Mission

MM. François MARC et Michel MOREIGNE

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Afin de clarifier la finalité des différents crédits de la mission, créer par amendement un programme « Protection des droits et des libertés fondamentales » , lequel regrouperait les crédits de différentes autorités administratives indépendantes relevant du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ».

2. Transférer par amendement les crédits du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) du programme « Coordination du travail gouvernemental » vers le programme « Présidence française de l'Union européenne ».

3. Supprimer, par amendement, les crédits du Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics , dont les missions d'audit sont aujourd'hui exercées par la Cour des comptes.

4. Détailler le coût précis des dépenses prévues pour la présidence française de l'Union européenne (190 millions d'euros d'autorisations d'engagement), dont le niveau est élevé par rapport aux précédentes présidences françaises de l'Union.

Détailler notamment les budgets de la communication et de la sécurité, et fournir une liste précise des manifestations qu'organisera la France.

5. Rationaliser les organismes prospectifs placés auprès du Premier ministre, alors que la création du secrétariat d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques se traduit dans l'immédiat par des dépenses supplémentaires à hauteur de 3,75 millions d'euros.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » ainsi modifiés.

PREMIÈRE PARTIE :
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

I. UNE MISSION AUX FINALITÉS MULTIPLES

A. UNE MISSION REGROUPANT LES CRÉDITS DE FONCTIONS D'ÉTAT-MAJOR DE L'ACTION GOUVERNEMENTALE

La mission « Direction de l'action du gouvernement » (DAG) est, par nature, difficilement compatible avec la définition d'une politique publique au sens des dispositions du deuxième alinéa du I de l'article 7 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), aux termes desquelles « une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ».

La mission DAG tend en fait à regrouper un ensemble de crédits relevant des services du Premier ministre, correspondant à des fonctions d'état-major de la politique gouvernementale ou à des actions interministérielles à caractère transversal.

En outre, dans le projet de loi de finances pour 2008, il a été créé un programme « Présidence française de l'Union européenne » . Ce programme regroupe les dépenses de fonctionnement devant être engagées par la France qui assurera la présidence française de l'Union européenne du 1 er juillet au 31 décembre  2008.

Compte tenu de la spécificité de la mission, ses crédits ne s'élèvent qu'à 528,24  millions d'euros en crédits de paiement (621,50  millions d'euros en autorisations d'engagement), répartis entre deux programmes :

- le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » (408,24 millions d'euros en crédits de paiement et 431,50  millions d'euros en autorisations d'engagement) ;

- le programme 306 « Présidence française de l'Union européenne » (120 millions d'euros en crédits de paiement et 190 millions d'euros en autorisations d'engagement).

B. DES RESPONSABLES DE PROGRAMME AUX COMPÉTENCES TRANSVERSALES

M. Serge Lasvignes, secrétaire général du gouvernement, est responsable du programme 129, compte tenu de la grande hétérogénéité des crédits du programme. Toutefois, la gestion quotidienne relève, de fait, de la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre, et vos rapporteurs spéciaux se demandent s'il ne serait pas cohérent que le directeur des services administratifs et financiers du Premier ministre devienne, à l'avenir, le responsable de programme. La mise en oeuvre de la LOLF peut impliquer une modification des hiérarchies administratives.

M. Claude Blanchemaison, secrétaire général de la présidence française du Conseil de l'Union européenne, est le responsable du programme 306. Le choix d'un fonctionnaire ayant rang d'ambassadeur, nommé à un poste spécialement créé par un décret du 15 juin 2007, témoigne de l'attention portée par le gouvernement au bon déroulement de la présidence française de l'Union européenne. Le secrétaire général de la présidence française du Conseil de l'Union européenne est placé sous l'autorité directe du Premier ministre.

II. UNE MAQUETTE BUDGÉTAIRE FORTEMENT ÉVOLUTIVE

A. LA MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT » : UN REFORMATAGE

Les importants changements de périmètre de la mission « Direction de l'action du gouvernement », par rapport à la maquette budgétaire du projet de loi de finances pour 2007, correspondent de fait à un reformatage de la mission .

1. Le transfert du programme « Fonction publique » vers une autre mission et la création du programme « Présidence française de l'Union européenne »

L'architecture globale de la mission « Direction de l'action du gouvernement » est fortement modifiée par le transfert d'un des deux programmes vers une autre mission, et la création d'un nouveau programme.

Le programme 148 « Fonction Publique », qui relevait jusqu'en 2007 de la mission « Direction de l'action du gouvernement », est désormais rattaché à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Ce transfert traduit la création du ministère du budget, des comptes et de la fonction publique, suite à la formation du nouveau gouvernement.

Le programme 306 « Présidence française de l'Union européenne » a été créé au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement » pour regrouper l'ensemble des crédits nécessaires au financement des manifestations qui seront organisées par la France pendant sa présidence du Conseil de l'Union européenne.

2. Des modifications internes au programme « Coordination du travail gouvernemental »

Le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » fait par ailleurs l'objet de plusieurs modifications internes importantes :

- l'action n° 1 (« Coordination du travail gouvernemental ») regroupe les crédits des cabinets du Premier ministre et des secrétaires d'Etat délégués et prend donc en compte les changements intervenus dans la composition du gouvernement, notamment la création du secrétariat d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques ainsi que celle du haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté, tous deux rattachés au Premier ministre ;

- trois nouvelles actions traduisent des transferts vers le programme 129 : la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), ainsi que l'Ordre de la Légion d'honneur et l'Ordre de la Libération qui relevaient auparavant de la mission « Justice ».

Le rattachement de la HALDE au programme 129 correspond à une demande formulée par les parlementaires ; son rattachement direct au Premier ministre est conforme à son positionnement institutionnel et à la nature de ses missions.

B. UNE MAQUETTE BUDGÉTAIRE ENCORE PERFECTIBLE

1. Le transfert de certains crédits à d'autres missions ou au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement »

Comme en 2005 et en 2006, vos rapporteurs spéciaux déplorent que les crédits relatifs à la rémunération des secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR) relèvent de l'action n° 10 « Soutien » du programme 129, alors que les autres dépenses afférentes aux secrétariats généraux aux affaires régionales sont retracées dans la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

Il n'est toutefois pas proposé d'amendement en ce sens aux crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement », car les nouvelles règles d'amendements budgétaires prévues par la LOLF autorisent des transferts de crédits entre programmes d'une même mission, mais pas entre programmes relevant de missions différentes.

Par ailleurs, les moyens de personnel et de fonctionnement de la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS) relèvent désormais du programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ». Ce transfert provient d'un amendement au projet de loi de finances initiale pour 2007, adopté par l'Assemblée nationale sur l'initiative de notre collègue député Jean-Pierre Brard, rapporteur spécial. Vos rapporteurs spéciaux avaient préconisé une telle évolution, qui a permis de regrouper dans un même programme les crédits de la CIVS et les moyens dont dispose cette commission.

Enfin, certains crédits du programme 129 participent de l'action extérieure de l'Etat, en particulier les dépenses afférentes au Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), constituant l'action n° 3 « Coordination de la politique européenne » du programme 129.

Afin que le SGAE soit, à l'avenir, rattaché au ministère des affaires étrangères , vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement transférant les crédits correspondants (soit 13,3 millions d'euros) du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » au programme 306 « Présidence française de l'Union européenne » . Cette modification de la maquette budgétaire se justifie également par le rôle qu'est appelé à jouer le SGAE dans la préparation de la présidence française de l'Union européenne, et dont rend compte le renforcement de ses moyens, en hausse de 2,5 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, soit une création de 13 emplois temps plein travaillés (ETPT), dont 6 postes contractuels.

2. L'identification dans un programme spécifique des crédits concourant à la défense et à la protection des libertés

Comme l'an passé, un amendement est proposé afin d'identifier dans un programme spécifique , au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement », les crédits de plusieurs autorités administratives indépendantes qui concourent à la défense et à la protection des droits et des libertés fondamentales 1 ( * ) .

Dans la maquette du présent projet de loi de finances déposé par le gouvernement, ces dépenses relèvent du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », alors qu'elles ne relèvent manifestement pas des fonctions d'état-major de l'action gouvernementale. En revanche, le programme qu'il est proposé de créer serait conforme à la définition posée par l'article 7 de la LOLF : « un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».

Le présent amendement s'inscrit dans la continuité des propositions faites par notre collègue Patrice Gélard, dans son rapport d'information de juin 2006 sur les AAI au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation 2 ( * ) .

