Mission

M. Jean-Claude Frécon

III. LE PROGRAMME 126 : « CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL »

A. UN PROGRAMME EN ÉVOLUTION AVEC LA CRÉATION DE TROIS ACTIONS

Le programme 126, qui était jusqu'à présent, « mono-action », fait désormais l'objet d' un détail en 3 actions . Ses finalités restent inchangées.

Il a pour responsable le président du CES, M. Jacques Dermagne .

1. Les finalités du programme

Le programme 126 « Conseil économique et social », exclusivement consacré au Conseil économique et social (CES), a pour finalité de permettre au CES d'exercer les fonctions qui lui sont confiées par le titre XI de la Constitution .

Le CES, assemblée consultative placée auprès des pouvoirs publics et représentant les différentes catégories socio-professionnelles de la Nation, favorise la collaboration et la participation de la société civile aux choix de politique économique et sociale. Au service de la démocratie participative, le CES émet des avis, sur saisine gouvernementale ou sur autosaisine. Il examine et suggère les adaptations économiques et sociales rendues nécessaires, notamment, par les techniques nouvelles. En outre, il contribue au renforcement des échanges avec les conseils économiques et sociaux régionaux (CESR). Enfin, le CES exerce depuis quelques années une action internationale par le biais de l'Association des Conseils économiques et sociaux et institutions similaires.

Il est composé de 233 membres (ou conseillers) 8 ( * ) , émanant de 18 groupes de représentation, avec un mandat de 5 ans. Il comprend, également, 72 membres de section (ou experts) désignés par le Premier ministre, pour 2 ans.

2. Une structuration en trois actions

La nouvelle architecture du programme comprend trois actions, les deux premières totalisant près de 95 % des crédits. Ces actions sont les suivantes :

- Action 1 : « La représentation des activités économiques et sociales » :

Cette action, correspondant à la raison d'être du CES, a pour objet de préciser les moyens nécessaires à l'exercice du mandat de ses membres. Elle comprend les crédits relatifs à leurs indemnités et au financement budgétaire de la caisse de retraites des anciens membres du CES, ainsi que les crédits nécessaires aux déplacements des membres du Conseil.

Elle absorbe 54,3 % des crédits du présent programme.

- Action 2 : « Le fonctionnement de l'institution » :

Cette deuxième action a pour but d'assurer le bon fonctionnement humain, logistique et informatique de l'institution, ainsi que le maintien en l'état du Palais d'Iéna, où siège le CES, classé pour partie monument historique.

Elle représente 40,5 % des crédits du présent programme.

- Action 3 : « La communication et l'international » :

Elle recouvre les crédits directement dédiés aux actions de communication (publications, conférences de presse, colloques et manifestations diverses), à l'action internationale et aux relations avec les CESR.

Elle ne regroupe que 5,2 % des crédits du programme.

3. Une autonomie de gestion et des spécificités fonctionnelles limitant l'impact de la LOLF

Le CES bénéficie, depuis sa création, d' une forte autonomie de gestion , son organisation budgétaire et financière étant régie par deux textes : l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au CES et le décret n° 59-601 du 5 mai 1959 relatif au régime administratif et financier du CES.

Si les nouvelles règles budgétaires et financières introduites par la LOLF pourraient conduire à des modifications de l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958, son positionnement institutionnel et son autonomie ne doivent, cependant, pas être remis en cause .

A titre d'illustration de cette spécificité, il convient de remarquer que le CES n'est raccordé au logiciel ACCORD-LOLF que pour effectuer des retraits de fonds périodiques alimentant sa trésorerie en recettes. En outre, s'agissant du suivi budgétaire et comptable, le CES « échappe » aux logiciels de la comptabilité publique .

Plusieurs facteurs, ayant trait à son budget (comme la faiblesse de son montant ou la relative rigidité de la dépense) et à la nature même de ses activités, difficilement chiffrables en termes de coûts (conseil, dialogue), n'incitent pas le CES à se doter d'une véritable comptabilité analytique. Toutefois, et même si elle ne constitue pas un véritable contrôle de gestion, le CES dispose d'une capacité d'analyse de ses dépenses par fonction qui lui permet d'assurer un suivi maîtrisé de ses dépenses.

