JULIE 26.44
II. LE PROGRAMME 167 « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE »
A. PRÉSENTATION PAR ACTION
Ce programme comprend les actions permettant de toucher le plus large public : les jeunes, au travers de la JAPD, et les chercheurs mais aussi l'ensemble de la population. Il est piloté par le secrétaire général pour l'administration de la défense, M. Christian Piotre, sous l'autorité du ministre délégué aux anciens combattants pour ce qui concerne la politique de mémoire. L'établissement de communication et de production audiovisuelle de la défense (ECPAD) et les musées de chacune des trois armes sont les opérateurs de l'Etat pour ce programme.
L'action 1 : « Journée d'appel de préparation à la défense » (JAPD) regroupe les moyens de la direction du service national (DSN), rattachée au SGA et basée à Compiègne, dont la mission principale est d'accueillir en JAPD une classe d'âge par an. Elle dispose de la majorité des crédits et des effectifs du programme.
L'action 2 : « Politique de mémoire » est tourné en priorité vers les jeunes générations. Cette action du ministère de la défense est confiée au ministre délégué aux anciens combattants, et supervisée par le Haut conseil de la mémoire combattante (HCMC) présidé par le Président de la République. Elle se traduit, notamment, par l'organisation des cérémonies, le soutien aux actions et publications sur la mémoire et les investissements nécessaires à la préservation et au développement du patrimoine commémoratif.
La mise en oeuvre de la politique de mémoire est assurée par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), sous l'autorité du secrétaire général pour l'administration. A l'échelon local, cette politique est relayée en partenariat par l'ONAC.
L'action 3 : « Promotion et valorisation du patrimoine culturel » vise à sensibiliser le public à la culture de défense par l'optimisation du patrimoine du ministère de la défense (monuments historiques, musées des trois armes, musiques, archives, bibliothèques).
La DMPA assure la coordination et la mise en oeuvre de l'action.
L'action 4 : « Communication » , moteur de la cohésion interne de l'armée, est également nécessaire au maintien du lien avec la Nation.
Toutefois, la communication pilotée par la délégation à l'information et à la communication de Défense (DICoD) relève de plusieurs autorités, disposant de crédits pour cette fonction (chaque arme dispose de moyens propres). Ainsi, la DICoD et son établissement sous tutelle, l'ECPAD, ne continuent à rassembler qu'environ la moitié des ressources financières et humaines consacrées à l'information et à la communication de défense.
B. LES CRÉDITS DU PROGRAMME
1. L'évolution générale des crédits
Ce programme 169 disposera, hors fonds de concours, de 256,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 258,6 millions d'euros en crédits de paiement, en diminution respectivement de 4,8 % et de 2,3 % par rapport au projet de loi de finances pour 2007.
Cette baisse des crédits de paiement, traduit les efforts de maîtrise des coûts de fonctionnement. Ainsi, les dépenses de personnel (titre 2), qui représentent 63,3 % du total, diminuent de 1,8 million d'euros (- 1,1 %) et les dépenses de fonctionnement baissent, dans le même temps, de 5,7 millions d'euros soit 6,7 %.
Cependant le programme bénéficie de 38,9 millions d'euros en provenance du programme 212 « Soutien de la politique de défense » (mission « Défense »), ainsi qu'il présenté dans le tableau ci-après :
2. La politique de la mémoire
Exceptionnellement, les crédits d'investissement de l'action 2 : « Politique de mémoire », consacrés aux travaux de rénovation de sépultures de guerre et à la création de lieux de mémoire, s'élèveront en 2008 à 2,26 millions d'euros en autorisations d'engagement et 2,10 millions d'euros en crédit de paiement (1,18 million d'euros en AE et en CP en 2007, comme depuis plusieurs années). Cette augmentation a été attribuée pour les opérations au Mont-Valérien et à Zeitenlick.
Les principales opérations d'investissement concernent en France :
- la mise en valeur du site du Mont-Valérien ;
- la poursuite de la restauration du site de Notre-Dame-de-Lorette. Son coût est estimé à 120.000 euros ;
- la réparation d'importants dégâts causés par de récentes tempêtes sur les bâtiments historiques du camp de déportation du Struthof ;
- la poursuite du programme pluriannuel de restauration des nécropoles nationales de la Grande Guerre.
