Mission

Mme Marie-France Beaufils

A l'issue de son examen des crédits de la présente mission, votre commission des finances a décidé de réserver son vote jusqu'au 23 novembre 2006

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

1. La présente mission a été maintenue en dépit des préconisations de votre commission des finances, sans plus de justifications que l'année dernière

La LOLF a pour objet de regrouper les crédits de l'Etat dans des missions correspondant à une logique de résultat. Or, les crédits retracés par la mission « Remboursements et dégrèvements » correspondent à des finalités diverses, et mériteraient par conséquent d'être « éclatés » entre différentes missions . Ce point de vue a été exprimé par les commissions des finances des deux assemblées parlementaires, dès 2004.

Le gouvernement, au contraire, estime qu'une mission ne doit pas comporter à la fois des crédits évaluatifs et des crédits limitatifs , afin de ne pas permettre de gager une proposition d'augmentation de crédits limitatifs par une proposition de diminution de crédits évaluatifs. Cet argument, l'année dernière, n'a pas convaincu votre commission des finances. Invité par votre rapporteure spéciale, cette année, à mieux étayer sa décision, le gouvernement n'a développé aucun élément nouveau .

Les crédits du programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux », en particulier, pourraient être rattachés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et, en ce qui concerne les dégrèvements de redevance audiovisuelle, à la mission « Médias ».

2. Les objectifs et indicateurs des deux programmes, inchangés par rapport à la loi de finances pour 2006, restent insuffisants

Les indicateurs existants ne permettent pas de déterminer de manière satisfaisante si l'objectif unique associé à chacun des programmes de la mission, consistant à « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible », a été atteint. Dans le cas du programme 200  « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat », le sixième des crédits n'est couvert d'aucun indicateur. S'agissant du programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux », l'unique indicateur porte sur la seule taxe d'habitation, de sorte que 80 % des crédits ne sont couverts par aucun indicateur .

En outre, aux yeux de votre rapporteure spéciale, des objectifs d'évaluation de l'efficacité des principaux allégements fiscaux d'une part, et d'exactitude de l'imposition du contribuable d'autre part, doivent être introduits, pour chacun des deux programmes de la mission.

De même, l'objectif de parvenir à une identification précise et complète des dégrèvements ou remboursements , objectif qui n'apparaît que dans les présentations respectives des deux programmes, devrait figurer parmi les objectifs, au sens de la LOLF , retenus pour ces programmes.

OBSERVATIONS RELATIVES AUX RÉPONSES AU QUESTIONNAIRE BUDGÉTAIRE

Au 10 octobre 2006, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 69 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteure spéciale. Elle en a aujourd'hui reçu 97 %.

Le questionnaire comprenait 28 questions, hors celle demandant transmission des réponses fournies à l'Assemblée nationale. Les réponses reçues se caractérisent par leur brièveté.

Seules trois questions ont fait l'objet d'une réponse substantielle : les questions 11 (présentation de chaque remboursement ou dégrèvement du programme 200), 6 (transmission des réponses fournies à la Cour des comptes) et 17 (note sur la prime pour l'emploi). Dans chaque cas, ces questions exigeaient seulement la transmission d'un document préexistant .

Les autres réponses consistent en moins d'une page chacune (sur la base de 600 mots par page), avec une moyenne d'une demi-page. Pourtant, parmi les questions posées, seules trois appelaient une réponse courte (questions 1 et 2) ou étaient sans objet (question 7).

Les questions les plus fondamentales, soit ont fait l'objet d'une réponse laconique, soit n'ont pas été traitées :

- la question 19, demandant de présenter les différents crédits d'impôt et d'évaluer leur impact, n'a pas obtenu de réponse ;

- on constate des réponses inférieures à une page pour la question 10, relative à une possible évolution des objectifs et indicateurs de la mission (0,4 page) et pour la question 9, relative à la raison d'être de la mission (0,8 page). Ces deux réponses ne répondent d'ailleurs pas véritablement à la question posée.

L'exercice du questionnaire budgétaire et du rapport spécial n'a de sens que s'il permet au Parlement et à l'exécutif de nouer un dialogue. Votre rapporteure spéciale exprime donc le souhait que les réponses au questionnaire budgétaire pour le prochain projet de loi de finances soient plus substantielles, et répondent davantage aux questions posées en particulier lorsque celles-ci portent sur les caractéristiques essentielles de la mission.

I. PRÉSENTATION DE LA MISSION

La présente mission est intitulée « Remboursements et dégrèvements ». Il convient ici de rappeler que :

- les remboursements d'impôts correspondent à des restitutions liées aux mécanismes d'imposition ;

- une exonération implique la suppression de la base d'imposition ;

- un dégrèvement signifie que l'Etat prend en charge une imposition existante : il y a substitution de contribuable sans suppression de la base d'imposition.

Seuls les remboursements et les dégrèvements correspondent donc à des flux financiers, ce qui explique qu'ils soient les seuls à faire l'objet de la présente mission.

A. LES SOMMES EN JEU

1. La mission la plus importante du budget par son volume

La mission « Remboursements et dégrèvements », pour 2007, retrace des crédits évaluatifs s'élevant au total, en autorisations d'engagements (AE) comme en crédits de paiement (CP) à 76,481 milliards d'euros . Ce montant en fait la mission la plus importante du budget par son volume .

