M. Henri de RAINCOURT
IV. LE PROGRAMME 232 « VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE »
A. UN PROGRAMME À PLUSIEURS FINALITÉS
Le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » concerne la mise en oeuvre de la législation sur le financement de la vie politique (financement de l'organisation des élections, des campagnes électorales et des partis politiques 5 ( * ) ). Ce programme s'applique également, via son action 4 « Cultes », à la mise en oeuvre de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat. Il concerne, enfin, l'application des dispositions sur la liberté d'association et la reconnaissance d'utilité publique (loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association), par l'intermédiaire de son action 5 « Vie associative et soutien ».
Au regard des échéances électorales pour 2008 (élections municipales, cantonales et sénatoriales), le présent programme tient donc, comme en 2007, une place particulière au sein de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». Il sous-tend en effet l'organisation matérielle des élections, la centralisation de l'ensemble des résultats de ces scrutins, le contrôle des comptes de campagne des candidats, le respect par les partis politiques de leurs obligations légales et la répartition de l'aide publique à ces mêmes partis politiques en fonction de leur représentativité 6 ( * ) .
B. UN RECUL DE 33,7 % POUR LES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT ET DE 4,6 % POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT EN PHASE AVEC LE CYCLE ÉLECTORAL
Le présent programme enregistre une baisse de 33,7 % de ses autorisations d'engagement , qui passent de 545,8 millions d'euros en 2007 à 361,7 millions d'euros pour 2008 .
Ses crédits de paiement s'élèvent à 361,7 millions d'euros pour 2008, contre 379,3 millions d'euros en 2007 (- 4,6 %).
Votre rapporteur spécial estime toutefois difficile de raisonner en termes d'évolution de crédits stricto sensu , dès lors que les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2007 concernaient l'organisation de scrutins différents de ceux qui auront lieu en 2008.
Le cycle électoral, engagé en 2007 et se poursuivant en 2008, impacte en effet bien évidemment fortement l'équation budgétaire de ce programme (passation de marchés, engagement préalable de certaines dépenses payables en 2009), comme en atteste la ventilation des crédits de paiement par action.
L'action 2 « Organisation des élections » pèse, ainsi, près des deux tiers du programme : 61,7 % des crédits de paiement avant ventilation (61,4 % après ventilation).
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- 1,8 million d'euros
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- 0,001 million d'euros
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Il convient de souligner que le « budget de la vie politique » est contraint de manière structurelle.
Certes, l'article 8 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que « le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de finances de l'année pour être affecté au financement des partis et groupements politiques, peut, de la part des Bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat, faire l'objet de propositions conjointes au gouvernement ».
Pour autant, le montant des aides publiques aux partis et groupements politiques inscrit en loi de finances initiale est inchangé depuis 1995 : 40,1 millions d'euros pour chacune des deux fractions 7 ( * ) .
Sur ce montant total de 80,2 millions d'euros, l'enveloppe effectivement répartie depuis 2003 et jusqu'en 2007 ne s'élevait toutefois qu'à 73,2 millions d'euros. Une somme de 7 millions d'euros n'était en effet pas répartie au titre de la première fraction, en conséquence des sanctions prévues pour les partis n'ayant pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux 8 ( * ) .
De ce point de vue, les élections législatives de 2007 conduisent à une nouvelle répartition de l'aide publique en 2008, le montant théorique avant modulation liée à la parité étant rétabli dans le présent projet de loi de finances, soit une augmentation des crédits de paiement de 7 millions d'euros .
Quant au budget des élections lié, comme cela a été relevé, au calendrier électoral, il comporte des éléments incontournables : fabrication des enveloppes et des cartes électorales, remboursement des dépenses électorales des candidats dans les conditions fixées par les articles L. 52-4 à L. 52-18 du code électoral, prise en charge des frais de propagande officielle et d'acquisition de matériel électoral (urnes, bulletins de vote...) ainsi que des dépenses engagées par les communes pour la tenue des bureaux de vote.
C. UN CHIFFRAGE À 177,3 MILLIONS D'EUROS DU COÛT DES ÉLECTIONS EN 2008
L'action 2 « Organisation des élections » retrace les dépenses de fonctionnement et d'intervention induites par l'organisation des élections municipales, cantonales et sénatoriales qui se tiendront en 2008, ainsi que des élections partielles éventuelles.
En fonctionnement, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement s'élève à 177,3 millions d'euros .
