M. Roland du LUART
III. LE PROGRAMME 107 « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE »
A. UN PROGRAMME AXÉ SUR L'EXÉCUTION DES DÉCISIONS DE JUSTICE ET LA RÉINSERTION
Le programme 107 « Administration pénitentiaire » contient les moyens destinés à l'exécution des décisions de justice en matière pénale à l'égard des personnes placées sous main de justice, en milieu ouvert ou en milieu fermé. Il concerne aussi la réinsertion sociale des détenus (préparation à leur sortie, puis mesures de suivi, en collaboration avec des partenaires publics ou associatifs).
L'action 1 « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice » contient essentiellement des crédits de personnel et d'équipement, destinés à la garde des détenus et à la mise en oeuvre des mesures de suivi judiciaire à l'égard de personnes ayant fait l'objet de mesures alternatives à la poursuite. Les moyens figurant dans cette action concernent en particulier la construction, la rénovation et la sécurisation des établissements pénitentiaires 21 ( * ) , ainsi que le placement sous surveillance électronique (PSE) et le placement sous surveillance électronique mobile (PSEM) 22 ( * ) , le placement extérieur et la semi-liberté.
La population détenue en France présente un taux de 95,3 pour 100.000 habitants , soit un taux comparable à celui de l'Allemagne par exemple (95,7). Le taux d'encadrement correspondant s'établit à 2,6, soit à un niveau supérieur à celui constaté en Italie (1,4) ou au Royaume-Uni (2,4) par exemple.
L'action 2 « Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice » concerne les prestations d'entretien au quotidien (alimentation, habillement, couchage, hygiène, mais aussi les transfèrements, transports et escortes de détenus), ainsi que les soins et les mesures prises pour le maintien des liens familiaux.
Les dépenses d'entretien des détenus sont engagées, soit en régie, soit en gestion mixte (notamment pour la restauration ou l'hôtellerie).
Cette action porte, également, sur le travail pénitentiaire ainsi que les activités d'enseignement et de formation.
En 2006, 39 % des personnes écrouées exercaient une activité rémunérée. Elles étaient réparties entre la production 23 ( * ) (10.000 détenus), le service général (6.600 détenus) et la formation professionnelle (3.400 détenus).
L'action 4 « Soutien et formation » regroupe les personnels relevant de l'administration centrale et des directions régionales de l'administration pénitentiaire, ainsi que les personnels en fonction à l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP) participant à la réalisation de cette action dans les domaines suivants : gestion administrative et financière, gestion des ressources humaines, informatique et formation continue des personnels.
B. LE POIDS DE L'ACTION « GARDE ET CONTRÔLE DES PERSONNES PLACÉES SOUS MAIN DE JUSTICE » (58,5 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT)
Plus de la moitié (58,5 %) des moyens du présent programme est concentré sur les actions 1 « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice ».
L'action 4 « Soutien et formation » est ventilée entre les deux premières actions du programme « Administration pénitentiaire ».
L'ENAP , opérateur du programme, est financée par une subvention pour charge de service public s'imputant sur l'action 4 « Soutien et formation ». Le montant de cette subvention s'élève, comme en 2007, à 22 millions d'euros, ces crédits ayant été ajustés à la baisse (- 17,8 %) en loi de finances pour 2007 grâce à un effort substantiel porté sur la réduction du fonds de roulement de l'école . Ce fonds de roulement a ainsi été ramené, entre 2006 et 2007, de 8 mois à 2 mois de fonctionnement.
C. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE 6,4 %
Le présent programme comporte 3,101 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 2,383 milliards d'euros de crédits de paiement, en progression respectivement de + 8,3 % et de + 6,4 %.
Les crédits en personnel (titre 2) augmentent de 90,9 millions d'euros (soit + 6,4 %). Cet accroissement s'explique notamment par la création, en 2008, de 772 ETPT afin de répondre à l'ouverture de nouveaux établissements au cours de l'exercice. Ces créations représentent un coût de 19 millions d'euros. En outre, des crédits ont également été obtenus dans le cadre du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » pour un montant total de 59 millions d'euros.
Au total, le programme « Administration pénitentiaire » comptera ainsi 32.139 ETPT .
