Mme Marie-France Beaufils
I. III. DES PROGRAMMES DONT LES OBJECTIFS ET INDICATEURS, INCHANGÉS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2006, RESTENT INSUFFISANTS
L'unité pertinente pour la gestion budgétaire étant non la mission, mais le programme, les interrogations sur le bien-fondé de l'existence de la présente mission sont de moindre importance que la question de savoir si les programmes qui la constituent sont eux-mêmes satisfaisants. En particulier, la mesure de la performance associée à chacun d'eux est-elle efficace ? Malheureusement, tel ne semble pas être le cas, ainsi que votre rapporteure spéciale l'avait signalé l'année dernière déjà, lors de l'examen des crédits du projet de loi de finances pour 2006. En effet, les insuffisances constatées pour 2006 n'ont fait l'objet d'aucune correction pour 2007 .
Les objectifs et indicateurs des deux programmes de la mission sont retracés, ci-après, dans un tableau qui les met en relation avec les crédits des différentes actions. Cette présentation confirme l'analyse de nos collègues députés Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard, dans leur rapport d'information sur la mise en oeuvre de la LOLF 4 ( * ) , selon laquelle « le bloc de crédits le plus important de tout le budget se trouve donc associé à la stratégie de performance la plus sommaire ... ».
Les objectifs et indicateurs de la mission « Remboursements et dégrèvements »
(crédits de paiement en milliards d'euros)
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CP |
Objectifs |
Indicateurs |
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Programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » (crédits évaluatifs) |
62,4 |
Objectif unique (du point de vue de l'usager) : « Permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible » |
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Action 1 « Prime pour l'emploi » |
3,3 |
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Action 2 « Impôt sur le revenu » |
2,2 |
Indicateur 1.2 : « Taux de réclama-tions contentieuses en matière d'impôt sur le revenu traitées dans le délai d'un mois » |
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Action 3 « Impôt sur les sociétés » |
9,3 |
Indicateur 1.1 : « Taux de demandes de remboursement de crédit TVA non imputable et de restitutions d'impôts sur les sociétés remboursées dans un délai inférieur ou égal à 30 jours » |
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Action 4 « Taxe sur la valeur ajoutée » |
41,3 |
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Action 5 « Autres produits directs indirects et divers » |
6,3 |
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Programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » (crédits évaluatifs) |
14,1 |
Objectif unique (du point de vue de l'usager) : « Permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible » |
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Action 1 « Taxe professionnelle » |
9,8 |
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Action 2 « Taxes foncières » |
0,6 |
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Action 3 « Taxe d'habitation » |
3,0 |
Indicateur 1.1 : Taux de réclama-tions contentieuses relatives à la taxe d'habitation traitées dans le délai d'un mois. |
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Action 4 « Admission en non valeur d'impôts locaux » |
0,7 |
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Source : présent projet de loi de finances |
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A. LES INDICATEURS EXISTANTS NE SUFFISENT PAS POUR DÉTERMINER SI L'OBJECTIF UNIQUE DE LA PRÉSENTE MISSION A ÉTÉ ATTEINT
Les indicateurs mis en place ne permettent pas d'évaluer de manière satisfaisante dans quelle mesure a été atteint l'objectif unique de la présente mission, décliné pour chacun de ses deux programme - « Permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible ».
1. Le programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat »
En ce qui concerne le programme 200, deux indicateurs sont prévus :
- d'une part, le « taux de demandes de remboursement de crédit TVA non imputable et de restitutions d'impôts sur les sociétés remboursées dans un délai inférieur ou égal à 30 jours » ;
- d'autre part, le « taux de réclamations contentieuses en matière d'IR traitées dans un délai d'un mois ».
En outre, dans l'une de ses réponses au questionnaire budgétaire, le gouvernement précise qu'il est envisagé, pour tenir compte de l'ancienneté du stock de demandes de remboursement en matière de TVA, de compléter l'indicateur existant « par une information complémentaire sur l'ancienneté des demandes de TVA non traitées en fin d'année ». Mais il avait déjà été fait état de ce projet dans les réponses au questionnaire budgétaire adressé l'année dernière...
En tout état de cause, les versements de la prime pour l'emploi et les opérations relatives à l'action 5 du programme (« Autres produits directs, indirects et divers ») se trouvent laissés « de côté » par la mesure de la performance, pour 2007 comme en 2006 : environ le sixième des crédits du programme .
2. Le programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux »
Dans le cas du programme 201, le seul indicateur, qui porte sur le « taux de réclamations contentieuses relatives à la taxe d'habitation traitées dans le délai d'un mois », en ne concernant que la taxe d'habitation, couvre environ 20 % du programme.