Ce chiffrage s'appuie sur les hypothèses suivantes :
- coûts des élections municipales en 2001 et des élections cantonales en 2004 ;
- report de charges sur 2009 dû à l'étalement des paiements et des remboursements ;
- hausse des dépenses postales en 2007 9 ( * ) .
Au total, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement sont répartis comme suit entre les différents types de scrutin :
Source : projet annuel
de performances pour 2008
Par ailleurs, 19,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sont prévus au titre des dépenses d'intervention (titre 6) de l'action 5 et seront consacrés à des transferts aux communes et aux établissements de coopération intercommunale. La ventilation de cette enveloppe s'établit comme suit :
- 12 millions d'euros transférés aux communes pour l'organisation des élections municipales et pour la tenue des bureaux de vote (frais d'assemblée électorale) ;
- 6,5 millions d'euros transférés aux communes pour ces mêmes frais dans le cadre des élections cantonales ;
- 1 million d'euros pour subventionner l'achat d'urnes et de machines à voter.
A l'occasion de cette analyse des coûts de la séquence électorale en 2008, votre rapporteur spécial souhaite, comme en 2006, regretter que le mode de financement public de l'activité politique contribue aujourd'hui fortement, et cela en dépit même de la « règle du 1 % » précédemment mentionnée, à un gonflement artificiel du nombre de partis et groupements politiques . Une telle évolution ne constitue pas un facteur de clarification du « jeu politique » et peut induire un manque de lisibilité des élections à venir.
D. 97,1 % DES EFFECTIFS DU PROGRAMME SONT MINISTRES DES CULTES EN ALSACE-MOSELLE
Le programme est doté de 1.434 ETPT, soit une diminution de 51 ETPT par rapport à 2007. Cette diminution s'explique principalement par un changement de périmètre se traduisant par le transfert de 33 ETPT vers le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Dans un souci de bonne gestion et de rationalisation des programmes, il a en effet été décidé de rassembler sur ce dernier programme l'ensemble des effectifs de l'administration centrale auparavant imputés sur l'action 5 « Vie associative et soutien ».
Les effectifs sont répartis en deux actions seulement . En effet, l'action 1 « Financement des partis », l'action 2 « Organisation des élections » et l'action 5 « Vie associative et soutien » s'appuient sur des personnels d'administration centrale regroupés dans le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».
Par ailleurs, comme cela a été évoqué précédemment, la CNCCFP utilise 41 ETPT (- 2 ETPT par rapport à 2007).
L'essentiel des ETPT du présent programme (97,1 %) est concentré sur l'action 4 « Cultes » : 1.393 ETPT, soit un recul de 16 ETPT par rapport à 2007 10 ( * ) . Cette action regroupe les ministres des cultes exerçant dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle.
E. LA DIFFICULTÉ DE MESURER LA PERFORMANCE DE LA VIE POLITIQUE
Dans un souci de plus grande clarté du projet annuel de performances, l'indicateur relatif au délai d'envoi au Premier ministre du projet de décret portant répartition de l'aide publique aux partis politiques a été supprimé . Votre rapporteur spécial s'était d'ailleurs interrogé, en 2006, sur la pertinence d'un tel critère pour évaluer le présent programme.
En revanche, un indicateur plus intéressant permet d'appréhender la capacité à organiser les élections au meilleur coût (objectif 1) : le « coût moyen de l'élection par électeur inscrit sur les listes électorales » (indicateur 1.1). Alors qu'en 2006 votre rapporteur spécial s'était étonné que le coût des élections sénatoriales ne fasse pas l'objet d'un suivi par cet indicateur au même titre que tous les autres scrutins, il ne peut que se réjouir cette année de voir apparaître ce sous-indicateur dans le projet annuel de performances pour 2008 .
Au regard de ce coût moyen par électeur inscrit, il est ainsi possible de dresser un « classement » des scrutins , du plus coûteux au moins onéreux :
1) Présidentielles : 4,54 euros (prévision actualisée pour 2007) ;
2) Législatives : 3,72 euros (prévision actualisée pour 2007) ;
3) Cantonales : 3,48 euros (prévision pour 2008) ;
4) Référendum : 2,92 euros (réalisation en 2005) ;
5) Municipales : 2,84 euros (prévision pour 2008) ;
6) Sénatoriales : 0,14 euro (prévision pour 2008).
Les séries statistiques relatives à cet indicateur ne permettent toutefois malheureusement pas de mener une analyse détaillée des évolutions , le recul manquant dans le temps pour porter un jugement étayé.