Les CP des missions du budget général dans le projet de loi de finances pour 2007

(en milliards d'euros)

Source : présent projet de loi de finances

A titre de comparaison, on peut rappeler que :

- les crédits de la mission « Enseignement scolaire » sont de 59,56 milliards d'euros ;

- ceux de la mission « Engagements financiers de l'Etat », de 40,86 milliards d'euros ;

- ceux de la mission « Défense » sont de 36,28 milliards d'euros.

2. Deux programmes d'importance inégale

Les crédits de la mission, pour 2007, sont inégalement répartis entre les deux programmes qui la composent :

- le programme 200, « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat », retrace des crédits d'un montant de 62,393 milliards d'euros ;

- le programme 201, « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux », d'un montant de 14,088 milliards d'euros.

La mission « Remboursements et dégrèvements »

(en milliards d'euros)

Source : présent projet de loi de finances

Le programme 200 est constitué, pour les deux tiers , des remboursements et dégrèvements de TVA (41,3 milliards d'euros).

Le programme 201 correspond, pour les deux tiers , aux remboursements et dégrèvements de taxe professionnelle (9,8 milliards d'euros).

Chacun de ces programmes est placé sous la responsabilité du directeur général des impôts , M. Bruno Parent.

B. DES CRÉDITS ÉVALUATIFS

1. Le régime des crédits

L'article 10 de la LOLF prévoit expressément que « les crédits relatifs ... aux remboursements, restitutions et dégrèvements ... ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs ».

Ainsi, les remboursements et dégrèvements d'impôt ont la particularité de venir en atténuation des recettes mais de figurer en dépenses du budget général .

Conformément aux dispositions de la LOLF, les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts . Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année.

Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.

Les crédits évaluatifs ne peuvent faire l'objet ni d'annulations de crédits ni de reports de crédits.

2. L'évaluation des crédits

La justification « au premier euro » que comporte le « bleu » budgétaire, complété par l'une des réponses du gouvernement au questionnaire que votre rapporteure spéciale lui a adressé en application de l'article 49 de la LOLF, précise certaines des bases d'évaluation des crédits inscrits dans la présente mission pour 2007. Ainsi, en ce qui concerne l'action 1 du programme 200, relative à la prime pour l'emploi (PPE), il est indiqué que la réforme de l'impôt sur le revenu mise en oeuvre en 2007 induit une baisse de l'impôt qui se traduira par une diminution de la PPE imputée (qui n'apparaît pas dans le cadre de la présente mission) et une augmentation de la prime restituée . En conséquence, les crédits de l'action précitée augmentent, pour 2007, de plus du tiers du montant inscrit en loi de finances initiale pour 2006.

Toutefois, les explications fournies, soit par le « bleu », soit par la réponse du gouvernement au questionnaire budgétaire, ne sont pas toujours suffisamment précises . Par exemple, s'agissant de l'action 4 du programme 200, concernant la TVA, dont les crédits pour 2007 présentent une augmentation de plus de 10 %, il est indiqué que les remboursements de crédits de TVA (99 % des remboursements en la matière) seront liés à leurs déterminants habituels (investissements et exportations), mais aussi aux facteurs suivants : « l'incidence des mesures nouvelles, les modifications dans le traitement administratif des demandes de remboursements ainsi que les changements de comportement des entreprises » ; et il n'est pas donné davantage de précisions. Le caractère elliptique de ces informations n'est pas satisfaisant .

C. DES PROGRAMMES PAR NATURE SANS MOYENS

Les deux programmes constitutifs de la mission « Remboursements et dégrèvements » s'avèrent, par nature, sans moyens. En effet, les moyens utilisés sont ceux du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » , dont le rapporteur spécial est notre collègue Bernard Angels, et, pour le programme 200 seul, ceux du programme 199 « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services » de la mission « Développement et régulation économiques » , dont le rapporteur spécial est notre collègue Eric Doligé.

Or, ces programmes relèvent de la responsabilité du secrétaire général du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie , M. Jean Bassères, tandis que le responsable des deux programmes de la mission « Remboursements et dégrèvements » est le directeur général des impôts , M. Bruno Parent, déjà cité . Dans ces conditions, on peut s'interroger sur la responsabilité effective de ce dernier.

Il est vrai que le choix du directeur général des impôts comme responsable des programmes de la présente mission s'imposait , et que la confusion des responsabilités qui en découle, de fait, paraissait difficilement évitable, dans la mesure où la direction générale des impôts ordonnance 95 % des dépenses visées dans la mission. Celle-ci, au reste, associe également la direction générale de la comptabilité publique et, pour les produits divers et la TVA, la direction générale des douanes et droits indirects.

II. UNE MISSION MAINTENUE DANS LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE MALGRÉ LES PRÉCONISATIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. VOTRE COMMISSION DES FINANCES A DEMANDÉ L'ÉCLATEMENT DES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS ENTRE LES MISSIONS CONCERNÉES

1. Votre commission des finances, dès 2004, préconisait l'éclatement des remboursements et dégrèvements entre les missions concernées

Dans leur rapport d'information du 5 mai 2004 relatif à la mise en oeuvre de la LOLF 1 ( * ) , le président et le rapporteur général de votre commission des finances ont jugé nécessaire, afin d'accroître la lisibilité des dépenses de l'Etat , de ventiler les crédits de la présente mission - qui alors ne devait constituer qu'un simple programme de la mission « Engagements financiers de l'Etat » - entre les différentes missions concernées.