Les crédits suivants, dont les montants sont identiques en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, seraient transférés vers le programme « Défense et protection des droits et des libertés fondamentales » :

- au sein de l'action n° 6 « Instances indépendantes » du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », les sous-actions n° 2 « Commission d'accès aux documents administratifs » (599.000 euros de crédits inscrits en titre 2) et n° 3 « Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé » (209.000 euros de crédits inscrits en titre 2 et 657.000 euros sur les autres titres) ;

- les crédits de l'action n° 7 « Médiateur » du programme 129 (11.044.500 euros de crédits, dont 5,59 millions d'euros de crédits en titre 2 et 5.454.500 euros sur les autres titres) ;

- les crédits de l'action n° 8 « Défense et protection des libertés » du programme 129, formée des sous-actions « Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité » (489.000 euros de crédits sur le titre 2 et 82.000 euros sur les autres titres), « Commission consultative du secret de la défense nationale » (130.000 euros de crédits sur le titre 2 et 70.000 euros sur les autres titres) et « Commission nationale de déontologie de la sécurité » (391.000 euros de crédits sur le titre 2 et 361.000 euros sur les autres titres) ;

- les crédits de l'action n° 9 « Conseil supérieur de l'audiovisuel » (34,63 millions d'euros de crédits, dont 18,73 millions d'euros de crédits en titre 2 et 15,90 millions d'euros sur les autres titres) ;

- les crédits de l'action n° 12 « Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité » du programme 129 (11,6 millions d'euros, dont 5,2 millions d'euros en titre 2 et 6,4 millions sur les autres titres).

Le nouveau programme « Défense et protection des droits et des libertés fondamentales » serait constitué de quatre actions :

- Action n° 1 : « Médiateur de la République » (dépenses du titre 2 : 5,59 millions d'euros, autres titres : 5.454.500 euros) ;

- Action n° 2 : « Conseil supérieur de l'audiovisuel » (dépenses du titre 2 : 18,73 millions d'euros, autres titres : 15,90 millions d'euros) ;

- Action n° 3 : « Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité » du programme 129 (dépenses du titre 2 : 5,2 millions d'euros, autres titres : 6,4 millions).

- Action n° 4 : « Protection des libertés fondamentales » (dépenses du titre 2 : 1.818.000 euros, autres titres : 1.170.000 euros). Cette action comporterait les sous-actions suivantes : « Commission d'accès aux documents administratifs », « Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé », « Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité », « Commission consultative du secret de la défense nationale » et « Commission nationale de déontologie de la sécurité ».

Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux
sur l'architecture de la mission « Direction de l'action du gouvernement »

- Constituer un programme « Protection des droits et des libertés fondamentales » regroupant les crédits de différentes autorités administratives indépendantes relevant du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ».

- Transférer du programme « Coordination du travail gouvernemental » au programme « Présidence française de l'Union européenne » les crédits du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE).

- Transférer à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » les crédits relatifs à la rémunération des secrétaires généraux aux affaires régionales.

- Envisager de nommer comme responsable du programme « Coordination du travail gouvernemental » le directeur des services administratifs et financiers des services du Premier ministre, et non plus le secrétaire général du gouvernement.

L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe une date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

A cette date du 10 octobre 2007, 90 % des réponses seulement étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux.

DEUXIÈME PARTIE :
PROGRAMME 129 « COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL »

I. UN ENSEMBLE HÉTÉROGÈNE DE CRÉDITS

A. UNE JUSTIFICATION DES CRÉDITS AU PREMIER EURO NETTEMENT AMÉLIORÉE

Le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » (408,24 millions d'euros en crédits de paiement dans le présent projet de loi de finances) regroupe un ensemble divers de quatorze actions, correspondant principalement à des fonctions d'état-major de l'action gouvernementale .

Vos rapporteurs spéciaux saluent les réels progrès accomplis pour la justification au premier euro des crédits . En particulier, la répartition par sous-action, qui ne figurait pas dans le « bleu budgétaire » annexé au projet de loi de finances pour 2007, est présentée de manière détaillée dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2008 3 ( * ) .

La description des actions et des crédits est également plus complète, même si le montant de certaines dépenses - correspond à un niveau de crédits de inférieur à celui des sous-actions - a dû être précisé à vos rapporteurs spéciaux. C'est par exemple le cas du Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, dont les crédits relèvent de la sous-action n° 4 « Commissions rattachées aux services centraux » de l'action n° 1 « Coordination du travail gouvernemental ».

En particulier, par rapport au PAP 2007, un effort de transparence est à saluer pour la description des crédits des actions n° 1 « Coordination du travail gouvernemental » et n° 3 « Coordination de la politique européenne ».

B. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS DU PROGRAMME PAR ACTION ET SOUS-ACTION

1. Une part importantes des dépenses de coordination du travail gouvernemental stricto sensu

Représentant au total 196,8 millions d'euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances initiale pour 2008 (soit 48 % des dépenses du programme), les actions n° s 1, 2 et 3 correspondent aux dépenses de coordination du travail gouvernemental stricto sensu .

a) « Coordination du travail gouvernemental » (action n° 1) : la proposition de supprimer le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics

L'action n° 1 « Coordination du travail gouvernemental » (49,99 millions d'euros en AE et en CP) regroupe les crédits des cabinets du Premier ministre et de ministres rattachés, du secrétariat général du gouvernement, du service d'information du gouvernement ainsi que de « commissions rattachés aux services centraux ».

Parmi ces commissions figurent le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics.

Suite à l'enquête demandée à la Cour des comptes par la commission des finances du Sénat, en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), sur les commissions et instances consultatives ou délibératives placées auprès du Premier ministre 4 ( * ) , votre commission des finances avait préconisé la suppression du Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics.

Réunissant des élus nationaux, des représentants des administrations nationales, des corps de contrôle, des collectivités territoriales et des organisations syndicales, le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics publie trois à quatre enquêtes chaque année. Parmi les sujets récents traités, peuvent être cités les indicateurs de résultats des administrations, ainsi que la notation et l'évaluation des fonctionnaires.

Si le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics a joué un rôle historique significatif à la Libération et pendant les Trente Glorieuses, il est apparu que ses missions avaient aujourd'hui vocation à être exercées par la Cour des comptes. D'ores et déjà, le Comité d'enquête est présidé par le Premier président de la Cour des comptes et ses travaux sont régis par le code des juridictions financières.

Il vous est ainsi proposé un amendement de suppression des crédits du Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, soit 216.300 euros répartis comme suit :

- 200.300 euros en dépenses de personnel (titre 2) correspondant à un ETPT de fonctionnaire de catégorie A et 1,8 ETPT de fonctionnaire de catégorie C ;

- 16.000 euros sur les autres titres : il s'agit principalement de frais de déplacement (15.000 euros) et accessoirement de frais de représentation (1.000 euros), relevant de l'action n° 10 « Soutien » ; la ventilation des dépenses de l'action « Soutien » ne figure pas dans le PAP 2008 et les diminutions de crédits proposées correspondent à des estimations, sur la base des crédits alloués en 2006 et en 2007. Ces baisses de dépenses semblent d'autant plus justifiées que, à la fin du premier semestre de l'année 2007, l'enveloppe annuelle de 15.000 euros allouée pour les frais de déplacement n'avait pas été consommée tandis que, à cette date, le montant des frais de représentation engagés s'élevait à 440 euros.

b) La coordination de l'action gouvernementale en matière de sécurité (action n° 2) : la poursuite des actions engagées

L'action n° 2 « Coordination de la sécurité et de la défense » (133,56 millions d'euros en crédits de paiement) correspond aux crédits du Secrétariat général de la défense nationale (SGDN ; 88,16 millions d'euros), ainsi qu'aux fonds spéciaux et aux dépenses du groupement interministériel de contrôle chargé des interceptions de sécurité (45,4  millions d'euros).

(1) La poursuite des programmes d'investissement du Secrétariat général de la défense nationale

La mise en oeuvre des programmes d'investissement, notamment de sécurisation des systèmes de communication gouvernementale ( cf. encadré ci-dessous) , ainsi que la réintégration sur le budget du SGDN, en 2006, de dépenses de personnel du titre 2, se traduisent par une forte augmentation, à moyen terme, de ses crédits de paiement (de moins de 57 millions d'euros en 2005 à plus de 88 millions d'euros en 2008).

