une action spécifique, liée au paiement d'une dépense spécifique de l'Etat : les pensions. Il regroupe les crédits du service des pensions et des centres régionaux des pensions, dont le volume d'activité a vocation à s'accroître dans la perspective de départs en retraite d'un nombre croissant d'agents. Ces services ont par ailleurs vocation à appliquer la réforme des retraites des agents de l'Etat introduite en 2003 et les nouvelles dispositions de la LOLF en matière de traitement budgétaire des pensions.

Action n° 7 : gestion financière du secteur public local hors fiscalité (1.297,7 millions d'euros)

Les comptables du Trésor public, du réseau de la direction générale de la comptabilité publique, tiennent les comptes de 110.000 collectivités territoriales et établissements publics locaux. Ils accomplissent leurs missions dans 2.973 trésoreries, dont 566 spécialisées sur le secteur public local. La modernisation de leur métier est liée à la mise en oeuvre du système d'information Hélios, déployé progressivement depuis 2005.

Selon le projet annuel de performances, des marges de progrès existent sur cette action, identifiées par des « analyses de réingéniérie des processus » et des « audits partenariaux menés avec des collectivités territoriales volontaires ». Il s'agirait notamment :

- de moderniser les processus d'encaissement, en s'attachant à promouvoir, en liaison avec les collectivités territoriales, des moyens modernes de règlement (prélèvement, carte bancaire, ou TIP) adaptés à la nature des créances. Un plan de développement des moyens de paiement alternatifs au chèque aurait ainsi été mis en place ;

- et d'améliorer l'efficacité de la chaîne du recouvrement précontentieux et contentieux, en s'appuyant sur des moyens juridiques rénovés (opposition à tiers détenteur, renforcement du droit de communication), mis en oeuvre dans le cadre de procédures concertées avec les ordonnateurs.

Action n° 8 : gestion des fonds déposés (72,6 millions d'euros)

Cette action est consacrée à la gestion des fonds des organismes soumis à une obligation de dépôts de fonds au Trésor et à la clientèle de la Caisse des dépôts et consignations.

Action n° 9 : soutien (2.738 millions d'euros)

Cette action comporte tout d'abord les crédits correspondant à des dépenses transversales. Elle inclut ainsi le programme COPERNIC, commun à la DGI et à la DGCP, et s'appliquant aux trois premières actions fiscales du présent programme. Elle regroupe en outre les dépenses indivises mises en oeuvre dans les réseaux de la DGI et de la DGCP sur les titres 3 et 5 liées aux locaux, au fonctionnement des services, aux frais de justice ou aux dépenses informatiques. Cette action est répartie en comptabilité analytique entre les différentes actions, et principalement les actions 2 et 3.

C. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS

Les crédits relevant du présent programme sont à 81,2 % des crédits de personnel. Ceux-ci représentent, selon la justification au premier euro, 6.611,9 millions d'euros.

Au sein de la « masse salariale », les crédits dévolus au paiement de la contribution employeur au titre des pensions (dont le taux passe de 49,9 % en 2006 à 50,74 % en 2007) sont estimés à 1.574 millions d'euros. La dynamique de cette contribution explique à elle seule l'augmentation des crédits du programme.

Par ailleurs, les crédits de personnel évoluent en fonction de la variation des effectifs. Le solde net en emplois entre le plafond fixé en 2006 et celui de 2007 serait de - 2.458 équivalents temps plein (ETPT). Les changements de périmètre liés à des transferts d'emploi sont très limités.

Emplois répartis en ETPT

(en millions d'euros)

Catégorie d'emplois	Plafond 2006	Plafond 2007	Variation 2007/2006	Crédits demandés pour 2007 (y.c. charges sociales)
Catégorie A+	1.916	1.1953	+ 37	211,5
Catégorie A	28.344	28.499	+ 155	2.026,5
Catégorie B	42.258	42.988	+ 730	2.141,2
Catégorie C	59.023	55.643	- 3.380	2.232,6
Total	131.541	129.83	- 2.458	6.611,9

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2007 « Gestion et contrôle des finances publiques »

En outre, sont pris en compte, dans la justification au premier euro, les autres effets de structures, à savoir le glissement vieillesse technicité (GVT), dans ses deux composantes :

- un GVT positif (ou effet de carrière) qui mesure l'évolution de la masse salariale résultant des évolutions de carrière des agents (changements d'échelon, de grade et de corps), estimé à 44,14 millions d'euros ;

- un GVT négatif (ou effet de noria) qui exprime l'économie naturelle due à l'écart de rémunération entre les sortants et les entrants, estimé à 23,7 millions d'euros.