En particulier, il était proposé d'inclure les dégrèvements législatifs d'impôts locaux dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales », dont le rapporteur spécial est notre collègue Michel Mercier.

La position de la commission des finances sur le projet de programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts » (5 mai 2004)

« Le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts » est, par définition, hétéroclite, puisque les dépenses qu'il regroupe résultent notamment de textes législatifs participant de politiques publiques différentes. Si le fascicule des charges communes, sorte de « fourre-tout » dans l'actuelle nomenclature budgétaire, disparaît, une part importante de ses crédits se retrouverait dans ce programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts ».

« D'une part, votre commission des finances souhaite inclure les dégrèvements législatifs d'impôts locaux dans un nouveau programme de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». ...

« D'autre part, votre commission des finances estime plus significatif de ventiler le reste du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts » en fonction de ses finalités. Ainsi, tandis que les dépenses liées à la prime pour l'emploi rejoindraient la mission « Travail » et celles correspondant au crédit d'impôt recherche, la mission « Recherche et enseignement supérieur », le reste des dégrèvements d'impôts figurerait soit dans un programme « Dégrèvements pour promotion économique » de la mission « Politique économique », soit dans la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », dans un programme « Admissions en non valeur et remboursements de trop-perçus ». Ce « résidu » semble en effet à votre commission relever davantage de la gestion de l'impôt que des engagements financiers de l'Etat. »

Source : Jean Arthuis, Philippe Marini, « Mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances », rapport d'information n° 292 (2003-2004), 5 mai 2004

La commission des finances de l'Assemblée nationale soutenait, sur ce sujet, un point de vue analogue 2 ( * ) .

Pour mémoire, les commissions des finances des deux assemblées n'ont cependant pas évoqué cette question dans les rapports d'information qu'elles ont publiés en 2005 sur la mise en oeuvre de la LOLF.

2. Un problème aggravé, depuis 2005, par l'adossement de la redevance audiovisuelle à la taxe d'habitation

Le défaut de lisibilité budgétaire engendré par l'absence de ventilation des crédits entre les différentes missions concernées s'est trouvé aggravé, en 2005 , par l'adossement de la redevance à la taxe d'habitation. Ainsi, la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2004, observait :

« Du fait de l'adossement de la redevance à la taxe d'habitation en 2005, les exonérations de redevance seront remplacées par des dégrèvements relevant de la mission Remboursements et dégrèvements. Pour préserver la lisibilité des dépenses relatives à cette politique, il serait préférable de rattacher les dégrèvements de redevance à la mission Médias . Dans cette hypothèse, pour tenir compte de la nature évaluative de ces crédits, ils pourraient être regroupés dans un programme spécifique, relevant du ministère de l'économie et des finances, au sein de la mission Médias 3 ( * ) ».

B. L'ABSENCE DE SUIVI DES PRÉCONISATIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le gouvernement n'a pris que partiellement en compte les préconisations formulées par le Parlement et par la Cour des comptes. En effet, si les crédits de la présente mission ont bien été « extraits » de la mission « Engagements financiers de l'Etat », ils n'ont pas été ventilés entre différentes missions en fonction de leurs finalités.

1. Selon le gouvernement, il ne serait pas souhaitable de réunir des crédits évaluatifs et des crédits limitatifs au sein d'une même mission

A l'appui de sa décision de ne pas ventiler les crédits regroupés par la présente mission entre les différentes missions concernées, le gouvernement a fait valoir un double argument :

- d'une part, le regroupement par finalité n'aurait pas été techniquement possible pour le 1 er janvier 2006. Mais cet argument n'est plus pertinent en ce qui concerne l'année 2007 ;

- d'autre part, et surtout, la coexistence au sein d'une même mission de crédits limitatifs et de crédits évaluatifs ne serait pas souhaitable, selon le gouvernement.

En effet, l'article 47 de la LOLF prévoit qu'« au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, de la mission ». Les parlementaires, au sein d'une mission, ont donc la possibilité de proposer des augmentations de crédits , « gagées » par la diminution d'autres crédits de la même mission, ce qui en réalité correspond à de véritables « arbitrages » budgétaires. Selon le gouvernement, il convenait donc d'isoler les crédits évaluatifs des crédits limitatifs , afin d'éviter que les parlementaires ne proposent par voie d'amendement, en particulier, d'accroître les crédits limitatifs d'un programme à partir d'un programme constitué de crédits évaluatifs.

2. Un point de vue qui, dès l'année dernière, n'a pas convaincu votre commission des finances

Comme l'a fait valoir dès l'année dernière, à l'occasion de l'examen des crédits du projet de loi de finances pour 2006, votre rapporteure spéciale, l'argumentaire développé par le gouvernement n'emporte guère l'adhésion.

