MM. Yves Fréville et François Trucy
III. LES ÉQUIPEMENTS NEUFS
A. DES CRÉDITS DE PAIEMENT STABLES : + 0,2 %
1. Des crédits présentés dans un programme réorganisé
Les crédits consacrés aux équipements neufs sont compris au sein du programme 146 « Equipement des forces ». Ce programme bénéficiera de 9.855,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 10.422,1 millions d'euros en crédits de paiement. L'augmentation des crédits de paiement est de 0,2 % . En revanche, les autorisations d'engagement diminuent de 3,1 % ce qui correspond à l'entrée en phase de fabrication des grands programmes d'équipement. Les principales livraisons et commandes d'armement prévues en 2008 sont présentées en annexe. Il convient d'ajouter aux crédits de paiement du programme 146, les fonds de concours, qui s'élèvent à 131,8 millions d'euros en 2008, soit une progression de 30 % par rapport à l'année dernière.
Rappelons que la présentation du programme 146 dans les lois de finances pour 2006 et 2007 se décomposait en 5 actions déclinées en 75 sous-actions correspondant à 27 fonctions opérationnelles : 4 actions de composantes soit interarmées, forces terrestres, forces maritimes et forces aériennes, et une action de préparation et de conduite des opérations d'armement.
Le programme 146 était ensuite structuré pour sa gestion en 10 budgets opérationnels de programme 25 ( * ) (BOP) correspondant aux grands programmes d'équipement auxquels s'ajoutent un BOP « conduite des programmes » et trois BOP spécifiques à chaque armée. Un BOP pouvait relever de ce fait de plusieurs actions et sous actions. C'est ainsi que le BOP « Rafale » était rattaché à deux actions et à au moins 7 sous-actions pour environ 1,7 milliard d'euros de crédits de paiements en 2007.
La nomenclature a été complètement modifiée, dans le projet de loi de finances pour 2008, comme le souhaitaient vos rapporteurs spéciaux qui indiquaient dans leur rapport sur le projet de loi de finances pour 2007 : « Une restructuration du programme paraît devoir être envisagée : elle consisterait à regrouper les sous actions par grandes fonctions opérationnelles , telles la dissuasion, la projection de force, etc. Vos rapporteurs spéciaux ne pourraient qu'être favorables à une telle réorganisation ».
En 2008, le programme 146 est donc constitué de six nouvelles actions :
- l'action « Dissuasion », représentant 18,41 % des autorisations d'engagement demandées pour 2008 ;
- l'action « Commandement et maîtrise de l'information », soit 6,81 % des autorisations d'engagement ;
- l'action « Projection - mobilité - soutien », qui équivaut à 8,12 % des autorisations d'engagement ;
- l'action « Engagement et combat », représentant 52,43 % des autorisations d'engagement demandées pour 2008 ;
- l'action « Protection et sauvegarde », correspondant à 3,02 % des autorisations d'engagement ;
- l'action « Préparation et conduite des opérations d'armement », soit 11,21 % des autorisations d'engagement.
La liste des sous actions est présentée infra. La structure des BOP reste inchangée.
2. Des stocks militaires à hauteur de 31,51 milliards d'euros
L'appréciation des crédits consacrés aux dépenses d'équipement serait plus juste si on pouvait les comparer à la valeur du stock des équipements. Cette valorisation se heurte à de nombreuses difficultés comme l'a souligné la Cour des comptes dans son rapport sur la certification des comptes de l'Etat. Vos rapporteurs spéciaux se borneront donc cette année à présenter la valeur des stocks militaires qui s'établissent en 2008 à 31,51 milliards d'euros . Le graphique suivant présente leurs principales caractéristiques.
La valeur des stocks militaires est constituée à 61,75 % par les pièces de rechanges et à 29,07 % par les munitions . Les carburants ne représentant que 0,76 % de la valeur des stocks.
Ces stocks sont gérés par la SIMMAD pour 59,33 % de leur valeur, la direction centrale du matériel de l'armée de terre en gérant pour sa part 20,19 % . L'amélioration de leur gestion, susceptible de générer de substantielles économies de coût, est une nécessité.
3. Des dépenses impactant le déficit public au sens de Maastricht lors de la livraison des équipements
Vos rapporteurs spéciaux tiennent à rappeler que suite à une décision d'Eurostat de mars 2006, les dépenses d'équipement militaire ne sont enregistrées pour le calcul du déficit public que lors de la livraison de ces équipements et non selon le flux réel des paiements . Cette règle ne vaut que pour les grands équipements (navires de guerre, missiles M 51, A 400M, VBCI...). L'application de cette règle a généré une baisse affichée des dépenses notifiées pour 2005, 2006 et 2007 :
2005 : - 1,904 milliard d'euros (de l'ordre de - 0,11 % du PIB) ;
2006 : - 1,937 milliard d'euros (de l'ordre de - 0,11 % du PIB) ;
2007 : - 1,518 milliard d'euros (de l'ordre de - 0,08 % du PIB).
Elle aura en revanche pour corollaire une augmentation prévisible à l'avenir et annonce des effets de pic à l'achèvement des programmes en cours : 4 ème SNLE-NG en 2010, FREMM en 2011...
