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Mission

 

MM. Alain Lambert, Jean-Pierre Masseret, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller

III. STRUCTURE DU BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AERIENS »

La présente mission est composée de 4 programmes, dont les principales données sont synthétisées dans le tableau suivant.

Récapitulation des crédits et de leur évolution par programme

(en millions d'euros)

Programme

AE en 2007

AE en 2008

Evolution

CP en 2007

CP en 2008

Evolution

Soutien aux prestations de l'aviation civile

484,79

488,68

+ 0,8 %

482,08

474,27

- 1,62 %

Navigation aérienne

1.222,34

1.303,51

+ 6,64 %

1.199,55

1.248,77

+ 4,10 %

Surveillance et certification

79,79

84,73

+ 6,19 %

79,35

82,89

+ 4,46 %

Formation aéronautique

66,56

78,02

+ 17,22 %

67,86

71,03

+ 4,67 %

Total

1.853,48

1.954,94

+ 5,47 %

1.828,84

1.876,97

+ 2.63 %

Source : projets annuels de performances 2007 et 2008 du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »

A. PROGRAMME 613 « SOUTIEN AUX PRESTATIONS DE L'AVIATION CIVILE »

Ce programme a pour objectif de mutualiser les différentes prestations, notamment dans les domaines financiers et des ressources humaines, dont bénéficient les trois programmes opérationnels du budget annexe.

Sa structure a été modifiée par rapport à l'année dernière avec la séparation de l'action 2 « Affaires financières et logistiques » du projet de loi de finances pour 2007 en deux actions distinctes : l'action 2 « Logistique » et l'action 3 « Affaires financières ». Vos rapporteurs se félicitent de cet élément de clarification, proposé par le comité interministériel d'audit des programmes dans son rapport rendu public en septembre 2006, qui permet notamment de mieux identifier les coûts de gestion de la dette du budget.

L'action 1, « Ressources humaines et management », représente les activités de gestion des ressources humaines et de la formation continue, ainsi que l'activité du directeur général de l'aviation civile et de ses collaborateurs immédiats.

L'action 2, « Logistique », regroupe notamment, aussi bien au niveau de l'administration centrale qu'à celui des services déconcentrés, les dépenses d'informatique, de télécommunications et d'achats divers nécessaires au fonctionnement de la DGAC.

L'action 3, « Affaires financières », retrace la gestion de la dette du budget annexe ainsi que les dotations aux provisions et aux amortissements. Elle représente 65,3 % des crédits du programme avec 488,7 millions d'euros en autorisations d'engagement prévus pour 2008.

En ce qui concerne l'endettement, il convient de souligner qu'il permet, en période de crise du transport aérien, de ne pas pénaliser les compagnies aériennes, en reportant en partie la hausse des redevances. Mais cette faculté de recours à l'emprunt doit réaliser un arbitrage entre les principes financiers, qui préconisent de ne pas trop augmenter le montant de la dette et la nécessité économique de ne pas trop peser sur les compagnies aériennes.

Vos rapporteurs spéciaux estiment qu'il convient de surveiller avec attention l'évolution de l'indicateur 1 « Endettement / capacité d'autofinancement » de l'objectif 2 « Maîtriser l'équilibre recettes / dépenses et l'endettement du budget annexe ». En effet, cet indicateur est en augmentation ininterrompue depuis 2005. En 2006, le ratio, qui représente le nombre d'années qu'il faudrait pour rembourser la dette si l'intégralité de l'autofinancement lui était consacrée, a fortement augmenté, passant de 4,1 à 4,6, ce qui s'expliquait notamment par la reprise dans le budget annexe des investissements de navigation aérienne auparavant financés par Aéroports de Paris. Le niveau de la prévision du ratio pour 2008 augmente encore et atteint 5 années. Selon les informations fournies à vos rapporteurs spéciaux, cela s'explique mécaniquement, par une adaptation des méthodes comptables qui réduit l'autofinancement, mais justifie tout de même qu'une attention particulière soit portée sur l'évolution de cet indicateur, l'objectif affiché étant la stabilisation de ce ratio.

Pour l'année 2008, les charges financières s'établissent à 36,7 millions d'euros, en hausse de 25 % par rapport à 2007, après une hausse en 2007 de 12,6 % par rapport à 2006. Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cette aggravation est due à l'anticipation d'éventuelles hausses de taux d'intérêt, qui se répercutent sur les charges financières du fait qu'une partie de la dette est libellée à taux variables.

Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux
sur le programme 613

« Soutien aux prestations de l'aviation civile »

Sur ce programme, il convient de relever les deux points suivants :

- la satisfaction de voir mises en oeuvre certaines préconisations du comité interministériel d'audit des programmes, que partagent vos rapporteurs spéciaux ;

- la gestion de la dette du budget annexe revêt une importance particulière car elle doit réaliser un arbitrage entre les impératifs économiques et financiers et la nécessité de surveiller l'évolution de l'endettement du budget annexe.