En premier lieu, force est de constater que la seule autre mission budgétaire à comporter des crédits évaluatifs, la mission « Engagements financiers de l'Etat », comprend également des crédits limitatifs : deux des programmes de la mission précitée le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » et le programme 114 « Appels en garantie de l'Etat » sont constitués de crédits évaluatifs, mais les deux autres programmes de la mission le programme 145 « Epargne » et le programme 168 « Majoration de rentes » retracent des crédits limitatifs. Certes, l'Etat a compétence liée pour les opérations retracées par ces deux derniers programmes, et il n'est donc pas maître de ses dépenses. Néanmoins, à la lettre du texte, la LOLF n'empêcherait pas le Parlement d'adopter une augmentation de crédits limitatifs « gagée » par une diminution de crédits évaluatifs. La seule exigence organique, en la matière, consiste dans « l'isolement » des crédits évaluatifs en programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs .

En deuxième lieu, il faut observer que la compensation qui consisterait en une diminution de crédits évaluatifs pourrait difficilement être considérée comme « réelle », au sens où l'exige la jurisprudence du Conseil constitutionnel . Pour mémoire, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF (98 e considérant), a jugé que le deuxième alinéa de l'article 47 de la loi organique, aux termes duquel « tout amendement doit être motivé et accompagné des développement s des moyens qui le justifient », « permettra, dans le cadre des procédures d'examen de la recevabilité financière, de vérifier la réalité de la compensation ».

En dernier lieu, on prendra en compte que la LOLF va nécessairement entraîner, durant une première période de son application, la constitution progressive d'une « doctrine » , non seulement de la part du Conseil constitutionnel mais aussi de la part des commissions des finances des deux assemblées parlementaires , en particulier en matière de recevabilité financière des amendements.

3. Invité, cette année, à renforcer son argumentaire, le gouvernement n'a apporté aucun élément décisif pour justifier le maintien en l'état de la présente mission

En considération de l'opposition des points de vue entre le gouvernement et votre commission des finances, telle que les termes viennent d'en être exposés, votre rapporteure spéciale, dans le questionnaire budgétaire qu'elle a adressé cette année au gouvernement , conformément aux dispositions de l'article 49 de la LOLF, rappelant les critiques ci-dessus exposées, a posé une question très précise.

La question posée par votre rapporteure spéciale

au sujet de la raison d'être de la présente mission

« Dans quelles mesures ces critiques ont-elles été prises en compte pour le projet de loi de finances pour 2007. Justifier, le cas échéant, l'absence, totale ou partielle, de suite données à ces critiques.

« En particulier, indiquer pourquoi les crédits du programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » ne sont pas rattachés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et à la mission « Médias » (pour les dégrèvements de redevance audiovisuelle), conformément à la logique de résultats qui est celle de la LOLF.

« Aller au-delà de l'argument selon lequel une mission ne devrait pas comporter à la fois des crédits évaluatifs et des crédits limitatifs, qui ne convainc pas la commission des finances du Sénat. »

Source : question n° 9 du questionnaire adressé au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en vue de la discussion du présent projet de loi de finances, en application de l'article 49 de la LOLF

La réponse reçue de la part du gouvernement s'avère peu satisfaisante . En effet, le gouvernement estime que « l'architecture de la mission « Remboursements et dégrèvements » présentée dans le projet de loi de finances pour 2007 ... a visé à concilier une approche pragmatique tenant compte de la nature des crédits et l'application des principes généraux de la loi organique relative aux lois de finances ». Puis il cite intégralement l'article 10 de la LOLF pour en déduire, sans autre commentaire, que « le rattachement des crédits de la mission « Remboursement et dégrèvements » à d'autres missions dotées de crédits limitatifs serait donc contraire à la loi » . La question posée demandait pourtant précisément d'expliciter cet argument.

Les trois alinéas suivants ne répondent pas à la question posée :

- le premier affirme que « la vocation de la maquette retenue ne saurait se cantonner à constituer un élément d'information pure à destination des acteurs du débat budgétaire » mais constitue également « un cadre de gestion auquel l'ensemble des ressources, humaines ou applicatives doit se conformer ». Votre rapporteure spéciale approuve entièrement cette appréciation, tout en relevant qu'elle concerne la structuration des programmes , et non des missions ;

- le second alinéa rappelle que les remboursements et dégrèvements ne comprennent pas l'ensemble des allégements fiscaux ;

- le troisième indique que le gouvernement a lancé un audit de modernisation.

L'encadré ci-après reproduit le texte intégral de la réponse du gouvernement.

La réponse du gouvernement à la question posée par votre rapporteure spéciale sur la raison d'être de la présente mission

« L'architecture de la mission « Remboursements et dégrèvements » présentée dans le projet de loi de finances pour 2007 est très proche de celle présentée dans le projet de loi de finances pour 2006. Cette construction a visé à concilier une approche pragmatique tenant compte de la nature des crédits et l'application des principes généraux de la loi organique relative aux lois de finances.

« En effet, l'article 10 de la LOLF stipule :

«  « Les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs.

« Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année.

« Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.

« Les crédits prévus au premier alinéa ne peuvent faire l'objet ni des annulations liées aux mouvements prévus aux articles 12 et 13 ni des mouvements de crédits prévus à l'article 15 ».

« Le rattachement des crédits de la mission « Remboursement et dégrèvements » à d'autres missions dotées de crédits limitatifs serait donc contraire à la loi.