B. LES ENGAGEMENTS FINANCIERS DU PROGRAMME 146
1. L'échéancier des paiements du programme 146
La justification au premier euro des crédits du programme est présentée dans le « bleu » au niveau des sous-actions et des programmes principaux d'équipement inclus dans ces sous-actions. Aucune sommation n'est effectuée. Vos rapporteurs spéciaux demandent avec insistance que cette lacune de présentation soit corrigée . Ils font remarquer, en outre, que le changement de nomenclature intervenu cette année ne permet plus d'avoir une vision claire de la continuité des programmes d'équipement avant et après la fin 2006.
La sommation qu'ils ont effectuée pour les programmes d'équipement en cours (quel que soit leur degré d'avancement) a fourni le résultat global présenté dans les deux tableaux suivants, résumé pour l'ensemble du programme et détaillé par sous-actions. Ces tableaux présentent d'une part le flux des engagements jusqu'à fin 2008, d'autre part l'échéancier des paiements permettant d'honorer ces engagements.
En incluant le reste à payer à fin 2006, le montant total des engagements effectués avant 2009 pour le programme d'équipement des forces armées s'élèvera à 55.371,7 millions d'euros à fin 2008. Prenant en compte les paiements estimés et prévus en 2007 et 2008 ( 20.071,1 millions d'euros , soit 36,25 % du montant total), il restera à payer 35.300,6 millions d'euros à fin 2008, dont 28,78 % sont prévus en 2009 et 22,66 % en 2010. Vos rapporteurs spéciaux tiennent à rappeler que s'ajouteront à ces montants les engagements des années 2009 et suivantes et les paiements qu'ils induiront.
A noter que si les paiements estimés en 2007 sont supérieurs aux engagements estimés cette même année, l'inverse se produit en 2008 principalement en raison des engagements liés à la commande du deuxième porte-avions.
Le graphique suivant illustre cette évolution du flux de paiements nécessaire à la couverture des engagements non couverts par des paiements à la fin 2006 et des engagements envisagés pour 2007 et 2008.
2. Le poids des grands programmes d'armement
L'échéancier des engagements et des paiements qui vient d'être présenté globalement est décomposé dans le tableau ci-dessous par actions et sous actions de manière à faire apparaître clairement le poids relatif des divers programmes d'armement. Le degré d'avancement des principaux programmes est présenté en annexe.
Le graphique suivant illustre par sous actions
l'échéancier des crédits de paiements
qui
seront nécessaires pour couvrir les engagements à effectuer en
2007 et 2008 et les engagements antérieurs à 2007 non couverts
par des paiements à la fin 2006. Les sous-actions sont classées
dans ce graphique par ordre d'importance décroissante des crédits
de paiement nécessaires à la couverture de ces engagements. Sont
représentées les seules sous actions pour lesquelles les
crédits de paiement nécessaires dépassent les
500 millions d'euros. Ces sous-actions regroupent
90 %
des crédits nécessaires.
Il n'apparaît pas utile de présenter en
détail le contenu et les conditions de réalisation des divers
programmes d'équipement composant ces sous-actions dans la mesure
où ils sont désormais décrits avec précision dans
la justification au premier euro du bleu « Défense »
et dans le rapport d'exécution 2007 de la LPM. On rappellera donc
succinctement les traits caractéristiques de quelques programmes majeurs
en annexe.
Il apparaît précisément, grâce au graphique précédent que les principaux programmes qui pèsent aujourd'hui et pour les prochaines années sur le programme « Equipement des forces », et plus globalement sur la mission « Défense » sont les suivants :
- les Rafales pour 7 milliards d'euros ;
- l'A 400M pour 5,9 milliards d'euros ;
- les FREMM , pour 4,49 milliards d'euros ;
- le PA 2 et les M 51 pour 3,13 milliards d'euros chacun ;
- les Barracuda pour 2,9 milliards d'euros ;
- et les NH 90 pour 2,1 milliards d'euros .
3. L'exemple des FREMM
Les modalités particulières de financement des FREMM ont déjà été présentées. Vos rapporteurs spéciaux ont choisi cet exemple pour illustrer la manière dont un programme d'armement s'impute, au fur et à mesure de sa réalisation sur les dépenses d'investissement de la mission « Défense ».
Après un premier pic à 4.580 millions d'euros en 2005 , lors de la commande des 8 premières frégates , les autorisations d'engagement resteront faibles, inférieures à 150 millions d'euros , tout au long de la réalisation du programme FREMM, à l'exception des années 2011 et 2013 où devraient être lancées deux autres commandes pour respectivement 4 et 5 frégates. Les autorisations d'engagement monteront alors pour atteindre 1.875 millions d'euros en 2011 et 2.189 millions d'euros en 2013.
Les crédits de paiement ont d'abord augmenté de façon rapide de 2005 à 2007, passant de 57 à 292 millions d'euros . Ils continueront à connaître une courbe ascendante jusqu'en 2009 (+ 39,25 % cette année là). Ils s'élèveront alors à 855 millions d'euros , puis fluctueront pendant 8 ans autour de leurs niveaux les plus élevés jusqu'en 2016 ( 787 millions d'euros ), avant de décroître régulièrement et rapidement les 5 années suivantes.
* 25 Le responsable de BOP , appartenant au personnel de la DGA, dispose d'une latitude d'arbitrage entière à l'intérieur de l'enveloppe financière de son budget, sous réserve des observations formulées par l'officier de cohérence, représentant l'EMA et veillant au respect des objectifs capacitaires.