Le solde du GVT est donc positif.

S'agissant des rémunérations, celle-ci comporte une part « variable » limitée, consacrée à la récompense du « mérite ».

La rémunération au mérite des cadres A à Bercy, selon les réponses fournies au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

- les directeurs d'administration centrale

Un dispositif de rémunération à la performance des cadres dirigeants a été expérimenté en 2004 au MINEFI. La modulation porte sur l'allocation complémentaire de fonctions (ACF), non assise sur le traitement indiciaire et qui peut évoluer en fonction de la manière de servir (décret n° 2002-710 du 2 mai 2002).

Le dispositif concernait en 2005 les 150 cadres dirigeants de l'administration centrale (les directeurs généraux et directeurs entrant désormais, après expérimentation pour 8 directeurs généraux et directeurs dans le dispositif mis en oeuvre au plan interministériel). Le bonus, annuel et réversible d'une année sur l'autre, a été, pour les années 2004 et 2005, compris entre 0 et 10 % du total indemnitaire de référence. Le montant moyen versé en 2006 au vu des résultats de l'année 2005, au titre de cette part variable d'ACF, s'élève à 1.990 euros.

A compter du 1 ^er janvier 2006, le dispositif MINEFI a été renforcé. Il repose sur les principes suivants :

- fixation préalable d'objectifs précis, peu nombreux, hiérarchisés et assortis d'indicateurs de mesure simples et pertinents (3 à 5 objectifs et au maximum 2 indicateurs par objectif) ;

- mise en place d'un entretien d'évaluation annuel permettant à la fois de faire le bilan de l'année écoulée et de fixer les objectifs de l'année à venir ;

- prise en compte pour l'évaluation de la dimension managériale des fonctions (40 % de l'appréciation globale) ;

- mise en cohérence de la modulation indemnitaire avec l'évaluation.

Le bonus est notifié par courrier individuel, ainsi que l'appréciation portée sur les résultats et le management.

- les services déconcentrés

La rémunération indemnitaire des dirigeants des services déconcentrés du MINEFI est également modulée, via l'allocation complémentaire de fonctions, selon un dispositif propre à chacune des directions. L'amplitude de modulation est variable mais peut aller jusqu'à plus ou moins 20 % de la part fixe de cette prime.

- les autres cadres A

La modulation au mérite concerne également les autres agents de catégorie A en fonction dans les services centraux (administrateurs civils et attachés soit environ 1.900 agents). Pour les administrateurs civils (chefs de bureau et adjoints), modulés en fonction de l'évaluation de leur activité depuis de nombreuses années, une réflexion est en cours visant à rationaliser le dispositif actuel et le transformer en un véritable système de rémunération à la performance, assis sur les résultats annuels, dûment évalués. La modulation s'applique également pour une partie des cadres A des services déconcentrés (à partir du grade d'inspecteur principal) et des directions du ministère ont mis en place des dispositifs spécifiques de rémunération de la performance (0 à 3.000 euros) en faveur des cadres intermédiaires (DGI pour les inspecteurs principaux et inspecteurs départementaux non comptables). Ces mécanismes sont soit identiques à celui des cadres dirigeants soit spécifiques. Au total 4.300 cadres des services déconcentrés du ministère sont concernés par une modulation de leur rémunération et une reconnaissance de leur implication.

Pour l'ensemble du ministère les effectifs concernés par la modulation indemnitaire représentent globalement près de 25 % des agents de catégorie A.

Outre la part majeure prise par les dépenses de personnel, les crédits du programme 156 se caractérisent par un fort volume des crédits dédiés aux grands projets informatiques. Ces investissements informatiques correspondent à deux grands projets transversaux, COPERNIC, retracé dans l'action 9, et Hélios.