Les dépenses de fonctionnement (titre 3) baissent de 22,2 millions d'euros (soit - 4,3 %). Cette réduction des crédits de paiement s'explique par la réduction de l'enveloppe consacrée à l'action 2 « Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice » (- 14,6 %).
Les crédits d'investissements (titre 5) augmentent, en revanche, de 10,5 millions d'euros (soit + 3,5 %). Cette évolution est liée à la poursuite du programme de rénovation et de construction de places en établissement pénitentiaire.
Enfin, la très forte hausse des crédits d'intervention (titre 6) , de 63,5 millions d'euros (soit + 450,3 %), est liée à l'augmentation des crédits de l'action 2 « Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice » (+ 837,3 %).
D. LES EFFECTIFS : 32.139 ETPT DONT 23.156 ETPT CONSACRÉS AU PERSONNEL DE SURVEILLANCE
Le programme « Administration pénitentiaire » est doté de 32.139 ETPT 24 ( * ) , en progression de + 842 ETPT.
Le personnel de surveillance (catégorie C) constitue l'essentiel des effectifs avec 23.156 ETPT, en hausse de + 691 ETPT.
Les métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducatif sont dotés, pour leur part, de 3.724 ETPT (+ 27 ETPT).
E. UNE PRIORITÉ ABSOLUE : LA RÉNOVATION ET LA CONSTRUCTION DE PLACES EN ÉTABLISSEMENT PÉNITENTIAIRE
Comme votre rapporteur spécial le souligne sans discontinuer depuis plusieurs années, les conditions de détention sont, en France, inacceptables en raison de la vétusté de la plupart des prisons et d'un taux de surpopulation carcérale qui atteignait 121 % au 1 er août 2007 25 ( * ) .
D'une part, l'exécution d'une peine préventive de liberté ne devrait pas conduire à des conditions parfois inhumaines de détention. D'autre part, les conditions mêmes de détention, notamment la promiscuité, sont un facteur de « contagion » de la délinquance, contraire à l'objectif premier de la peine, à savoir l'amendement du condamné 26 ( * ) .
Il est donc heureux que la LOPJ ait prévu la réalisation d'un ambitieux programme de modernisation du parc immobilier de l'administration pénitentiaire au travers de la construction de 13.200 places supplémentaires de détention : 10.800 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires, et 2.400 places dédiées à l'application de nouveaux concepts pénitentiaires adaptés à la diversité de la population pénale, en particulier pour éviter le risque de « contamination par la promiscuité » (2.000 pour les détenus majeurs et 400 dans les structures exclusivement réservées aux mineurs).
Ce programme de modernisation du parc immobilier de l'administration pénitentiaire s'articule autour de plusieurs modes de financement .
1. Le rôle central de l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (AMOTMJ)
L'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (AMOTMJ) joue un rôle central dans la réalisation d'opérations sous convention de mandat, y compris les études préalables liées à ces opérations.
Ainsi, 60 millions d'euros en autorisations d'engagement et 229 millions d'euros en crédits de paiement sont destinés à financer ou à poursuivre le financement des opérations suivantes pilotées par l'AMOTMJ :
- établissement pénitentiaire à la Réunion ;
- construction de deux maisons centrales ;
- réhabilitation des établissements pénitentiaires de Marseille-Baumettes et Fleury-Mérogis ;
- réalisation de centres de semi-liberté et de quartiers courtes peines ;
- construction de quatre établissements pour détenus majeurs en conception-réalisation (2.360 places) ;
- réalisation du centre pénitentiaire de Ducos ;
- fin du paiement de sept établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM), dont six ont été livrés en 2007 ;
- acquisitions foncières.
2. Les opérations conduites directement par le ministère de la justice
Par ailleurs, un certain nombre d'opérations sont menées directement par le ministère de la justice, sans l'intermédiaire de l'AMOTMJ.
