Mission

M. Henri Torre

II. PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »

Le programme « Conditions de vie outre-mer » présente un grand nombre d'objectifs extrêmement divers, qui ont pour finalité d'améliorer les conditions de vie des populations d'outre-mer. Il regroupe à la fois les crédits dégagés en faveur du logement, de la continuité territoriale , de la circulation des biens et des personnes et plus généralement de l'action sanitaire, sociale et culturelle.

A. L'ARCHITECTURE DU PROGRAMME

Comme votre rapporteur spécial l'a indiqué dans son analyse de l'architecture de la mission, ce programme résulte de la fusion de deux actions de l'ancien programme 160 « Intégration et valorisation de l'outre-mer » avec le programme 123 « Conditions de vie outre-mer ». Seule l'action de soutien « Soutien et état-major » n'est pas entrée dans le périmètre du présent programme. Elle est répartie entre les programmes « Administration territoriale » et « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

Votre rapporteur spécial estime par ailleurs que l'intégration des crédits de soutien de la mission « Outre-mer » à ceux du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales est un premier signe encourageant de meilleure coopération entre ces services, qui offre des perspectives de meilleure gestion. Cette nouvelle architecture ancre durablement les structures du secrétariat d'Etat à l'outre-mer au sein du ministère chargé de l'intérieur et se réjouit que cela préfigure une stabilisation de la structure administrative en charge de l'outre-mer.

Par ailleurs, la fusion des deux programmes accentue la grande variété des actions menées au sein du programme « Conditions de vie outre-mer ». Votre rapporteur spécial jugeait déjà les actions du programme très diverses dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2007 ^{13 ( * )} et l'ajout des actions « Collectivités territoriales » et « Insertion économique et coopération régionale » ne peut que renforcer ce constat.

B. LES CRÉDITS DU PROGRAMME EN HAUSSE DE 2,2 %

L'évolution des crédits du programme

(en millions d'euros)

Intitulé de l'action	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	LFI 2007	PLF 2008	Evolution	LFI 2007	PLF 2008	Evolution
Logement	210,75	236	+ 12 %	175,75	200	+ 13,8 %
Aménagement du territoire	119	134	+ 12,6 %	100	110	+ 10 %
Continuité territoriale	57,53	54,23	- 5,7 %	54,03	54,23	+ 0,4 %
Sanitaire et social	56,87	35,23	- 38 %	56,87	35,23	- 38 %
Culture, jeunesse et sport	3,77	3	- 20,4 %	3,77	3	- 20,4 %
Collectivités territoriales	306,96	296,5	- 3,4 %	312,39	315,95	+ 1,1 %
Insertion économique et coopération régionales	2,98	3	+ 0,7 %	2,98	3	+ 0,7 %
Total	757,87	761,96	+ 0,5 %	705,8	721,41	+ 2,2 %

Source : projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

1. L'action « Logement »

Votre rapporteur spécial a consacré l'année dernière un rapport d'information sur le logement en outre-mer ^{14 ( * )} qui rappelait la situation extrêmement critique du logement en outre-mer et appelait des réponses rapides, notamment pour rembourser la dette de la ligne budgétaire unique, évaluée alors à environ 800 millions d'euros. Cette crise provient du fait que des autorisations de programme ont longtemps été adoptées puis engagées dans des proportions sans aucun rapport avec les crédits de paiement.

a) Les engagements pris pour 2007 ont été tenus

Lors de son déplacement aux Antilles les 11 et 12 octobre 2006, le Premier ministre avait annoncé le déblocage par l'Etat de 120 millions d'euros sur 3 ans . L'annonce du Premier ministre sur ce sujet était bienvenue et indiquait que l'Etat avait pris la mesure de l'urgence en matière de logement outre-mer. Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2007 à l'Assemblée nationale, le 14 novembre 2006, M. François Baroin, alors ministre de l'outre-mer, avait notamment précisé la décision « d'augmenter de 20 % pendant les trois prochaines années les crédits du logement social outre-mer, soit, sur 120 millions au total, 60 millions dès 2007, 30 en 2008 et 30 en 2009 ».