Le coût total du programme COPERNIC, visant à faire évoluer les systèmes d'information existants de la DGI et de la DGCP en les décloisonnant, et en offrant la perspective pour l'usager d'un accès à son compte fiscal en ligne, a été évalué en 2001 à 911,5 millions d'euros. C'est dire l'enjeu budgétaire que représente l'aboutissement de ce projet informatique.

Pour 2007, les crédits prévus se décomposent comme suit :

Le programme COPERNIC et la justification au premier euro 2007

(en millions d'euros)

	Titre 3 ^{6 ( * )}	Titre 5	Total
Autorisations d'engagement	5,0	54,3	59,3
Crédits de paiement	5,0	129,5	134,5
Dont crédits de paiement au titre des engagements nouveaux	5,0	27,16	32,16

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2007 « gestion et contrôle des finances publiques »

Les travaux réalisés en 2007 viseraient à assurer une « identification homogène et unifiée des usagers ». En matière de fiscalité personnelle, l'application d'assiette existante serait modifiée afin de la transformer en « application nationale unique accessible sans limites géographique ». Par ailleurs, à la fin de l'année 2007 - début 2008, les télé-procédures offertes aux usagers professionnels seraient rénovées. En particulier, afin de faciliter l'accès unifié aux services en ligne des professionnels, la télé-procédure TéléTVA (déclaration et paiement en ligne de la TVA) serait refondue.

Hélios, dont le coût total est estimé à 139 millions d'euros sur la période 2001-2007, vise à créer un progiciel comptable destiné à la tenue des comptabilités des collectivités et établissements publics locaux. Pour 2007, 19,12 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 19,3 millions d'euros de crédits de paiement sont prévus au titre du programme Hélios.

Il faut souligner qu'une large part des crédits dédiés au présent programme est contractualisée dans le cadre des contrats pluriannuels de performance signés par la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique . Le contrat signé par la DGCP, le 28 avril 2006, avec la direction du budget lui garantit des moyens, sur une période de trois ans, en autorisations de programme (AE) et crédits de paiement (CP), susceptibles de lui permettre d'atteindre ses objectifs.

Les crédits contractualisés de la DGCP

(en millions d'euros)

	LFI 2006		2007		2008
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Titre 2	2.657	2.657	2.675	2.675	2.658	2.658
Hors titre 2	792	686	744	690	732	690
Total des crédits de fonctionnement	3.449	3.343	3.419	3.365	3.390	3.348
Investissements informatiques	179,4	169,5	54,3	129,5	12,0	72,7

Source : contrat de performance 2006-2008

En « contrepartie », le nombre d'ETPT de la direction générale de la comptabilité publique diminuerait d'environ 1,7 % en 2007, soit 970 ETPT.

Pour la direction générale des impôts, le contrat signé, avec la direction du budget, le 3 mai 2006, propose les mêmes mécanismes de « dotations garanties ».

Les crédits contractualisés de la DGI

(en millions d'euros)

	LFI 2006		2007		2008
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Titre 2	3.870	3.870	3.871	3.871	3.826	3.826
Fonctionnement/immobilier	726	634	718	663	725	691
Total général	4.596	4.504	4.589	4.534	4.551	4517

Source : contrat de performance 2006-2008

Les « contreparties » sont du même ordre : sur la période 2006-2008, la DGI s'engage à réduire le nombre d'ETPT de 3.890 unités.

Enfin, la justification au premier euro mentionne, dans le cadre de la modernisation de la gestion de l'immobilier de l'Etat, des expérimentations de « loyers budgétaires » portant sur immeubles domaniaux occupés par la DGI et la DGCP situés dans les départements de la Seine et Marne, de l'Essonne, de la Loire Atlantique ainsi que dans la région Centre. Ces loyers budgétaires sont calculés en appliquant le coût moyen de l'endettement à long terme de l'Etat (5,4 % pour 2007) par la valeur des immeubles telle qu'inscrite dans le bilan d'ouverture des immobilisations de l'Etat.