A ce titre, 32,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 52 millions d'euros en crédits de paiement permettront la réalisation des opérations suivantes :
- dispositif d'accroissement des capacités afin d'obtenir environ 1.900 places supplémentaires ;
- poursuite des opérations de rénovation et de maintenance lourde des établissements pénitentiaires ;
- réalisation de parloirs sans surveillance directe, en priorité dans les établissements pour longues peines ;
- opérations permettant le maintien des liens familiaux en détention ;
- mise en oeuvre de régimes différenciés dans les établissements pour peines, et plus particulièrement les centres de détention, adaptés aux profils des condamnés ;
- mise en oeuvre d'un schéma de restructuration de certains établissements ;
- mise aux normes des règles pénitentiaires européennes.
3. Les « partenariats public / privé » (PPP)
La construction des établissements pénitentiaires passe également par des montages de type « partenariats public / privé » (PPP) .
En effet, la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure ( LOPSI ) permet à l'Etat de conclure, avec le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire (AOT) de son domaine public, un bail portant sur des bâtiments à construire pour les besoins de la justice 27 ( * ) .
Le décret en Conseil d'Etat n° 2004-18 du 6 janvier 2004 (modifié par le décret n° 2004-732 du 26 juillet 2004) et la directive 2004/18/CE du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services, permettent à une société de projets ou à un groupement de concevoir, construire, financer, maintenir et entretenir les bâtiments de la justice, moyennant un loyer versé sur une longue période (20 à 30 ans) avec option d'achat .
746 millions d'euros sont ouverts à cette fin en autorisations d'engagement pour 2008.
La partie du programme pénitentiaire pour majeurs à réaliser en maîtrise d'ouvrage privée a ainsi été lancée en 2004 avec un premier lot en autorisation d'occupation temporaire - location avec option d'achat (AOT-LOA) de 2.790 places réparties comme suit sur quatre établissements pour détenus majeurs localisés :
- centre de détention de 600 places à Roanne (livraison au troisième trimestre 2008) ;
- maison d'arrêt de 690 places à Lyon (livraison au premier semestre 2009) ;
- centre pénitentiaire de 690 places à Nancy (livraison au premier semestre 2009) ;
- centre pénitentiaire de 810 places à Béziers (livraison au premier semestre 2009).
Concernant ce premier lot, le contrat passé par l'AMOTMJ a été signé le 23 février 2006 pour une durée de 27 ans .
Ce contrat porte sur un montant d'investissement d'environ 270 millions d'euros et une part annuelle de services d'environ 15 millions d'euros en valeur 2005. Le contrat doit conduire à une mise en service du premier établissement au troisième trimestre 2008 (Roanne) avec un échelonnement des autres livraisons jusqu'à 2009.
Un deuxième lot de construction en AOT-LOA d'établissements pénitentiaires pour majeurs (EPM) permettra la réalisation de 1.690 places réparties sur trois établissements (livraison en 2009) :
- centre pénitentiaire de 690 places à Poitiers ;
- centre pénitentiaire de 690 places au Havre ;
- maison d'arrêt de 400 places au Mans.
Un troisième lot, d'une capacité de 1.990 places, est en préparation sur trois établissements à réaliser dans les régions suivantes :
- centre de détention de 800 places en Ile-de-France ;
- centre pénitentiaire de 690 places à Lille Annoeullin ;
- maison d'arrêt de 500 places à Nantes.
Un quatrième lot portant sur la rénovation de la maison d'arrêt de la Santé à Paris est également envisagé.
F. LE BILAN DE LA LOPJ
Comme il a été rappelé précédemment, la LOPJ a prévu la création de 13.200 places supplémentaires de détention : 10.800 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires, et 2.400 places dédiées à l'application de nouveaux concepts pénitentiaires adaptés à la diversité de la population pénale, en particulier pour éviter le risque de « contamination par la promiscuité » (2.000 pour les détenus majeurs et 400 dans les structures exclusivement réservées aux mineurs).
Etant donnée la spécificité des programmes immobiliers pénitentiaires et les délais incompressibles qu'ils imposent (validation de projet, études, conception, réalisation, passation des marchés), il est particulièrement difficile de distinguer parmi les créations de places celles qui relèvent de la mise en oeuvre de la LOPJ depuis son adoption définitive et celles qui correspondent à des projets déjà en cours au moment de cette adoption.
En fonction des éléments recueillis par votre rapporteur spécial auprès du ministère de la justice, il est toutefois possible de dresser un bilan partiel de l'application de la LOPJ aux programmes pénitentiaires.