Le plafond d'emplois du SGDN en 2008 est ainsi quasi-stable par rapport à l'an passé : 363,5 emplois équivalents temps plein (ETPT) sont prévus dans le présent projet de loi de finances, soit une hausse de 1 ETPT par rapport à 2007.

Les travaux du SGDN visant au renforcement
de la sécurisation des communications gouvernementales

« Les travaux de la direction de la protection et de la sécurité de l'Etat (PSE) visent à fournir aux plus hautes autorités de l'Etat, aux autorités publiques et aux autres acteurs de la conduite des situations d'urgence et des crises, des moyens sécurisés dont le fonctionnement doit être assuré en toutes circonstances. Parmi les projets prioritaires, dont la plupart sont réalisés avec le concours du centre de transmissions gouvernemental (CTG), on compte :

« - la réalisation d'un intranet interministériel à haut débit, moyen sécurisé d'échange en temps réel d'informations classifiées de défense (ISIS) : homologué au niveau confidentiel défense depuis novembre 2006, il est opérationnel (130 postes installés en juin 2007) sur 10 sites parisiens qui constituent le périmètre pilote ; le déploiement se généralisera ensuite à l'ensemble des acteurs gouvernementaux, puis aux autorités déconcentrées. Il apportera de nombreux services (portail d'accès, base documentaire, outils de gestion de crise....), appelés à être enrichis au fil des besoins (visiophonie, outils d'aide à la décision) ;

« - la modernisation du réseau téléphonique RIMBAUD destinée à maintenir la très haute disponibilité des liaisons entre les responsables gouvernementaux ;

« - homologuée au niveau confidentiel défense et s'appuyant sur le réseau RIMBAUD, la messagerie autonome gouvernementale de défense et d'autorité (MAGDA v2) fournit un service interministériel de messagerie sécurisée ; interconnectée au système ISIS, elle équipe l'ensemble des ministères et a débuté son déploiement dans des centres opérationnels de province (la zone de défense nord, zone pilote, a été équipée en juin 2007) ainsi qu'auprès d'opérateurs de la chaîne de sûreté nucléaire ;

« - le renouvellement, depuis l'automne 2006, des postes mobiles GSM chiffrants du réseau de téléphonie mobile sécurisée RITMOS au profit des hautes autorités ;

« - la participation au développement, conduit par le ministère de la défense, d'une cryptophonie de nouvelle génération visant à remplacer, à un haut niveau de confidentialité, les postes fixes Rimbaud et mobiles Ritmos ;

« - diverses études visant à améliorer les moyens fixes et mobiles de transmission mis à la disposition du Président de la République et du Premier ministre, à élargir le champ de l'interopérabilité civilo-militaire aux échelons centraux et territoriaux et à moderniser les connexions existantes.

« Outre sa participation à ces programmes, le centre de transmissions gouvernemental a notamment assuré :

« - la préparation et la notification du marché relatif au futur système de messagerie sécurisée (SIMS) interministérielle ;

« - la réalisation d'une passerelle entre le système de messagerie autonome gouvernemental de défense et d'autorités (MAGDA V2) et le système de messagerie interministérielle (SMI) ;

« - l'acquisition de nouveaux équipements de téléphonie destinés aux voyages officiels du Président de la République ;

« - la réalisation et la mise en service d'une passerelle d'accès aux réseaux de téléphonie sécurisée au profit du Premier ministre (accès unifié).

« En 2006, le CTG a traité 1 700 000 messages en transit interministériel ou destinés à ses abonnés directs (Elysée, Matignon, SGDN,...). Il a participé à 47 déplacements du Président de la République (dont 26 à l'étranger) et à 70 déplacements du Premier ministre (dont 12 à l'étranger).

« En 2007, après l'arrêt du réseau radiotélégraphique assurant une desserte particulière au profit d'attachés de défense, le CTG participe ou réalise notamment :

« - la mise en service expérimentale du futur système de messagerie (SIMS) ;

« - le déploiement parisien et la supervision du fonctionnement opérationnel des abonnés de l'intranet interministériel pour la synergie gouvernementale (ISIS) ;

« - l'expérimentation de dispositifs de visioconférence au profit d'autorités gouvernementales et pour les déplacements du Président ;

« - la mise à niveau de ses infrastructures pour recevoir les nouveaux systèmes (SIMS et ISIS notamment). En particulier, la réfection du centre de secours sera totalement réalisée au 1 er octobre 2007 ».

Source : SGDN (réponse au questionnaire budgétaire)

(2) Fonds spéciaux : vers un retour au droit commun budgétaire

S'agissant des fonds spéciaux , l'exécution budgétaire à la fin du premier semestre de l'année 2007 témoigne d'un retour au droit commun en matière de sincérité budgétaire, après des années de sous-évaluation en loi de finances initiale.

Les crédits ouverts en loi de finances initiale 2007 s'élevaient à 41.690.000 euros. Après déduction de la quote-part de la réserve de précaution décidée par le gouvernement, les crédits disponibles ont atteint 40.215.000 euros.

Au premier semestre de l'année 2007, les fonds spéciaux ont été abondés d'un montant de 1.233.917 euros au profit de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) suite à :

- un décret de transfert n° 2007-518 en date du 5 avril 2007 d'un montant de 300.000 euros, à partir de crédits en provenance du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » relevant du ministère des affaires étrangères et européennes,

- un mouvement de crédits d'un montant de 933.917 euros effectué en juillet 2007 à partir du budget opérationnel de programme « Secrétariat général de la défense nationale » du programme 129, au titre du centre interministériel de renseignement.

Fin septembre 2007, les fonds spéciaux n'avaient fait l'objet d'aucune ouverture de crédits exceptionnels par décret de dépenses accidentelles.

Le projet de loi de finances pour 2008 prévoit une stabilité des crédits destinés aux organismes destinataires des fonds spéciaux, à l'exception du groupement interministériel de contrôle dont le budget est porté de 5,19 millions d'euros à 9 millions d'euros. Cette augmentation correspond à des opérations d'investissements nécessitées par l'évolution des technologies de communications électroniques.

c) La coordination de la politique européenne (action n° 3) : la proposition d'un transfert du SGAE vers le programme « Présidence française de l'Union européenne »

L'action n° 3 « Coordination de la politique européenne » retrace les crédits du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), soit 13,318 millions d'euros en autorisations d'engagement et 13,258 millions d'euros en crédits de paiement, en hausse de 2,5 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2007.

Cette augmentation traduit la création de 13 postes supplémentaires , dont 6 postes contractuels, dans le cadre notamment de la présidence française de l'Union européenne. Le plafond d'emplois du SGAE serait ainsi porté à 156 emplois équivalent temps plein travaillés (ETPT).

Le rôle éminent que joue le SGAE dans la préparation de la présidence française de l'Union européenne, pour laquelle il avait d'ailleurs bénéficié d'ouvertures de crédits à hauteur de 250.000 euros dans la loi de finances initiale pour 2007, conforte vos rapporteurs spéciaux dans leur proposition de transférer les crédits du SGAE vers le programme 306 « Présidence française de l'Union européenne » 5 ( * ) .

2. Les autres actions du programme 129 : un ensemble hétéroclite

Les actions n° s 4 à 14 du programme 129 regroupent un ensemble disparate d'actions, dont le seul point commun est le rattachement des structures qu'elles financent aux services du Premier ministre.

L'action n° 4 « Coordination sectorielle » (19,18  millions d'euros) correspond aux crédits de rémunération de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) et de la direction du développement des médias (DDM).

L'augmentation des crédits proposée dans le projet de loi de finances initiale pour 2008 (à hauteur de 3 millions d'euros) traduit le financement public de France Télé Numérique .

France Télé Numérique, qui regroupe les principales chaînes hertziennes (France Télévisions, Arte France, TF1, Canal +, M6), est un groupement d'intérêt public, doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière, ayant pour objet de permettre le passage de la voie hertzienne au mode analogique dans la diffusion des services de télévision.

Les premières opérations ne sont envisagée que fin 2008. Il est toutefois prévu, dès l'an prochain, un budget de communication et pour couvrir les frais généraux, à propos duquel vos rapporteurs spéciaux souhaitent disposer de précisions concernant les dépenses.

L'action n° 5 « Information administrative » n'est plus dotée depuis 2007, compte tenu du transfert des crédits de la Documentation française et des Centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) vers la mission « Publications officielles et information administrative ».

Un toilettage de la maquette budgétaire apparaît nécessaire , en supprimant cette action du programme 129.

