Mission

M. Henri Torre

CHAPITRE II :
ANALYSE DES PROGRAMMES

I. PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER »

A. L'ARCHITECTURE DU PROGRAMME

Le programme 138 « Emploi outre-mer » retrace l'ensemble des actions du ministère de l'outre-mer destinées à soutenir et développer l'emploi dans les départements et les collectivités d'outre-mer. Il est composé de deux actions , dont les libellés ont été modifiés notamment suite au transfert au ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité des aides directes à l'emploi à compter du 1 ^er janvier 2008.

1. L'exclusion de nombreux dispositifs remet en question l'utilité du programme « Emploi outre-mer »

a) Le transfert à la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle

La gestion de nombreux dispositifs d'aide à l'emploi et à la création d'entreprises seront transférés en 2008 du ministère de l'outre-mer à celui du travail, des relations sociales et de la solidarité . Les programmes 102 « Accès et retour à l'emploi » et 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », de la mission « Travail et emploi », englobent donc désormais à la fois des dispositifs nationaux qui s'appliquent en outre-mer et des dispositifs spécifiques à l'outre-mer, sous la responsabilité de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP). Les crédits transférés s'élevaient dans le projet de loi de finances pour 2007 à plus de 160 millions d'euros , soit 16 % des crédits de paiement du programme dans le projet de loi de finances pour 2008.

En termes de qualité de gestion, ce changement peut être bénéfique. En effet, le ministère en charge du travail a acquis une expertise qui garantit la bonne gestion des crédits affectés à l'outre-mer.

L'information concernant ces dispositifs transférés est par ailleurs toujours disponible puisqu'elle figure dans le document de politique transversale sur l'outre-mer. Celui-ci fournit notamment la liste des programmes ne figurant pas dans la mission « Outre-mer » mais participant à la politique globale en faveur de l'outre-mer.

b) Les problèmes posés par le transfert à la DGEFP

La gestion des crédits liés à la politique de l'emploi ultramarine par le ministère en charge de l'outre-mer se justifiait par la situation spécifique du marché de l'emploi outre-mer, caractérisé notamment par un fort taux de chômage et une proportion élevée de jeunes non qualifiés. Il faudra donc s'assurer que les gains en qualité de gestion induits par le transfert de la gestion de ces crédits au ministère en charge du travail sont plus appréciables que la perte éventuelle qui pourrait résulter d'une moindre connaissance des spécificités du marché du travail ultramarin .

Votre rapporteur spécial s'interroge sur certains dispositifs, transférés à la mission « Travail et emploi » selon le projet annuel de performances relatif à cette mission, mais toujours présents dans le projet annuel de performances de la mission « Outre-mer ».

Par ailleurs, on ne peut que regretter que tous les dispositifs d'aide à l'emploi outre-mer ne figurent plus dans la mission « Outre-mer ». La logique de la loi organique relative aux lois de finances ^{6 ( * )} implique que toutes les actions qui visent le même objectif figurent dans la même mission, si ce n'est dans le même programme. Dans le cas contraire, l'existence même d'un programme « Emploi outre-mer » est remise en cause puisque celui-ci ne permet pas d'avoir une vision globale des aides spécifiques à l'outre-mer . Tel qu'il figure dans le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, il est composé à 86 % du dispositif d'exonération de charges patronales. Les objectifs attachés au programme sont par ailleurs réduits de 5 à 2 et ne concernent plus que le dispositif d'exonération de cotisations sociales et le service militaire adapté (SMA). Ils ne sont plus à même de représenter la situation globale de l'emploi en outre-mer.

Enfin, le regroupement au sein d'un même programme de toutes les mesures relatives à l'outre-mer permettait de profiter des possibilités offertes par la LOLF, notamment la fongibilité asymétrique des crédits, pour adapter les contrats aux besoins locaux et aux structures des économies .

c) La solution proposée par votre rapporteur spécial

Ainsi, et pour que l'existence d'une mission dédiée à l'outre-mer conserve un sens, votre rapporteur spécial est favorable à ce que le programme « Emploi outre mer » décrive effectivement l'ensemble des actions menées par l'Etat pour améliorer la situation de l'emploi dans les collectivités territoriales d'outre-mer .