Par conséquent, pour 2007 comme en 2006, ce sont les 80 % des crédits du programme qui ne font l'objet d'aucun indicateur. En particulier, il n'est pas prévu d'évaluer la satisfaction de l'usager en ce qui concerne la taxe professionnelle.
En réponse à une question posée par votre rapporteure spéciale à l'occasion de l'examen des crédits du projet de loi de finances pour 2006, le gouvernement avait indiqué qu'« un indicateur relatif à la taxe professionnelle pourrait être mis en oeuvre lorsque le dispositif d'évolution de cet impôt sera stabilisé ».
En réponse à la question posée à ce sujet par votre rapporteure spéciale dans la perspective de la discussion du présent projet de loi de finances, en application de l'article 49 de la LOLF, le gouvernement réaffirme ce point de vue.
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La possibilité de mettre en place à moyen terme un indicateur relatif à la taxe professionnelle, selon le gouvernement « Les remboursements et dégrèvements de taxe professionnelle constituent l'action la plus importante en terme de crédits du programme 201. A ce titre, la mise en place d'un indicateur relatif à cette action apparaît incontournable. Néanmoins, à l'instar de l'indicateur déjà existant sur les remboursements de crédits de TVA, cet indicateur n'aurait de sens que sur la seule partie restituée et ne saurait couvrir également les montants spontanément imputés par les entreprises. Or, la mise en place de la réforme de la taxe professionnelle est susceptible de perturber la répartition entre les montants restitués d'une part et imputés d'autre part. Il apparaît dès lors pertinent de ne mettre en place cet indicateur qu'une fois la réforme complètement mise en place. » Source : réponse du gouvernement à la question 24 posée en application de l'article 49 de la LOLF (texte intégral) |
B. L'OBJECTIF UNIQUE DE « PERMETTRE AUX USAGERS DE BÉNÉFICIER DE LEURS DROITS LE PLUS RAPIDEMENT POSSIBLE » RESTE LUI-MÊME INSUFFISANT
Comme on l'a indiqué ci-dessus, les deux programmes de la mission ont été dotés d'un unique objectif : « Permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible ». Cet objectif, à l'évidence, ne suffit pas.
1. L'évaluation de l'efficacité des principaux remboursements et dégrèvements doit constituer un objectif de la présente mission
En l'état, aucun indicateur ne concerne l'évaluation de la performance des dégrèvements et remboursements législatifs .
Certes, la LOLF a pour objet d'évaluer l'efficacité de la gestion des programmes, et non de la législation. Il n'y a donc pas lieu que la présente mission comprenne des objectifs relatifs à l'efficacité des dégrèvements. En revanche, l'information du citoyen et du contribuable sur l'efficacité de ces dégrèvements, et, plus généralement, des allégements fiscaux, devrait constituer un objectif de chacun des deux programmes.
Il convient de citer tout particulièrement, à cet égard, le cas de la prime pour l'emploi . Cette lacune, compte tenu des montants considérables en jeu (près de 3,3 milliards d'euros de crédits sont demandés, au titre de la mission, pour les remboursements de PPE en 2007), est problématique.
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La difficile « traçabilité » de la prime pour l'emploi Suivant une indication du « bleu » relatif à la présente mission (p. 29), le coût de la PPE en 2007 est estimé, au total, à 4,2 milliards d'euros . Sur ce montant, 500 millions d'euros doivent correspondre aux mesures nouvelles proposées par l'article 3 du présent projet de loi de finances . La présente mission retrace les remboursements associés à la PPE, à hauteur de près 3,3 milliards d'euros , pratiqués en faveur des ménages les plus modestes. Ce montant est repris au sein du tome I de l'annexe « Voies et moyens » (p. 52). Compte tenu de la nature hybride de la PPE, les 900 millions d'euros restant sur le total du coût estimé correspondent à une atténuation de recettes fiscales , qui résultera de l'imputation de la PPE sur l'impôt dû par les contribuables entrant dans le champ d'application du dispositif. Cependant, 3,7 milliards d'euros sont retracés par le tome II de l'annexe « Voies et moyens » (p. 42), cette dépense fiscale se trouvant également mentionnée dans le « bleu » relatif à la mission « Travail et emploi », dont le rapporteur spécial est notre collègue Serge Dassault. Votre commission des finances attend du gouvernement une clarification , quant à l'articulation de ces données entre elles. |
Le rapport d'information du président Jean Arthuis sur les objectifs et indicateurs de performance de la LOLF avait d'ailleurs signalé cette défaillance (rapport d'information n° 220, 2004-2005, p. 38), de même que le rapport intitulé La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances : réussir la LOLF, clé d'une gestion publique responsable et efficace , remis au gouvernement, en septembre 2005, par notre collègue Alain Lambert et notre collègue député Didier Migaud. Ces derniers, ainsi, estimaient que, dans le cadre de la présente mission, « un suivi des impacts économiques et sociaux des dégrèvements ne serait pas superflu. Ils sont extrêmement coûteux, et on ne connaît pas leurs effets ».