Cette expérimentation doit tenir compte des critiques de la mission d'audit sur la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat. Celle-ci considère que le loyer budgétaire, expérimenté dans quelques ministères en 2006, et qui a vocation à s'appliquer à tous les immeubles d'administration centrale en 2007, constitue « un mécanisme complexe pour des avantages attendus modérés ». Le rapport souligne que « tel qu'il est expérimenté aujourd'hui, le loyer budgétaire nous semble un mécanisme fragile qui ne peut à lui seul réussir à atteindre l'objectif de rationalisation de l'occupation du patrimoine contrôlé par l'État qui lui est fixé. En effet, l'écart entre le niveau des loyers de marché et des loyers budgétaires, qui résulte aussi bien de l'imprécision des évaluations des immeubles inscrites au tableau général des propriétés de l'Etat que du choix du taux de 5,12 %, biaise les arbitrages attendus entre la location et l'occupation domaniale mais aussi entre deux occupations domaniales. Situés au-dessus des loyers de marché, les loyers budgétaires pourraient inciter à des prises à bail injustifiées qui auraient pour conséquence d'alourdir les charges de fonctionnement de l'État ; situés en dessous des loyers de marchés, ils pourraient au contraire figer toute incitation à déménager ou à réduire les surfaces occupées ».

La mission souligne par ailleurs que « le choix de faire payer aux administrations occupantes des loyers s'accompagnant de flux monétaires réels induit des coûts de recouvrement non négligeables, plus importants que ceux induits dans les entreprises par des flux retracés en comptabilité analytique ».

D. LES OBJECTIFS DU PROGRAMME

Le programme 156 présente huit objectifs , liés à trois grandes finalités d'intérêt général.

La première vise à promouvoir le civisme fiscal et à renforcer la lutte contre la fraude . Elle se traduit par trois objectifs complémentaires:

- favoriser le civisme fiscal par l'accomplissement volontaire de leurs démarches et obligations fiscales par les usagers (objectif 1) ;

- faciliter l'impôt par la mise en oeuvre d'une série d'engagements de qualité de service précis et mesurables et le développement de procédures dématérialisées (objectif 2) ;

- renforcer la lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement offensif des impôts et des amendes (objectif 3).

La deuxième vise à rendre les services au meilleur coût et améliorer la qualité comptable. Elle se traduit par deux objectifs.

- maîtriser les coûts de gestion des administrations financières (objectif 4) ;

- améliorer la qualité comptable (objectif 5).

La troisième consiste enfin à améliorer la qualité des services rendus aux bénéficiaires et partenaires de l'action des services. Elle se traduit par trois objectifs :

- réduire les délais de paiement des dépenses publiques (objectif 6) ;

- renforcer la qualité du service partenarial rendu au secteur public local (objectif 7) ;

- optimiser, par l'accélération des délais de traitement, la qualité du service rendu aux agents publics en matière de pensions (objectif 8).

Votre rapporteur spécial avait souligné l'an passé l' avance réelle dont avaient bénéficié les administrations financières rattachées au programme 156 grâce aux « contrats objectifs - moyens » puis « contrats de performance » conclus depuis plusieurs années avec la direction du budget. Il avait souligné que les indicateurs soient disponibles sur des séries temporelles longues , ce qui facilitait les comparaisons, et les rendait crédibles aux yeux du Parlement .

Il se félicite que le responsable de programme n'ait pas cédé à la pression consistant à réduire le nombre d'objectifs et d'indicateurs. Du point de vue du Parlement, ceux-ci paraissent, sous réserve d'adaptations techniques mineures, pleinement pertinents. Il y aurait quelque paradoxe à supprimer des indicateurs du projet annuel de performances présenté au Parlement, alors que la démarche des contrats de performance repose sur une large batterie d'indicateurs, sauf à inciter votre rapporteur spécial à lire attentivement les contrats signés avec la direction du budget.

Comme lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, votre rapporteur spécial ne souhaite pas commenter chaque objectif et chaque indicateur, mais formuler quelques remarques :

- objectif 1 :

Les indicateurs, liés au respect de leurs obligations fiscales par les contribuables particuliers et professionnels, montrent le bon niveau déjà atteint par les administrations fiscales dans « l'encouragement » au civisme fiscal. Ce bon niveau est assurément lié à des améliorations significatives de la qualité de service et à l'investissement considérable réalisé en matière de nouvelles technologies.