Cela impliquerait, si les crédits des dispositifs d'aide à l'emploi sont gérés par la DGEFP, de faire du directeur de la DGEFP le responsable du programme « Emploi outre-mer » et de transformer la mission « Outre-mer » en une mission interministérielle, beaucoup mieux à même de gérer et de rendre compte des efforts faits en faveur des collectivités territoriales d'outre-mer en matière d'aide à l'emploi.

2. La répartition des dispositifs entre les deux actions du programme

Le projet annuel de performances indique que les deux actions qui composent ce programme sont censées concerner respectivement les mesures « structurelles » et les mesures « conjoncturelles » mises en oeuvre par le ministère de l'outre-mer.

Cette division, qui serait théoriquement pertinente, n'est toutefois pas concrètement mise en pratique dans l'architecture du programme.

En effet, les actions d'aide à la structuration du dialogue social et celles d'accompagnement et d'évaluation des politiques pour l'emploi outre-mer, qui figuraient dans l'action 1 l'année dernière, sont, dans le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, regroupées dans l'action 2. Outre que cette modification de périmètre n'est pas expliquée, votre rapporteur spécial comprend mal pourquoi les actions en faveur du dialogue social et celle visant à l'évaluation des politiques ont été transférées dans le champ des mesures conjoncturelles.

3. L'action n° 1, « Abaissement du coût du travail »

En pratique, l'action n° 1, « Abaissement du coût du travail », ne regroupe plus que les crédits correspondant aux mesures d'allègement du coût du travail pour les entreprises du secteur marchand, par des mécanismes d'exonérations sur les cotisations patronales de sécurité sociale.

On peut remarquer le champ très large des entreprises bénéficiant de ce dispositif puisque, outre les entreprises de moins de 11 salariés, il concerne les entreprises de secteurs aussi divers que le tourisme, l'agriculture, les technologies de l'information et de la communication ou encore la presse. Ainsi, votre rapporteur spécial souscrit aux remarques faites par l'audit de modernisation sur l'efficacité des exonérations de charges sociales en outre-mer rendu en juillet 2006 et selon lequel « les exonérations de charges apparaissent plus comme un dispositif de transfert indifférencié de la métropole vers les DOM que comme un dispositif ciblé sur la création d'emploi ».

L'étude de ce programme donne à votre rapporteur spécial une nouvelle occasion de déplorer les lacunes des informations fournies dans le cadre du présent projet de loi de finances. En effet, si les aides à la création d'emploi en faveur des jeunes à Mayotte ont été transférées de l'action n° 1 à l'action n° 2, celles concernant les DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon ne figurent plus dans le projet annuel de performances, sans qu'aucune explication ne soit avancée.

4. L'action n° 2, « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle »

En pratique, l'action n° 2, « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle », correspond à un ensemble varié de dispositifs d'aide à l'emploi.

Elle regroupe des mesures conjoncturelles, telles que le projet initiative jeune dans son volet mobilité, et des mesures structurelles, telles que les actions d'aide à la structuration du dialogue social, sans véritable cohérence.

Elle finance notamment le service militaire adapté (SMA), mis en place par un arrêté du 30 septembre 1991. Ce dispositif propose une expérience professionnelle à 718 volontaires techniciens et une formation à 2.182 volontaires stagiaires dans 37 métiers visant à l'obtention du Certificat d'aptitude personnelle à l'insertion (CAPI).

Les modifications des directions gestionnaires de certains dispositifs se sont traduites par la disparition dans cette action de diverses mesures directes d'aide à l'emploi et à la création d'entreprise . Ainsi, le financement des congés solidarités ayant été conclus avant la disparition du dispositif, l'allocation de retour à l'activité, les stages de formation et d'insertion professionnelle, le dispositif des jeunes stagiaires du développement, le contrat d'accès à l'emploi spécifique à l'outre-mer, le soutien à l'emploi des jeunes diplômés, le contrat emploi-solidarité qui subsiste à Mayotte, le contrat emploi-consolidé encore applicable dans les départements et régions d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, le contrat d'accompagnement dans l'emploi, le contrat d'insertion par l'activité et enfin le contrat emploi-jeune ne figurent plus dans le projet annuel de performances de la mission « Outre-mer » annexé au présent projet de loi de finances.