Par ailleurs, afin d'optimiser les moyens qui lui sont alloués et dans le prolongement de la mise en application de la LOLF, le CES a achevé le « processus de changement », dénommé PASCALL 9 ( * ) , engagé en 2005 au terme d'un audit interne. Ce dispositif a instauré une réflexion sur la mise en place d'une gestion prévisionnelle des emplois et des carrières , et la nécessité d'une plus grande rationalisation de l'utilisation des moyens .

Ainsi, peuvent être cités notamment la restructuration de certains services , le recentrage du service des ressources humaines sur la fonction « personnel », l'attribution d'une fonction de contrôle de gestion au service de la trésorerie, du budget et de la comptabilité et, enfin, la création , à compter du 1 er octobre 2007, d'une « cellule-marché » au sein des services logistiques .

B. UNE PROGRESSION FAIBLE DES CRÉDITS POUR 2008 : + 1,05 %

Le programme 126 s'élève à 36,3 millions d'euros , en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, en progression de seulement 0,38 million d'euros ( + 1,05 % ) par rapport au projet de loi de finances initiale pour 2007.

Cette augmentation porte presque exclusivement sur les crédits du titre 3 (dépenses de fonctionnement) qui représentent 15,4 % (contre 10 % en 2007) du budget du CES et qui connaissent une augmentation de 1,8 million d'euros (+ 47 %) par rapport aux crédits ouverts pour 2007. Cette augmentation correspond à la requalification sur le titre 3 du crédit annuel de voyages des membres du CES , qui était auparavant imputé sur le titre 2. Ce crédit correspond à 8 allers-retours entre Paris et le domicile de chaque conseiller.

En conséquence, les crédits du titre 2 (dépenses de personnel), qui regroupent les dépenses liées aux membres du CES et au personnel stricto sensu et qui représentent 81 % des crédits du programme, diminuent de 1,6 million d'euros (- 5 %). Cette diminution résulte de deux mouvements de sens contraire : de la revalorisation du point fonction publique ainsi que de la création de deux sièges de conseillers (Saint-Martin et Saint-Barthélemy), compensées par le retranchement du crédit voyage précité.

Il convient de relever qu' une réflexion sur le fonctionnement et l'organisation du CES pourrait très prochainement s'engager. En effet, le groupe gouvernance du « Grenelle de l'environnement » a renvoyé cette question au Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V ème République , présidé par M. Edouard Balladur. Les propositions pourraient notamment concerner la représentation des organisations non gouvernementales (ONG). Dans cette perspective, lors de son audition par votre rapporteur spécial, M. Jacques Dermagne a souligné son souhait de voir, le cas échéant, de telles évolutions mises en oeuvre à effectif constant.

C. UN PLAFOND D'EMPLOI INCHANGÉ À 162 EMPLOIS ÉQUIVALENTS TEMPS PLEIN TRAVAILLÉ (ETPT)

Malgré la mise en place de la réduction du temps de travail, la poursuite de l'enrichissement des activités du CES (communication et relations internationales, notamment), ainsi que la création de nouveaux services et délégations, le nombre d'agents constituant le personnel du CES est globalement stable depuis 20 ans . Pour 2008, le plafond d'emplois, y compris les contractuels, reste inchangé par rapport au plafond autorisé pour 2007, soit 162 ETPT, dont 144 sont affectés à l'action 2.

D. UNE ACTIVITÉ STABLE MESURÉE PAR DES INDICATEURS PERFECTIONNÉS

Par nature , le CES, assemblée constitutionnelle exerçant une fonction consultative, se prête mal à la mesure de la performance : « les chiffres ne remplacent jamais les idées ».

Aux deux objectifs relativement évidents assignés à ce programme, sont associés des indicateurs mesurant plus une activité qu'une performance . Néanmoins, des améliorations leur ont été apportées tenant compte des préconisations de votre rapporteur spécial.

