JULIE 26.44
III. LE PROGRAMME 169 « MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT »
A. FINALITÉ ET PRÉSENTATION DU PROGRAMME
1. La finalité du programme
Il recouvre l'ensemble des prestations bénéficiant aux :
- anciens combattants des guerres de 1914-1918, 1939-1945, Indochine, Algérie, des combats de Tunisie et du Maroc, des opérations extérieures (OPEX) ;
- victimes civiles ;
- militaires de carrière et anciens appelés ;
- victimes d'attentats terroristes ;
- leurs ayants-cause (conjoints survivants, orphelins et ascendants).
Le responsable du programme est le secrétaire général pour l'administration de la défense, M. Christian Piotre, et sa mise en oeuvre incombe à la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS). Cette direction dispose des services déconcentrés qui lui sont rattachés, notamment les 18 directions interdépartementales des anciens combattants (DIAC), le service des ressortissants résidant à l'étranger de Château-Chinon et les services de Casablanca, de Tunis et d'Alger.
2. Les opérateurs
Deux établissements publics apportent leur concours à la réalisation du programme :
- l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) chargé de l'action sociale en faveur du monde combattant et de la délivrance de la plupart des cartes et titres d'anciens combattants et victimes de guerre ;
- l'Institution nationale des Invalides (INI) dont la mission est l'accueil des plus grands invalides et la mise en oeuvre de soins orientés sur le handicap.
Afin de renforcer la coordination de l'action avec ces deux opérateurs, la tutelle sur ces derniers a été attribuée à la DSPRS. Un contrat d'objectifs et de moyens - en cours de renégociation - était établi avec l'ONAC sur la période 2002-2007.
3. La structure
L'action 1 : « Administration de la dette viagère » recouvre les dépenses relatives au paiement des pensions militaires d'invalidité (PMI) et de la retraite du combattant. Cette dernière est accordée après visa de l'ONAC.
L'action 2 : « Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité » concerne les droits ouverts à des titulaires d'une pension militaire d'invalidité, soit :
- les soins médicaux gratuits ;
- l'appareillage ;
- les réductions sur les transports pour certains pensionnés ;
- le financement du régime de sécurité sociale des pensionnés de guerre.
La DSPRS gère les crédits et propose la politique. Elle assure, grâce au centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés (CERAH) un rôle d'information, de formation, de normalisation, d'évaluation technique qui a une portée interministérielle.
L'INI dispose d'un atelier d'appareillage spécifique qui développe une coopération avec celui du CERAH.
L'action 3 : « Solidarité » recouvre les prestations et les avantages particuliers ouverts au titre de la solidarité aux pensionnés ou titulaires d'un titre d'ancien combattant ou victime de guerre, notamment le fonds de solidarité en faveur des anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine et la majoration des rentes mutualistes. L'Observatoire de la santé des vétérans (OSV), de création récente, lui est rattaché. Cette rubrique recouvre également les subventions pour charges de service public versées aux deux établissements publics opérateurs, l'ONAC et l'INI, qui sont chargés d'une partie de cette action.
L'action 4 : « Entretien des lieux de mémoire » concerne l'entretien courant des monuments et des lieux de la mémoire combattante, tant sur le territoire national qu'à l'étranger.
Enfin, l'action 5 : « Soutien » regroupe les dépenses directes de soutien des actions 1 à 3 et les dépenses d'administration générale des actions 1 à 4 du programme.
B. LES DÉPENSES FISCALES
Les dépenses fiscales accordées aux anciens combattants figurent toutes dans ce programme. Elles interviennent en complément du dispositif de reconnaissance de la Nation à leur égard. A ce titre, même si certaines ne répondent pas, pour tous les bénéficiaires, à un besoin social, il parait difficile d'envisager leur remise en cause. Il convient cependant de continuer à s'interroger sur l'absence d'évaluation pour deux d'entres elles. Pour 2008, leur impact, pour celles qui sont chiffrables, est évalué à 540 millions d'euros, soit 14,35 % des crédits de la mission.
C. LES CRÉDITS DU PROGRAMME
1. L'évolution générale des moyens
Ce programme disposera, hors fonds concours, de 3.361,4 millions d'euros en crédits de paiement, en diminution de 1,8 % par rapport au projet de loi de finances pour 2007. Cette baisse de 62 millions d'euros des crédits de paiement ne traduit que partiellement la diminution du nombre des bénéficiaires de la dette viagère dans la mesure où la moyenne d'attribution à chaque ressortissant continuera à progresser de 3,27 % en 2008.