B. ÉVOLUTION DES CRÉDITS ET DES EMPLOIS

On constate que, financièrement, le programme d'aide à l'emploi est quasiment exclusivement orienté sur les dispositifs d'abaissement du coût du travail, l'action 1 représentant plus de 6 fois plus de crédits que l'action 2.

Par ailleurs, toute comparaison avec l'année 2007 est rendue difficile du fait des multiples modifications de périmètre du programme entre 2007 et 2008.

Répartition des crédits entre les actions du programme à périmètre 2008

(en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement		Crédits de paiement
	PLF 2007	PLF 2008	PLF 2007	PLF 2008
Action 1 « Abaissement du coût du travail »	845	867	838	867
Action 2 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle »	123	134,7	136	141,7
Total	968	1.001,7	974	1.008,7

Source : projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances pour 2007 et 2008

Sans modification de périmètre, la diminution des crédits est de 13,8 % en AE et de 12,9 % en CP. Elle s'explique par le transfert d'actions menées en faveur de l'emploi et de la création d'entreprise en outre-mer au ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité. Ces actions représentaient plus de 160 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2007.

Ainsi, à périmètre constant, les crédits du programme augmentent de 4,2 % en AE et de 3,5 % en CP .

1. L'action en faveur de l'abaissement du coût du travail

Ces crédits visent à compenser à la sécurité sociale le montant des différents dispositifs d'exonération de charges patronales.

La hausse du montant des crédits est très importante puisque 823 millions d'euros y étaient consacrés en 2007 alors que 867 millions d'euros sont prévus pour 2008, soit une hausse de 5,3 % . Cette évolution confirme les conclusions formulées par la Cour des comptes, dans son rapport sur ce dispositif ^{7 ( * )} , qui le qualifiait « d'incontrôlé ».

2. L'action « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle »

Cette action, qui regroupait 319,9 millions d'euros en CP dans le projet de loi de finances pour 2007, ne regroupe plus que 141,7 millions d'euros dans le PLF 2008, soit une baisse de 55,7 %. Cette évolution s'explique par le transfert au ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité de nombreux dispositifs d'aide directe à l'emploi et à la création d'entreprise. Cette baisse explique, par ailleurs, comme votre rapporteur spécial l'a déjà fait remarquer, la baisse globale des crédits de la mission entre 2007 et 2008.

Une attention particulière doit être accordée aux crédits du SMA. Ce dispositif, spécifique à l'outre-mer, offre aux jeunes en échec scolaire une formation professionnelle dans un cadre militaire, qui a fait la preuve de son efficacité.

Les seuls emplois qui demeurent dans le périmètre de la mission « Outre-mer » sont ceux du SMA. Ces emplois résultent d'un accord ^{8 ( * )} entre le ministère de la défense et celui de l'outre-mer qui indique que le ministère de la défense met en place auprès du ministère en charge de l'outre-mer le personnel d'encadrement nécessaire au fonctionnement du SMA. Ils sont stables par rapport à 2007 avec un plafond d'équivalents temps plein travaillé qui s'élève à 3.715.

C. LA MESURE DE LA PERFORMANCE

Le transfert à la DGEFP de la majeure partie des dispositifs d'aide à l'emploi a parallèlement réduit l'intérêt des objectifs et des indicateurs du programme . En effet, par rapport à 2007, le nombre d'objectifs passe de 5 à 2. Dans le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, les objectifs ne concernent plus que le dispositif d'exonérations de charges sociales et celui du service militaire adapté.

1. L'efficacité des exonérations de cotisations sociales en question

a) Une efficacité non démontrée

Le montant des fonds consacrés aux dispositifs d'exonération de cotisations sociales, soit 867 millions d'euros, justifierait qu'une mesure sérieuse de la performance soit mise en oeuvre pour en attester l'efficacité.

Or, les deux indicateurs relatifs à l'objectif 1 du programme « Encourager la création et la sauvegarde d'emplois durables dans le secteur marchand » , rattaché à cette action, ne sont pas satisfaisants.

Le premier indicateur mesure l'écart entre le taux de croissance de l'emploi salarié entre les entreprises qui bénéficient d'exonérations de cotisations et l'ensemble des entreprises d'outre-mer. Alors que les prévisions pour 2005 et 2006 étaient d'un écart positif de 0,61 point de croissance, le projet annuel de performances fait apparaître un écart positif de seulement 0,13 point pour l'année 2005 et un écart nul pour l'année 2006. Par ailleurs, le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances omet de mentionner la prévision initiale pour 2007, qui était d'un écart positif de 0,61 point, pour n'indiquer que la prévision actualisée, qui fait apparaître un écart nul entre les entreprises aidées et l'ensemble des entreprises. Enfin, la moyenne des années 2004, 2005 et 2006 fait apparaître un écart négatif de 0,26 point.