L'action n° 6 « Instances indépendantes » (1,771 millions d'euros, en hausse de 12 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007) regroupe les crédits de la commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA), du Comité consultatif national d'éthique (CNCE) et de la commission de vérification des fonds spéciaux.

L'action n° 7 « Médiateur de la République » (11,05 millions d'euros, en très légère diminution de 0,3 % par rapport à 2007) correspond aux moyens alloués au Médiateur de la République.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent que cette action, auparavant appelée « Médiateur », ait été requalifiée du nom exact de l'autorité administrative indépendante (AAI) : il s'agissait d'une proposition qu'ils avaient formulée à deux reprises dans leurs rapports spéciaux, en 2005 et en 2006.

L'action n° 8 « Défense et protection des libertés » (1.523.000 euros) retrace les dépenses de trois autorités : la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), la commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) et la commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS).

L'action n° 9 « Conseil supérieur de l'audiovisuel » (CSA) est dotée de 34,63 millions d'euros (+ 2,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007).

Ce renforcement, néanmoins limité, des capacités opérationnelles du CSA s'inscrit dans la continuité des observations qu'avait effectuées votre ancien rapporteur spécial des crédits des services généraux du Premier ministre lors de sa mission de contrôle budgétaire du CSA 6 ( * ) . Le CSA a besoin de moyens supplémentaires, pour faire face à l'alourdissement de ses missions, dans le cadre du déploiement de la Télévision Numérique Terrestre (TNT), puis de la mise en oeuvre de la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur.

L'action n° 10 « Soutien » regroupe les crédits de la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF) et ceux relatifs à la rémunération des secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR).

Les crédits proposés dans la loi de finances initiale pour 2008 s'élèvent à 78,55 millions d'euros en crédits de paiement, en baisse de 6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007. Ces dépenses correspondent principalement à des opérations d'investissement ou de renouvellement de fournitures, dont les montants peuvent être soumis à de fortes variations d'une année sur l'autre : la baisse envisagée en 2008 fait ainsi suite à une nette hausse en 2007, de plus de 11 %.

L'action n° 11 « Stratégie et prospective » regroupe, à hauteur de 29,59 millions d'euros en crédits de paiement :

- les dépenses du secrétariat d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques ;

- les crédits du Centre d'analyse stratégique (CAS) et d'autres organismes prospectifs : le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC), le Conseil d'orientation pour l'emploi (COE), le Conseil d'analyse économique (CAE), le Conseil d'orientation des retraites (COR) et le Conseil d'analyse de la société ;

- les subventions allouées à l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES), à l'Institut français des relations internationales (IFRI) et à l'Institut des relations internationales et stratégiques (IRIS).

Lors de leur mission de contrôle budgétaire du CAS 7 ( * ) , vos rapporteurs spéciaux s'étaient demandé si « la constitution du Comité d'orientation ne constitue pas une étape intermédiaire vers une coordination plus étroite, voire la fusion à terme, du Conseil d'analyse économique (CAE), du Conseil d'orientation des retraites (COR) et du Conseil d'analyse de la société, qui restent actuellement indépendants du CAS » .

A cette fin, vos rapporteurs spéciaux observent que la création du secrétariat d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques devrait être l'occasion d'opérer un nécessaire travail de rationalisation des institutions exerçant une mission prospective .

Nonobstant les rémunérations des membres du cabinet du secrétariat d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques , inscrites au titre 2 des dépenses de l'action n° 1 « Coordination du travail gouvernemental », la constitution du secrétariat d'Etat se traduit dans l'immédiat par l'ouverture de crédits supplémentaires à hauteur de 3,75 millions d'euros :

- 750.000 euros en dépenses de personnel ;

- 3 millions d'euros en crédits de fonctionnement pour « réaliser des études d'évaluation portant en priorité sur des grands programmes d'intervention », selon les précisions laconiques du PAP 2008 8 ( * ) .

S'agissant de l' action n° 12 « Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité » , il est proposé de maintenir, en 2008, les crédits de cette autorité administrative indépendante (AAI) au même au même niveau qu'en 2007, soit 11,6 millions d'euros.

Selon vos rapporteurs spéciaux, cette logique de reconduction de moyens ne correspond pas à la montée en puissance de la HALDE , qui a enregistré 3.500 réclamations au cours du seul premier semestre de l'année 2007, contre 4.058 demandes durant l'ensemble de l'année 2006, et 1.410 réclamations en 2005.

L' action n° 13 « Ordre de la Légion d'honneur » (22,67 millions d'euros en crédits de paiement et 22,87 millions d'euros en autorisations d'engagement) retrace une subvention pour charges de service public versée à la Grande Chancellerie de la Légion d'honneur, laquelle gère trois ordres nationaux (la Légion d'honneur, la Médaille militaire et l'Ordre national du Mérite), ainsi que le musée et les maisons d'éducation de la Légion d'honneur.

L' action n° 14 « Ordre de la Libération » (869.000 euros) regroupe les crédits en faveur de l'Ordre de la Libération, essentiellement constitués d'une subvention pour charges de service public.

II. UN PLAFOND D'EMPLOIS QUASI-CONSTANT

A. UN SOLDE NET D'UNE SUPPRESSION D'EMPLOIS

Le programme 129 est le seul programme de la mission auquel sont rattachés des emplois publics : les dépenses de personnel inscrites au titre 2 s'élèvent à 162,6 millions d'euros, soit 39,8 % des dépenses du programme et 30,7 % des dépenses de la mission en crédits de paiement .

La structure des emplois fait apparaître une forte représentation des emplois de catégorie A (30,1 % des emplois équivalents temps plein travaillé, ETPT, du programme). Pour la première fois, l'action n° 1 « Coordination du travail gouvernemental » - qui recouvre notamment les moyens du secrétariat général du gouvernement, du service d'information du gouvernement, des cabinets du Premier ministre et des ministres rattachés - regroupe le plus grand nombre d'emplois au sein de la mission (21,2 % du total), devant l'action n° 10 « Soutien » (20,0 %).

Le programme 129 représente 2.549 emplois équivalents temps plein (ETP), correspondant à un solde net de 1 suppression d'emplois à périmètre constant (- 0,04 %) : 34 suppressions d'emplois et 33 créations d'emplois sont proposées.

Compte tenu probablement de leur fonction d'administration d'état-major, les services du Premier ministre font ainsi partie des ministères où ne s'applique pas la règle du non-remplacement partiel d'une partie des fonctionnaires partant en retraite .

B. DES MESURES GÉNÉRALES ET CATÉGORIELLES À HAUTEUR DE 0,64 MILLION D'EUROS

Le bleu budgétaire précise que les mesures générales et catégorielles proposées pour 2008 s'élèvent à 1,41 million d'euros :

- s'agissant des mesures générales, la revalorisation du point d'indice de la fonction publique intervenue le 1 er février 2007 (+ 0,8 %) représente une dépense de 80.000 euros en année pleine pour les emplois relevant de la mission « Direction de l'action du gouvernement » ;

- les mesures catégorielles (0,56 million d'euros) comportent la requalification d'emplois de catégorie C en catégorie B (la mesure est estimée à 0,05 million d'euros), une revalorisation des régimes indemnitaires à hauteur de 0,31 million d'euros, ainsi que le versement d'un complément indemnitaire (0,20 million d'euros) au profit des personnels mis à disposition par différents ministères auprès de M. Jacques Chirac, ancien Président de la République.

III. OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE : DES INSTRUMENTS AFFINÉS

A. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE COUVRANT UNE PART ACCRUE DES DÉPENSES DU PROGRAMME

De manière constante, vos rapporteurs spéciaux ont plaidé pour que les objectifs et indicateurs de performance couvrent les dépenses du programme de la manière la plus exhaustive possible . A cet égard, ils se félicitent que les progrès enregistrés l'an dernier se soient poursuivis dans le projet de loi de finances pour 2008 .

En particulier, l'objectif nouveau n° 1 « Publier, dans les meilleurs délais, les décrets d'application des lois » correspond à l'une des missions fondamentales du secrétariat général du gouvernement, dont les crédits sont regroupés au sein de l'action n° 1 « Coordination du travail gouvernemental ». Vos rapporteurs spéciaux observent toutefois que les indicateurs retenus devraient prendre en compte non seulement les décrets d'application des lois les plus récentes, mais aussi des lois antérieures.

L'objectif n° 8 « Assurer la prise en charge efficace des réclamations de la HALDE » est mesuré par un unique indicateur « Nombre de réclamations traitées par an et par ETP 9 ( * ) d'agent traitant ».