En tout état de cause, votre rapporteure spéciale juge nécessaire de retenir, pour chaque programme de la présente mission , un objectif d'évaluation de l'efficacité des remboursements et dégrèvements, et plus généralement de la dépense fiscale . En effet, si l'efficacité des allégements fiscaux ne dépend pas du responsable des programmes, il appartient en revanche à ce dernier de l'évaluer.
En réponse à une question posée à ce sujet par votre rapporteure spéciale, le gouvernement considère que l'administration fiscale ne peut être chargée d'un rôle d'évaluation de l'efficacité de la dépense fiscale. Il justifie cette position en rappelant que les remboursements et dégrèvements ne constituent qu'une partie de la dépense fiscale (« Il est rappelé que les remboursements et dégrèvements au titre d'un dispositif fiscal donné ne constituent qu'une partie, parfois faible de la dépense fiscale correspondante, le reste passant en atténuation de recettes. Dès lors , les objectifs des programmes ne peuvent être orientés que vers la qualité du service rendu »), sans que le lien (« dès lors ») apparaisse clairement.
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Le refus du gouvernement de mettre en place un objectif d'évaluation de l'efficacité des allégements fiscaux La question posée par votre rapporteure spéciale : « Indiquer en particulier (...) pourquoi l'évaluation de l'efficacité des principaux remboursements et dégrèvements ne constitue pas un objectif des programmes ». La réponse du gouvernement : « Les indicateurs mis en place pour couvrir les crédits de la mission « Remboursement et dégrèvement » ont été définis au regard de l'objectif de la présente mission, à savoir « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible ». « Il est rappelé que les remboursements et dégrèvements au titre d'un dispositif fiscal donné ne constituent qu'une partie, parfois faible de la dépense fiscale correspondante, le reste passant en atténuation de recettes. Dès lors, les objectifs des programmes ne peuvent être orientés que vers la qualité du service rendu, par opposition à des objectifs d'efficience, qui n'auraient un sens que pour les dépenses fiscales. « Par ailleurs, la majeure partie des principaux remboursements et dégrèvements relève de l'application directe de la mécanique fiscale (remboursements de crédits de TVA ou restitutions d'excédent sur versement d'impôt sur les sociétés). Dans ce cas précis, la notion d'efficacité n'a de sens que du point de vue du service rendu à l'usager dans une optique de recherche de compétitivité des entreprises, ce que traduit l'objectif de faire bénéficier les usagers de leurs droits dans les meilleurs délais. « Néanmoins, le champ couvert par l'ensemble des indicateurs de la mission s'est élargi à l'occasion de la mise en place de l'indicateur sur la part des restitutions d'impôt sur les sociétés effectuées dans un délai de trente jours à compter du dépôt de la demande. De plus, un indicateur d'ancienneté du stock de demande de remboursement de crédits de TVA est actuellement à l'étude . » Source : question 10 posée en application de l'article 49 de la LOLF dans la perspective de la discussion du présent projet de loi de finances, et réponse du gouvernement (texte intégral) |
A rebours de ces considérations, votre rapporteure spéciale estime que les intérêts du budget de l'Etat ne peuvent être absents de la mesure de performance de la mission « Remboursements et dégrèvements » : une évaluation de l'efficacité des principales opérations concernées, de ce point de vue, constitue une réelle nécessité .
A cet égard, il convient de signaler que le président de votre commission des finances, sur l'initiative de votre rapporteure spéciale, a saisi la Cour des comptes, le 3 octobre 2006, d'une demande d'enquête, en application de l'article 58-2° de la LOLF, portant sur « la gestion et l'efficacité des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et d'impôts locaux » . Les résultats de cette enquête feront l'objet, en 2007, d'une audition, pour suite à donner.
2. La nécessité d'évaluer l'exactitude de l'imposition du contribuable
Si l'on se limite à mesurer la qualité de service de l'administration fiscale, comme semble le souhaiter le gouvernement, celle-ci ne saurait être réduite aux seuls enjeux de rapidité d'exécution, pris en compte par l'objectif unique de chacun des deux programmes.
Les objectifs et indicateurs complémentaires à introduire devront également mesurer l'exactitude de l'imposition du contribuable. On pourrait imaginer, par exemple :
- un indicateur concernant les vérifications préalables opérées par les services, en matière de remboursements de TVA notamment 5 ( * ) ;
- un indicateur concernant le nombre d'erreurs de l'administration fiscale.