A l'étranger, l'effort portera essentiellement sur la restauration de la grande nécropole de Zeitenlick et de celle de Gastouri (Grèce) pour un coût de 400.000 euros.
Si des crédits de fonctionnement sont également prévus pour la rénovation des mémoriaux du Mont-Faron et de Fréjus ces travaux restent à financer et le mémorial de l'Ile de la Cité souffre toujours d'un défaut d'étanchéité dont le coût de réfection n'est pas estimé.
Dans son rapport d'information sur les lieux de mémoire 5 ( * ) , votre rapporteur spécial , pour permettre que l'entretien, la rénovation et l'édification du patrimoine de mémoire soient assurés dans des délais raisonnables, préconise le regroupement dans un même service des différents intervenants. Il engage , également, l'Etat à réfléchir à l'existence et, le cas échéant, à la définition d'une véritable politique de mémoire . La commission a souhaité , se référant à l'exemple étranger et pour résoudre les nombreux problèmes soulevés par l'organisation actuelle, que soit étudiée la création d'une fondation ou d'un établissement public chargé des lieux de mémoire liés aux combats de la Nation.
En outre, en application de la loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés, il est attribué au projet de Fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie et des combats de Tunisie et du Maroc 3 millions d'euros, pour la doter en capital. Sa création est prévue en 2008. En effet, cette fondation ne sera pas subventionnée par le ministère de la défense et ses dépenses de fonctionnement seront couvertes par le rendement du capital qui lui sera versé en 2008. Votre rapporteur spécial s'interroge sur le rôle que remplira cette fondation, notamment au regard des lieux de mémoire. Il serait également utile de se pencher sur l'éventualité de sa reconnaissance d'utilité publique afin étendre son rayon d'action.
Enfin, le coût des célébrations du 90 ème anniversaire de l'armistice de 1918 est estimé à environ 0,7 million d'euros.
C. LES EFFECTIFS
Pour 2008 le plafond d'emplois en équivalents temps plein travaillés (ETPT) du programme 167 s'établit à 3.431 ETPT soit 2.175 civils et 1.256 militaires. La réduction de 203 ETPT est liée, d'une part, à l'économie de 70 ETPT par le remplacement d'un départ à la retraite sur deux, d'autre part, à un ajustement technique du plafond d'emploi de 133 ETPT, sans incidence sur les crédits.
Ce programme dispose de 4 opérateurs, l'ECPAD des musées des trois armes. Il bénéficie, à ce titre, de 687 emplois complémentaires, hors plafond d'emplois autorisés.
L'action 1 « Journée d'appel de préparation à la défense », compte tenu du nécessaire encadrement de ce dispositif par le personnel de la direction du service national, représente la majorité des effectifs du programme soit 2.750 ETPT (1.013 militaires et 1.737 civils), en diminution de 142 ETPT.
Les effectifs de l'action 2 « Politique de mémoire » relèvent de la DMPA, donc du programme 212 « Soutien de la politique de défense ».
L'action 3 « Promotion et valorisation du patrimoine culturel », qui dispose de 471 ETPT (127 militaires et 344 civils), en diminution de 48 ETPT, comprend l'effectif du service à compétence nationale « Service historique de la défense » (SHD) créé en 2005 qui regroupe les anciens services historiques d'archives du ministère. Les emplois des opérateurs (les musées des trois armes) représentent 391 ETPT complémentaires.
Enfin, l'action 4 « Communication », relevant de la DICoD, comprend 210 ETPT (116 militaires et 94 civils), en diminution de 13 ETPT, auxquels s'ajoutent depuis 2007, au titre de l'opérateur ECPAD, 302 emplois hors plafond d'emplois autorisés.
D. APPRÉCIATION DES INDICATEURS
Les objectifs du programme 167 portent sur la qualité du service offert aux usagers, mesurée au moyen d'indicateurs spécifiques, et sur l'optimisation des moyens. Le programme dispose de 5 indicateurs .