B. PROGRAMME 612 « NAVIGATION AÉRIENNE »

Ce programme regroupe les activités visant à assurer la sécurité43(*) des vols durant la phase de vol et d'approche et, de manière générale, à gérer l'espace aérien, principalement au sein de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA).

Il représente, de loin, le premier en termes de coût pour l'ensemble de la mission puisque les crédits prévus pour 2008 sont de 1,3 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 1,25 milliard d'euros en crédits de paiement (CP). Les crédits connaissent une hausse en AE et en CP de respectivement 6,67 % et 4,16 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007.

Il est aussi le premier en termes d'emplois avec 8.475 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) soit 75 % des emplois de la mission.

Il convient de relever, au sein de ce programme, la présence de nombreux opérateurs extérieurs, qui perçoivent des crédits, pour un montant total de 238,21 millions d'euros en 2008. Les deux principaux bénéficiaires sont :

Météo France, qui reçoit 81,36 millions d'euros pour l'assistance météorologique à la navigation aérienne qu'elle fournit afin d'assurer l'écoulement sûr et régulier du trafic ;

- l'Agence Eurocontrol, organisation européenne chargée plus spécifiquement d'organiser les contrôles en route, à laquelle seront versés 77,93 millions d'euros, conformément à la convention internationale de coopération pour la sécurité de la navigation aérienne du 13 décembre 1960.

L'action 1, « Management et gestion », ne représente qu'un faible montant au sein du programme, avec 36,2 millions d'euros de crédits en AE. Elle comprend essentiellement des dépenses de l'administration centrale de la DSNA non prises en charge dans le programme « Soutien aux prestations de l'aviation civile ».

L'action 2, « Aéroports », représente quant à elle 29,7 % des crédits du programme, soit 387,4 millions d'euros en AE. Elle vise à contrôler la sécurité et la capacité d'écoulement du trafic à proximité des aéroports. Les prestataires de cette action sont les 9 services de la navigation aérienne (SNA) situés à Orly, Athis-Mons, Bordeaux, Brest, Lyon, Marseille, Nice, Toulouse et Strasbourg. On remarque qu'elle est séparée de la fonction régalienne d'édiction de la réglementation assurée par l'action 3 « Régulation des aéroports » du programme 225 « Transports aériens » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ». Elle recouvre essentiellement des dépenses de personnel puisque 280,56 millions d'euros sont prévus en titre II et qu'elle est l'action du programme la plus riche en emplois avec 3.146 ETPT.

L'action 3, « Centres en route », représente 46,8 % des crédits du programme et est destinée à financer les 5 centres en route de la navigation aérienne (CRNA) en charge de gérer le trafic au-dessus du territoire national. Cette activité est très intégrée au niveau international, avec une intervention réglementaire très poussée d'Eurocontrol. Le financement des services rendus par les CRNA est constitué pour l'essentiel par la redevance de route acquittée par les transporteurs aériens.

L'action 4, « Exploitation du contrôle aérien outre-mer », permet de mesurer l'aide spécifiquement apportée aux territoires d'outre-mer. Il est à relever qu'elle ne représente, avec des crédits de 61,86 millions d'euros en AE, que 4,7 % des crédits affectés au programme « Navigation aérienne ».

Comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné, les redevances de navigation aérienne outre-mer sont très inférieures aux coûts supportés, ce qui justifie que les services rendus outre-mer soient partiellement financés par la taxe de l'aviation civile. Cette politique s'explique par la situation géographique exceptionnelle de ces départements et collectivités, et par la volonté de limiter le prix des billets d'avion. Depuis la loi de finances pour 2004, les redevances spécifiques à l'outre-mer sont en augmentation afin d'améliorer le taux de couverture du coût des services. L'indicateur 1 de l'objectif 5 « Taux de couverture des coûts des services de navigation aérienne outre-mer par la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne outre-mer » retrace cette évolution. On constate ainsi que la couverture était de 19 % en 2003, de 24 % en 2004 et 26,6 % en 2005. On peut regretter qu'aucun indicateur, même prévisionnel, ne soit disponible pour l'année 2006, les prévisions étant de 27 % en 2007 et de 30 % pour l'année 2008, grâce à la hausse de 10 % de la RSTCA outre-mer. L'objectif est d'atteindre un taux de couverture de 35 % en 2010.

Votre rapporteur spécial estime que cet objectif est tout à fait réaliste et souhaitable. Pour des motifs évidents de solidarité nationale, il n'est pas souhaitable de faire payer le prix réel à travers les redevances. Pour autant, un objectif d'un tiers financé par les usagers directs et de deux tiers financés par la solidarité nationale, via la taxe de l'aviation civile, paraît conforme à l'équité.