Compte tenu des changements de périmètre du programme, vos rapporteurs spéciaux proposent que soit également envisagé un objectif de performance relatif à l'action n° 12 « Ordre de la Légion d'honneur » , dans la mesure où la subvention pour charges de service public représente plus de 5 % des dépenses du programme.

Enfin, l'extrême diversité des structures relevant du programme 129 incite à prévoir, pour chacune d'elle, des indicateurs de second rang , en particulier d'efficience, qui seraient mis à disposition des autorités de contrôle : non seulement le Parlement, en particulier dans les réponses aux questionnaires budgétaires, mais également à la Cour des comptes. Il s'agit d'une proposition du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) à laquelle adhèrent pleinement vos rapporteurs spéciaux.

Le tableau ci-après, provenant des réponses au questionnaire budgétaire, synthétise les principales modifications apportées dans le PAP 2008.

Modifications dans le PAP 2008 des objectifs et indicateurs de performance du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental »

Propositions des services du Premier ministre

Validations à l'issue de la réunion de performance du 2 avril 2007 par la direction du budget

Objectifs reconduits par rapport au PAP 2007

Améliorer l'information du citoyen sur les actions du Gouvernement (du point de vue du citoyen)

Visibilité des campagnes de communication gouvernementales / crédits propres du SIG utilisés sur l'année pour les campagnes de communication (abandonné)

Indicateur abandonné en raison de l'impossibilité de mesurer la performance globale du seul SIG en matière de campagne de communication

Le responsable du programme souhaite mesurer l'attractivité des sites gouvernementaux et par là même l'activité du SIG en tant que service à vocation interministérielle participant à la coordination du travail gouvernemental (développement d'un dispositif de mutualisation des bannières de campagnes de communication sur les sites gouvernementaux, d'un dispositif de syndication des contenus, et animation du club des webmestres)

Taux de pénétration des sites gouvernementaux au sein de la population française (nouveau)

Maîtriser le coût de la fonction de soutien assurée par la direction des services administratifs et financiers (du point de vue du contribuable)

Economies réalisées par la globalisation des achats (abandonné)

Indicateur abandonné en raison de l'impossibilité de transmettre des données fiables dans ce domaine.

Cet indicateur est remplacé par un indicateur plus abordable permettant de mesurer l'efficience de la DSAF en matière de renouvellement des marchés (en comparant les prix unitaires)

Le responsable de programme a suivi les préconisations du CIAP qui souhaitait une distinction entre le titre 3 et le titre 5 dans la mesure où les dépenses d'investissements sont variables d'une année à l'autre et ne permettent pas de suivre la performance de la DSAF en matière de maîtrise des dépenses immobilières

Taux de renouvellement des marchés à moindre coût (nouveau)

Dépenses d'investissement et d'exploitation immobilières par m 2 (modifié)

Effectifs gérés (en nombre d'agents) par gestionnaire de ressources humaines (abandonné)

Effectifs gérés (en nombre d'agents) par gestionnaire de ressources humaines (abandonné)

Indicateur abandonné dans la mesure où il ne prend pas en compte l'ensemble des agents qui assurent la gestion du personnel ainsi que la gestion de certains personnels (mise à disposition, collaborateurs occasionnels)

Ce nouvel indicateur a été intégré dans la mesure où il découle d'une réflexion interministérielle

Ratio d'efficience de la fonction RH (nouveau)

Favoriser l'accessibilité au droit (du point de vue de l'usager)

Attente de modification du libellé à la demande du SGG

Propositions des services du Premier ministre

Validations à l'issue de la réunion de performance du 2 avril 2007 par la direction du budget

Pourcentage de dossiers traités en moins de 130 jours (abandonné)

Indicateur abandonné afin de prendre en compte les préconisations du CIAP (afin d'éviter les effets de seuil et rendre plus pertinente la qualité de service)

Indicateur permettant de mieux rendre compte la qualité de service de l'activité du Médiateur de la République

Délai moyen d'instruction des dossiers (nouveau)

Eclairer la décision politique en offrant une expertise reconnue (du point de vue du citoyen)

Taux de publications présentées dans les délais fixés

Indicateur maintenu

A la demande de la direction du Budget, introduction d'une composante qualitative (mesure du pourcentage d'abonnés à la "Note de veille" se déclarant satisfaits des travaux du CAS)

Diffusion électronique des travaux du CAS

Améliorer la sécurité des systèmes d'information de l'Etat (du point de vue de l'usager)

Maturité globale en sécurité des systèmes d'information de l'Etat

Indicateur maintenu

Accélérer la diffusion de la TNT (du point de vue de l'usager)

Le libellé de cet objectif est remplacé par "accélérer le déploiement de la TNT"

Déploiement de la télévision numérique terrestre (TNT) sur le territoire métropolitain

Indicateur maintenu

Objectifs nouveaux par rapport au PAP 2007

Publier, dans les meilleurs délais, les décrets d'application des lois (du point de vue du citoyen)

Dans l'exercice de sa mission de coordination interministérielle, le secrétariat général du Gouvernement veille, sous l'autorité du Premier ministre, à la programmation de l'activité normative. A ce titre, il entre dans ses attributions de prévenir le risque de carence de l'Etat dans l'adoption des décrets nécessaires à l'application des lois. Le secrétariat général du Gouvernement doit ainsi contribuer à ce que ces décrets soient adoptés dans le délai raisonnable au-delà duquel, selon le juge administratif, naît une faute de l'Etat à n'avoir pas pris les mesures conditionnant l'application de la loi.

Taux d'exécution des lois promulguées depuis le début de la législature

Taux d'exécution des lois promulguées au cours de la dernière session parlementaire

Assurer la prise en charge efficace des réclamations de la HALDE

Prise en compte dans le programme de la HALDE et de l'objectif validé par la direction du budget lors de la conférence de performance

Nombre de réclamations traitées par an et par ETP d'agent traitant

Source : services du Premier ministre, réponse au questionnaire budgétaire

B. DES INDICATEURS MODIFIÉS EN FONCTION DES RÉSULTATS ET DES RISQUES D'INTERPRÉTATION BIAISÉE

Les évolutions chaque année des objectifs et indicateurs de performance ne permettent toujours pas de mesurer les résultats atteints pour l'ensemble des dépenses du programme. Certains résultats seraient pourtant particulièrement significatifs pour la bonne gestion des deniers publics, comme les économies réalisées grâce à la globalisation des achats.

Cette situation d'une évolution permanente dans la mesure de la performance incite vos rapporteurs spéciaux à préconiser une stabilité des objectifs et des indicateurs, afin de disposer de séries statistiques sur le long terme .

Ils préconisent ainsi que la sélection des meilleurs objectifs et indicateurs de performance s'opère progressivement, au vu des résultats mesurés et atteints, quitte à abandonner ensuite des indicateurs comportant de trop grands risques d'erreur d'interprétation.

Par ailleurs, cette stabilité n'exclut une évolution de la formulation de certains indicateurs : s'agissant par exemple de la visibilité des campagnes de communication gouvernementales conduites par le service d'information du gouvernement, l'objectif a été abandonné faute de pouvoir construire un indicateur satisfaisant : il s'agissait d'enquêtes auprès des citoyens sur leur sentiment de voir ou d'entendre « de temps en temps » des campagnes d'action gouvernementale. Le principe d'enquêtes d'opinion était tout à fait satisfaisant, mais il aurait fallu reformuler la question ou cibler celle-ci sur des personnes particulièrement concernées par des campagnes spécifiques, par exemple la prise en compte du handicap ou encore la lutte contre le cancer.

Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux
sur le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental »

- Supprimer, par amendement, les crédits du Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics (soit une économie budgétaire de 216.300 euros), dont les missions d'audit sont aujourd'hui exercées par la Cour des comptes.

- Préciser les dépenses qui seront engagées en 2008 par le groupement d'intérêt public « France Télé Numérique », chargé de préparer le passage de la diffusion de la télévision hertzienne en mode numérique après l'extinction de la diffusion analogique.

- Actualiser la maquette budgétaire en supprimant l'action n° 5 « Information administrative », dont les crédits ne relèvent plus du programme 129.

- Rationaliser les organismes prospectifs placés auprès du Premier ministre, alors que la création du secrétariat d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques se traduit dans l'immédiat par des dépenses supplémentaires à hauteur de 3,75 millions d'euros.

- Stabiliser les objectifs et indicateurs de performance associés aux actions du programme.

