M. Michel Sergent
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL- Le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative affiche, de manière générale, un bon respect des principes de la LOLF . Votre rapporteur spécial a ainsi relevé avec satisfaction la précision des justifications au premier euro (JPE) et l'amélioration de la conception des objectifs et indicateurs des projets annuels de performances (PAP) de l'ensemble des programmes, rendant la stratégie des gestionnaires plus claire et leurs résultats plus aisément évaluables. Il a également apprécié de recevoir l' intégralité des réponses à son questionnaire avant la date du 10 octobre fixée par la LOLF, ainsi que la qualité desdites réponses. - La seule entorse significative aux principes de la LOLF demeure le regroupement au sein d'un programme de soutien de plus de la moitié des crédits de la mission et de l'ensemble des emplois rémunérés inclus dans son plafond d'emplois , ce qui ne peut que limiter la portée du principe de fongibilité asymétrique. - La mise en place du recensement national des équipements sportifs , dont la présentation officielle a eu lieu le 29 mai 2006, est un outil précieux de veille et de pilotage pour équilibrer l'équipement de l'ensemble des territoires. - La situation financière de plusieurs fédérations sportives demeure préoccupante , malgré la poursuite de la politique d'assainissement du ministère. - La mise en place de l'Agence française de lutte contre le dopage, qui remplace deux structures qui lui préexistaient, montre à la fois la volonté de la France de se maintenir en pointe en termes d'éthique sportive et de protection de la santé des sportifs, et un louable souci d'efficience de gestion. - Le coût de la compensation financière versée par l'Etat au concessionnaire du Stade de France, soit plus de 9 millions d'euros par an, demeure très élevé. - La constitution du Centre national pour le développement du sport (CNDS) s'est effectuée à un rythme convenable, celui-ci ayant pu d'ores et déjà entamer concrètement ses opérations de financement. - L'année à venir devrait être marquée par une avancée significative du projet de rénovation de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP), qui fait l'objet d'un partenariat public-privé. - Le montant des dépenses fiscales d'Etat dont l'objet principal contribue au programme « Jeunesse et vie associative » est évalué , pour 2007, à plus de 970 millions d'euros, soit plus de 7 fois le montant des crédits de paiement dudit programme . L'évaluation de leur efficacité est donc plus que jamais nécessaire. - Les fonds versés par le programme « Jeunesse et vie associative » pour contribuer au financement des projets éducatifs locaux ne représentent que 5 % du coût total de ces projets. Dès lors, le risque est grand de n'être, pour ces versements, que dans une logique de guichet et de saupoudrage des aides. - En termes de gestion des effectifs, le ministère poursuit sa politique de réformes structurelles , ce qui se traduit par une économie en termes de nombre d'emplois de la mission, 45 ETPT devant ainsi être supprimés en 2007. |
Votre rapporteur spécial tient, en premier lieu, à remercier le ministre pour l'efficacité de ses services, qui ont parfaitement su respecter les dispositions de l'article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) en lui faisant parvenir l'intégralité des réponses à son questionnaire budgétaire avant le 10 octobre 2006.
Le ministère a ainsi, une nouvelle fois, honoré son statut de ministère « pilote » de la LOLF.
I. PRÉSENTATION DE LA MISSION
A. ARCHITECTURE DE LA MISSION
1. Structuration en programmes
La mission « Sport, jeunesse et vie associative » correspond au périmètre du ministère du même nom.
Elle comprend trois programmes :
- le programme 219, « Sport » ;
- le programme 163, « Jeunesse et vie associative » ;
- le programme 210 « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative », qui est un programme de soutien à l'ensemble de la mission.
Par rapport à la maquette de l'année dernière, un seul changement est à signaler : la création, au sein du programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative », d'une action n° 6 intitulée « Contribution aux exonérations de charges sociales sur la rémunération du droit à l'image des sportifs professionnels ». Il s'agit d'une dépense nouvelle par rapport au projet de loi de finances pour 2006, qui ne pouvait être classée dans les autres actions du programme.
2. Les changements de périmètres
Les changements de périmètre résultent soit d'une modification du champ de compétence de la mission, soit d'une modification d'attributions entre programmes.
Au niveau de la mission, le principal changement concerne le transfert de 192 équivalents temps plein travaillé (ETPT) vers la mission « Sport, jeunesse et vie associative » afin de régulariser l'imputation des rémunérations des agents affectés au ministère et rémunérés, jusqu'en 2006, par le ministère chargé de l'éducation nationale. Ce transfert, qui concerne des emplois de la catégorie des personnels d'administration, de maintenance et de santé, représente un montant de crédits de 11,3 millions d'euros au titre de l'année 2007.