L'action 5, « Ingénierie technique de la navigation aérienne », est assurée par la direction technique et de l'innovation (DTI) de la DNSA et vise à fournir aux centres de contrôle les équipements et services informatiques de la meilleure qualité possible.

Enfin, l'action 6 « Formation », qui avait été particulièrement critiquée dans le rapport de la mission du CIAP, ne représente que 9,2 % des crédits. Les auditeurs avaient estimé que l'existence du programme 611 « Formations aéronautiques » devrait avoir pour corollaire l'intégration de l'ensemble des activités de formation de la DGAC au sein de ce programme, ce qui impliquerait de supprimer cette action du programme « Navigation aérienne ». Dans sa réponse, la DGAC avait fait part de son opposition, arguant du fait que la suppression de cette action « empêcherait la DSNA de faire des choix quantitatifs et qualitatifs pertinents et notamment de faire jouer la fongibilité nécessaire entre les ressources internes dédiées à la formation et l'appel à des entreprises extérieures ».

Votre rapporteur spécial relève toutefois, pour la deuxième année consécutive, que les crédits consacrés à l'action « Formation », soit 119,5 millions d'euros en AE pour 2008, sont supérieurs de deux tiers aux crédits du programme « Formations aéronautiques », de 71 millions d'euros pour 2008, ce qui est paradoxal. En conséquence, il réitère son souhait d'intégrer les missions de formations de la DSNA au programme ad hoc, ou de supprimer ce dernier programme, d'une taille trop peu significative. Votre rapporteur spécial reste favorable à la première hypothèse, et souhaite relever que la réponse de la DGAC ne tient pas compte du fait que le directeur général de l'aviation civile est le responsable des 4 programmes du budget annexe, et qu'il est donc tout à fait à même d'assurer la cohérence de l'ensemble.

Les objectifs et les indicateurs choisis pour ce programme doivent permettre, notamment en ce qui concerne les actions 2 et 3, de mesurer la pertinence de l'arbitrage réalisé par les gestionnaires, et approuvé par le Parlement, entre :

- d'une part, l'efficacité du service, mesurée par les indicateurs 1 et 2 de l'objectif 3, qui prennent en compte respectivement le pourcentage des vols retardés qui le sont pour des raisons attribuables au contrôle aérien (dit cause « ATC », pour « Air Traffic Control ») et le retard ATC moyen par vol contrôlé. On constate que la cible à l'horizon 2010 pour ces deux indicateurs est la stabilité, ce qui peut paraître peu ambitieux, mais doit se lire dans un contexte de forte hausse du transport aérien, à effectifs pratiquement constants ;

- d'autre part, le coût du service, qui se traduit en charges supplémentaires pour les compagnies aériennes par le biais des redevances. Le niveau de ces dernières fait ainsi l'objet des indicateurs de l'objectif 4 « Améliorer l'efficacité économique des services de navigation aérienne ». Il convient de se féliciter de l'approche comparatiste retenue pour la construction de l'indicateur 1, qui mesure l'écart entre le taux de route français et le taux de route des six Etats limitrophes de la France. La mise en parallèle avec des pays comparables permet d'obtenir une bonne indication de la compétitivité du contrôle aérien français et montre d'ailleurs que le taux français est plus compétitif que celui de ses voisins.

L'arbitrage ainsi réalisé permet de prendre en compte la logique économique de la construction du budget annexe, logique qui doit assurer le meilleur service possible sous peine de pénaliser l'ensemble des plateformes aéroportuaires françaises, tout en veillant à ne pas alourdir la charge des compagnies aériennes via les redevances et, enfin, être performant sur la prévision en début d'année de l'évolution du transport aérien, le chiffrage retenu permettant d'établir le niveau exact des redevances.

Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux
sur le programme 612 « Navigation aérienne »

Quatre points doivent être soulignés :

- ce programme représente l'essentiel de l'activité de la DGAC, à la fois en termes budgétaires, avec 1,3 milliard d'euros de crédits, et du fait de son activité. L'efficacité des services est par ailleurs particulièrement importante, puisque le montant des redevances de route et des redevances pour services terminaux en dépend ;

- les indicateurs sont, à ce titre, bien construits, et intègrent une volonté comparative qu'il faut saluer, le secteur du transport aérien étant très compétitif en Europe ;

- l'indicateur « Taux de couverture des coûts des services de navigation aérienne outre-mer par la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne outre-mer » montre l'augmentation continue de la part des services aériens outre-mer financée par les redevances, ce dont vos rapporteurs spéciaux se félicitent ;

- des interrogations subsistent sur la pertinence de l'action « Formation », qui pourrait, pour plus de clarté, être intégrée au programme « Formation aéronautique ».