TROISIÈME PARTIE :
PROGRAMME 306
« PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L'UNION EUROPÉENNE »

I. UN PROGRAMME AD HOC POUR FINANCER LES DÉPENSES LIÉES À LA PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L'UNION EUROPÉENNE

A. LA PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L'UNION EUROPÉENNE : UN ENJEU MAJEUR POUR LA POLITIQUE EUROPÉENNE ET INTERNATIONALE DE NOTRE PAYS

Au regard de l'enjeu que représente la réussite de la présidence française de l'Union européenne pour la politique étrangère et européenne de notre pays, vos rapporteurs spéciaux soulignent le bien-fondé de la création d'un programme ad hoc dans le projet de loi de finances initiale pour 2008.

Le programme 306 « Présidence française de l'Union européenne » relève des services du Premier ministre compte tenu de son caractère interministériel. Ce positionnement sous l'autorité d'un secrétaire général unique, conforme aux recommandations de la Cour des comptes, assure une plus grande transparence de l'ensemble des dépenses engagées. Par rapport aux précédentes présidences françaises de l'Union européenne, en 1995 et en 2000, le regroupement des crédits dans un programme unique doit aussi permettre de réaliser des économies d'échelle.

Compte tenu de la possible entrée en vigueur du traité modificatif en 2009, la France pourrait être l'un des tout derniers pays à assurer une présidence semestrielle du Conseil européen et du Conseil des relations extérieurs de l'Union européenne, du 1 er juillet au 31 décembre 2008.

Comme le souligne de manière précise le PAP 2008, la présidence française de l'Union européenne exercera les missions suivantes :

- organiser et présider les réunions du Conseil européen 10 ( * ) (une ou deux réunions prévues pendant la présidence française) et du Conseil de l'Union européenne 11 ( * ) , ainsi que les comités et groupes préparatoires du Conseil de l'Union européenne : celui-ci devrait se réunir formellement une trentaine de fois à Bruxelles et Luxembourg au cours du second semestre de l'année 2008, sans compter une douzaine de réunions informelles en France et des réunions de hauts fonctionnaires et d'experts beaucoup plus nombreuses ;

- participer à des rencontres obligatoires avec les chefs d'Etat ou de gouvernement , ainsi que des ministres, de pays tiers ayant des relations privilégiées avec l'Union européenne ;

- représenter le Conseil de l'Union européenne auprès des autres organes et institutions de l'Union européenne (dont la Commission européenne et le Parlement européen) ;

- représenter l'Union européenne dans des conférences internationales .

Dans ce cadre, le secrétaire général de la présidence française de l'Union européenne (SGPFUE) organise et programme financièrement les événements, réunions et manifestations relevant de la présidence française de l'Union européenne (PFUE), ainsi que des institutions françaises (Présidence de la République, Premier ministre, ministère des affaires étrangères et européennes).

Le SGPFUE est en charge de la communication et du mécénat autour de ces événements, ainsi que de l'association de partenaires privés de la société civile. Il doit également assurer la coordination avec la saison culturelle européenne dans les vingt-sept Etats membres.

B. UNE VENTILATION PAR ACTION EN FONCTION DES CATÉGORIES DE DÉPENSES

La répartition des crédits du programme par action correspond aux différentes catégories de dépenses.

L' action n° 1 « Activités obligatoires et traditionnelles de la Présidence » (89 millions d'euros en autorisations d'engagement et 56,07 millions d'euros en crédits de paiement dans le présent projet de loi de finances) regroupe les crédits correspondant aux opérations suivantes :

- les manifestations imposées par le calendrier européen et le règlement intérieur du Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne : à savoir les réunions formelles et informelles du Conseil européen, les réunions du Conseil des ministres, de ministres et de hauts fonctionnaires... ; il a été retenu une hypothèse de 100 réunions dont le coût unitaire 12 ( * ) est évalué à 450.000 euros, soit 45 millions d'euros au total dont les crédits de paiement seront échelonnés en 2008 (27 millions d'euros) et en 2009 (18 millions d'euros) ;

- les manifestations qui incombent traditionnellement à l'Etat membre qui exerce la Présidence de l'Union européenne : à savoir les réunions ministérielles préparatoires aux réunions du Conseil des ministres, les visites des membres du Comité des représentants permanents (COREPER) et des groupes de travail, ainsi que les séminaires gouvernementaux avec le collège des commissaires européens et les organes dirigeants du Parlement européen ; il est prévu 44 réunions dont le coût unitaire s'élève à 1 million d'euros, soit 44 millions d'euros dont les crédits de paiement seront également échelonnés en 2008 (29,07 millions d'euros) et 2009 (14,93 millions d'euros).

L' action n° 2 recouvre les « Manifestations correspondant à l'initiative propre de la Présidence française » (82 millions d'euros en autorisations d'engagement et 51,96 millions d'euros en crédits de paiement), soit les opérations suivantes :

- des manifestations ou événements correspondantà l'initiative propre de la Présidence française : selon le PAP 2008 13 ( * ) , figurent, dans la liste des quarante manifestations prévues, des initiatives sur « la Méditerranée, la Saison culturelle européenne, le soixantième anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l'homme, le suivi de la conférence de Rabat sur les migrations, les journées européennes du développement, les Etats généraux du multilinguisme, les dix ans du processus de Bologne 14 ( * ) etc ».

Chacune des quarante manifestations a un coût moyen estimé à 1,05 million d'euros, soit 42 millions d'euros en autorisations d'engagement répartis, en crédits de paiement, entre 27,96 millions d'euros en 2008 et 14,04 millions d'euros en 2009.

- des manifestations labellisables « Présidence française de l'Union européenne » (PFUE) : il s'agit de manifestations qu'organiseront les différents ministères, et susceptibles d'êtres labellisées « PFUE » ; sont ainsi prévues quarante réunions dont le coût unitaire atteindrait 1 million d'euros, soit au total 40 millions d'euros en autorisations d'engagement, 24 millions d'euros en crédits de paiement en 2008 et 16 millions d'euros en crédits de paiement en 2009.

L' action n° 3 est intitulée « Activités interministérielles (« biens collectifs ») » ; elles représentent des dépenses de 19 millions d'euros en autorisations d'engagement (en crédits de paiement : 11,97 millions d'euros en 2008 ; 7,03 millions d'euros en 2009), réparties comme suit, en autorisations d'engagement :

- fonctionnement du secrétariat général de la présidence française de l'Union européenne : 3,35 millions d'euros 15 ( * ) ;

- communication : 15 millions d'euros (soit près de 8 % de l'ensemble des dépenses engagées pour la présidence française de l'Union européenne) ;

- accréditations : 400.000 euros ;

- frais de représentation : 250.000 euros.

II. UNE PRÉSENTATION DU PROGRAMME QUI APPELLE DES PRÉCISIONS

A. UN MONTANT ÉLEVÉ DE DÉPENSES QUI DOIVENT ENCORE ÊTRE DÉTAILLÉES

1. Un budget important (120 millions d'euros en CP et 190 millions d'euros en AE) en nette hausse par rapport aux précédentes présidences françaises

Comme le gouvernement l'a reconnu dans ses réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux, le coût de la présidence française de l'Union européenne (190 millions d'euros en autorisations d'engagement) est en nette augmentation par rapport aux deux précédentes présidences françaises . En outre, ce budget se situe dans une moyenne élevée si l'on effectue une comparaison avec les présidences organisées récemment par les autres Etats membres .

Sous réserve d'inventaire , tant ces chiffrages avaient fait l'objet de critiques par la Cour des comptes pour leur caractère lacunaire, les dépenses des deux précédentes présidences françaises de l'Union européenne avaient atteint , en 1995, 14,1 million d'euros et, en 2000, 56,9 millions d'euros, soit respectivement (en euros courants) 7 % et 30 % des crédits proposés pour la présidence française de 2008 .

Les précédentes présidences de l'Union européenne tendent également à se situer à un niveau moins élevé, sous les mêmes réserves méthodologiques que pour la comparaison avec les deux présidences françaises antérieures :

- le budget prévisionnel de la présidence portugaise au second semestre 2007 atteignait, en janvier dernier, 51 millions d'euros ; un budget analogue avait été prévu par la Finlande, qui a exercé la présidence au second semestre de l'année 2006, mais il a dû être abondé sur autorisation du Parlement pour atteindre in fine 78,3 millions d'euros, soit un niveau assez proche de celui de la présidence autrichienne, au premier semestre de l'année 2006, qui a atteint 70 millions d'euros ;

- en revanche, la présidence allemande aurait coûté 180 millions d'euros au budget fédéral , selon les informations communiquées à vos rapporteurs spéciaux par le gouvernement, en l'absence de communication publique sur le sujet, et sans que ces sommes intègrent les dépenses des Länder ni les participations d'entreprises, traditionnellement importantes en nature (comme la mise à disposition de voitures ou de locaux).