De fait, votre rapporteure spéciale, dans le questionnaire budgétaire adressé au gouvernement en vue de l'examen du présent projet de loi de finances, a souhaité obtenir des précisions quant aux garanties aménagées par l'administration, afin que les mesures tendant à l'accélération des procédures en cause ne s'exercent pas au détriment de la rigueur des vérifications nécessaires . La réponse du gouvernement est reprise, dans son intégralité, dans l'encadré ci-après 6 ( * ) : elle appelle des éléments d'appréciation objectifs, que seuls des indicateurs, au sens de la LOLF, pourraient apporter .
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Les garanties de la vérification préalable aux remboursements et dégrèvements : la réponse du gouvernement au questionnaire de votre rapporteure spéciale La question posée par votre rapporteure spéciale : « Préciser, en ce qui concerne les actions mentionnées aux deux questions précédentes [actions prévues ou envisagées pour améliorer le délai des remboursements et dégrèvements, pour réduire le délai entre le dépôt d'une contestation de la taxe mise à sa charge et la disposition par l'usager de la restitution afférente, et pour réduire le volume du contentieux par des actions préventives], les garanties aménagées afin que les mesures tendant à l'accélération des procédures ne préjudicient pas à la rigueur des vérifications nécessaires. La réponse du gouvernement : « L'action entreprise par la direction générale des impôts visant à faire bénéficier les usagers de leurs droits dans les meilleurs délais possibles ne saurait avoir pour conséquence une baisse de la qualité dans l'instruction des dossiers. Cette recherche constante de la qualité et de la productivité passe par une refonte de l'ensemble des processus mis en oeuvre jusqu'à une période récente ainsi que par une meilleure prévention des procédures contentieuses. Outre les marges de manoeuvre dégagées par la politique de prévention du contentieux mentionnée à la question précédente du présent questionnaire, les modifications structurelles apportées au traitement des demandes de remboursement et dégrèvement ont permis de fluidifier le circuit suivi par ce type de procédures sans altérer la qualité des vérifications. Il s'est agi concrètement d'identifier les goulots d'étranglement administratifs puis de les desserrer, notamment par le biais de la déconcentration des décisions. Par ailleurs, dans le cas précis des remboursements de crédits de TVA, qui représentent environ les deux tiers des crédits du programme 200, une nouvelle grille d'analyse-risque est en phase de test dans trois départements. Elle vise à améliorer le repérage des demandes identifiée comme « à risque » et la pertinence de leur aiguillage vers le circuit d'instruction le plus poussé. Cette nouvelle grille permettra encore plus qu'aujourd'hui de concilier rapidité et rigueur dans le traitement de ce type de demande. » Source : réponse du gouvernement à la question 15 posée en application de l'article 49 de la LOLF (texte intégral) |
3. L'objectif d'une identification précise et complète des dégrèvements ou remboursements doit être clairement fixé
Comme l'année dernière, le gouvernement, dans les présentations respectives du programme 200 et du programme 201, indique, dans des termes semblables, que « le premier objectif » de chacun de ces programmes « consiste à permettre progressivement l'identification précise et complète des dégrèvements ou remboursements concernés (avec en particulier la distinction entre les dégrèvements associés à des mesures législatives particulières et ceux liés à des opérations de dépenses pour ordre), grâce à la mise en oeuvre des systèmes d'information futurs (programme COPERNIC et CHORUS) ».
On relève le paradoxe : la présentation des programmes fixe un « objectif » qui ne figure pas parmi ceux associés aux programmes eux-mêmes dans le cadre de la LOLF. On peut ainsi s'interroger , notamment, sur la raison d'être de l'action 4 « Admission en non valeur d'impôts locaux » du programme 201 , dont les crédits pour 2007 s'élèvent à 680 millions d'euros.
Dans la question 10 précitée posée dans son questionnaire budgétaire pour 2007, votre rapporteure spéciale demandait, notamment, « pourquoi l'objectif de parvenir à une identification précise et complète des dégrèvements et remboursements, qui, dans le projet de loi de finances pour 2006, figurait dans les présentations respectives des programmes de la présente mission, ne figur[ait] pas dans les objectifs retenus pour ces programmes au sens de la LOLF ». La réponse du gouvernement ne comprend aucun élément à cet égard.
* 4 Rapport d'information n° 2161 (XII e législature), 16 mars 2005.
* 5 Dans la même optique, la proposition de notre collègue Alain Lambert et notre collègue député Didier Migaud, dans leur rapport précité, de « fixer à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », au programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » et, éventuellement, aux prélèvements sur recettes des objectifs et indicateurs d'efficience en vue d'améliorer l'autonomie financière des collectivités territoriales », pourrait utilement donner lieu à une réflexion plus approfondie .
* 6 Il convient de noter que votre rapporteure spéciale a demandé au gouvernement que lui soit communiqué la grille d'« analyse-risque » expérimentale, visant les remboursements de crédits de TVA, mentionnée dans cette réponse, ainsi que les premiers résultats auxquels la mise en oeuvre du dispositif a pu conduire, dans chacun des trois départements test cités.