Il avait annoncé « au total, 281 millions en autorisations d'engagement et 201 millions en crédits de paiement [...] directement consacrés en 2007 au logement social outre-mer , soit une hausse de 5 % en moyens d'engagement et de 18 % en moyens de paiement, par rapport aux crédits votés en 2006 ».

On constate a posteriori que les AE ont bien été augmentées de 60 millions d'euros pour l'année 2007, s'élevant ainsi au total à 270,75 millions d'euros, montant légèrement inférieur à celui annoncé fin 2006. Le montant des CP a été relevé quant à lui de 33,4 millions d'euros permettant ainsi de rembourser presque intégralement les impayés qui s'élevaient fin 2007 à 37 millions d'euros, ce dont votre rapporteur spécial se félicite.

b) Les prévisions pour 2008 : un effort qui reste insuffisant

Votre rapporteur spécial proposait dans son rapport d'information précité sur le logement outre-mer plusieurs mesures concrètes afin d'améliorer la situation. Or, la hausse des crédits ponctuelle en 2007 ne répond pas au problème structurel du logement outre-mer.

Un des impératifs est de réduire l'écart entre les AE et les CP engagés sur l'action « Logement ». Dans le projet de loi de finances pour 2007, l'écart constaté était de 45 millions d'euros ce qui avait conduit votre rapporteur spécial à proposer un amendement , par la suite adopté, pour réduire les autorisations d'engagement de 10 millions d'euros , afin de ne pas poursuivre une politique que votre rapporteur spécial, dans son rapport d'information consacré au logement, a jugé « suicidaire ». L'écart entre les AE et les CP avait finalement été réduit à 35 millions d'euros en loi de finances initiale.

Dans le présent projet de loi de finances, l'écart entre les AE et les CP est de 36 millions d'euros . On constate donc qu'un effort important est fait, tant par rapport au projet de loi de finances de l'année dernière, qui prévoyait un écart de 45 millions d'euros, que par rapport aux crédits réellement ouverts pour l'année 2007 qui faisaient apparaître un écart de plus de 60 millions d'euros. Votre rapporteur se félicite par ailleurs que cette baisse démontre a posteriori la pertinence des modifications apportées l'année dernière aux crédits de la mission à l'initiative du Sénat.

Toutefois, votre rapporteur spécial note que la somme des impayés au titre de l'année 2007 est évaluée, selon les informations qu'il a recueillies, entre 10 et 40 millions d'euros . Si ces retards de paiements doivent être relativisés puisqu'ils datent de moins d'un an, il faudra toutefois veiller à ce que les impayés ne s'accumulent pas à nouveau.

Enfin votre rapporteur spécial estime que ces efforts doivent être amplifiés si l'on souhaite que l'Etat honore le montant de ses impayés vis-à-vis des bailleurs sociaux, qui s'élevait en 2006 à environ 800 millions d'euros.

2. L'action « Aménagement du territoire »

L'action « Aménagement du territoire » représente 134 millions d'euros en AE et 110 millions d'euros en CP pour l'année 2008. Ces dépenses sont à près de 96 % des dépenses d'intervention en faveur des collectivités territoriales. Elles financent les contrats de plan Etat / régions 2007-2013 et les politiques contractuelles avec les collectivités d'outre-mer .

Cette action pose un réel problème de sous-budgétisation . En effet, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le montant des impayés au titre de l'année 2007 devrait s'élever à 80 millions d'euros, pour une action dont le montant de CP est à peine supérieur, avec 110 millions d'euros. Or, les échéanciers prévus dans les contrats de plan passés entre l'Etat et les collectivités territoriales d'outre-mer vont nécessiter une augmentation des AE dans les années qui viennent aux alentours de 150 à 200 millions d'euros. Ainsi, si le montant de CP ne peut être fortement augmenté en parallèle, les impayés risquent de s'accumuler.