Les dépenses d'intervention, destinées au versement des différentes prestations sont en diminution de 62 millions d'euros (- 1,9 %). Elles s'établissent à 3.250 millions d'euros et représentent 97 % du total.
Les dépenses de personnel (titre 2) diminuent de 6,2 % et les dépenses de fonctionnement, qui augmentent de 6,6 %, se partagent le reste de ces crédits.
2. Les principales mesures
Le processus, de la « décristallisation » des pensions militaires d'invalidité et des retraites du combattant payées aux anciens combattants originaires des territoires antérieurement sous souveraineté française voulue par le Président de la République et annoncé en Conseil des ministres le 27 septembre 2006, a été largement engagé. En 2008, il sera prolongé par l'attribution de 118 millions d'euros de crédits de paiement, dont 24 millions d'euros pour les nouveaux bénéficiaires, notamment 3.800 conjoints.
Le projet de loi de finances pour 2008 permet de poursuivre l'augmentation des aides allouées par l'ONAC en matière de secours, d'aide ménagère et de prise en charge des frais d'aménagement pour le maintien à domicile des ressortissants âgés à mobilité réduite, notamment en faveur des veuves d'anciens combattants. Ces aides s'élèveront à 18,6 millions d'euros (contre 14,1 millions d'euros en 2007).
Après son augmentation en 2007, l'effort en direction de l'appareillage est maintenu avec la même dotation de 9,8 millions d'euros, en 2008, afin d'assurer un meilleur remboursement notamment pour les grands mutilés.
Le soutien aux opérateurs de l'Etat est confirmé, les variations constatés résultant, surtout, de la prise en compte de l'élévation de 39,5 % à 50 % du taux des charges pour pensions des fonctionnaires des deux établissements publics :
- la subvention versée à l'ONAC s'établit à 38,7 millions d'euros (35,9 millions d'euros en 2007).
- la dotation de l'Etat à l'INI s'élève à 10,6 millions d'euros en augmentation de plus de 0,8 million d'euros.
D. LES EFFECTIFS
Le plafond d'emplois du programme 169, pour 2008, s'établit à 1.250 ETPT, en diminution de 102 ETPT. Cette réduction est liée, d'une part, à l'économie de 29 ETPT par le remplacement d'un départ à la retraite sur deux, d'autre part, à un ajustement technique du plafond d'emploi de 86 ETPT, sans incidence sur les crédits, associé à une intégration de 13 agents.
Il bénéficie également de 1.919 ETPT hors plafond d'emplois du ministère et rémunérés par les opérateurs qui lui sont rattachés :
- 1.514 ETPT pour l'ONAC,
- 405 ETPT pour l'INI.
E. OBJECTIFS ET INDICATEURS
1. L'évolution nécessaire de la performance
Il est attendu de ce programme qu'il garantisse à ses bénéficiaires des prestations de qualité avec la meilleure efficience possible. Ses acteurs sont confrontés à la diminution des ayants-droit traditionnels (anciens combattants de première, deuxième et troisième générations) et doivent s'adapter à la « nouvelle génération » représentée par les militaires en OPEX et les militaires en activité (anciens combattants de quatrième génération).
Votre rapporteur spécial, s'est déjà inquiété à deux reprises 9 ( * ) de l'évolution des services déconcentrés de la DSPRS, notamment les DIAC, au regard de leur performance . Dans sa contribution au rapport sur la loi de règlement du budget de l'année 2006 il précisait :
« Par ailleurs, le secrétariat général pour l'administration conduit actuellement une réflexion sur l'évolution des services déconcentrés de la DSPRS. Devant la réduction constante du nombre de dossiers à traiter et au vu des résultats des indicateurs cette réflexion est la bienvenue et il conviendrait sans doute d'envisager un nouveau calibrage en nombre et en choix des sites des directions interdépartementales.
« Certains résultats ne font pas ressortir une image très performante de l'activité. »
Faisant suite aux premiers résultats du pilotage par la performance il a été conduit, en 2006, un audit de modernisation afin d'identifier les causes de la durée des délais de traitement des dossiers. Deux objectifs stratégiques ont, désormais, été fixés et assignés à la DSPRS et ses opérateurs.