C. PROGRAMME 614 « SURVEILLANCE ET CERTIFICATION »

Ce programme a pour objectif de retracer les actions exercées par la DGAC pour s'assurer du respect des dispositions législatives et réglementaires applicables dans le domaine de la sécurité et de la sûreté. Il regroupe des crédits pour un montant de 84,7 millions d'euros en AE et 82,9 millions d'euros en CP, soit des montants relativement faibles au regard de l'ensemble de la mission.

Suivant les recommandations de la mission d'audit, ce programme comporte, depuis le projet de loi de finances pour 2007, deux actions :

l'action 1, « Méthodes et organisation du contrôle », principalement menée par la direction du contrôle et de la sécurité (DCS), qui vise à maintenir un haut niveau de compétences techniques et de moyens de surveillance ;

- l'action 2, « Contrôles opérationnels », qui représente 84,2 % des crédits du programme, et finance les différentes inspections, programmées ou inopinées, menées par les personnels.

Les principales dépenses du programme sont des dépenses de personnel. Elles représentent, pour l'année 2008, 69,7 millions d'euros, soit 84 % des crédits de paiement du programme, et sont en hausse de 5,3 % par rapport à 2007.

Il semble important à votre rapporteur spécial de souligner que les accidents d'avion sont rarement le fait d'un seul facteur. Les études sur les crashs aériens montrent, au contraire, qu'ils sont principalement la conséquence d'une suite de défaillances tant techniques qu'humaines. Le fait de rassembler dans un même programme l'ensemble des intervenants devrait permettre de donner une plus grande efficacité aux contrôles.

Les différents indicateurs du programme sont clairs et pertinents, notamment après la clarification de l'intitulé de l'indicateur 2 de l'objectif 1. Votre rapporteur spécial note qu'un objectif spécifique est consacré au contrôle effectué sur les compagnies étrangères, en application du programme européen SAFA, qui vise à cibler les contrôles sur les compagnies pour lesquelles des doutes existent.

Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux
sur le programme 614 « Surveillance et certification »

Deux remarques peuvent être faites sur ce programme, qui n'appelle pas d'autres commentaires particuliers :

- la présentation du programme est claire et lisible ;

- on peut toutefois s'interroger sur le caractère apparemment peu ambitieux des objectifs fixés pour les indicateurs du programme, puisqu'ils étaient déjà tous atteints ou dépassés en 2006.

D. PROGRAMME 611 « FORMATION AÉRONAUTIQUE »

Ce programme est le moins doté en crédits de la mission puisqu'il représente 78 millions d'euros en AE pour l'année 2008. Il retrace les activités de formation aux métiers de l'aéronautique dont la DGAC a la charge et qui sont mises en oeuvre par l'Ecole nationale de l'aviation civile (ENAC), établissement public administratif, et le service d'exploitation de la formation aéronautique de la DGAC (SEFA).

Les deux actions de ce programme sont le corollaire de la séparation entre ces deux entités :

l'action 1, « Formation aux métiers de l'aviation civile », retrace l'activité de l'ENAC, qui assure la formation technique et le perfectionnement des ingénieurs, techniciens et pilotes de l'aviation civile. On peut remarquer que l'ENAC est la seule école européenne à rassembler toutes les disciplines et tous les métiers de l'aviation civile ;

- l'action 2, « Formation pratique au pilotage », contribue à la sécurité du transport aérien par la formation aéronautique pratique des différents acteurs, notamment des pilotes de ligne.

Deux points doivent être relevés sur ce programme.

D'une part, sa taille modeste s'explique en partie par le fait que 119,5 millions d'euros de crédits de formation sont placés dans l'action « Formation » du programme « Navigation aérienne ». Votre rapporteur spécial rappelle que la suggestion de la mission d'audit du CIAP de fondre cette action dans le programme « Formation aéronautique » devrait être retenue, afin de clarifier la construction des programmes, et d'augmenter la taille de celui-ci.

D'autre part, les indicateurs permettent de déterminer le coût de la formation et le taux d'insertion professionnel d'un élève ingénieur de l'ENAC et d'un élève pilote de ligne. On constate ainsi que si les taux d'insertion sont excellents, proches de 90 %, le coût de la formation des élèves pilotes, qui s'élève à 120.000 euros par an, est élevé compte tenu de l'utilisation pédagogique d'avions et de simulateurs de vol qui sont onéreux.

Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux
sur le programme 611 « Formation aéronautique »

Deux points peuvent être soulignés :

- la question de l'intégration à ce programme des crédits de l'action « Formation » du programme « Navigation aérienne » se pose toujours ;

- la qualité, mais aussi le coût élevé (120.000 euros par an) de la formation des pilotes de ligne.

* 43 Le terme « sécurité » fait référence aux conditions matérielles du vol (contrôle technique, contrôle en l'air, etc.), alors que le terme « sûreté » désigne les activités liées à la lutte contre les actions criminelles.