Votre rapporteur spécial regrette la non prise en compte de ses mises en gardes, formulées dans sa contribution au rapport ^{15 ( * )} sur la loi de règlement de 2006, qui affirmaient la nécessité d'être « particulièrement attentif à ce que, après les organismes sociaux et les sociétés de construction de logements, le ministère de l'outre-mer ne creuse pas une nouvelle dette auprès des collectivités territoriales ».

3. L'action « Continuité territoriale »

Cette action regroupe principalement deux mesures.

a) Le passeport mobilité

Il est doté de 15,8 millions d'euros en AE et en CP pour 2008 et vise à permettre aux étudiants et aux jeunes en formation professionnelle des départements et collectivités d'outre-mer de venir effectuer leurs études en métropole.

On ne peut que s'étonner du faible montant des crédits par rapport à ceux réellement engagés au cours de l'exercice 2006 . En effet, en 2006, plus de 22.000 personnes avaient bénéficié de cette mesure pour un montant total de 19,8 millions d'euros en AE. Or, le présent projet de loi de finances fait apparaître en 2008 des crédits inférieurs de 4 millions d'euros à ce montant. Aucune raison n'est avancée pour justifier cette baisse, d'autant plus injustifiée que le dispositif est d'une attractivité croissante et qu'il coûte, d'après les indicateurs de performance, de plus en plus cher. Des informations complémentaires devront être demandées à ce sujet.

b) La dotation de continuité territoriale

Instituée par l'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer de 2003 ^{16 ( * )} , elle est dotée pour 2008 de 33,3 millions d'euros en AE et en CP et vise à faciliter les déplacements des résidents de l'outre-mer entre leur collectivité et la métropole en contribuant au financement du transport aérien.

4. L'action « Sanitaire et social »

Cette action est complémentaire de celles menées par ailleurs par le ministère de la santé. Elle vise à prendre en compte la spécificité des situations sanitaires en outre-mer. En conséquence, seules les mesures spécifiques à l'outre-mer y sont retracées . Elle est composée en totalité de dépenses d'intervention.

Les informations fournies à votre rapporteur spécial sur cette action ne permettent pas d'expliquer les raisons de la baisse de 38 % des crédits de cette action , qui passent de 56,9 millions d'euros pour 2007 à 35,2 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances.

On constate que cette diminution est due à la baisse des crédits consacrés aux actions de protection sociale dans les collectivités d'outre-mer du Pacifique. Ces crédits étaient de 22,76 millions d'euros en 2007 et ne sont plus que de 2,65 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances sans qu'aucune explication ne soit fournie .

Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances est particulièrement inexploitable en ce qui concerne cette action. La justification au premier euro ne mentionne plus en 2008 la prise en charge du ticket modérateur à Mayotte, qui représentait 680.000 euros en 2007, ni le financement du centre de formation d'infirmiers en Nouvelle-Calédonie, qui s'élevaient à 734.000 euros en 2007. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial cela résulterait, pour le ticket modérateur, de la non consommation des crédits affectés à Mayotte l'année dernière et, pour l'école de formation d'infirmiers, du non renouvellement de la convention liant l'Etat à cet établissement.

Cette action donne à votre rapporteur spécial l'occasion de rappeler l'indigence des informations fournies par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

5. L'action « Culture, jeunesse et sport »

Cette action, d'un montant relativement faible de 3 millions d'euros, finance essentiellement l'Agence de développement de la culture kanak et des subventions versées aux différents acteurs culturels outre-mer. Elle n'appelle pas de remarques particulières.

6. L'action « Collectivités territoriales »

Cette action est essentiellement composée de dépenses d'intervention, qui sont des dotations versées aux différentes collectivités d'outre-mer .