Il convient également d'observer que l'administration ne dispose pas de tous les leviers d'action pour maîtriser de la dépense électorale. Le coût de l'élection résulte, en effet, du nombre de candidats (en progression de scrutins en scrutins), et du nombre de ceux qui ont obtenu le seuil requis de suffrages (dont le chiffre dépend du libre choix de l'électeur) ouvrant droit à un remboursement de leurs dépenses de campagne électorale. Ce coût dépend aussi du nombre de candidats ayant rempli les conditions légales pour maintenir leur candidature au second tour. Au total, les résultats en matière de coût moyen des scrutins sont utiles à la prévision budgétaire, mais ne peuvent être analysés sous l'angle de la performance qu'avec certaines précautions d'interprétation.
En ce qui concerne la mesure de la performance de l'action 5 « Vie associative et soutien », le taux des demandes de reconnaissance d'utilité publique des associations et fondations traitées en moins de six mois enregistre une progression très significative . De 50 % en 2005, il est en effet passé à 57 % en 2006 avec une prévision actualisée à 70 % pour 2007 et une cible de 80 % pour 2008.
Enfin, l'absence d'objectifs et d'indicateurs pour l'action 4 « Cultes » n'appelle aucune observation particulière.
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Les principales observations de votre rapporteur
spécial
- Le présent programme enregistre un recul de ses autorisations d'engagement , qui passent de 545,8 millions d'euros en 2007 à 361,7 millions d'euros pour 2008 (- 33,7 %), et de ses crédits de paiement , qui s'élèvent à 361,7 millions d'euros pour 2008 alors qu'ils représentaient 379,3 millions d'euros en 2007 (- 4,6 %). - Cette évolution à la baisse tient au calendrier électoral (organisation des élections présidentielles et législatives en 2007, organisation des élections municipales, cantonales et sénatoriales en 2008). - Le chiffrage du coût des élections en 2008 s'établit à 177,3 millions d'euros , tant en crédits de paiement qu'en autorisations d'engagement. - Votre rapporteur spécial déplore que le mode de financement public de l'activité politique contribue aujourd'hui fortement, et cela en dépit même de la « règle du 1 % », à un gonflement artificiel du nombre de partis et groupements politiques . - Le coût moyen par électeur inscrit ressort à 4,54 euros pour les élections présidentielles, à 3,72 euros pour les élections législatives, à 3,48 euros pour les élections cantonales, à 2,92 euros pour le référendum de 2005, à 2,84 euros pour les élections municipales et à 0,14 euro pour les élections sénatoriales . - Le taux des demandes de reconnaissance d'utilité publique des associations et fondations traitées en moins de six mois enregistre une progression très satisfaisante avec une prévision actualisée de 70 % pour 2007. - L'essentiel des ETPT du présent programme (1.393 ETPT, soit 97,1 %) est concentré sur l'action 4 « Cultes » qui regroupe les ministres des cultes exerçant dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle. |
* 5 Actions 1 à 3, soit respectivement : « Financement des partis », « Organisation des élections » et « Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques » (CNCCFP). L'existence d'une action spécifique pour la CNCCFP tient à sa situation d'autorité administrative indépendante (budget de 4,4 millions d'euros et 41 ETPT).
* 6 Lois n° 88-227 du 11 mars 1988 et n° 90-55 du 15 janvier 1990 sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales.
* 7 La première fraction de l'aide publique est répartie proportionnellement au nombre de suffrages obtenus par les partis et groupements au 1 er tour des dernières élections législatives, dès lors qu'ils ont atteint 1 % des suffrages, et la seconde fraction , limitée aux bénéficiaires de la première fraction, est partagée selon leur représentation parlementaire . Ces répartitions sont soumises aux conditions fixées par l'article 9 de la loi du 11 mars 1988 précitée.
* 8 Les sanctions financières prévues par l'article 9-1 de la loi du 11 mars 1988 précitée, modifiée par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000, sont applicables aux partis dont l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe, pour les élections législatives, dépasse 2 % du nombre total de ces candidats.
* 9 Cette hausse résulte de l'ouverture à la concurrence de l'envoi des courriers de plus de 50 grammes, en application de la loi n° 2005-516 du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales.
* 10 Cette évaluation est, toutefois, sujette à caution dans la mesure où les ministres du culte ne sont pas soumis au droit commun s'agissant de la date de cessation d'activité. En effet, il n'existe pas d'âge officiel de départ à la retraite pour les ministres du culte, bien que le droit canonique catholique ait posé le principe d'un départ à l'âge de 75 ans. Cet aléa rend donc quelque peu difficile d'établir des prévisions fiables pour les hypothèses de sortie concernant les effectifs de cette action.