L'achèvement de certains chantiers informatiques permet, si une volonté politique s'exprimait en ce sens, des réformes fiscales d'envergure, comme le rapprochement entre impôt sur le revenu et CSG.

- objectif 2 :

L'indicateur n° 2 « niveau de développement des procédures dématérialisées, commun à la DGI et à la DGCP » amène votre rapporteur spécial à nuancer les remarques faites l'an passé, compte tenu des progrès réalisés en 2006.

Le sous-indicateur relatif au nombre de particuliers ayant souscrit leurs déclarations de revenus par Internet, s'il a été revu à la baisse en 2006 (prévision entre 6 et 10 millions de télé-déclaration, chiffre atteint : 5.150.595), démontre néanmoins l'investissement du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dans ce domaine : la cible est fixée à 10 millions de télé-déclarations en 2008, à rapporter aux 34,8 millions de contribuables, mais surtout au 16,3 millions de personnes imposables à l'impôt sur le revenu. Votre rapporteur spécial s'est rendu, le 18 mai 2006, dans un centre des impôts parisien pour suivre la campagne de l'impôt sur le revenu 2006 : il lui a semblé que les engorgements constatés l'année précédente ne s'étaient pas reproduits et que le dispositif mis en place par la direction générale des impôts avait fonctionné de manière satisfaisante. Ainsi, selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, « le service de la déclaration en ligne est resté fluide et totalement disponible tout au long de la campagne déclarative ». La capacité informatique a été multipliée par quatre afin de pouvoir accueillir 25.000 télé-déclarations par heure. Les internautes ont disposé de délais supplémentaires en fonction de leur zone scolaire de résidence afin de limiter les pics d'affluence. Ce dispositif aurait été bien perçu par les usagers qui ont été nombreux à utiliser les délais supplémentaires offerts. Par ailleurs, pour aider les internautes à choisir les meilleurs moments pour télé-déclarer, un dispositif de type « bison futé » les a renseignés tout au long de la campagne.

Le sous-indicateur relatif à la part des recettes de TVA acquittées par télérèglement fait toujours état de résultats insatisfaisants : 54,8 % en 2005, contre une prévision de 55 %. Pour 2006, l'objectif est de 63 %, pour une cible de 70 % en 2008. Toutefois, selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, une progression sensible de l'indicateur serait constatée depuis le début de l'année. Il faut rappeler que, en 2007, l'abaissement du seuil ^{7

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)} de l'obligation d'utiliser TéléTVA et la mise en oeuvre du certificat gratuit entraîneront une augmentation ^{8

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)} significative du nombre d'adhérents à TéléTVA. Par ailleurs, l'application de ce nouveau seuil conduira à faire entrer dans le champ de l'obligation des entreprises de taille modeste.

Les difficultés varient selon la filière utilisée ^{9

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)} , EDI ou EFI, et selon qu'il y a recours à un prestataire intermédiaire ou accès direct. Le recours à un prestataire intermédiaire peut constituer un frein à l'adhésion des entreprises. L'impossibilité actuelle de rectifier une déclaration ou un paiement jusqu'à la date limite de dépôt tend à dissuader certains experts-comptables, prescripteurs en la matière vis-à-vis de leurs clients.

Des efforts ont été réalisés pour améliorer la qualité de service. Pour aider les entreprises dans leurs démarches, le service de télé-assistance apporte à la fois un appui technique et une aide générale à la procédure d'adhésion. Ceux-ci pourraient s'avérer payants : un sondage BVA du mois de juillet 2004 indiquait que 96 % des entreprises étaient satisfaites du service de déclaration et de paiement de la TVA, offert par la filière EFI (ce taux est de 94 % pour la filière EDI).

- objectif 3 :

L'an passé, votre rapporteur spécial avait considéré que les indicateurs n° 2 et n° 3, relatifs au taux de recouvrement des créances de contrôle fiscal et aux taux de recouvrement des amendes et condamnations pécuniaires affichaient des valeurs cibles trop peu ambitieuses , peu satisfaisantes en l'état.

