Mission

M. Henri de RAINCOURT

V. LE PROGRAMME 216 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR »

A. UN PROGRAMME DE SOUTIEN À UN MINISTÈRE PLUS QU'À UNE MISSION

Le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » s'ordonne autour de quatre axes stratégiques concourant au pilotage des politiques du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales :

- la gestion prévisionnelle des ressources humaines ;

- la politique immobilière, définie par le secrétariat général du ministère ;

- le développement et la diffusion des systèmes d'information et de communication ;

- la défense juridique de l'Etat et la protection juridique des fonctionnaires.

Ainsi, la particularité de ce programme réside dans le regroupement en son sein de plusieurs fonctions transversales , ayant en commun la fourniture de moyens à l'ensemble des structures du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

Dès lors, l'enjeu du présent programme renvoie à sa capacité à fournir aux programmes opérationnels du ministère une qualité de service répondant à leurs besoins et au meilleur coût.

Hormis les crédits des fonctions d'état-major 11 ( * ) et une part des crédits relatifs aux travaux d'expertise, d'audit, de prévision et d'études, les crédits des actions qui composent ce programme se « déversent » intégralement dans les autres programmes du ministère , qu'ils appartiennent à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » ou à une autre mission pilotée ou copilotée par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

45,8 % des crédits ventilés du présent programme sont répartis à l'intérieur de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », tandis que 54,2 % concourent à la conduite de programmes relevant d'une autre mission : « Relations avec les collectivités territoriales », « Sécurité civile », « Outre-mer » et « Sécurité » (recevant à elle seule, pour le programme « Police nationale », 47,6 % des crédits ventilés) .

Ainsi, comme l'indique son intitulé même, le présent programme relève plus du « soutien » (logistique) d'un ministère que de celui d'une mission .

Tout en étant conscient de la difficulté de la tache, votre rapporteur spécial renouvelle donc son souhait, déjà exprimé en 2006 et 2007, que le présent programme « colle » mieux, dans les prochaines années, à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » à laquelle il est rattaché qu'à un ministère dont le périmètre de compétence évolue dans le temps.

B. 57,9 % DES CRÉDITS DU PROGRAMME SONT CONCENTRÉS SUR DEUX ACTIONS

Avant ventilation, 57,9 % des crédits du programme sont concentrés sur deux des six actions : l'action 3 « Système d'information et de communication », l'action 4 « Pilotage des ressources humaines » .

* Crédits ventilés vers :

- Administration territoriale (Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») : 207,3 millions d'euros ;

- Administration territoriale : expérimentations CHORUS (Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») : 15,2 millions d'euros ;

- Vie politique, cultuelle et associative (Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») : 1,8 million d'euros ;

- Concours spécifiques et administration (Mission « Relations avec les collectivités territoriales ») : 8,7 millions d'euros ;

- Intervention des services opérationnels (Mission « Sécurité civile ») : 3,4 millions d'euros ;

- Coordination des moyens de secours (Mission « Sécurité civile ») : 0,03 million d'euros ;

- Conditions de vie outre-mer (Mission « Outre-mer ») : 15,5 millions d'euros ;

- Police nationale (Mission « Sécurité ») : 233,1 millions d'euros.

Au regard de l'architecture du présent programme, il convient de relever que, dans un souci de bonne gestion et de rationalisation des programmes, l'action 7 « Libertés publiques » a été supprimée , ses moyens étant regroupés avec les crédits de l'action 4 « Pilotage des ressources humaines » pour ceux concernant les dépenses de personnel (titre 2) et l'action 5 « Affaires financières et immobilières » pour les autres.

C. UNE QUASI STABILITÉ DE L'ENVELOPPE BUDGÉTAIRE

Le présent programme comporte, hors fonds de concours 12 ( * ) , 539,8 millions d'euros en autorisations d'engagement , contre 545,8 millions d'euros en 2007.