1. Quatre indicateurs pour l'objectif 1 « Associer les principales organisations de la société civile à l'élaboration de la politique économique et sociale de la Nation »

Le premier objectif de ce programme, « Associer les principales organisations de la société civile à l'élaboration de la politique économique et sociale de la Nation », est assorti de quatre indicateurs, le troisième ayant été introduit pour répondre aux préconisations de votre rapporteur spécial formulées l'an dernier 10 ( * ) .

- « Avis rendus au gouvernement » : cet indicateur quantifie le coeur même de l'activité du CES 11 ( * ) . Il s'agit d'un indicateur d'activité plutôt que de performance qui apprécierait qualitativement l'action du CES. En outre, le CES ne dispose pas vraiment de « marge de manoeuvre » sur le nombre d'avis rendus sur saisine gouvernementale, qui reflète plutôt la volonté du gouvernement de l'associer plus ou moins à ses choix. Enfin, cet indicateur ne mesure pas l'influence que ces avis peuvent avoir sur les politiques publiques du gouvernement. Il convient, néanmoins, de souligner le soin apporté aux réponses au questionnaire budgétaire adressé au CES par votre rapporteur spécial, tant sur l'opportunité des saisines gouvernementales sur certains textes que sur les suites données aux recommandations du CES, atténuant quelque peu l'imperfection de cet indicateur.

- « Etre un lieu d'échange et de dialogue » : cet indicateur se décline désormais en trois sous-indicateurs. Si les deux premiers sont liés au rôle constitutionnel du CES et inhérents à sa nature d'assemblée, le dernier, relatif aux colloques 12 ( * ) , retrace, en revanche, une activité plus « facultative ».

- « Relations avec le Parlement » : cet indicateur a été créé pour faire suite aux recommandations de votre rapporteur spécial et fournir une mesure des relations entre le CES et le Parlement.

Cet indicateur rend compte de quatre types d'auditions grâce à ses quatre sous-indicateurs : le nombre d'auditions en application de l'article 69 de la Constitution (membre du CES devant les assemblées parlementaires pour exposer l'avis du Conseil sur les projets ou propositions qui lui ont été soumis, au nombre de trois en 2006), celui des auditions d'un membre du CES en commission (une en 2006) ou par un rapporteur de l'Assemblée nationale ou du Sénat (trois en 2006), et, enfin, le nombre de parlementaires auditionnés en section du CES (onze en 2006).

Aucune prévision pour 2007 ni pour 2008 n'est renseignée, les trois premiers sous-indicateurs échappant à la maîtrise du CES.

S'il s'agit certes d'un indicateur d'activité, il apparaît néanmoins fort utile à votre rapporteur spécial de pouvoir quantifier les relations entre les trois assemblées constitutionnelles . Là encore, les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial apportent des précisions pour compléter la lecture de cet indicateur.

- « Diffusion des avis du CES et nombre d'abonnés au site » : révélateurs de la notoriété des travaux du CES, ces résultats traduisent une amélioration notable de l'intérêt porté, sur le net, aux travaux du CES. Néanmoins, votre rapporteur spécial émet , comme l'an dernier, des réserves sur l'absence d'indication de la périodicité retenue (annuelle ou mensuelle). Les réponses au questionnaire budgétaire laissent supposer qu'il s'agit de téléchargements annuels.

Un troisième sous-indicateur, très pertinent, a été introduit, mesurant le nombre d'articles de presse mentionnant les travaux du CES (2.207 en 2006 contre 1.422 en 2005) . Il est vrai que les « retombées presse » concernant le CES dépendent largement de la « sensibilité » des thèmes sur lesquels il est saisi. Votre rapporteur spécial se réjouit, une fois de plus, de l'attention que le CES a porté aux recommandations formulées en 2006 13 ( * ) .

