MM. Alain Lambert, Jean-Pierre Masseret, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller
II. LES RECETTES DU BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »
Les recettes nettes du budget annexe s'élèvent à 1.704,4 millions d'euros. Elles sont de quatre types, détaillés dans le tableau suivant.
Les recettes du budget annexe
(en millions d'euros)
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Type de ressource |
Montant prévu en 2008 |
Evolution par rapport à 2007 |
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Redevances de navigation aérienne |
1.317,9 |
+ 2,8 % |
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Redevances de surveillance et de certification |
32,5 |
- 14,5 % |
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Taxe de l'aviation civile |
194,5 |
+ 16,5 % |
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Autres ressources (dont autofinancement et emprunts) |
159,6 |
+ 2,3 % |
Source : projet annuel de performances 2008 du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »
On peut se féliciter de la clarté de la présentation du projet annuel de performances, qui inclut désormais une présentation des recettes.
A. LES REDEVANCES DE NAVIGATION AÉRIENNE
Il existe deux redevances perçues en matière de circulation aérienne : la redevance de route et la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA).
La redevance de route constitue la rémunération du coût pris en charge par l'Etat au titre des installations et des services de contrôles en route, ainsi que des coûts d'Eurocontrol. En 2008, elle serait d'un montant de 1,06 milliard d'euros , en hausse de 2,3 % par rapport au projet de loi de finances pour 2007.
La RSTCA est quant à elle perçue à l'arrivée et au départ des principaux aéroports, pour financer les coûts de sûreté induits. Elle regroupe en réalité deux redevances distinctes : l'une applicable en métropole et l'autre en outre-mer. En 2008, elle serait d'un montant de 221,3 millions d'euros en métropole et de 34,9 millions d'euros en outre-mer, soit un montant total de 256,2 millions d'euros .
La redevance de route et la RSTCA sont, par nature, censées couvrir un coût. En conséquence, leurs tarifs sont déterminés une fois estimée la charge pour l'Etat des différentes missions couvertes par ces redevances.
L'outre-mer est un cas particulier . En effet, le coût complet des services de navigation aérienne y est très élevé. En conséquence, une fraction du budget annexe est alimentée, non par la RSTCA outre-mer, mais par une part de la taxe de l'aviation civile (TAC) , c'est-à-dire une ressource de nature fiscale , affectée au budget annexe. Cette affectation d'une partie du produit de la TAC a, en partie, pour objectif de couvrir la charge non facturée aux usagers se rendant ou partant d'outre-mer.
L'objectif n° 5 du programme « Navigation aérienne » est « d'améliorer le taux de couverture des coûts des services de navigation aérienne outre-mer par la redevance ». L'indicateur associé est particulièrement intéressant, puisqu'il montre que ce taux de couverture s'établirait en 2008 à 30 %, contre 27 % en 2007, avec un objectif de 35 % en 2010 . La hausse du taux entre 2007 et 2008 est permise par une augmentation de 10 % du taux unitaire de la RSTCA outre-mer en 2008.
B. LES REDEVANCES DE SURVEILLANCE ET DE CERTIFICATION
L'article 120 de la loi de finances rectificative pour 2004 39 ( * ) a créé 15 nouvelles redevances , dont 5 sont affectées au groupement d'intérêt économique GSAC (groupement pour la sécurité de l'aviation civile).
Les 10 autres redevances sont perçues par le budget annexe, et sont acquittées par les bénéficiaires directs des prestations, en l'occurrence les entreprises de transport aérien.
En 2006, il était prévu que ces redevances s'élèvent à 35 millions d'euros. Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, il semblerait que les recettes se soient en réalité élevées à 19 millions d'euros. Les raisons de cet écart sont diverses mais tiennent principalement à la parution tardive des textes imposant la certification des aéroports, qui ont produit un « manque à gagner » de 5 millions d'euros, à la surévaluation du montant des travaux demandés par les instances européennes, soit un manque de 5,5 millions d'euros, ainsi qu'à la difficulté de mettre en place des redevances nouvelles, auxquelles les usagers ne sont pas habitués.
Votre rapporteur spécial regrette que ces problèmes, constatés en 2006, n'aient pas été anticipés, ce qui conduit pour 2007 à un écart toujours important entre la prévision de la loi de finances initiale, 38 millions d'euros, et le montant des recettes en exécution, 28,5 millions d'euros . Il est à espérer que les mêmes causes ne produiront plus les mêmes effets en 2008 et que le montant prévisionnel inscrit au présent projet de loi de finances, 32 millions d'euros, sera réellement atteint. Votre rapporteur spécial se félicite que l'objectif fixé pour 2008 soit réaliste au regard des sommes perçues en 2007, puisqu'il est en baisse de 15,8 % par rapport à celui prévu au projet de loi de finances pour 2007.