« De plus, la vocation de la maquette retenue ne saurait se cantonner à constituer un élément d'information pure à destination des acteurs du débat budgétaire. Il s'agit également d'un cadre de gestion auquel l'ensemble des ressources, humaines ou applicatives doit se conformer. L'architecture actuelle résulte donc de l'arbitrage nécessaire entre ces deux dimensions.

« En dépit des ces limites, et comme le fait fort justement remarquer Mme la Rapporteure Spéciale dans sa question, cette maquette offre une vision consolidée sur les crédits destinés à telle ou telle politique publique. Il apparaît donc possible, en conservant l'architecture actuelle, de respecter la logique de résultat inhérente à la LOLF. Dans cette optique d'efficience, la véritable limite des crédits de la mission n'est pas l'architecture de cette dernière mais le fait qu'ils ne reflètent que les sommes restituées et en aucun cas un coût global pour le budget général puisque les montants imputés par les contribuables n'y figurent pas. L'analyse des dispositifs fiscaux ne peut donc pas se faire par le biais de la présente mission mais dans le cadre des dépenses fiscales qui sont ventilées au sein des différentes missions particulières de l'action de l'État.

« La volonté du Gouvernement de progresser sur la connaissance et l'amélioration des remboursements et dégrèvements ne saurait être remise en question comme l'indique le lancement de l'audit de modernisation. »

Source : réponse du gouvernement à la question 9 posée en application de l'article 49 de la LOLF (texte intégral)

I. III. DES PROGRAMMES DONT LES OBJECTIFS ET INDICATEURS, INCHANGÉS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2006, RESTENT INSUFFISANTS

L'unité pertinente pour la gestion budgétaire étant non la mission, mais le programme, les interrogations sur le bien-fondé de l'existence de la présente mission sont de moindre importance que la question de savoir si les programmes qui la constituent sont eux-mêmes satisfaisants. En particulier, la mesure de la performance associée à chacun d'eux est-elle efficace ? Malheureusement, tel ne semble pas être le cas, ainsi que votre rapporteure spéciale l'avait signalé l'année dernière déjà, lors de l'examen des crédits du projet de loi de finances pour 2006. En effet, les insuffisances constatées pour 2006 n'ont fait l'objet d'aucune correction pour 2007 .

Les objectifs et indicateurs des deux programmes de la mission sont retracés, ci-après, dans un tableau qui les met en relation avec les crédits des différentes actions. Cette présentation confirme l'analyse de nos collègues députés Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard, dans leur rapport d'information sur la mise en oeuvre de la LOLF 4 ( * ) , selon laquelle « le bloc de crédits le plus important de tout le budget se trouve donc associé à la stratégie de performance la plus sommaire ... ».

Les objectifs et indicateurs de la mission « Remboursements et dégrèvements »

(crédits de paiement en milliards d'euros)

CP

Objectifs

Indicateurs

Programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » (crédits évaluatifs)

62,4

Objectif unique (du point de vue de l'usager) : « Permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible »

Action 1 « Prime pour l'emploi »

3,3

Action 2 « Impôt sur le revenu »

2,2

Indicateur 1.2 : « Taux de réclama-tions contentieuses en matière d'impôt sur le revenu traitées dans le délai d'un mois »

Action 3 « Impôt sur les sociétés »

9,3

Indicateur 1.1 : « Taux de demandes de remboursement de crédit TVA non imputable et de restitutions d'impôts sur les sociétés remboursées dans un délai inférieur ou égal à 30 jours »

Action 4 « Taxe sur la valeur ajoutée »

41,3

Action 5 « Autres produits directs indirects et divers »

6,3

Programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » (crédits évaluatifs)

14,1

Objectif unique (du point de vue de l'usager) : « Permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible »

Action 1 « Taxe professionnelle »

9,8

Action 2 « Taxes foncières »

0,6

Action 3 « Taxe d'habitation »

3,0

Indicateur 1.1 : Taux de réclama-tions contentieuses relatives à la taxe d'habitation traitées dans le délai d'un mois.

Action 4 « Admission en non valeur d'impôts locaux »

0,7

Source : présent projet de loi de finances

A. LES INDICATEURS EXISTANTS NE SUFFISENT PAS POUR DÉTERMINER SI L'OBJECTIF UNIQUE DE LA PRÉSENTE MISSION A ÉTÉ ATTEINT

Les indicateurs mis en place ne permettent pas d'évaluer de manière satisfaisante dans quelle mesure a été atteint l'objectif unique de la présente mission, décliné pour chacun de ses deux programme - « Permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible ».

1. Le programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat »

En ce qui concerne le programme 200, deux indicateurs sont prévus :

- d'une part, le « taux de demandes de remboursement de crédit TVA non imputable et de restitutions d'impôts sur les sociétés remboursées dans un délai inférieur ou égal à 30 jours » ;

- d'autre part, le « taux de réclamations contentieuses en matière d'IR traitées dans un délai d'un mois ».