2. Quatre indicateurs pour l'objectif 2 « Assurer le bon fonctionnement de l'institution »

Le second objectif de ce programme est d'assurer le bon fonctionnement de l'institution et s'accompagne de 4 indicateurs, dont le troisième est nouvellement introduit :

- « Délai d'émission des avis » : cet indicateur avait été modifié pour le projet de loi de finances 2007, conformément aux préconisations de votre rapporteur spécial, afin d'afficher un délai de réponse en nombre de jours . Les avis sur saisine gouvernementale, traités en priorité, sont soumis à des délais fixés par le gouvernement lui-même et laissent donc peu de marge de manoeuvre au CES, réduisant l'intérêt de cet indicateur.

- « Assiduité aux réunions » : le taux de présence veut mesurer le degré d'implication des membres du CES dans le rôle qui leur a été confié. En la matière, les performances enregistrées sont stables 14 ( * ) depuis trois ans, traduisant l'assiduité des conseillers malgré le fait que, le plus souvent, ils exercent une autre activité (chefs d'entreprises, syndicalistes, responsables d'associations ...).

- « Fonctionnement » : cet indicateur est nouveau. Le premier sous-indicateur mesure les dépenses de fonctionnement stricto sensu par membre . Il apparaît ainsi que le coût de fonctionnement du CES par conseiller diminue pour 2008 (18.463 euros contre 21.346 en 2007). Le second quantifie le nombre d'agents maîtrisant une langue étrangère , qui s'élève à 34 en 2007 comme en cible pour 2008. L'intérêt de ce deuxième sous-indicateur semble néanmoins limité.

- « Echanges d'expériences avec les institutions étrangères » : exprimé sous forme d'un nombre de délégations étrangères reçues, cet indicateur s'interprète difficilement et rend nécessaire un complément d'information (pays concernés, buts poursuivis, retombées observées), déjà préconisé par votre commission des finances lors de l'examen des deux derniers projets de loi de finances. En tout état de cause, si votre rapporteur spécial avait déjà souligné qu'une augmentation de la valeur de cet indicateur ne pouvait constituer un but en soi, il convient de relever sa légère diminution pour 2008 (20 délégations reçues contre 24 en 2007).

E. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

- Ce programme connaît une progression faible de ses crédits pour 2008 avec une enveloppe globale de 36,3 millions d'euros, en hausse de seulement 1,05 % par rapport à 2007.

- Le CES a engagé un processus destiné à mieux utiliser les moyens alloués, notamment humains . En dépit de l'enrichissement des activités du CES, le nombre d'emplois reste stable à 162 ETPT.

- Comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné les années précédentes, la fonction consultative du CES se prête mal à la logique « lolfienne » de résultat . Aussi les objectifs mesurent-ils plus une activité qu'une stratégie de performance. En revanche, il convient de saluer les améliorations apportées aux indicateurs , tant en ce qui concerne leur nature que leur renseignement, ce qui atteste de l'attention portée par le CES aux recommandations formulées par votre commission. En particulier, la création d'un indicateur rendant compte des relations avec le Parlement mérite d'être soulignée.

- Il convient, enfin, de saluer la qualité des réponses fournies au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial, traduisant un réel effort de la part du CES pour compléter l'information du Parlement .

* 8 La loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer a créé deux nouveaux sièges de conseillers: l'un pour Saint-Martin et l'autre pour Saint-Barthélemy.

* 9 « PASCALL » : Projet d'amélioration des services et de consolidation des activités législatives et logistiques.

* 10 Sénat, rapport spécial n° 78 (2006-2007) - tome III - annexe 6.

* 11 En 2007, deux avis sur saisine gouvernementale, seize sur autosaisine, et sept études. Il convient de noter que le CES a été saisi, dans le courant de l'été 2007 par le gouvernement, de trois autres avis devant être rendus pour la fin de l'année (sur le financement de la protection sociale, la politique de la ville et les politiques financières en faveur des rapatriés).

* 12 En 2007, seize colloques ont été organisés par le CES ou en partenariat, contre dix-huit en 2006.

* 13 Sénat, rapport spécial n° 78 (2006-2007) - tome III - annexe 6.

* 14 86 % de présents en plénières et 64 % en section, en 2007 et en prévision pour 2008.