Le premier objectif stratégique porte sur l'adéquation entre les dépenses de soutien et le niveau d'activité. Il impose un double effort, d'une part en termes de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) et, d'autre part, une amélioration des outils de prévision par type de bénéficiaires et d'activités, par exemple sur les conséquences de la « décristallisation ».
En bonne logique il devrait se traduire par un recadrage de la répartition et des moyens sur le territoire, ainsi que des modalités d'exercice de la mission. Si le maintien d'un service de proximité reste nécessaire il convient de l'adapter en permanence à l'évolution de la demande.
Le second objectif stratégique porte sur la qualité du service. Le pilotage par la performance a permis de constater qu'en 2004, en moyenne 479 jours s'écoulaient entre la date de la demande et la notification de la pension militaire d'invalidité. Faisant suite à l'identification des causes de ces délais dans l'audit de modernisation, l'examen des dossiers par les organismes spécialisés des directions des commissariats a été supprimé. Une réduction significative des délais de leur traitement est attendue. Une simplification du fonctionnement des commissions de réforme est en cours.
La mise en place d'un nouveau système d'information de la DSPRS, à partir de 2008, contribuera à améliorer la qualité du service en permettant le suivi de l'avancement de chaque dossier.
Pour atteindre les objectifs stratégiques du programme, deux types d'indicateurs ont été mis en place :
- des indicateurs de qualité, mesurant les délais ;
- des indicateurs d'efficience, mesurant soit des coûts par dossier ou par bénéficiaire soit des dossiers par agent ;
La démarche de pilotage par la performance du programme devrait être instrumentée, à partir de fin 2008, par le système d'information d'administration et de gestion « Pitagore ».
2. La mesure de la performance
La performance du programme 169 est mesurée par 9 indicateurs destinés à renseigner sur la réalisation des 4 objectifs retenus. Ces indicateurs portent sur les domaines d'intervention les plus significatifs du programme.
L'objectif 1 « Liquider les dossiers au moindre coût, avec la meilleure efficacité et la meilleure qualité possibles » est renseigné par 3 indicateurs pertinents mesurant, pour les deux premiers, les nombres moyens de dossiers de pensions et de retraite du combattant traités par agent et pour le troisième le délai moyen de traitement d'un dossier de pension.
Pour les deux premiers, mesurant les nombres moyens de dossiers de pensions et de retraite du combattant traités par agent, les résultats sont en deçà des valeurs cibles, ce qui confirme les observations ci-dessus, notamment en termes de baisse d'activité des services. Pour le troisième, si le résultat est conforme aux prévisions du PAP 2006, un nouvel objectif a été fixé au PAP 2007. Il est de 380 jours pour l'année 2007 avec une cible inférieure pour 2008.
L'objectif 2 « Régler les prestations de soins médicaux gratuits et d'appareillage au moindre coût et avec la meilleure efficacité et la meilleure qualité possibles » dispose, également, de 3 indicateurs mesurant, pour les deux premiers, les nombres moyens de dossiers de soins médicaux gratuits et d'appareillage traités par agent et, pour le troisième, le délai moyen de traitement d'un dossier d'appareillage.
Le résultat, pour 2006, du premier indicateur, très inférieur à la prévision, confirme d'autant plus les observations précédentes que l'activité est orientée à la baisse. Celui du deuxième est au dessus de la cible, qui reste modeste. Si le délai du troisième s'est allongé par rapport à 2005, il est cependant constaté que l'activité y est plus fluctuante.
L'objectif 3 « Fournir les prestations de l'ONAC au moindre coût et avec la meilleure efficacité possible » est mesuré par deux indicateurs mesurant le coût moyen par acte de solidarité et le nombre moyen de dossiers de cartes et titres traités par agent.
L'actualisation de ces indicateurs au gré de leurs résultats, moyen pour le premier, médiocre pour le second, ne laissent pas présager une amélioration rapide de l'efficience. L'activité du second s'inscrivant inexorablement à la baisse, le nouveau contrat d'objectifs et de moyens devra prévoir les conditions permettant à l'ONAC d'atteindre la cible fixée.