En outre, deux transferts internes à la mission représentent un montant notable :
- d'une part, la création de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) , qui emporte notamment la fusion du Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD) et du Laboratoire national de dépistage du dopage (LNDD), a entraîné le transfert des crédits de personnel du CPLD, des vacations des médecins préleveurs et des experts chargés des demandes d'autorisation à usage thérapeutique des produits dopants du programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » vers le programme « Sport ». Ce transfert représente un montant de 1,2 million d'euros ;
- d'autre part, la participation du ministère au fonctionnement des centres de ressources et d'information des bénévoles (CRIB) , par l'attribution de postes du Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP), a été transférée du programme « Sport » au programme « Jeunesse et vie associative ». Dans le même temps, le champ d'intervention des CRIB, qui ont été créés pour soutenir les dirigeants bénévoles des associations dans leurs tâches et démarches administratives, comptables et juridiques, a été étendu à l'ensemble du secteur associatif. A l'issue de ce transfert, qui représentera en 2007 un montant de 1,1 million d'euros, le programme « Jeunesse et vie associative » regroupera l'ensemble des crédits relatifs aux postes FONJEP.
B. LES CRÉDITS, FONDS DE CONCOURS, DÉPENSES FISCALES ET PLAFONDS D'EMPLOIS DE LA MISSION
1. Les crédits (+ 3,15 %), les fonds de concours et le Centre national pour le développement du sport (CNDS)
Le projet de loi de finances pour 2007 prévoit une dotation pour la mission de 759,4 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de 780,3 millions d'euros de crédits de paiement (CP) . A périmètre constant, les CP de la mission sont en hausse de 3,15 % par rapport à 2006.
A ces chiffres, il convient d'ajouter 1,7 million d'euros de fonds de concours, soit 0,2 % des crédits de la mission.
En outre, comme cela sera développé infra dans le cadre de l'analyse des crédits du programme « Sport », les ressources prévisionnelles (extra budgétaires) de l'établissement public Centre national pour le développement du sport (CNDS) , qui concourt pleinement à plusieurs objectifs dudit programme « Sport » en participant au financement des politiques sportives territoriales, s'élèvent à 236 millions d'euros en 2007 , contre 213 millions d'euros en 2006.
Comme votre rapporteur spécial l'a souligné dans sa contribution au rapport de votre commission sur le projet de loi de règlement définitif du budget de 2005 1 ( * ) , le budget de la jeunesse, des sports et de la vie associative a subi des régulations importantes, comprises entre 8 et 9 %, sur chacun des trois derniers exercices. Il rappelle donc que les crédits de la mission ne doivent pas constituer une variable d'ajustement commode , sauf à ignorer les principes essentiels de la LOLF.
2. Les dépenses fiscales : 971 millions d'euros, soit un montant supérieur à celui des crédits de paiement
Les dépenses fiscales d'Etat dont l'objet principal contribue au programme représentent un montant très significatif, puisque le montant desdites dépenses est évalué, pour 2007, à 971 millions d'euros, soit plus que l'ensemble des crédits de paiement de la mission .
De plus, ces dépenses fiscales étant presque intégralement affectées au programme « Jeunesse et vie associative », le déséquilibre entre crédits budgétaires et dépenses fiscales est particulièrement marqué au niveau de ce programme, dont les crédits de paiement demandés, pour 2007, par le présent projet de loi de finances s'élèvent à 131,8 millions d'euros.
Votre rapporteur spécial reviendra sur cet aspect dans son analyse dudit programme.
3. Les plafonds d'emplois : 7.292 ETPT (+ 143 par rapport à 2006)
Le plafond d'effectifs pour 2007 est de 7.292 ETPT , ce qui représente une variation positive de 143 ETPT par rapport au plafond ministériel 2006.
Au delà de l'extension en année pleine des mesures relatives au plan de modernisation de la gestion des établissements et de la mise en application de la réforme des mises à disposition des fonctionnaires de l'Etat auprès d'organismes tiers, soit - 32 ETPT, cette variation s'explique essentiellement par le transfert au profit du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative des 192 ETPT du ministère chargé de l'éducation nationale évoqué supra .
Par ailleurs, 13 ETPT ont été supprimés dans le cadre du projet de centralisation des opérations de paye de l'ensemble des services centraux et déconcentrés du ministère et de la rationalisation des équipes de direction et d'inspection.
C. L'ADAPTATION À LA LOLF
1. Une réorganisation administrative effective depuis le 1er janvier 2006
La réorganisation de l'administration centrale est effective depuis le 1 er janvier 2006 , en application du décret n° 2005-1795 et de l'arrêté datés du 30 décembre 2005.
L'administration centrale du ministère comprend aujourd'hui la direction des sports (DS), la direction de la jeunesse et de l'éducation populaire (DJEP), la direction de la vie associative, de l'emploi et des formations (DVAEF) et la direction des ressources humaines, de l'administration et de la coordination générale (DRHACG). L'inspection générale de la jeunesse et des sports, le haut fonctionnaire de défense, le bureau du cabinet et le bureau de la communication sont directement rattachés au ministre.