Les crédits de paiement du présent programme se montent à 532,5 millions d'euros, contre 529,1 millions d'euros en 2007.

Cette quasi stabilité de l'enveloppe budgétaire se décline tant en dépenses de fonctionnement (253,7 millions d'euros contre 253,9 millions d'euros en 2007) qu'en dépenses d'investissement (33,4 millions d'euros contre 38,7 millions d'euros en 2007).

Seules les dépenses de personnel (titre 2) enregistrent une hausse sensible (+ 4 %), en passant de 235,7 millions d'euros à 245,1 millions d'euros. Cette masse salariale correspond à un plafond d'emplois fixé à 3.734 ETPT, en hausse de 134 ETPT.

Cette évolution s'explique essentiellement par une modification du périmètre de l'action 4 « Pilotage des ressources humaines » . Cette action se voit transférer les effectifs et la masse salariale correspondants aux emplois situés en administration centrale des programmes « Administration territoriale » (50 ETPT), « Vie politique, cultuelle et associative » (33 ETPT), ainsi que ceux du programme « Concours spécifiques et administration » (173 ETPT) de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Au total, 256 ETPT, représentant une masse salariale de 12,9 millions d'euros, viennent ainsi s'ajouter au plafond d'emplois du programme.

La dotation de l'action 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » est principalement consacrée aux frais de contentieux et aux réparations civiles 13 ( * ) : 75,2 millions d'euros (en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement) sur 82,3 millions d'euros. Ainsi que votre rapporteur spécial l'avait souligné, pour s'en féliciter, lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2006, la traditionnelle sous-évaluation de ce poste ne semble plus avoir cours. Le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales est en effet parvenu à une meilleure maîtrise de ces frais de contentieux grâce un plan de mobilisation des acteurs de la dépense 14 ( * ) .

D. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE EN COURS D'ADAPTATION

Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » présente la caractéristique de regrouper plusieurs fonctions transversales visant toutes à fournir des moyens à l'ensemble des structures du ministère mais également marquées chacune par de fortes spécificités (affaires juridiques, systèmes d'information, ressources humaines, affaires financières, questions immobilières, communication, études et prospective). Progressivement les objectifs arrêtés dans le projet annuel de performances, ainsi que les indicateurs qui y sont rattachés, s'affinent pour prendre en compte ces particularismes.

Dans cette perspective, un effort de simplification et de clarification à été réalisé , à l'occasion du projet de loi de finances pour 2008, en termes d'objectifs et d'indicateurs. Ainsi, le nombre d'objectifs a été réduit, passant de cinq à quatre.

Cette réduction résulte de la disparition de deux objectifs jugés non pertinents : « Assurer une activité d'expertise, d'audit et de contrôle réactive et opérationnelle » et « Améliorer la défense juridique de l'Etat » 15 ( * ) . Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, votre rapporteur spécial s'était d'ailleurs interrogé sur l'utilité de l'indicateur associé au premier de ces deux objectifs (le pourcentage des travaux de l'Inspection générale de l'administration (IGA) n'ayant pas donné lieu à des suites dans un délai de six mois).

Toutefois, même si les activités d'expertise, d'audit et de contrôle sont par nature difficilement évaluables, votre rapporteur spécial estime souhaitable qu'elles puissent être suivies , du point de vue de leurs performances, dans les prochains projets annuels de performances et rapports annuels de performances 16 ( * ) .

Parallèlement, un objectif relatif au rôle stratégique du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales pour définir et adapter le cadre institutionnel et juridique de l'outre-mer a été intégré au titre du nouveau périmètre du programme : « Optimiser la fonction juridique du ministère en ce qui concerne l'outre-mer » (objectif 1).

Ces différentes évolutions ont naturellement des répercussions sur le nombre d'indicateurs de performances , qui passe de neuf à sept.

