MM. Alain Lambert, Jean-Pierre Masseret, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller
VI. PROGRAMME 225 « TRANSPORTS AÉRIENS »
Il convient de rappeler que les modes de gestion des aéroports français ont fortement évolué depuis 2004 , l'Etat s'étant partiellement et progressivement désengagé des plates-formes aéroportuaires. Si le transfert aux collectivités territoriales des aérodromes qui ne sont pas d'intérêt national ou international ou qui ne sont pas nécessaires à l'exercice des missions de l'Etat, prévu par l'article 28 de la loi de décentralisation du 13 août 2004 11 ( * ) , était effectif au 1 er janvier 2007, la réforme continue à se mettre en place en ce qui concerne les grands aéroports régionaux . En 2007, les aéroports de Lyon, Toulouse et Bordeaux ont été transformés en sociétés anonymes, détenues à hauteur de 60 % par l'Etat, 25 % par les chambres de commerce et d'industrie, les 15 % restants étant répartis entre les collectivités territoriales intéressées.
A. LA DIMINUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME RÉSULTE DE L'AMÉNAGEMENT DU RÉGIME DE LA TAXE D'AÉROPORT
Le programme 225 « Transports aériens » a deux fonctions : d'une part, garantir la sécurité et la sûreté de l'aviation civile et, d'autre part, veiller à ce que le développement du transport aérien se fasse dans des conditions qui respectent le cadre de vie des citoyens . Il couvre ainsi les missions régaliennes exercées par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) mais exclut les activités de prestations de contrôle technique des services de navigation aérienne et de formation figurant dans la mission constitutive du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
Dans le présent projet de loi de finances, les crédits du programme s'élèvent à 98 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et à 80 millions d'euros de crédits de paiement (CP).
La comparaison avec le montant des crédits mentionnés dans le projet de loi de finances pour 2007 ne s'avère pas pertinente car celui-ci avait été présenté en incluant les dépenses de personnel de quatre des cinq actions du programme qui sont, dans le présent projet de loi de finances, rattachées à l'action miroir « Personnels oeuvrant pour les politiques du programme « Transports aériens » » du nouveau programme « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables ». Cette modification résulte directement de l'intégration des transports et donc du programme « Transports aériens » au sein de la nouvelle mission ministérielle « Ecologie, développement et aménagement durables ».
En revanche, le projet annuel de performances permet une comparaison à périmètre constant avec la loi de finances initiale pour 2007. On constate ainsi que les crédits d'AE et de CP, prévus par le présent projet de loi de finances, sont en baisse respectivement de 25 % et de 28 % .
Cette baisse est une conséquence directe de la création d'une majoration à la taxe d'aéroport, prévue par l'article 44 12 ( * ) rattaché du présent projet de loi de finances . Cette majoration, limitée à 1 euro par passager, sera acquittée par les compagnies aériennes afin de servir, d'une part, à résorber, en deux ans, le stock de dette que l'Etat a accumulé vis-à-vis des aérodromes de taille réduite et, d'autre part, à réduire le montant des subventions versées par l'Etat à ces aérodromes. Son rendement devrait être de 66 millions d'euros par an .
On constate en effet que la baisse des crédits du programme, dans le présent projet de loi de finances, résulte exclusivement de la diminution des dépenses d'intervention (titre 6), puisque les crédits affectés à chacun des autres titres augmentent. Les dépenses d'intervention diminuent de 41 millions d'euros, passant de 83 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2007 à 42 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances. Le reste du produit de la majoration, soit 25 millions d'euros, servira à résorber la dette de l'Etat, évaluée, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, à 40 millions d'euros.
Par ailleurs, on note qu'est rattachée au programme une dépense fiscale de 1.430 millions d'euros , qui correspond à l'exonération de taxe intérieure pour les produits pétroliers (TIPP) des carburéacteurs utilisés à bord des aéronefs. Cette dépense fiscale, qui peut s'analyser comme une subvention d'un montant équivalent au transport aérien , a une double origine. La première est historique : au début de l'aviation civile, au siècle dernier, le choix avait été fait de ne pas taxer les produits utilisés par ce nouveau mode de locomotion. La seconde est juridique : l'article 24 de la convention de Chicago de 1944 impose la fourniture hors taxe de carburants pour les vols entre Etats.