L'objectif 4 « Fournir les prestations médicales, paramédicales et hôtelières aux pensionnaires et aux hospitalisés de l'INI au meilleur rapport qualité-coût » est mesuré par un indicateur portant sur le coût de la journée d'un pensionnaire de l'INI. Si le principal levier d'actions est l'optimisation du taux d'occupation des chambres la maîtrise de la réalisation de la valeur cible est tributaire de l'inflation générale en matière de coût d'hospitalisation.
Les résultats des indicateurs de ce programme sont, donc, à l'évidence, perfectibles.
Les principales observations de votre rapporteur
spécial sur le programme 169
« Mémoire,
reconnaissance et réparation en faveur du monde
combattant »
- La baisse de 62 millions d'euros des crédits de paiement ne traduit que partiellement la diminution du nombre des bénéficiaires de la dette viagère dans la mesure où la moyenne d'attribution à chaque ressortissant continuera à progresser de 3,27 % en 2008.
Il reste que votre rapporteur spécial se réjouit que le processus, de la décristallisation des pensions militaires d'invalidité et des retraites du combattant payées aux anciens combattants originaires des territoires antérieurement sous souveraineté française, voulue par le Président de la République et annoncée en Conseil des ministres le 27 septembre 2006, ait été largement engagé . En 2008, il sera prolongé par l'attribution de 118 millions d'euros de crédits de paiement, dont 24 millions d'euros pour les nouveaux bénéficiaires, notamment 3.800 conjoints.
Pour consolider les relèvements indiciaires de 2 points de la retraite du combattant successivement, au 1 er juillet 2006 et au 1 er janvier 2007, et pour tenir compte de l'augmentation de la population concernée, 5 millions d'euros supplémentaires sont attribués en 2008 pour le paiement de ces droits.
- L'augmentation des crédits destinés aux actions de solidarité de l'ONAC, à l'attention des anciens combattants et de leurs ayants cause, est poursuivie. Ces aides s'élèveront à 18,6 millions d'euros (contre 14,1 millions d'euros en 2007). Votre rapporteur spécial sait combien l'action de l'ONAC est déterminante envers cette population particulièrement fragile.
- Votre rapporteur spécial apprécie, également, la poursuite de l'effort pour l'appareillage, notamment en faveur des grands mutilés, en maintenant le niveau des crédits à 9,8 millions d'euros, après la hausse décidée en 2007.
- Le plafond de la rente mutualiste a bénéficié d'une revalorisation de 2,5 points d'indice, après celle de 7,5 points en 2003. Votre rapporteur spécial continue à regretter l'abandon du principe d'une augmentation annuelle qui aurait mis fin à toute polémique sur le sujet.
- Votre rapporteur spécial appelle également votre attention sur le cas des militaires participant aux opérations extérieures (OPEX) qui souhaiteraient, par alignement sur ce qui a été accordé, il y a quelques années, aux anciens combattants d'AFN, se voir attribuer la carte du combattant dès 4 mois en intervention. Si les conditions d'obtention doivent faire l'objet d'un examen approfondi, notamment en comparaison avec la réglementation s'appliquant aux autres conflits, plusieurs raisons plaident en faveur d'une telle décision.
Premièrement, la spécificité de leur mission de sécurisation et de pacification rend inapplicable la règle des actions de feu et d'unités combattantes qui sont actuellement exigées. Deuxièmement, lorsque ces hommes seront en âge de faire valoir leurs droits, dans une vingtaine d'année, le nombre de ressortissants sera naturellement et inévitablement plus réduit. L'effort budgétaire sera alors plus aisément supportable, d'autant que leur nombre reste inférieur à ceux des contingents de combattants engagés dans les conflits passés. Enfin, et troisièmement, ils seront, dans l'avenir, la mémoire vivante de l'histoire contemporaine et notre passé militaire ne reposera plus que sur leurs épaules.
- Enfin, il convient de s'inquiéter de l'entretien des lieux de mémoire, notamment à l'étranger (voir le développement dans le II. LE PROGRAMME 167 « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE », du présent rapport, à ce sujet).
* 9 - Rapport sur le projet de loi de règlement du budget de l'année 2006 (n° 389, 2006-2007,
Tome 2 : Contributions des rapporteurs spéciaux.
- Rapport d'information précité n° 65 (2007-2008).