C. LA TAXE DE L'AVIATION CIVILE
La taxe de l'aviation civile est perçue auprès des transporteurs aériens proportionnellement aux passagers et au fret transportés lors des vols commerciaux. Il revient à la loi de finances de l'affecter pour partie au budget annexe et pour partie au budget général 40 ( * ) .
Il convient de rappeler que ce financement partiel d'un budget annexe par une ressource de nature fiscale n'est justifié que par l'existence de missions d'intérêt général qui, par leur nature, ne peuvent être facturées au coût complet aux usagers du service. En l'occurrence, la part du produit de la taxe de l'aviation civile affectée au budget annexe s'explique pour partie par les besoins de financement de l'outre-mer, pour partie par l'insuffisance, à l'heure actuelle, des ressources fournies par les redevances de surveillance et de certification et, enfin, pour partie par les investissements importants en matière de navigation aérienne, prévus pour la période 2008-2011.
En 2008, la taxe devrait rapporter 364,44 millions d'euros, dont 194,5 millions d'euros perçus au bénéfice du budget annexe.
On peut remarquer que le montant de la TAC affecté au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » augmente fortement en 2008 (+ 16,5 %) par rapport à 2007. La TAC devient, en 2008, davantage affectée au budget annexe qu'au budget général, le pourcentage d'affectation au budget annexe passant de 49,56 % en 2007 à 53,37 % pour 2008.
L'augmentation de la part de la TAC affectée au budget annexe, si elle semble justifiée par d'importants investissements à financer entre 2008 et 2011, est toutefois à mettre en parallèle avec les difficultés rencontrées pour remplir les objectifs fixés quant au produit des redevances. Sans ce déficit du produit des redevances , relevé par votre rapporteur spécial lors de l'examen de la loi de règlement pour 2006 41 ( * ) , le produit actuel des redevances aurait pu se substituer à cette modification de la répartition du produit de la TAC .
Il serait intéressant d'entamer une réflexion nouvelle sur la part des redevances dans le financement du budget annexe. Il est à noter que le taux unitaire de route français reste moins élevé que le taux moyen des pays limitrophes, comme le montre l'indicateur 1 de l'objectif 4 du programme « Navigation aérienne ».
D. LES EMPRUNTS ET L'ENDETTEMENT DU BUDGET ANNEXE
Le projet de loi de finances pour 2008 autorise le budget annexe à un emprunt d'un montant de 103,7 millions d'euros , égal à celui de l'année précédente, qui permet de manière classique l'autofinancement des opérations en capital.
Il convient de souligner que la gestion de la dette de la DGAC est désormais assurée, comme le reste de la dette de l'Etat, par les services de l'Agence France Trésor (AFT). Cette simplification, qui permet, en mutualisant la dette, d'obtenir des taux plus avantageux, est une conséquence directe du rapport d'information de notre collègue Paul Girod 42 ( * ) . L'économie obtenue grâce aux taux d'intérêt plus favorables négociés par l'AFT s'élève à 80.000 euros par an.
Encours de la dette du budget annexe depuis 1997
(en millions d'euros)
Source : direction générale de l'aviation civile
Les dramatiques événements de septembre 2001 , en fragilisant fortement l'activité de transport aérien, ont pesé sur le niveau des recettes des redevances. Ils ont donc nécessairement eu des conséquences sur l'endettement du budget annexe . Une légère progression de l'endettement a ainsi été constatée sur la période 2001-2003. L'année 2004 a été caractérisée par une stabilisation de l'endettement du budget annexe obtenue et l'année 2005 a permis un désendettement de 2,7 % du budget annexe.
La hausse de l'encours de la dette du budget annexe en 2006 est une conséquence directe du « dénouement » des liens entre l'établissement public Aéroports de Paris et la DGAC. En effet, cette opération s'est traduite par la reprise par le budget annexe, à compter du 1 er janvier 2006, des investissements de navigation aérienne auparavant financés par ADP et a nécessité un emprunt supplémentaire de 149,8 millions d'euros en 2006 .
Votre rapporteur spécial regrette que le montant actualisé de la dette pour 2007, à hauteur de 878,4 millions d'euros , représente une aggravation de l'ordre de 3,5 millions d'euros par rapport à 2006, alors que le projet de loi de finances pour 2007 prévoyait une légère amélioration par rapport à l'année précédente. Il est à espérer que la stabilisation de la dette, prévue pour 2008, soit effective.
* 39 Loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004.
* 40 Conformément à l'article 302 bis K du code général des impôts.
* 41 Voir le commentaire du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » dans le rapport de la commission des finances sur la loi de règlement pour 2006, rapport n° 393 (2006-2007), tome II.
* 42 « Pour une gestion consolidée des dettes de l'Etat », rapport d'information n° 476 (2004-2005).