Le deuxième indicateur concerne le taux de croissance de l'emploi salarié dans les entreprises d'outre-mer bénéficiant d'exonérations de charges par rapport à celui des entreprises similaires de métropole, qui ne bénéficient donc pas des mêmes dispositifs. Outre qu'il se fixe un objectif cible pour 2011 inférieur à la réalisation de l'année 2005, cet indicateur est difficilement exploitable étant données les différences importantes entre les environnements économiques de métropole et d'outre-mer. Ses variations dépendent essentiellement de facteurs autres que le dispositif d'exonérations de cotisations sociales.

On peut donc conclure que les entreprises aidées par des exonérations de cotisations ne contribuent pas davantage que les autres aux créations d'emploi outre-mer. Les exonérations concernant un champ très vaste de secteurs économiques, au vu des mauvaises performances de l'indicateur, on peut douter de l'efficacité réelle du dispositif. Votre rapporteur spécial souhaiterait ainsi que le dispositif soit davantage ciblé sur les secteurs économiques ultramarins qui ont réellement besoin de soutien.

Votre rapporteur spécial s'interroge par ailleurs sur l'augmentation des crédits affectés à cette action alors que la mission d'audit sur l'évaluation du dispositif d'exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer affirmait en juillet 2006 que « les informations relatives aux emplois [étaient] lacunaires et la politique de contrôle inexistante » et qu'ainsi « la mission n'est pas en mesure d'apporter un jugement global, précis et probant, sur les effets d'un tel mécanisme outre-mer ».

b) Des pistes de réforme

L'objectif de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 ^{9 ( * )} était en partie de créer un cadre stable pour favoriser le développement économique ultramarin. La Commission nationale pour l'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer estime ainsi, dans son rapport d'étape rendu le 6 décembre 2006, qu'il reste « indispensable de maintenir la visibilité sur 15 ans de la loi de programme ». Votre rapporteur spécial souscrit à cette affirmation.

Mais, sans remettre en cause les dispositions contenues dans la loi de programme de 2003, il estime que les pistes de réforme soulevées par la commission d'évaluation gagneraient à être mises en oeuvre. Celle-ci a identifié trois problèmes et proposé des pistes pour y remédier.

Tout d'abord, elle reconnaît des lacunes quant à l'évaluation du dispositif et propose donc de mieux exploiter les données « dans une démarche d'évaluation » . Votre rapporteur spécial estime qu'en effet, compte tenu du coût des exonérations, il est assez difficile de se passer de mécanismes d'évaluation efficaces et précis.

Par ailleurs, elle préconise l'application en outre-mer de l'article 25 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 ^{10 ( * )} qui dispose qu'en cas d'infraction à l'article L. 324-9 concernant le travail partiellement ou totalement dissimulé, constatée par un inspecteur du travail, les entreprises perdent le bénéfice de toute mesure de réduction et d'exonérations.

Une troisième piste de réforme, envisagée par la commission d'évaluation de la loi de programme, et soutenue par votre rapporteur spécial, viserait à conditionner le bénéfice des exonérations de charges à l'apurement des dettes vis-à-vis des caisses générales de la sécurité sociale (CGSS) . En effet, le taux de recouvrement des cotisations dues au-delà du plafond des exonérations reste insuffisant, avec une proportion à recouvrer qui varie entre 5,4 % et 15,7 % selon la collectivité territoriale d'outre-mer, à comparer à la moyenne métropolitaine inférieure à 1 %.

Enfin, le rapport de la mission d'audit de modernisation sur l'évaluation du dispositif d'exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer fait des suggestions d'amélioration du dispositif que votre rapporteur spécial soutient : exclusion des hauts salaires, suppression du seuil de 50 salariés dans le BTP, uniformisation des trois limites supérieures d'exonération actuelles . Ces remarques devront être prises en compte dans la future mise en oeuvre des zones franches globales d'activités.

c) Le problème persistant de la dette vis-à-vis des bailleurs sociaux

Votre rapporteur spécial s'inquiète de constater que la dotation annuelle du programme sous-évalue chaque année depuis 2005 le montant nécessaire au financement des exonérations prévues par la loi . Ces sous-budgétisations répétées avaient conduit à une dette de l'Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale qui s'élevait fin 2006 à 720 millions d'euros, avant d'être apurée l'année dernière.