Les deux plus significatives sont :

- la dotation globale de fonctionnement des provinces de Nouvelle-Calédonie , dotée de 80,2 millions d'euros d'AE et de CP pour 2008. Cette dotation résulte de l'application de l'article 180 de la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie du 19 mars 1999 ^{17 ( * )} . Depuis 2001, elle évolue au même rythme que la dotation globale de fonctionnement. Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer ne dispose d'aucune marge de manoeuvre sur ces crédits. En effet, ils sont affectés automatiquement en vertu de dispositions législatives et leur utilisation ne peut être contrôlée puisqu'elle relève de l'autonomie des collectivités territoriales ;

- la dotation globale de développement économique (DGDE) de Polynésie française , destinée à l'origine à soutenir la reconversion de l'économie polynésienne après la fin des essais nucléaires, et pérennisée en application de la convention pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française du 4 octobre 2002. Son montant s'élève, en AE comme en CP, à 151 millions d'euros pour l'année 2008. Cette dotation était censée, lorsqu'elle a été instituée, financer des investissements. Or, les contrôles effectués récemment ont permis de constater que la DGDE était largement utilisée pour financer des dépenses de fonctionnement. Il serait opportun que le cadre de cette dotation , qui s'apparente de plus en plus à une dotation globale de fonctionnement « classique », soit clarifié .

Au total, l'action représente 296,5 millions d'euros en AE et 316 millions d'euros en CP soit 43,8 % des crédits du programme .

7. L'action « Coopération régionale »

Enfin, l'action « Coopération régionale », d'un montant stable de 3 millions d'euros en CP et en AE pour 2008, se compose essentiellement des contributions aux fonds de coopération régionaux des quatre régions d'outre-mer et de Mayotte.

Votre rapporteur spécial avait déjà estimé, dans son rapport spécial sur la mission « Outre-mer » du projet de loi de finances pour 2007 ^{18 ( * )} , que « compte tenu des objectifs extrêmement larges définis pour ces crédits dans la justification au premier euro, qui concernent aussi bien le sanitaire, le social, que l'éducatif ou le culturel, le montant de 3 millions d'euros participe plus d'une politique de saupoudrage que d'efficacité ».

C. LA MESURE DE LA PERFORMANCE

Votre rapporteur spécial regrette que la réorganisation des programmes de la mission, avec la fusion de deux des trois actions du précédent programme « Intégration et valorisation de l'outre-mer » dans le programme « Conditions de vie outre-mer », ait entraîné la disparition de 4 des 9 objectifs précédemment poursuivis par les anciens programmes. Ainsi, les objectifs « Offrir une protection sociale et faciliter l'accès aux soins des personnes disposant de ressources faibles », « Optimiser la fonction juridique du ministère de l'outre-mer », « Optimiser le processus de gestion » et « Garantir les moyens humains aux services en assurant une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences performante » ne figurent plus au sein du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances mais au sein du document de politique transversale.

Il rappelle d'ailleurs que cette réduction du nombre d'objectifs s'ajoute à celle constatée au sein du programme « Emploi outre-mer », dont les 5 objectifs du projet de loi de finances pour 2007 ne sont plus que 2 dans le présent projet de loi de finances.

La mesure de la performance du programme, comme celle de la mission, est donc particulièrement lacunaire .

1. L'action « Logement »

Le premier indicateur de l'objectif « Mieux répondre au besoin de logement social » concerne la part de crédits de l'action logement engagés dans le cadre d'une convention de programme urbaine. Ces conventions, passées entre l'Etat et les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale, doivent permettre une action mieux concertée et plus dynamique en matière de logement social outre-mer. Votre rapporteur spécial souligne toutefois les mauvaises performances de cet indicateur puisqu'il était prévu que 40 % des crédits consacrés au logement passent par une convention en 2007 et que la prévision actualisée est de seulement 5 %. Votre rapporteur spécial regrette que les données antérieures ne soient pas disponibles.