Le taux de recouvrement des créances fiscales devrait passer de moins de 40 % en 2004 (compte tenu des révisions opérées en termes de méthodologie de l'indicateur) à 43 % en 2008. Votre rapporteur spécial a commandé une enquête, en cours, sur le sujet à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2 de la LOLF. Les commentaires du projet annuel de performances sont inquiétants. Ils indiquent que « les comptables de l'Etat ne disposent pas de leviers d'action » sur le recouvrement des droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal externe. Il est à craindre que les administrations de Bercy ne visent pas de réelles améliorations.

Le taux de recouvrement contentieux des amendes et condamnations pécuniaires était de seulement 34 % en 2004. Il devrait passer à 42 % en 2008. Conscient des dysfonctionnements constatés, le ministère a commandé un audit de modernisation à ce sujet. Selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, les recommandations des auditeurs auraient toutes été suivies d'effet :

- le télépaiement des amendes a été étendu à toutes les amendes forfaitaires majorées et condamnations pécuniaires en mars 2006 ;

- le timbre dématérialisé est entré en phase expérimentale en avril 2006 avec une vingtaine de buralistes pilotes ;

- le rapprochement des avis de contravention revenus avec la mention « n'habite pas à l'adresse indiquée » avec les fichiers fiscaux est mis en oeuvre progressivement : dès septembre prochain, les adresses du fichier des comptes bancaires FICOBA seront intégrées automatiquement, avec l'envoi automatique d'un avis « deuxième chance » proposant le retour à l'amende initiale ;

- une progressivité a été introduite en avril 2006 dans les actions en recouvrement par l'institution d'une phase de relance amiable de 3 mois avant toute action coercitive. En outre, des seuils ont été intégrés dans les traitements de façon à ne plus lancer plusieurs oppositions administratives simultanées pour des titres de faible montant ;

- la généralisation de l'amende forfaitaire minorée a donné lieu à la rédaction d'une mesure législative qui pourrait être prochainement proposé au Parlement ;

- la valorisation du télépaiement par un délai plus long avant majoration a également fait l'objet de la rédaction d'une mesure législative qui pourrait être prochainement proposé au Parlement.

Néanmoins, malgré ces efforts indéniables, ni la prévision de 2007 (40 %), ni la cible de 2008 (42 %) n'ont été relevés : tout se passe comme si l'audit ne devait pas conduire à des améliorations significatives . L'audition, le 3 mai 2006, de M. Dominique Lamiot, directeur général de la comptabilité publique, de MM. Bertrand Brassens et André Barilari, inspecteurs généraux des finances, de M. Yves Delbos, inspecteur général des services judiciaires, et de M. Jean-Yves Le Gallou, inspecteur général de l'administration, auteurs de l'audit sur la modernisation du paiement des amendes, a clairement souligné l'ampleur des dysfonctionnements. Ceux-ci vont bien au-delà du champ de l'audit, comme en témoigne la gestion délicate des « faveurs ».

- objectif 6 :

L'indicateur n° 1 prévoit un délai global de paiement des dépenses de l'Etat (délai moyen) de 30 jours en 2007, avec une valeur cible de 28 jours en 2008. Rien n'indique que l'objectif 2006 (35 jours) sera tenu, en raison, selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, de l'entrée en vigueur de la LOLF le 1 ^er janvier 2006 et de la mise en oeuvre de « palier 2006 ». Au 30 juin le délai était de 36,87 jours.

- les indicateurs absents :

Votre rapporteur spécial avait appelé l'an passé à la création d'un indicateur relatif à la « présence territoriale » des administrations financières » tenant compte de l'impératif d'aménagement du territoire. Cette recommandation n'a pas été prise en compte. Pourtant, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie impose ce type de démarche, notamment aux administrations présentes à l'étranger : direction générale du trésor et de la politique économique et Quai d'Orsay, qui dans leurs contrats de modernisation, s'engagent à réduire leurs implantations territoriales, par le biais « d'indicateurs de dispersion immobilière ».

L'enjeu lié aux implantations de Bercy est majeur : les six réseaux du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et l'administration centrale ne comptent pas moins de 7.217 implantations.