En outre, dans l'une de ses réponses au questionnaire budgétaire, le gouvernement précise qu'il est envisagé, pour tenir compte de l'ancienneté du stock de demandes de remboursement en matière de TVA, de compléter l'indicateur existant « par une information complémentaire sur l'ancienneté des demandes de TVA non traitées en fin d'année ». Mais il avait déjà été fait état de ce projet dans les réponses au questionnaire budgétaire adressé l'année dernière...

En tout état de cause, les versements de la prime pour l'emploi et les opérations relatives à l'action 5 du programme (« Autres produits directs, indirects et divers ») se trouvent laissés « de côté » par la mesure de la performance, pour 2007 comme en 2006 : environ le sixième des crédits du programme .

2. Le programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux »

Dans le cas du programme 201, le seul indicateur, qui porte sur le « taux de réclamations contentieuses relatives à la taxe d'habitation traitées dans le délai d'un mois », en ne concernant que la taxe d'habitation, couvre environ 20 % du programme.

Par conséquent, pour 2007 comme en 2006, ce sont les 80 % des crédits du programme qui ne font l'objet d'aucun indicateur. En particulier, il n'est pas prévu d'évaluer la satisfaction de l'usager en ce qui concerne la taxe professionnelle.

En réponse à une question posée par votre rapporteure spéciale à l'occasion de l'examen des crédits du projet de loi de finances pour 2006, le gouvernement avait indiqué qu'« un indicateur relatif à la taxe professionnelle pourrait être mis en oeuvre lorsque le dispositif d'évolution de cet impôt sera stabilisé ».

En réponse à la question posée à ce sujet par votre rapporteure spéciale dans la perspective de la discussion du présent projet de loi de finances, en application de l'article 49 de la LOLF, le gouvernement réaffirme ce point de vue.

La possibilité de mettre en place à moyen terme un indicateur relatif à la taxe professionnelle, selon le gouvernement

« Les remboursements et dégrèvements de taxe professionnelle constituent l'action la plus importante en terme de crédits du programme 201. A ce titre, la mise en place d'un indicateur relatif à cette action apparaît incontournable. Néanmoins, à l'instar de l'indicateur déjà existant sur les remboursements de crédits de TVA, cet indicateur n'aurait de sens que sur la seule partie restituée et ne saurait couvrir également les montants spontanément imputés par les entreprises. Or, la mise en place de la réforme de la taxe professionnelle est susceptible de perturber la répartition entre les montants restitués d'une part et imputés d'autre part. Il apparaît dès lors pertinent de ne mettre en place cet indicateur qu'une fois la réforme complètement mise en place. »

Source : réponse du gouvernement à la question 24 posée en application de l'article 49 de la LOLF (texte intégral)

B. L'OBJECTIF UNIQUE DE « PERMETTRE AUX USAGERS DE BÉNÉFICIER DE LEURS DROITS LE PLUS RAPIDEMENT POSSIBLE » RESTE LUI-MÊME INSUFFISANT

Comme on l'a indiqué ci-dessus, les deux programmes de la mission ont été dotés d'un unique objectif : « Permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible ». Cet objectif, à l'évidence, ne suffit pas.

1. L'évaluation de l'efficacité des principaux remboursements et dégrèvements doit constituer un objectif de la présente mission

En l'état, aucun indicateur ne concerne l'évaluation de la performance des dégrèvements et remboursements législatifs .

Certes, la LOLF a pour objet d'évaluer l'efficacité de la gestion des programmes, et non de la législation. Il n'y a donc pas lieu que la présente mission comprenne des objectifs relatifs à l'efficacité des dégrèvements. En revanche, l'information du citoyen et du contribuable sur l'efficacité de ces dégrèvements, et, plus généralement, des allégements fiscaux, devrait constituer un objectif de chacun des deux programmes.

Il convient de citer tout particulièrement, à cet égard, le cas de la prime pour l'emploi . Cette lacune, compte tenu des montants considérables en jeu (près de 3,3 milliards d'euros de crédits sont demandés, au titre de la mission, pour les remboursements de PPE en 2007), est problématique.

La difficile « traçabilité » de la prime pour l'emploi

Suivant une indication du « bleu » relatif à la présente mission (p. 29), le coût de la PPE en 2007 est estimé, au total, à 4,2 milliards d'euros .

Sur ce montant, 500 millions d'euros doivent correspondre aux mesures nouvelles proposées par l'article 3 du présent projet de loi de finances .

La présente mission retrace les remboursements associés à la PPE, à hauteur de près 3,3 milliards d'euros , pratiqués en faveur des ménages les plus modestes. Ce montant est repris au sein du tome I de l'annexe « Voies et moyens » (p. 52). Compte tenu de la nature hybride de la PPE, les 900 millions d'euros restant sur le total du coût estimé correspondent à une atténuation de recettes fiscales , qui résultera de l'imputation de la PPE sur l'impôt dû par les contribuables entrant dans le champ d'application du dispositif.

Cependant, 3,7 milliards d'euros sont retracés par le tome II de l'annexe « Voies et moyens » (p. 42), cette dépense fiscale se trouvant également mentionnée dans le « bleu » relatif à la mission « Travail et emploi », dont le rapporteur spécial est notre collègue Serge Dassault.

Votre commission des finances attend du gouvernement une clarification , quant à l'articulation de ces données entre elles.