L'objectif 1 « Sensibiliser chaque classe d'âge à l'esprit de Défense par une JAPD de qualité et pour un coût maîtrisé », dispose de 2 indicateurs .
Un indicateur mesurant la proportion de recensés pour chaque classe d'âge a été supprimé en 2007. Il pourrait, toutefois, être envisagé un indicateur portant sur les recensés par rapport aux recensables.
L'indicateur 1 a pour objet de mesurer le taux de satisfaction de l'usager de la JAPD. La valeur cible a été relevée, compte tenu des résultats de l'exécution 2006, nettement supérieurs aux prévisions, notamment en raison des améliorations apportées (introduction du secourisme, généralisation des visites sur les sites militaires, nouveaux supports pédagogiques).
Cet indicateur devrait être complété, à partir du projet annuel de performance pour 2009, par un sondage effectué a posteriori , afin de mesurer l'impact réel de la JAPD sur les jeunes. Toutefois les résultats de cet indicateur sont liés à l'évolution démographique, à l'augmentation du coût de la vie et à une meilleure connaissance des dépenses de personnel.
L'indicateur 2 rend compte de l'évolution de la dépense moyenne par participant. Ses prévisions ont été réévaluées, à partir de 2007, pour prendre en compte les premiers résultats. Ils traduisent des difficultés pour contenir les coûts du fait de l'évolution du contenu de la JAPD et de la variation du nombre de participants.
Si les résultats ne traduisent pas des performances notables, votre rapporteur spécial admet que ces résultats sont tributaires d'éléments non maîtrisables et qu'il conviendra d'être attentif à l'évolution des valeurs cibles.
L'objectif, annoncé en 2006, « Améliorer la sensibilisation à la mémoire des conflits (du point de vue du citoyen) », comportait un indicateur, qui visait la mesure de la sensibilisation à la mémoire des conflits. Son indicateur présentait des difficultés de réalisation et l'objectif n'a pas été maintenu en 2007. Ainsi, l'action « Politique de mémoire » n'est donc pas mesurée. Ce renoncement n'est sans doute pas sans rapport avec les difficultés de gestion des lieux de mémoire, évoquées par votre rapporteur spécial dans son rapport d'information sur les lieux de mémoire précité 6 ( * ) .
En revanche, l'objectif 2 « Faciliter l'accès aux archives de la Défense », a bien été présenté, depuis 2007. Il présente l'indicateur « indice de satisfaction des usagers » du service historique de la défense (SHD) visant à faciliter l'accès aux archives. La valeur cible de cet indicateur est soumise à d'importantes variations. En effet, présentée à 90 %, dans le PAP 2006, elle a été réduite dans le PAP 2007, à 55 % sous prétexte de l'inadaptabilité des salles de lecture, avec 70 % pour l'horizon 2008. Enfin, dans le PAP 2008 elle est réactualisée à 70 %, pour 2007, prévue à 80 % pour 2008 et, à nouveau, à 90 % à l'horizon 2010. La réalisation 2006 est présentée à 81 %.
Par ailleurs, le SHD s'emploie à améliorer la qualité de service rendu à l'usager par des réaménagements progressifs des locaux recevant le public. La réouverture de la nouvelle salle du département de l'Armée de terre (DAT) en 2007 devrait accroître la satisfaction des utilisateurs en termes d'adaptation et de capacité d'accueil. Quant aux trois salles de lecture, elles feront l'objet de travaux de remise aux normes. Les travaux s'étaleront de mi-2007 à fin janvier 2008.
L'objectif 3 « Accroître l'autofinancement des musées », dispose d'un indicateur , lui-même divisé en trois sous-indicateurs , qui présentent les ressources propres des musées des trois armes 7 ( * ) , rapportées à leur coût de fonctionnement. Si, en 2006, la réalisation a été supérieure à la prévision, envisager d'atteindre, à échéance même lointaine, l'autofinancement semble actuellement hors de portée.