La politique de Bercy est clairement d'en réduire le nombre. Depuis 2003, les réductions d'implantations ont ainsi porté sur environ 500 trésoreries (soit environ 15 % du réseau à cette date). Au cours des trois dernières années, 31 recettes des finances ont été fermées (dont 7 au 1 ^er janvier 2006) et deux autres créées.

Cette évolution se fait sans débat devant le Parlement, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances : l'objectif de réduction des implantations territoriales de la DGI et de la DGCP n'est pas discuté, notamment au regard des impératifs de présence sur le territoire, faute d'être exprimé, par exemple dans le projet annuel de performances.

Les principales observations et interrogations de votre rapporteur spécial
sur le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local »

Les indicateurs, liés au respect de leurs obligations fiscales par les contribuables particuliers et professionnels, soulignent que les engagements des administrations fiscales en matière de qualité de service sont payants.

En matière de télé-déclaration de l'impôt sur le revenu, des enseignements ont été tirés des difficultés de l'année 2005.

Sans que le taux actuel de télé-déclaration de la TVA soit satisfaisant, le recours au produit « téléTVA » se développe peu à peu . La gratuité des certificats et le développement de l'assistance aux entreprises pourraient finir par emporter l'adhésion. Les efforts en matière de qualité de service doivent se poursuivre.

Les loyers budgétaires ont fait l'objet de critiques de la part de la mission d'audit sur la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, dont France Domaine devra tenir compte dans le cadre de l'expérimentation en cours.

Le développement des moyens de paiement électroniques pour le secteur public local parait bien lent : le contrat de performance de la direction générale de la comptabilité publique prévoit un taux de progression des paiements automatisés de seulement 5 % par an d'ici 2008.

Malgré un audit relatif au recouvrement des amendes, dont le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie indique que des conséquences concrètes ont été tirées, l'objectif, pourtant peu satisfaisant, lié au taux de recouvrement des amendes n'a été relevé, ni pour 2007, ni pour 2008 . Il est à craindre, comme l'a montré une audition de votre commission des finances, que des dysfonctionnements perdurent.

La mise en place de la LOLF et de l'application informatique « Palier 2006 » a engendré un 2006 un rallongement du délai global de paiement des dépenses de l'Etat (36,87 jours au 30 juin 2006).

Le gouvernement réduit le nombre d'implantations territoriales de Bercy (au nombre de 7.217), à commencer par celles de la DGI et de la DGCP, sans débat devant le Parlement. L'objectif de réduction des implantations territoriales de la DGI et de la DGCP ne fait pas l'objet d'une discussion pourtant nécessaire, au regard notamment des impératifs de présence sur le territoire. Votre rapporteur spécial avait appelé l'an passé à la création d'un indicateur relatif à la « présence territoriale » des administrations financières » tenant compte de l'impératif d'aménagement du territoire.

* ⁵ En logique analytique, les crédits du programme 218 de la présente mission, qui constitue le programme « soutien » du Minéfi, et du programme « gestion et contrôle des finances publiques, abondent les dépenses des différentes actions du présent programme. Il en est de même, pour la seule action 4, de dépenses polyvalentes de la DGDDI, réparties au prorata des effectifs ayant une action en matière de fiscalité (784 agents sur 15.165), correspondant aux dépenses de soutien du programme « régulation et sécurisation des échanges de biens et de services » de la mission « développement et régulation économique ».

* ⁶ Les crédits du titre 3 correspondent aux loyers et charges dus à raison des extensions immobilières qui sont intervenues depuis 2001 pour accompagner la montée en charge des équipes de maîtrise d'ouvrage et de maîtrise d'oeuvre du programme.

* ⁷ Le seuil du chiffre d'affaires hors taxes de référence sera porté de 1,5 million d'euros à 760.000 euros.

* ⁸ Elle est évaluée à environ 160 000 entreprises (110.000 entreprises adhérentes à titre obligatoire du fait de l'abaissement du seuil et 50.000 entreprises adhérentes à titre optionnel).

* ⁹ EFI (Echange de Formulaires Informatisé) : déclarer directement sur Internet sur le portail des impôts. EDI (Echange de Données Informatisées) : les données correspondant à la déclaration et à son paiement proviennent du logiciel de gestion du déclarant et sont transmises en format normalisé (EDI) au destinataire.