Toutefois, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cet apurement n'a été que ponctuel et le montant des impayés a de nouveau été très élevé en 2007 puisqu'il devrait s'élever à plus de 330 millions d'euros . Votre rapporteur spécial avait déjà signalé ce problème dans sa contribution au rapport ^{11 ( * )} sur la loi de règlement du budget de l'année 2006, qui affirmait que « le ministère tend à s'installer de manière durable dans une situation qui le place en situation de « mauvais débiteur » face aux organismes sociaux en raison d'une sous-budgétisation manifeste des sommes dues ».

Malgré ce constat alarmant, le présent projet de loi de finances ne prévoit pas de rompre avec cette pratique. En effet, selon les dernières estimations disponibles, le coût des exonérations devrait atteindre, à droit constant, 1.153 millions d'euros en 2008. Or, le présent projet de loi de finances ne prévoit que 867 millions d'euros pour financer les exonérations de charges patronales de l'année 2008, ce qui devrait résulter en un montant d'impayé de près de 300 millions d'euros pour l'année . Ce constat suscite donc l'étonnement et l'inquiétude de votre rapporteur spécial.

2. L'utilité du service militaire adapté

L'objectif 2 « Assurer la réussite du parcours de formation socio-éducative et professionnelle des volontaires du SMA » présente un indicateur qui mesure le taux d'insertion des volontaires en fin de contrat. Il s'agit d'un indicateur clair, simple et bien construit, qui permet de juger de l'efficacité du dispositif .

Ce dispositif a démontré son efficacité , comme l'a indiqué notre collègue François Trucy lors de son contrôle budgétaire, ayant donné lieu à une communication en commission le 24 octobre 2007 ^{12 ( * )} .

Au regard des critères de performance induits par la LOLF, le SMA a aujourd'hui pour objectif stratégique, inscrit au projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, d'assurer la réussite du parcours de formation socio-éducative et professionnelle. Si l'on peut se féliciter des forts taux d'insertion qu'il fait apparaître, on peut toutefois regretter, au regard des chiffres de 2006 et 2007, respectivement 76,5 % et 75 % (en prévision), que la cible pour l'année 2008 ne soit pas plus ambitieuse, puisqu'elle est de 75 %.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 138 « Emploi outre-mer »

Le transfert à la DGEFP de la gestion des crédits de nombreux dispositifs d'aide à l'emploi et à la création d'entreprise outre-mer vide de sa substance le programme « Emploi outre-mer ». Les actions qu'il regroupe ne sont en effet plus à même de rendre compte de l'effort fait en faveur de l'emploi outre-mer et les indicateurs rattachés à ses actions ne reflètent plus la situation du marché du travail ultramarin. Ainsi, votre rapporteur spécial préconise un regroupement au sein du programme de l'ensemble des dispositifs en faveur de l'emploi outre-mer, la responsabilité de ce programme pouvant être confiée au directeur de la DGEFP, qui en gèrerait les dispositifs .

Votre rapporteur spécial regrette la mauvaise qualité des indicateurs relatifs au programme et plus largement les lacunes dans l'évaluation de dispositifs auxquels l'Etat consacre pourtant des montants importants de crédits, notamment les exonérations de charges patronales.

Enfin, votre rapporteur spécial, comme notre collègue François Trucy, salue l'efficacité du dispositif du service militaire adapté (SMA) et espère que les objectifs qui lui sont liés seront, à l'avenir, plus ambitieux.

* ⁶ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relatives aux lois de finances.

* ⁷ Rapport réalisé pour la commission des finances de l'Assemblée nationale, n° 3335 (XII ^e législature).

* ⁸ Arrêté du 30 septembre 1991 portant mission et organisation du service militaire adapté.

* ⁹ Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer.

* ¹⁰ Loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006.

* ¹¹ Rapport n° 393 (2006-2007) tome II.

* ¹² http://www.senat.fr/bulletin/20071022/fin.html#toc5