Chacun des trois musées s'efforce de moderniser ses espaces et de développer l'attractivité de ses expositions. Un autre levier d'action repose sur le développement de produits dérivés et de partenariats. Votre rapporteur spécial est conscient de la variabilité des données déterminant ces indicateurs. Ils sont tributaires de la fréquentation, subissent les fermetures de salles pour travaux et, pour le musée de l'air et de l'espace, de la tenue une année sur deux du salon du Bourget. La modernisation récente du musée de l'armée, dans le cadre du programme Athéna qui sera abouti après l'inauguration de l'historial consacré au général de Gaulle, prévue au 1 er semestre 2008, devrait permettre à ce musée d'améliorer sa fréquentation et donc ses recettes.
L'objectif 4 « Optimiser la diffusion des vecteurs de communication » comporte un indicateur portant sur les recettes rapportées aux coûts de fabrication. L'évolution de son résultat, plutôt flateuse, résulte de l'effort concernant les coûts de diffusion (le plus souvent postale) et d'acheminement. La valeur cible a été réévaluée en fonction des bons résultats, sans pour autant afficher l'ambition de les améliorer pour l'avenir. Les marges de progression se situent dans la réduction des coûts de fabrication et l'accroissement de part des recettes publicitaires.
Toutefois, cet indicateur ne saurait, à lui seul, rendre compte de l'efficience de l'action « Communication ».
En conclusion, si l'effort fait pour mesurer la performance du programme est louable et apporte une information sur son fonctionnement, au Parlement, certains indicateurs et résultats restent perfectibles.
Les principales observations de votre rapporteur
spécial sur le programme 167
« Liens entre la Nation et son
armée »
Les associations d'anciens combattants ont régulièrement fait état de la détérioration, quand ce n'est pas de la profanation, de cimetières européens civils mais également de nécropoles militaires en Algérie. Elles ont également constaté le mauvais état d'entretien de nombreuses sépultures militaires à l'étranger. C'est dans ce contexte que le rapporteur spécial a effectué un contrôle sur les lieux de mémoire en Algérie , notamment à Mers el Kébir , en Macédoine et en Grèce , mais également en France.
Votre rapporteur spécial, dans son rapport d'information précité sur les lieux de mémoire 8 ( * ) , pour permettre que l'entretien, la rénovation et l'édification du patrimoine de mémoire soient assurés dans des délais raisonnables , préconise le regroupement dans un même service des différents intervenants . Il engage , également, l'Etat à réfléchir à l'existence et, le cas échéant, à la définition d'une véritable politique de mémoire. La commission a souhaité , se référant à l'exemple étranger et pour résoudre les nombreux problèmes soulevés par l'organisation actuelle, que soit étudiée la création d'une fondation ou d'un établissement public chargé des lieux de mémoire liés aux combats de la Nation.
Prolongeant ces propositions votre rapporteur spécial, ne peut que réitérer les observations des précédents rapports spéciaux :
- L'approximation actuelle de certains des indicateurs proposés témoigne de la difficulté de mesurer la performance de ce programme à l'instar de l'action « politique de mémoire » qui n'est toujours pas évaluée.
- La répartition des crédits n'est toujours pas respectueuse des principes de la LOLF. La part des crédits de communication intégrée dans le programme 167 continue à ne représenter que la moitié des moyens consacrés à cette fonction par le ministère de la défense. Surtout les crédits de mémoire sont toujours éclatés dans deux programmes : dans le programme 167 ceux concernant l'édification de monuments et dans le programme 169 ceux qui sont destinés à leur entretien.
Enfin, si votre rapporteur spécial se félicite de l'attribution de 3 millions d'euros , pour doter en capital la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie dont la création est prévue en 2008, il s'interroge sur le rôle que remplira cette fondation, notamment au regard des lieux de mémoire.
* 5 Rapport d'information n° 65 (2007-2008) « Lieux de mémoire : comment ne pas les oublier ».
* 6 Rapport d'information n° 65 (2007-2008).
* 7 Musées de l'armée, national de la marine, de l'air et de l'espace.
* 8 Rapport d'information n° 65 (2007-2008).