Par ailleurs, de nouvelles missions auprès des directions ont été constituées, notamment dans le domaine budgétaire, et un département de la modernisation de l'Etat et de la coordination générale (DEMOC) a été mis en place au sein de la DRHACG. Ce département est principalement chargé :
- d'une part, de la mise en oeuvre des actions telles que les audits de modernisation, les mesures d'amélioration des relations avec les usagers dans le cadre de la charte Marianne, ou encore la réforme territoriale de l'administration de l'Etat ;
- d'autre part, de la coordination, tant au sein de l'administration centrale qu'avec le réseau des services déconcentrés et des établissements. Il est le correspondant ministériel du ministère chargé de la réforme de l'Etat.
En outre, le ministère a dit à votre rapporteur spécial avoir engagé une réflexion sur des synergies d'actions entre les directions régionales, les directions départementales et les CREPS. Cette démarche s'inscrit dans le cadre du renforcement du niveau régional de l'administration déconcentrée. En tant que responsables de budgets opérationnels de programmes, les directeurs régionaux doivent mettre en oeuvre, à ce titre, un dialogue permanent avec les directeurs départementaux et les chefs d'établissement.
2. La LOLF sur le terrain
a) Un effort de formation payant pour près des trois quarts des agents
D'après les éléments que votre rapporteur spécial a pu obtenir, le ministère estime avoir fourni un effort considérable de formation à la LOLF au sein de ses services. Il souligne ainsi que près des trois quarts de ses agents ont suivi au moins une fois une formation aux concepts de la LOLF . De plus, 85 % des services ont été formés à la prise en main des maquettes des budgets opérationnels de programmes (BOP) selon une logique « métiers ».
Selon le ministère, ces efforts ont, pour l'essentiel, payé.
En effet, la nouvelle nomenclature à 3 dimensions a été bien comprise par les services , ce qui a facilité la programmation des activités dans les BOP. Ceci peut amener à considérer que l'architecture des 3 programmes donne satisfaction et permettra sans doute de procéder à une analyse pertinente des coûts . Par ailleurs, le ministère constate que, pour le volet budgétaire, hors titre 2 relatif au personnel, rares sont les responsables de BOP à s'être écartés de la référence aux crédits notifiés en 2005, la plupart ayant suivi les éléments de cadrage budgétaire de façon précise en distinguant les dépenses dites « obligatoires » des autres dépenses. Ce point a été souligné comme positif par les contrôleurs financiers locaux.
De plus, les services se sont approprié la gestion renouvelée des effectifs et des dépenses de personnel qu'a induit la LOLF pour nombre d'entre eux , en particulier le fait que la gestion du titre 2 inclut l'ensemble des composantes de la masse salariale (rémunérations, indemnités, cotisations et prestations sociales).
En conséquence, les BOP de la mission ont été dans l'ensemble, validés parmi les premiers et leurs qualités formelles ont été reconnues, notamment par plusieurs préfets .
b) Des efforts restent à faire sur plusieurs points
Malgré ces points positifs, votre rapporteur spécial a obtenu des éléments montrant que des progrès restent à accomplir sur plusieurs points quant à la bonne application de la LOLF sur le terrain.
En premier lieu, l'absence quasiment généralisée d'objectifs complémentaires ou intermédiaires dans les BOP révèle la difficulté des services à s'approprier la démarche de performance dans sa globalité . Cela risque de rendre délicate l'analyse des BOP, dont l'évaluation de la performance se fera donc a minima en 2007. Ainsi, comme l'indique le ministère, l'intégration des leviers d'action et la fixation de valeurs cibles associés à des indicateurs pertinents restent à inscrire dans le travail pour l'année 2007 et devront trouver leur traduction concrète dans les prochains plans d'actions.
Ensuite, l'absence , au moment de l'élaboration des BOP du programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative », d'un outil de prévision et de gestion fiable et performant a entraîné , du point de vue des services, des difficultés dans la définition et la maîtrise de leur prévision en ETPT et en masse salariale . Le ministère compte sur l'adoption d'un nouvel outil l'outil pour apporter une réponse à l'exigence de précision et en la matière.
Enfin, selon les propres termes du ministère, le schéma d'organisation financière (SOF) s'est avéré être le volet le moins abouti des projets de BOP proposés par les responsables de BOP . L'administration centrale a réagi à cette situation, en faisant parvenir à ces responsables un SOF adaptable à chaque BOP. Ceux-ci ont pu être intégré par les responsables de BOP dans leurs nouveaux projets soumis à la validation finale des préfets, des contrôleurs financiers et des responsables de programmes.
* 1 Rapport n° 418 (2005-2006) de M. Philippe Marini, Tome II : contribution des rapporteurs spéciaux.