Comme l'indique le tableau ci-dessous, les efforts consentis au titre de la LOPJ ont produit leurs effets essentiellement à partir de 2007 . Au cours de cette année, en effet, ont commencé à être livrées les premières grandes tranches du programme immobilier de l'administration pénitentiaire. Les projections pour 2008 et 2009 font apparaître, ensuite, des créations nettes de, respectivement, 2.519 et 3.965 places. Le scénario retenu actuellement repousse la réalisation des objectifs fixés par la LOPJ à un horizon situé au-delà de 2010 .
La création de places de détention : les perspectives des programmes immobiliers pénitentiaires
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
Au-delà de 2010 |
Total |
|
|
Places créées (nettes des fermetures) |
533 |
492 |
- 218 |
1.259 |
2.519 |
3.965 |
864 |
2.957 |
12.371 |
Source : chancellerie
Ces estimations doivent être mises en relation avec le nombre de détenus et le nombre de places actuels : 61.289 détenus pour 50.637 places au 1 er août 2007. Ainsi, à supposer que le nombre de détenus reste à ce niveau et que les prévisions en matière de création de places de détention soient respectées, le nombre de places n'égalera pas le nombre de personnes détenues.
G. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE RÉNOVÉE
Après deux exercices de « rodage » en mode LOLF, le programme « Administration pénitentiaire » est entré dans une phase de « création » et de « consolidation » au regard de la mesure de la performance.
Avec 12 indicateurs nouveaux sur 18 , le projet annuel de performances se caractérise par une profonde rénovation du cadre du pilotage du présent programme. L'objectif recherché vise à capitaliser sur l'expérience acquise depuis 2006 quant aux conditions de mesurabilité de la performance.
Votre rapporteur spécial ne peut bien évidemment que souscrire à cette ambition. Toutefois, il en regrette la contrepartie de court terme : plusieurs de ces indicateurs ne sont pas renseignés dans le présent projet annuel de performances .
Deux illustrations de la capitalisation en cours peuvent être retenues dans le projet annuel de performances pour 2008.
Dans le champ de la politique d'insertion et de préparation à la sortie, l'indicateur 3.1 « Pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d'un aménagement de peine », déjà présent dans les deux premiers projets annuels de performances en 2006 et en 2007, est devenu un outil de pilotage de la performance nationale, avec une cible croissant de façon ambitieuse d'une année sur l'autre (10 % en 2007, 12 % en 2008, contre 8,2 % en réalisation 2006). Il fait l'objet d'un suivi mensuel dans le cadre du tableau de bord national de performance de la direction de l'administration pénitentiaire (DAP).
Cet indicateur est aussi le support de la mesure des performances respectives des directions interrégionales des services pénitentiaires , puisqu'il est décliné pour chacune d'entre elles dans le cadre des conférences d'objectifs tenues annuellement. Il fait, enfin, partie de la batterie des indicateurs servant de fondement à l'évaluation des directions interrégionales.
L'indicateur 2.4 « Taux de performance de la production immobilière » représente, quant à lui, une nouveauté du projet annuel de performances pour 2008. Il doit permettre de mettre sous observation l'évolution d'un des postes de dépense les plus dynamiques au sein du programme : la dépense d'investissement immobilier. Il vise principalement à permettre d'évaluer, à l'échelle nationale et par opérateur de construction (AMOTMJ et directions interrégionales), les performances respectives en terme de coût à la place et de délai de production.
Au-delà de ces deux exemples, d'autres évolutions sont à noter.
Ainsi, l'indicateur relatif au coût d'une journée de détention est supprimé car son interprétation était ambiguë 28 ( * ) . En effet, une baisse du coût peut signifier soit un gain de productivité, soit une baisse de la qualité.
Cet indicateur est remplacé , d'une part, par le suivi des nouvelles places créées pour mesurer la marge de manoeuvre dont dispose l'administration pénitentiaire par rapport au taux d'occupation (indicateurs 2.1, 2.2 et 2.3) et, d'autre part, par le taux de performance de la production immobilière qui mesure le coût de la place des constructions nouvelles et leur délai de construction (indicateur 2.4, précédemment analysé).