Le deuxième indicateur est malheureusement inexploitable, de l'aveu même des documents budgétaires. En effet, bien qu'il soit renseigné pour l'année 2007, les méthodes de calcul de l'indicateur ont changé ce qui ne permet pas d'opérer une comparaison. Par ailleurs, les résultats de l'enquête pour 2006 ne sont semble-t-il pas significatifs et doivent donc être relativisés.

Enfin, le dernier indicateur ne comporte toujours que des prévisions ce qui ne permet pas d'analyser les résultats quant au pourcentage de logements attribués à des ménages vivant en situation d'insalubrité.

2. L'action « Aménagement du territoire »

Les deux nouveaux indicateurs rattachés à cette action sont censés permettre de porter un jugement et de fixer des objectifs quant à la bonne réalisation des dispositifs contractuels entre les acteurs publics. Votre rapporteur spécial regrette qu'ils ne soient pas renseignés .

Selon les informations qui lui ont été fournies, ils devraient l'être dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009.

3. La continuité territoriale

Votre rapporteur spécial se félicite de l'indicateur relatif au « coût moyen du passeport mobilité bénéficiant au public étudiant corrigé de l'évolution du prix du pétrole » . En effet, il est à la fois renseigné et intéressant.

Il révèle que le coût de ce dispositif est élevé, puisqu'il devrait représenter 1.173 euros par bénéficiaire en 2007 . Par ailleurs, il augmente fortement par rapport aux années 2006 et 2005 où il s'élevait respectivement à 1.117 euros et 951 euros, soit une hausse de plus de 23 % en deux ans.

Au regard de cette évolution, votre rapporteur spécial renouvelle son étonnement quant à la budgétisation du passeport mobilité dans le présent projet de loi de finances, inférieure de 4 millions d'euros à celle de l'année 2006, alors que le coût de ce passeport augmente parallèlement.

Votre rapporteur spécial s'interroge par ailleurs sur le fait que cet indicateur ait été cette année limité au public étudiant alors que le dispositif du passeport mobilité concerne aussi les jeunes en formation professionnelle et que les indicateurs des années précédentes englobaient l'intégralité du dispositif.

4. L'action « Collectivités territoriales »

L'élément satisfaisant qui ressort de la mesure de la performance de ce programme est la réduction du délai de notification aux collectivités du montant des dotations dont elles bénéficient. Ce délai est passé de 101 jours en 2006 à 41 jours dans la prévision actualisée pour 2007.

Le dernier indicateur, relatif au délai de traitement des dossiers de demande d'aide en cas de catastrophe naturelle, ne comporte toujours que des prévisions.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 123 « Conditions de vie outre-mer »

Votre rapporteur spécial tient à signaler l'effort fait en matière de logement pour réduire le montant des impayés de l'Etat, avec une réduction importante de l'écart entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement, conformément aux préconisations de son rapport d'information précité sur le logement. Toutefois, ces efforts doivent être amplifiés si l'on souhaite que l'Etat honore le montant de ses impayés vis-à-vis des bailleurs sociaux qui, s'élevait en 2006 à environ 800 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial souligne la sous-budgétisation des crédits affectés au passeport mobilité puisque ceux-ci sont, dans le présent projet de loi de finances, inférieurs de 4 millions à leur niveau en exécution pour l'année 2006. Il note par ailleurs que le coût par bénéficiaire du passeport mobilité augmente fortement depuis deux ans.

Il regrette enfin que les outils de mesure de performance du programme soient lacunaires et ne permettent pas de juger de leur efficacité.

* ¹³ Rapport n° 78 (2006-2007) - Tome III- annexe 17.

* ¹⁴ Rapport n° 88 (2006-2007), « Le logement en outre-mer : passer du discours à la réalité ».

* ¹⁵ Rapport n° 393 tome II (2006-2007).

* ¹⁶ Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer.

* ¹⁷ Loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ¹⁸ Rapport spécial n° 78 (2006-2007) - tome III - annexe 17