A cet égard, il convient de relever que l'indicateur rattaché à l'objectif 1 « Optimiser la fonction juridique du ministère en ce qui concerne l'outre-mer » permet également de juger de la qualité et de la réactivité du ministère en matière juridique en mesurant le « taux de textes d'application des lois publiés dans les délais ». Alors que ce taux s'établissait à 69 % en 2006, il devrait atteindre 75 % en 2007 (prévision actualisée), avec une cible de 85 % pour 2008.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur »

- Le présent programme contribue au « soutien » de cinq missions pilotées ou copilotées par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Le pilotage de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » ne représente qu'une minorité des crédits de ce programme « Soutien » (45,8 %). Il s'agit donc, comme l'admet l'intitulé même du programme, de la conduite et du pilotage d'un ministère, non d'une mission .

- Il conviendrait, pour les prochains exercices budgétaires, que le programme « colle » plus à la mission à laquelle il appartient qu'à un ministère dont le périmètre évolue .

- Les crédits de paiement se montent à 532,5 millions d'euros, soit une quasi stabilité de l'enveloppe budgétaire (529,1 millions d'euros en 2007).

- Le présent programme connaît pour 2008 une modification de son périmètre en accueillant les effectifs et la masse salariale correspondants aux emplois situés en administration centrale des programmes « Administration territoriale » (50 ETPT), « Vie politique, cultuelle et associative » (33 ETPT), ainsi que ceux du programme « Concours spécifiques et administration » (173 ETPT) de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Au total, 256 ETPT , représentant une masse salariale de 12,9 millions d'euros , viennent ainsi s'ajouter au plafond d'emplois du programme.

- Votre rapporteur spécial se félicite de la maîtrise des crédits de contentieux , auparavant traditionnellement sous-évalués, et pour lesquels une enveloppe de 75,2 millions d'euros est ouverte pour 2008.

- Le volet performance du présent programme a été recentré, ce qui va dans le sens d' une meilleure visibilité et d'une plus grande lisibilité des résultats .

- Même si les activités d'expertise, d'audit et de contrôle sont par nature difficilement évaluables, votre rapporteur spécial estime souhaitable qu'elles puissent être suivies du point de vue de leurs performances.

* 11 Les crédits d'état-major ne sont pas ventilés, conformément aux recommandations du comité interministériel d'audit des programmes.

* 12 Les fonds de concours de ce programme sont estimés pour 2008, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, à 3,1 millions d'euros (dont 1,6 million d'euros au titre de l'action « Pilotage des ressources humaines »).

* 13 Ces frais de contentieux relèvent de l'engagement d'une responsabilité de l'Etat soit pour faute, soit sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques en cas de préjudice anormal et spécial. Ils concernent, notamment, l'indemnisation des bailleurs lorsque la force publique refuse son concours pour expulser des locataires.

* 14 Ces mesures correspondent à :

- l'imputation sur d'autres programmes des dépenses dont le rattachement au contentieux est contestable ;

- l'instruction donnée aux préfectures pour qu'elles accordent, dans l'utilisation des crédits, la priorité absolue à l'exécution de justice ;

- l'explicitation des conditions de recours à la procédure de transaction amiable ;

- l'élaboration d'outils de suivi des consommations locales, avec remontées trimestrielles d'information ;

- la mise en place de groupes de travail pour favoriser les échanges de bonnes pratiques entre préfectures et la diffusion de la connaissance de la jurisprudence ;

- l'instauration d'une veille juridique en matière de reconduite à la frontière.

* 15 L'objectif « Améliorer la défense juridique de l'Etat », auquel était associé l'indicateur « Taux de règlements amiable » n'a pu être maintenu en l'absence de données pertinentes.

* 1 Dans la réponse au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial au responsable du programme, il a d'ailleurs été précisé qu'une réflexion sur un indicateur transversal relatif aux corps d'inspection était souhaitée par l'IGA, mais que, dans l'attente, il n'avait pas été jugé pertinent de maintenir l'objectif et l'indicateur afférent.