Dans les réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux, le gouvernement observe que la France, qui est un des moteurs de la construction européenne « doit tenir son rang » : le budget prévisionnel devrait ainsi être comparé à celui d'un pays comme l'Allemagne.

L'argument tiré du rayonnement de chaque Etat a toutefois ses limites : les dépenses de l'action n° 1 du programme 306, présentées comme obligatoires car liées au fonctionnement des institutions communautaires, sont estimées à 89 millions d'euros, soit davantage que le budget total de trois des quatre dernières présidences de l'Union européenne. Comment expliquer cette différence de prise en charge de dépenses en partie comparables selon les pays ?

Le gouvernement avance d'autres explications : l'augmentation du nombre d'Etats membres (15 en 1995, 27 aujourd'hui), ainsi qu' une très forte augmentation des dépenses de sécurité depuis les attentats du 11 septembre 2001 .

A cet égard, si les réponses fournies dans le PAP 2008 et dans les réponses aux questionnaires budgétaires traduisent un louable effort de transparence , des précisions manquent en coûts analytiques : quel est effectivement le montant des dépenses de sécurité ? A titre de comparaison, il a été indique à vos rapporteurs spéciaux que les crédits alloués à la sécurité avaient atteint 11 millions d'euros pour la présidence finlandaise (soit 14 % de l'ensemble des crédits alloués à la présidence finlandaise), au second semestre de l'année 2006, et avaient fait l'objet d'une sous-évaluation initiale au regard des dépenses engagées à ce titre lors de la présidence finlandaise de 1999 (soit 1 million d'euros).

2. Des précisions souhaitables

De fait, si des ajustements devront être opérés pour chacune des manifestations envisagées, il serait souhaitable d'obtenir plus précisément une liste indicative des projets prévus par la Présidence de la République et le gouvernement.

En particulier, il est surprenant que des manifestations des ministères soient labellisés « PFUE » : cela signifie-t-il qu'il y aura un droit de tirage à bénéficier des dépenses prévues par le programme 306 , au regard de la qualité des dossiers de demande de subventions ? Qui accordera ce label ? Enfin, pourquoi cette labellisation exclut-elle les manifestations de la Présidence de la République ?

Comment a été déterminé le nombre de manifestations susceptibles d'être financées ? Comment se décompose le coût unitaire de chacune d'elles, suivant les différents types d'actions (déplacement, hébergement, sécurité, interprétariat...) ?

Quel sera le coût analytique complet de la communication relative à la présidence française de l'Union européenne ? Vos rapporteurs spéciaux ont souligné le budget de 15 millions d'euros ainsi alloué (à titre de comparaison, les dépenses du service d'information du gouvernement, chargé de la communication gouvernementale, s'élèvent à 5,96 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances), mais il serait intéressant d'avoir une approche analytique en coûts complets incluant, notamment, la prise en charge des journalistes couvrant les différentes réunions et manifestations.

Dans l'attente du débat en séance publique, vos rapporteurs spéciaux invitent le gouvernement à répondre à ces différentes observations, afin de pleinement conforter le sentiment d'une préparation budgétaire rigoureuse de la future présidence française de l'Union européenne.

B. MESURER LA PERFORMANCE DES ACTIONS ENVISAGÉES : DES MARGES DE PROGRESSION

L'appréciation de la performance de la dépense publique est un exercice particulièrement délicat s'agissant des relations internationales .

A cet égard, il est prévu un seul objectif de performance (au libellé d'ailleurs trop général : « Réussir l'organisation de la présidence française de l'Union européenne ») pour le programme 306, mesuré par un indicateur unique : « Perception de l'organisation de la présidence par les autres Etats membres de l'Union européenne ».

Un questionnaire anonyme sera adressé aux participants aux différentes manifestations programmées au cours de la présidence française de l'Union européenne. Le traitement de ce questionnaire mesurera le nombre de personnes satisfaites (numérateur) par rapport au nombre de personnes participant aux manifestations (dénominateur).

Selon les informations fournies à vos rapporteurs spéciaux, le périmètre de cet indicateur concernerait uniquement l'organisation matérielle des manifestations, ministérielles ou interministérielles.

Vos rapporteurs spéciaux apprécient la pertinence de cet indicateur de qualité de service, fondé sur des enquêtes auprès des participants aux différentes manifestations, malgré des biais possibles dans son interprétation qui exigeront une grande rigueur dans l'élaboration du questionnaire 16 ( * ) .

Ils observent cependant que la bonne gestion des dépenses mériterait également d'être prise en compte : à cet égard, le reliquat de certaines sommes devrait n'être engagé qu'en 2009, puisque la présidence française n'aura lieu qu'en fin d'année 2008. Le délai moyen de règlement des fournisseurs lors des manifestations pourrait ainsi constituer un indicateur pertinent .

D'autres critères, comme le nombre de visiteurs supplémentaires en France ou l'obtention de sponsors privés, semblent moins directement liés aux dépenses effectivement prévues.

Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux
sur le programme 306 « Présidence française de l'Union européenne »

- Le regroupement dans un programme unique des crédits induits par la présidence française de l'Union européenne représente un gage de clarté et de transparence des dépenses budgétaires.

- Le coût de la présidence française de l'Union européenne se situe à un niveau élevé par rapport aux précédentes présidences de l'Union européenne, notamment celles de la France en 1995 et 2000.

- Des précisions sont à apporter sur le coût analytique de la présidence française de l'Union européenne, notamment les budgets de la communication et de la sécurité.

- La liste des manifestations prévues à l'initiative de la présidence française doit être communiquée, en détaillant les différents postes de dépenses.

- La mesure de la performance doit aussi mesurer la qualité de la gestion des manifestations qui seront organisées.

AMENDEMENTS PRÉSENTÉS
PAR LA COMMISSION DES FINANCES

PROJET DE LOI DE FINANCES

ARTICLES DEUXIÈME PARTIE

MISSION DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT

N°

1

A M E N D E M E N T

présenté par

MM. MARC, MOREIGNE au nom de la commission des finances _________________

ARTICLE 33

état B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

OBJET

(en euros)

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

+

-

+

-

Coordination du travail gouvernemental
Dont Titre 2

216 300

200 300

216 300

200 300

Présidence française de l'Union européenne
Dont titre 2

TOTAL

216 300

216 300

SOLDE

- 216 300

- 216 300

OBJET

Cet amendement a pour objet de supprimer les crédits du Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics .

En effet, suite à l'enquête demandée à la Cour des comptes par la commission des finances du Sénat, en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), sur les commissions et instances consultatives ou délibératives placées auprès du Premier ministre , votre commission des finances avait préconisé la suppression du Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics.

Si ce Comité a joué un rôle historique significatif à la Libération et pendant les Trente Glorieuses, il est apparu que ses missions d'audit avaient aujourd'hui vocation à être exercées par la Cour des comptes. D'ores et déjà, le Comité d'enquête est présidé par le Premier président de la Cour des comptes et ses travaux sont régis par le code des juridictions financières.

La diminution des crédits proposée s'élève à 216.300 euros , répartie comme suit :

- 200.300 euros en dépenses de personnel (titre 2) ;

- 16.000 euros sur les autres titres : il s'agit principalement de frais de déplacement, relevant de l'action n° 10 « Soutien ».

PROJET DE LOI DE FINANCES

ARTICLES DEUXIÈME PARTIE

MISSION DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT

N°

2

A M E N D E M E N T

présenté par

MM. MARC, MOREIGNE au nom de la commission des finances _________________

ARTICLE 33

état B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

OBJET

(en euros)

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

+

-

+

-

Coordination du travail gouvernemental
Dont Titre 2

13 318 125

10 790 000

13 258 125

10 790 000

Présidence française de l'Union européenne
Dont titre 2

13 318 125

10 790 000

13 258 125

10 790 000

TOTAL

13 318 125

13 318 125

13 258 125

13 258 125

SOLDE

0

0

OBJET

Cet amendement a pour objet de transférer les crédits du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) , constituant l'action n° 3 « Coordination de la politique européenne » du programme « Coordination du travail gouvernemental », vers le programme « Présidence française de l'Union européenne » .