Le rapport d'information du président Jean Arthuis sur les objectifs et indicateurs de performance de la LOLF avait d'ailleurs signalé cette défaillance (rapport d'information n° 220, 2004-2005, p. 38), de même que le rapport intitulé La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances : réussir la LOLF, clé d'une gestion publique responsable et efficace , remis au gouvernement, en septembre 2005, par notre collègue Alain Lambert et notre collègue député Didier Migaud. Ces derniers, ainsi, estimaient que, dans le cadre de la présente mission, « un suivi des impacts économiques et sociaux des dégrèvements ne serait pas superflu. Ils sont extrêmement coûteux, et on ne connaît pas leurs effets ».

En tout état de cause, votre rapporteure spéciale juge nécessaire de retenir, pour chaque programme de la présente mission , un objectif d'évaluation de l'efficacité des remboursements et dégrèvements, et plus généralement de la dépense fiscale . En effet, si l'efficacité des allégements fiscaux ne dépend pas du responsable des programmes, il appartient en revanche à ce dernier de l'évaluer.

En réponse à une question posée à ce sujet par votre rapporteure spéciale, le gouvernement considère que l'administration fiscale ne peut être chargée d'un rôle d'évaluation de l'efficacité de la dépense fiscale. Il justifie cette position en rappelant que les remboursements et dégrèvements ne constituent qu'une partie de la dépense fiscale (« Il est rappelé que les remboursements et dégrèvements au titre d'un dispositif fiscal donné ne constituent qu'une partie, parfois faible de la dépense fiscale correspondante, le reste passant en atténuation de recettes. Dès lors , les objectifs des programmes ne peuvent être orientés que vers la qualité du service rendu »), sans que le lien (« dès lors ») apparaisse clairement.

Le refus du gouvernement de mettre en place un objectif d'évaluation de l'efficacité des allégements fiscaux

La question posée par votre rapporteure spéciale :

« Indiquer en particulier (...) pourquoi l'évaluation de l'efficacité des principaux remboursements et dégrèvements ne constitue pas un objectif des programmes ».

La réponse du gouvernement :

« Les indicateurs mis en place pour couvrir les crédits de la mission « Remboursement et dégrèvement » ont été définis au regard de l'objectif de la présente mission, à savoir « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible ».

« Il est rappelé que les remboursements et dégrèvements au titre d'un dispositif fiscal donné ne constituent qu'une partie, parfois faible de la dépense fiscale correspondante, le reste passant en atténuation de recettes. Dès lors, les objectifs des programmes ne peuvent être orientés que vers la qualité du service rendu, par opposition à des objectifs d'efficience, qui n'auraient un sens que pour les dépenses fiscales.

« Par ailleurs, la majeure partie des principaux remboursements et dégrèvements relève de l'application directe de la mécanique fiscale (remboursements de crédits de TVA ou restitutions d'excédent sur versement d'impôt sur les sociétés). Dans ce cas précis, la notion d'efficacité n'a de sens que du point de vue du service rendu à l'usager dans une optique de recherche de compétitivité des entreprises, ce que traduit l'objectif de faire bénéficier les usagers de leurs droits dans les meilleurs délais.

« Néanmoins, le champ couvert par l'ensemble des indicateurs de la mission s'est élargi à l'occasion de la mise en place de l'indicateur sur la part des restitutions d'impôt sur les sociétés effectuées dans un délai de trente jours à compter du dépôt de la demande. De plus, un indicateur d'ancienneté du stock de demande de remboursement de crédits de TVA est actuellement à l'étude . »

Source : question 10 posée en application de l'article 49 de la LOLF dans la perspective de la discussion du présent projet de loi de finances, et réponse du gouvernement (texte intégral)

A rebours de ces considérations, votre rapporteure spéciale estime que les intérêts du budget de l'Etat ne peuvent être absents de la mesure de performance de la mission « Remboursements et dégrèvements » : une évaluation de l'efficacité des principales opérations concernées, de ce point de vue, constitue une réelle nécessité .

A cet égard, il convient de signaler que le président de votre commission des finances, sur l'initiative de votre rapporteure spéciale, a saisi la Cour des comptes, le 3 octobre 2006, d'une demande d'enquête, en application de l'article 58-2° de la LOLF, portant sur « la gestion et l'efficacité des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et d'impôts locaux » . Les résultats de cette enquête feront l'objet, en 2007, d'une audition, pour suite à donner.

2. La nécessité d'évaluer l'exactitude de l'imposition du contribuable

Si l'on se limite à mesurer la qualité de service de l'administration fiscale, comme semble le souhaiter le gouvernement, celle-ci ne saurait être réduite aux seuls enjeux de rapidité d'exécution, pris en compte par l'objectif unique de chacun des deux programmes.

Les objectifs et indicateurs complémentaires à introduire devront également mesurer l'exactitude de l'imposition du contribuable. On pourrait imaginer, par exemple :

- un indicateur concernant les vérifications préalables opérées par les services, en matière de remboursements de TVA notamment 5 ( * ) ;

- un indicateur concernant le nombre d'erreurs de l'administration fiscale.