B. LE DÉCOUPAGE DU PROGRAMME EN ACTIONS
- Action 1 : « Affaires techniques, prospective et soutien au programme » (27 millions d'euros en AE, 28 millions d'euros en CP)
Cette action retrace principalement les missions dévolues à la direction des affaires stratégiques et techniques (DAST) : réglementation technique applicable en France dans le domaine de l'aviation civile, élaboration d'une politique de développement durable du transport aérien et coordination avec les institutions européennes et internationales. L'action participe aussi à la définition d'une doctrine d'emploi de la gendarmerie des transports aériens (GTA).
Cette action comporte également une composante générale relative aux moyens de soutien de la DGAC non rattachables au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » : quote-part des frais généraux de la DGAC, moyens de la direction des programmes aéronautiques et de la coopération et de l'inspection générale de l'aviation civile.
- Action 2 : « Régulation du transport aérien » (27 millions d'euros en AE, 20 millions d'euros en CP)
Cette action est animée par la direction de la régulation économique (DRE) qui a en charge les questions économiques, juridiques et sociales relatives aux acteurs du transport aérien. En plus des crédits de fonctionnement et d'investissement (études, statistiques, informatique) correspondant à sa mission de régulateur avec les entreprises de transport aérien, cette action est principalement composée des crédits de péréquation des lignes d'aménagement du territoire de l'ex-Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA), intégré au budget général en 2005 . Ces dépenses ont pour objectif de compenser les déficits d'exploitation de certaines liaisons aériennes. Les dépenses d'intervention qui y sont consacrées représentent 25 millions d'euros en AE et 17,5 millions d'euros en CP.
- Action 3 : « Régulation des aéroports » (38 millions d'euros d'AE et 27 millions d'euros de CP)
Cette action est également animée par la direction de la régulation économique (DRE). D'une part, elle consiste à réglementer le fonctionnement des aéroports sur les aspects autres que techniques. D'autre part, elle correspond aux dépenses d'investissement et d'intervention visant les infrastructures aéroportuaires appartenant à l'Etat, exploitées en régie ou dont la gestion est déléguée. Ces deux types de dépenses représentent ensemble plus de 80 % des AE de l'action et sont principalement dirigées vers les aéroports d'outre-mer .
- Action 4 : « Enquêtes de sécurité aérienne » (4,4 millions d'euros en AE et 3,8 millions d'euros en CP)
Cette action correspond à l'activité du bureau d'enquêtes et d'analyses pour la sécurité de l'aviation civile (BEA), en charge notamment des enquêtes techniques ayant lieu en France et à l'étranger lors des dysfonctionnements aériens.
- Action 5 : « Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) » (1,2 million d'euros en AE et en CP)
Cette action, d'un montant relativement faible au sein du programme, est dédiée à une autorité administrative indépendante, l'ACNUSA, qui émet des recommandations sur toute question relative à la mesure du bruit et à la définition d'indicateurs adéquats. Elle dispose également d'un pouvoir de sanction administrative à l'encontre des personnes morales ou physiques.
Vos rapporteurs spéciaux avaient souligné dans leur rapport sur la loi de règlement pour 2006 13 ( * ) que cette action avait nécessité 1 million d'euros supplémentaire en AE par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, qui prévoyait un montant similaire à l'actuel projet de loi de finances. Ils espèrent donc que cette sous-budgétisation n'avait été que ponctuelle.
C. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE QUI PEUT ENCORE ÊTRE AMELIORÉE
Votre rapporteur spécial ne peut que réitérer les critiques qu'il avait émises dans le rapport précité sur la loi de règlement pour 2006, à propos de l'indicateur n° 1 de l'objectif 1, qui mesure le « taux annuel de récidive des compagnies aériennes sanctionnées au titre de la réglementation environnementale en vigueur depuis plus d'un an à la date de l'infraction ». En effet, cet indicateur, ne pouvant être déterminé qu'au bout de 18 mois , n'est pas renseigné pour l'année 2006 dans le projet de loi de finances pour 2008. Dans ces conditions, toute étude d'efficacité est rendue difficile . Votre rapporteur spécial s'étonne donc à nouveau de la présence d'un indicateur qui ne pourra être renseigné que 6 mois après la date où il est censé être examiné par le Parlement. Par ailleurs, il relève que les indicateurs au titre de 2007 et 2008 ont été revus à la hausse, du fait d'un renforcement de la réglementation fin 2005 qui pourrait générer plus d'infractions, mais regrette que ce risque n'ait pas été identifié dès l'année 2006 dans les prévisions pour les années 2007 et 2008.
Votre rapporteur spécial constate par ailleurs que la prévision pour 2007 de l'indicateur n° 2 de l'objectif 3, « rapidité de traitement des réclamations des clients du transport aérien », a été doublée entre le projet de loi de finances pour 2007 et le présent projet de loi de finances, passant de 20 à 40 jours. Il regrette ainsi que les moyens en effectifs supplémentaires, mentionnés dans le projet de loi de finances pour 2007, qui visaient à répondre à la multiplication par trois du nombre de plaintes reçues, n'aient pas permis d'atteindre l'objectif fixé , d'autant plus qu'un rapport de mission d'audit de modernisation sur le traitement des réclamations des passagers aériens, remis en juillet 2007, identifie des pistes pour l'amélioration des délais de traitement par l'administration.
Enfin, votre rapporteur spécial se félicite de la reformulation des deux indicateurs de l'objectif 4 qui les rend plus intelligibles. Mais il s'étonne à nouveau du maintien du deuxième indicateur, qui mesure le « taux de prise en compte des recommandations de sécurité » du BEA, puisque le rapport annuel de performances pour 2006 en soulignait le caractère « erratique », compte tenu du faible nombre de cas examinés dans l'année.
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Les principales observations de vos rapporteurs
spéciaux sur le programme 225
Plusieurs remarques peuvent être faites, tant sur le fond que sur l'architecture du programme : - l'article 44 du présent projet de loi de finances, rattaché à cette mission, crée une majoration de la taxe d'aéroport qui devrait permettre de résorber la dette de l'Etat vis-à-vis des aérodromes de taille réduite. Cette majoration explique par ailleurs la forte baisse des crédits par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, puisqu'elle se substitue en partie à certaines subventions de l'Etat. Elle effectue donc un transfert de charges de l'Etat vers l'utilisateur du système de transports aériens ; - le processus de modification des modes de gestion des aéroports d'intérêt national et international s'est poursuivi en 2007, avec de nouvelles transformations en sociétés anonymes ; - des efforts peuvent être faits pour raccourcir les délais de traitement, par l'administration, des réclamations des passagers aériens, en suivant les préconisations du rapport de la mission d'audit remis en juillet 2007 ; - par ailleurs, deux points dans l'architecture du budget pourraient faire l'objet de modifications en 2008 : - l'indicateur n° 1 de l'objectif 1, relatif au taux de récidive des compagnies aériennes enfreignant la réglementation environnementale, qui nécessite un délai de 18 mois afin d'être renseigné, pourrait être réformé afin de permettre une analyse des données de l'année « n - 2 » lors de l'examen du projet de loi de finances de l'année « n » ; - l'indicateur n° 2 de l'objectif 4 devrait être revu afin de fournir des données moins erratiques et donc plus exploitables. |
* 11 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
* 12 Voir le commentaire de l'article 44 rattaché, ci-après.
* 13 Voir le commentaire du programme « Transports aériens » dans le rapport de la commission des finances sur la loi de règlement pour 2006, rapport n° 393 (2006-2007), tome II.