En effet, la mission du SGAE participe davantage de l'action européenne de la France que de la coordination du travail gouvernemental stricto sensu .

Cette modification de la maquette budgétaire se justifie également par le rôle qu'est appelé à jouer le SGAE dans la préparation de la présidence française de l'Union européenne, et dont rend compte le renforcement de ses moyens, en hausse de 2,5 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, soit une création de 13 emplois temps plein travaillés (ETPT), dont 6 postes contractuels.

PROJET DE LOI DE FINANCES

ARTICLES DEUXIÈME PARTIE

MISSION DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT

N°

3

A M E N D E M E N T

présenté par

MM. MARC, MOREIGNE au nom de la commission des finances

_________________

ARTICLE 33

état B

I. Créer le programme :

Défense et protection des droits et des libertés fondamentales

II. En conséquence, modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

+

-

+

-

Coordination du travail gouvernemental
Dont Titre 2

60 262 500

31 338 000

60 262 500

31 338 000

Présidence française de l'Union européenne
Dont titre 2

Défense et protection des droits et des libertés fondamentales
Dont titre 2

60 262 500

31 338 000

60 262 500

31 338 000

TOTAL

60 262 500

60 262 500

60 262 500

60 262 500

SOLDE

0

0

OBJET

Cet amendement a pour objet d'identifier dans un programme spécifique , au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement », les crédits de plusieurs autorités administratives indépendantes qui concourent à la défense et à la protection des droits et des libertés fondamentales .

Dans la maquette du présent projet de loi de finances déposé par le gouvernement, ces dépenses relèvent du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », alors qu'elles ne relèvent manifestement pas des fonctions d'état-major de l'action gouvernementale. En revanche, le programme qu'il est proposé de créer serait conforme à la définition posée par l'article 7 de la LOLF : « un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».

Le présent amendement s'inscrit dans la continuité des propositions faites par notre collègue Patrice Gélard, dans son rapport d'information de juin 2006 sur les AAI au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation.

Les crédits suivants, dont les montants sont identiques en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, seraient transférés vers le programme « Défense et protection des droits et des libertés fondamentales » :

- au sein de l'action n° 6 « Instances indépendantes » du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », les sous-actions n° 2 « Commission d'accès aux documents administratifs » (599.000 euros de crédits inscrits en titre 2) et n° 3 « Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé » (209.000 euros de crédits inscrits en titre 2 et 657.000 euros sur les autres titres) ;

- les crédits de l'action n° 7 « Médiateur » du programme 129 (11.044.500 euros de crédits, dont 5,59 millions d'euros de crédits en titre 2 et 5.454.500 euros sur les autres titres) ;

- les crédits de l'action n° 8 « Défense et protection des libertés » du programme 129, formée des sous-actions « Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité » (489.000 euros de crédits sur le titre 2 et 82.000 euros sur les autres titres), « Commission consultative du secret de la défense nationale » (130.000 euros de crédits sur le titre 2 et 70.000 euros sur les autres titres) et « Commission nationale de déontologie de la sécurité » (391.000 euros de crédits sur le titre 2 et 361.000 euros sur les autres titres) ;

- les crédits de l'action n° 9 « Conseil supérieur de l'audiovisuel » (34,63 millions d'euros de crédits, dont 18,73 millions d'euros de crédits en titre 2 et 15,90 millions d'euros sur les autres titres) ;

- les crédits de l'action n° 12 « Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité » du programme 129 (11,6 millions d'euros, dont 5,2 millions d'euros en titre 2 et 6,4 millions sur les autres titres).

Le nouveau programme « Défense et protection des droits et des libertés fondamentales » serait constitué de quatre actions :

- Action n° 1 : « Médiateur de la République » (dépenses du titre 2 : 5,59 millions d'euros, autres titres : 5.454.500 euros) ;

- Action n° 2 : « Conseil supérieur de l'audiovisuel » (dépenses du titre 2 : 18,73 millions d'euros, autres titres : 15,90 millions d'euros) ;

- Action n° 3 : « Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité » du programme 129 (dépenses du titre 2 : 5,2 millions d'euros, autres titres : 6,4 millions).

- Action n° 4 : « Protection des libertés fondamentales » (dépenses du titre 2 : 1.818.000 euros, autres titres : 1.170.000 euros). Cette action comporterait les sous-actions suivantes : « Commission d'accès aux documents administratifs », « Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé », « Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité », « Commission consultative du secret de la défense nationale » et « Commission nationale de déontologie de la sécurité ».

* 1 Deux amendements identiques au projet de loi de finances initiale pour 2007 - l'un de votre commission des finances, l'autre présenté par notre collègue Jacqueline Gourault, rapporteure pour avis au nom de la commission des lois - avaient déjà été adoptés par le Sénat afin de créer un programme « Défense et protection des droits et des libertés fondamentales » qui aurait regroupé les crédits des AAI relevant du programme 129. Ces amendements n'avaient pas été retenus par la commission mixte paritaire.

* 2 Sénat, rapport d'information n° 404 (2005-2006).

* 3 La description des crédits par sous-action figure pp. 49 et 50 du PAP 2008.

* 4 L'enquête de la Cour des comptes a donné lieu, le 14 février 2007, à une audition pour suite à donner organisée par votre commission des finances. Cette audition a été ouverte aux membres de la commission des lois, ainsi qu'à la presse. L'enquête de la Cour des comptes figure en annexe du rapport d'information de vos rapporteurs spéciaux au nom de la commission des finances : Sénat, rapport d'information n° 244 (2006-2007).

* 5 Voir ci-dessus, dans la partie « Présentation générale de la mission » (paragraphe II B 1), l'amendement présenté par vos rapporteurs spéciaux visant à transférer les crédits du SGAE du programme 129 au programme 306.

* 6 Sénat, rapport d'information n° 371 (2003-2004).

* 7 Sénat, rapport d'information n° 387 (2005-2006). Citation p. 16.

* 8 Citation du PAP, p. 70.

* 9 Emploi équivalent temps plein.

* 10 Vos rapporteurs spéciaux rappellent que le Conseil européen réunit les chefs d'Etat ou de gouvernement de l'Union européenne et le président de la Commission européenne. Il définit les orientations politiques générales de l'Union européenne.

* 11 Vos rapporteurs spéciaux rappellent que le Conseil de l'Union européenne (ordinairement appelé « conseil des ministres ») réunit les ministres des gouvernements de chacun des Etats membres.

* 12 Ce coût comporte les frais de transport, d'hébergement et de repas, d'interprétariat, de locations de salle, de sécurité, ainsi que la prise en charge des journalistes.

* 13 Citation du PAP p. 98-99.

* 14 Le processus de Bologne désigne un ensemble de réformes visant à créer un Espace européen de l'enseignement supérieur d'ici 2010.

* 15 Ce montant n'inclut pas les dépenses de personnels du secrétariat général de la présidence française de l'Union européenne (SGPFUE), ces crédits relevant du ministère des affaires étrangères et européennes.

La direction des services administratifs et financiers du Premier ministre a apporté les précisions suivantes à vos rapporteurs spéciaux, sur les actuels moyens en personnel du SGPFUE :

« A la mi-octobre 2007, les agents mis à disposition par les différents ministères étaient au nombre de neuf : six agents du ministère des affaires étrangères et européennes dont le secrétaire général (trois cadres A dont un contractuel, un cadre B et deux agents de catégorie C), un administrateur civil des finances en qualité de secrétaire général adjoint, un agent mis à disposition par le secrétariat général du gouvernement et une personne venant du ministère de l'éducation nationale, tous cadres de catégorie A.

« L'équipe sera rapidement renforcée par une préfète venant du ministère de l'Intérieur en tant que secrétaire général adjoint chargé des questions de sécurité et par du personnel mis à disposition par le ministère de l'économie pour occuper des postes au titre d'un pôle marchés publics et d'un pôle budgétaire en voie de constitution. Cinq mouvements sont en cours à cet effet (les deux responsables de pôle, cadres A, 2 cadres B au titre des futures tâches budgétaires et un agent de catégorie C). Le ministère des affaires culturelles a également été sollicité.

« Au total, le SGPFUE comprendra une vingtaine de personnes ».

* 16 Il convient d'éviter que le sentiment de satisfaction des participants aux manifestations organisées soit d'autant plus élevé que les dépenses matérielles engagées (frais d'hébergement, de repas...) auront été importantes.