M. Jean-Pierre Demerliat
I. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LA MISSION
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Cette mission spécifique présente des crédits , destinés au financement : - d'une part, des « mesures générales en matière de rémunérations », objet d'une première dotation (programme 551) ; - d'autre part, des « dépenses accidentelles » et des « dépenses imprévisibles », objet d'une seconde dotation (programme 552). Il convient de souligner que, cette année encore, les crédits demandés correspondent intégralement au programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles ». En outre, comme le prévoit la LOLF, s'agissant d'une mission « spécifique » regroupant deux dotations, aucun objectif de performance n'est fixé. Votre rapporteur spécial tient à saluer la forte diminution des crédits du programme 552 demandés pour 2007, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement (respectivement 82,7 % et 28 % de baisse), par rapport aux crédits équivalents inscrits en LFI pour 2006, signe d'un retour à la norme budgétaire en ce domaine. Votre rapporteur spécial vous propose l' adoption des crédits de la mission « Provisions ». |
Au 10 octobre 2006, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 100 % des réponses étaient parvenus à votre rapporteur spécial.
II. UNE MISSION SPÉCIFIQUE CONSTITUÉE DE DEUX DOTATIONS
La présente mission a été créée en application des alinéas trois à cinq du paragraphe I de l' article 7 de la LOLF .
Aux termes de ces dispositions, « [...] une mission regroupe les crédits des deux dotations suivantes :
« 1° Une dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles ;
« 2° Une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits . »
Chaque dotation constitue un programme.
Ce faisant, la mission « Provisions » regroupe des crédits qui, dans la nomenclature issue de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, figuraient au budget des charges communes, selon un périmètre inchangé.
Ces programmes sont pilotés par la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
A. PRÉSENTATION ET FINALITÉ DES PROGRAMMES
Cette mission comprend deux programmes.
1. Le programme 551
La dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques 1 ( * ) » a vocation à permettre le financement des mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition, par programme, ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits .
Conformément à l'article 5 de la LOLF, les crédits affectés au programme 551 sont repris sous le titre 2 ( Dépenses de personnel ).
2. Le programme 552
La dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » 2 ( * ) a pour vocation d'assurer les crédits nécessaires à des dépenses accidentelles, imprévisibles et urgentes (notamment liées à des catastrophes naturelles, en France ou à l'étranger, ou à des événements extérieurs qui requièrent le rapatriement de Français). La nature même de ces dépenses explique que la répartition par programme ne puisse en être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.
Conformément à l'article 5 de la LOLF, les crédits affectés au programme 552 sont repris sous le titre 3 ( Dépenses de fonctionnement ).
B. DES CRÉDITS PAR VOCATION DÉROGATOIRES
1. Des crédits globaux, dont l'emploi déroge au caractère limitatif des programmes
La présente mission, avec les dotations des programmes 551 et 552 précités, rassemble des crédits globaux , destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote. Ces crédits sont répartis en tant que de besoin en cours d'exercice, entre les autres missions , par programme.
a) Une procédure de répartition par voie réglementaire
La procédure de répartition des crédits de la présente mission est fixée par l' article 11 de la LOLF . Cette disposition distingue selon qu'il s'agit des crédits de l'une ou de l'autre des deux dotations composant la mission.
(1) Les crédits du programme 551
En ce qui concerne les crédits ouverts sur la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations (programme 551), ils sont répartis, par programme, par arrêté du ministre chargé des finances (LOLF, article 11, alinéa 2).
Cet arrêté ne peut majorer que des crédits ouverts sur le titre 2 , concernant les dépenses de personnel (même disposition de la LOLF). Ainsi, les crédits du programme 551 échappent, comme le réserve expressément le paragraphe III de l'article 7 de la LOLF, à la règle que pose ce paragraphe III et selon laquelle « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat ».
(2) Les crédits du programme 552
En ce qui concerne les crédits ouverts sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, ils sont répartis, par programme, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances (LOLF, article 11, alinéa 1 er ). Cette procédure reprend, mutatis mutandis , celle que prévoyait l'article 11 de l'ordonnance n° 59-2 s'agissant des dépenses « accidentelles ».
b) Une dérogation au caractère limitatif des programmes
Les crédits de la présente mission sont par nature susceptibles d'entraîner une dérogation au caractère limitatif des programmes qu'ils viennent abonder , suivant la procédure ci-dessus décrite.
Il convient cependant de souligner que ces crédits de provisions , en ce qui concerne le programme 551 comme le programme 552, sont eux-mêmes des crédits limitatifs , conformément au principe posé par l'article 9 de la LOLF.
En outre, dans la mesure où ces crédits représentent une dotation prévisionnelle, ils n'ont pas vocation à être entièrement consommés. En cas « d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national », l'article 13 de la LOLF prévoit une procédure encadrée d'ouverture de crédits par décret d'avance 3 ( * ) .
2. Des dotations dénuées d'objectif de performance
A l'instar de la mission « Pouvoirs publics 4 ( * ) », la présente mission, composée de deux dotations, constitue, conformément aux dispositions de l'article 7, précité, de la LOLF, une mission « spécifique », dénuée d'objectif de performance . Ses programmes, par conséquent, ne font l'objet d'aucun indicateur, et leur présentation n'est pas accompagnée d'un projet annuel de performances.
* 1 Cette dotation correspondait, dans la nomenclature de l'ordonnance n° 59-2, aux crédits des « mesures générales intéressant les agents du secteur public du budget des charges communes » (chapitre 31-94).
* 2 Cette dotation correspondait, dans la nomenclature de l'ancienne ordonnance organique, aux crédits pour « dépenses éventuelles », d'une par,t qui constituaient une dotation « réservoir » en vue d'abonder les crédits dits « provisionnels » en cas d'insuffisance de ces derniers, et pour « dépenses accidentelles », d'autre part, qui permettaient de couvrir les dépenses occasionnées par des calamités ou d'autres dépenses urgentes et imprévues du budget des charges communes (respectivement, chapitre 37-94 et chapitre 37-95). Depuis la LOLF, ces deux types de crédist se trouvent fusionnés au sein du programme 552. L'intitulé de celui-ci « Dépenses accidentelles et imprévisibles » réalise de fait la disparition formelle de la notion de dépenses éventuelles . Cette disparition est logique dès lors que la LOLF a supprimé la notion juridique de crédits « provisionnels ».
* 3 Cette procédure fut mise en place pour la première fois en 2006. Cf. par exemple le rapport d'information n° 252 (2005-2006) du 14 mars 2006 de M. Philippe MARINI , « Avis sur le projet de décret d'avance relatif à l'épidémie de chikungunya et à l'épizootie de grippe aviaire » ou le rapport d'information n° 22 (2006-2007) du 17 octobre 2006 de M. Philippe MARINI , « Avis sur le projet de décret d'avance relatif aux OPEX et à diverses dépenses urgentes ».
* 4 Cf. le troisième alinéa du paragraphe I de l'article 7 de la LOLF. Les dotations regroupées par la mission « Pouvoirs publics » sont les seules dotations prévues par la LOLF avec les deux qui composent la présente mission.