De fait, votre rapporteure spéciale, dans le questionnaire budgétaire adressé au gouvernement en vue de l'examen du présent projet de loi de finances, a souhaité obtenir des précisions quant aux garanties aménagées par l'administration, afin que les mesures tendant à l'accélération des procédures en cause ne s'exercent pas au détriment de la rigueur des vérifications nécessaires . La réponse du gouvernement est reprise, dans son intégralité, dans l'encadré ci-après 6 ( * ) : elle appelle des éléments d'appréciation objectifs, que seuls des indicateurs, au sens de la LOLF, pourraient apporter .

Les garanties de la vérification préalable aux remboursements et dégrèvements : la réponse du gouvernement au questionnaire de votre rapporteure spéciale

La question posée par votre rapporteure spéciale :

« Préciser, en ce qui concerne les actions mentionnées aux deux questions précédentes [actions prévues ou envisagées pour améliorer le délai des remboursements et dégrèvements, pour réduire le délai entre le dépôt d'une contestation de la taxe mise à sa charge et la disposition par l'usager de la restitution afférente, et pour réduire le volume du contentieux par des actions préventives], les garanties aménagées afin que les mesures tendant à l'accélération des procédures ne préjudicient pas à la rigueur des vérifications nécessaires.

La réponse du gouvernement :

« L'action entreprise par la direction générale des impôts visant à faire bénéficier les usagers de leurs droits dans les meilleurs délais possibles ne saurait avoir pour conséquence une baisse de la qualité dans l'instruction des dossiers. Cette recherche constante de la qualité et de la productivité passe par une refonte de l'ensemble des processus mis en oeuvre jusqu'à une période récente ainsi que par une meilleure prévention des procédures contentieuses. Outre les marges de manoeuvre dégagées par la politique de prévention du contentieux mentionnée à la question précédente du présent questionnaire, les modifications structurelles apportées au traitement des demandes de remboursement et dégrèvement ont permis de fluidifier le circuit suivi par ce type de procédures sans altérer la qualité des vérifications. Il s'est agi concrètement d'identifier les goulots d'étranglement administratifs puis de les desserrer, notamment par le biais de la déconcentration des décisions. Par ailleurs, dans le cas précis des remboursements de crédits de TVA, qui représentent environ les deux tiers des crédits du programme 200, une nouvelle grille d'analyse-risque est en phase de test dans trois départements. Elle vise à améliorer le repérage des demandes identifiée comme « à risque » et la pertinence de leur aiguillage vers le circuit d'instruction le plus poussé. Cette nouvelle grille permettra encore plus qu'aujourd'hui de concilier rapidité et rigueur dans le traitement de ce type de demande. »

Source : réponse du gouvernement à la question 15 posée en application de l'article 49 de la LOLF (texte intégral)

3. L'objectif d'une identification précise et complète des dégrèvements ou remboursements doit être clairement fixé

Comme l'année dernière, le gouvernement, dans les présentations respectives du programme 200 et du programme 201, indique, dans des termes semblables, que « le premier objectif » de chacun de ces programmes « consiste à permettre progressivement l'identification précise et complète des dégrèvements ou remboursements concernés (avec en particulier la distinction entre les dégrèvements associés à des mesures législatives particulières et ceux liés à des opérations de dépenses pour ordre), grâce à la mise en oeuvre des systèmes d'information futurs (programme COPERNIC et CHORUS) ».

On relève le paradoxe : la présentation des programmes fixe un « objectif » qui ne figure pas parmi ceux associés aux programmes eux-mêmes dans le cadre de la LOLF. On peut ainsi s'interroger , notamment, sur la raison d'être de l'action 4 « Admission en non valeur d'impôts locaux » du programme 201 , dont les crédits pour 2007 s'élèvent à 680 millions d'euros.

Dans la question 10 précitée posée dans son questionnaire budgétaire pour 2007, votre rapporteure spéciale demandait, notamment, « pourquoi l'objectif de parvenir à une identification précise et complète des dégrèvements et remboursements, qui, dans le projet de loi de finances pour 2006, figurait dans les présentations respectives des programmes de la présente mission, ne figur[ait] pas dans les objectifs retenus pour ces programmes au sens de la LOLF ». La réponse du gouvernement ne comprend aucun élément à cet égard.

* 1 Rapport d'information n° 292 (2003-2004).

* 2 Cf. Michel Bouvard, rapport d'information n° 1554 (XII e législature), 28 avril 2004.

* 3 Cour des comptes, « Rapport sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 2004 », 9 juin 2005. Le rapporteur spécial de la mission « Médias » est notre collègue Claude Belot.

* 4 Rapport d'information n° 2161 (XII e législature), 16 mars 2005.

* 5 Dans la même optique, la proposition de notre collègue Alain Lambert et notre collègue député Didier Migaud, dans leur rapport précité, de « fixer à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », au programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » et, éventuellement, aux prélèvements sur recettes des objectifs et indicateurs d'efficience en vue d'améliorer l'autonomie financière des collectivités territoriales », pourrait utilement donner lieu à une réflexion plus approfondie .

* 6 Il convient de noter que votre rapporteure spéciale a demandé au gouvernement que lui soit communiqué la grille d'« analyse-risque » expérimentale, visant les remboursements de crédits de TVA, mentionnée dans cette réponse, ainsi que les premiers résultats auxquels la mise en oeuvre du dispositif a pu conduire, dans chacun des trois départements test cités.