La mesure de l'objectif de maintien des liens familiaux est complétée par deux indicateurs mesurant le suivi des structures d'accueil nouvelles : les parloirs familiaux et les unités de visite familiale (indicateurs 4.1, 4.2 et 4.3).
Afin de permettre une vraie mesure de la performance des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), un indicateur du suivi des conventions partenariales (indicateur 6.3) est mis en place pour fixer un cadre plus formalisé des relations entre les SPIP et leurs partenaires sociaux.
L'indicateur (7.1) relatif à la prise en charge du condamné en milieu ouvert est modifié quant à l'obligation prise en compte. Celle de soins est remplacée par l'obligation d'indemniser les victimes.
Enfin, l'administration pénitentiaire entend suivre l'activité de son opérateur, l'ENAP, à travers la création d'un nouvel objectif de suivi de la qualité des formations dispensées à ses personnels (indicateur 8.1).
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
SPÉCIAL
SUR LE PROGRAMME 107 « ADMINISTRATION
PÉNITENTIAIRE »
- Les conditions de détention sont, en France, inacceptables en raison de la vétusté de la plupart des prisons et d' un taux de surpopulation carcérale qui atteignait 121 % au 1 er août 2007 et qui peut même aller jusqu'à plus de 200 % dans certains établissements...
- Le programme « Administration pénitentiaire » comporte 2,383 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une progression de 6,4 % par rapport à 2007.
- Les crédits en personnel (titre 2) augmentent de 90,9 millions d'euros (soit + 6,4 %). Cet accroissement s'explique notamment par la création, en 2008, de 772 ETPT afin de répondre à l'ouverture de nouveaux établissements au cours de l'exercice.
- Le montant de la subvention à l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP) s'élève, comme en 2007, à 22 millions d'euros, ces crédits ayant été ajustés à la baisse (- 17,8 %) en loi de finances pour 2007 grâce à un effort substantiel porté sur la réduction du fonds de roulement de l'école.
- Etant donnée la spécificité des programmes immobiliers pénitentiaires et les délais incompressibles qu'ils imposent (validation de projet, études, conception, réalisation, passation des marchés), il est particulièrement difficile de distinguer, parmi les créations de places, celles qui relèvent de la mise en oeuvre de la LOPJ depuis son adoption définitive et celles qui correspondent à des projets déjà en cours au moment de cette adoption.
- Toutefois, à supposer que le nombre de détenus reste au niveau actuel et que les prévisions en matière de création de places de détention soient respectées, le nombre de places ne pourra pas égaler à terme le nombre de personnes détenues .
- Après deux exercices de « rodage » en mode LOLF, le programme « Administration pénitentiaire » est entré dans une phase de « création » et de « consolidation » au regard de la mesure de la performance (12 indicateurs nouveaux sur 18) .
- Votre rapporteur spécial ne peut bien évidemment que souscrire à cette ambition. Toutefois, il en regrette la contrepartie de court terme : plusieurs de ces indicateurs ne sont pas renseignés dans le présent projet annuel de performances.
* 21 La poursuite du programme de construction et de rénovation des établissements pénitentiaires fera l'objet de développements particuliers (cf. infra, Partie III-E).
* 22 6,4 millions d'euros en 2008, tant pour les autorisations de programme que pour les crédits de paiement.
* 23 Au sein des ateliers de la régie industrielle des établissements pénitentiaires. A son sujet, voir le rapport d'information de notre ancien collègue Paul Loridant « Prisons : le travail à la peine » - contrôle budgétaire de la Régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP) : document Sénat n° 330 (2001-2002).
* 24 Dont 17 magistrats.
* 25 Encore s'agit-il d'un taux moyen, qui ne doit pas occulter de très grands écarts : certains établissements affichent des taux supérieurs à 200 %...
* 26 Voir le rapport de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires : « Prisons : une humiliation pour la République ». Document Sénat n° 449 (1999-2000).
* 27 Article 3-II-1° de la LOPSI insérant l'article L. 34-3-1 dans le code du domaine de l'Etat.
* 28 Les informations relatives au coût de la journée de détention sont toutefois conservées : elles figurent désormais dans la « justification au premier euro ».