M. Michel Mercier
PREMIÈRE PARTIE : LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »
I. UN TAUX DE RÉPONSE AU QUESTIONNAIRE BUDGÉTAIRE EN RECUL PAR RAPPORT À 2006
Les dispositions de l'article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoient que le gouvernement répond aux questionnaires budgétaires des commissions des finances de l'Assemblée Nationale et du Sénat, au plus tard, le 10 octobre.
A cette date, votre rapporteur spécial avait reçu 76 % des réponses, contre 92 % en 2006 et 70 % en 2005.
II. LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. LES RECOMMANDATIONS TECHNIQUES FAITES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL ONT TOUTES ÉTÉ MISES EN OEUVRE
1. Toutes les recommandations faites lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2006 ont été suivies d'effet
a) Les recommandations suivies dès 2007
(1) La fongibilité asymétrique entre DGE et DDR
Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, votre rapporteur spécial craignait que les préfets utilisent leur capacité de fongibilité asymétrique des crédits du programme 119 pour décider arbitrairement de la répartition des crédits entre DGE des communes et DDR , dont les règles d'évolution sont fixées par la loi. Il soulignait que la fongibilité devait seulement permettre d'abonder des crédits qui, autrement, ne seraient pas consommés.
Les informations transmises à votre rapporteur spécial en 2006, et surtout en 2007, sont à cet égard rassurantes. Si la fongibilité asymétrique a bien permis, en 2006, d'augmenter la DGE en réduisant la DDR, les sommes en jeu restent limitées (7,25 millions d'euros ont été transférés de la DDR vers la DGE, et 2,37 millions d'euros de la DGE vers la DDR). La fongibilité a permis de mieux consommer les crédits.
(2) La mise en place d'un indicateur destiné à favoriser le maintien des services publics en zone rurale
Le présent projet de loi de finances prévoit de doter le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » d'un indicateur destiné à favoriser le maintien des services publics en zone rurale. Votre rapporteur spécial se félicite de cette mesure, qu'il préconisait dans ses rapports spéciaux pour 2006 et 2007.
En effet, l'article 140 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006 a créé, au sein de la DDR, une seconde part destinée au maintien et au développement des services publics en milieu rural.
Le présent projet de loi de finances prévoit donc de mettre en oeuvre l'engagement pris lors du questionnaire budgétaire de l'année dernière. L'objectif n°1 « Promouvoir les projets de développement local » du programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » distingue donc les investissements réalisés au titre de la DDR, selon qu'ils concernent sa première part ou sa seconde part.
(3) La clarification des indicateurs destinés à mesurer l' « effet de levier » des dotations
Par ailleurs, comme le préconisait votre rapporteur spécial, le présent projet de loi de finances prévoit de clarifier les indicateurs destinés à mesurer l' « effet de levier » des dotations.
Tout d'abord, l'ordre dans le PAP des indicateurs « évolution du volume des investissements des collectivités locales réalisés grâce aux subventions DGE ou DDR comparée à l'évolution de la FBCF » et « pourcentage des projets bénéficiant d'un taux de subvention compris entre 25 % et 35 % » a été inversé : désormais, c'est l'indicateur « pourcentage des projets bénéficiant d'un taux de subvention compris entre 25 % et 35 % » qui apparaît en premier. Ce changement de présentation a pour objet de mieux faire apparaître le fait que les résultats de cet indicateur ont des conséquences sur ceux du second indicateur.
Ensuite, l'indicateur « évolution du volume des investissements des collectivités locales réalisés grâce aux subventions DGE ou DDR comparée à l'évolution de la FBCF » fait désormais l'objet d'un commentaire détaillé, qui explique en particulier sa relation avec l'autre indicateur.
b) Les recommandations suivies en 2008
(1) La suppression de l'indicateur relatif à la DGE des départements
Le présent projet de loi de finances prévoit de supprimer l'objectif et l'indicateur du programme 120 « concours financiers aux départements ».
On rappelle que l'objectif consiste à « promouvoir les investissements des départements » et que son indicateur est relatif à l'« évolution du volume des investissements des départements soutenus par la DGE comparée à l'évolution de la FBCF ».
Votre rapporteur spécial se félicite de cette mesure, qu'il préconisait depuis la création de la présente mission.
En effet, l'évolution de cet indicateur ne dépend pas de l'action du responsable du programme 1 ( * ) , alors que la LOLF a pour objet de mesurer l'efficacité de la gestion des programmes.
(2) La transmission d'informations détaillées sur la « justification au premier euro » du programme 122
Dans le cadre de la discussion des projets de lois de finances pour 2006 et 2007, votre rapporteur spécial déplorait que la justification des crédits au premier euro, satisfaisante dans le cas des trois premiers programmes, ne permette pas, dans celui du programme 122 « Concours spécifiques et administration », de permettre de juger du bien-fondé des crédits demandés.
Les informations transmises par le ministère de l'intérieur, reproduites ci-après dans le présent rapport, suppléent à cette lacune du PAP.
2. Une meilleure explicitation, dans le PAP, des prévisions d'évolution des indicateurs
Votre rapporteur spécial regrettait, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2007, que le PAP commente insuffisamment les prévisions d'évolution des indicateurs, en particulier dans le cas de ceux concernant l' « effet de levier » des dotations.
Il se félicite de ce que dans le PAP pour 2008, les évolutions prévues soient désormais clairement explicitées.
B. FAUT-IL MAINTENIR UNE MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » ?
Votre rapporteur spécial vous propose de supprimer, à court terme, la présente mission.
Plusieurs facteurs poussent en ce sens :
- la présente mission ne correspond qu'à 2,2 milliards d'euros en 2008, sur un total de plus de 70 milliards d'euros de dotations de l'Etat aux collectivités territoriales ;
- l'évolution des indicateurs relatifs aux prélèvements sur recettes, fournie en annexe au PAP à titre informatif, est indépendante de l'action du responsable de programmes ;
- l'Etat n'a aucun pouvoir de décision pour 75 % des crédits de la présente mission ;
- la fongibilité asymétrique des crédits ne peut être que marginale, le montant et la répartition des dotations étant, sauf exception, fixés par la loi ;
- le présent projet de loi de finances réduit encore davantage le périmètre de la présente mission, en proposant de transférer les crédits de personnel et le plafond d'emplois à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », et de transformer en prélèvements sur recettes les dotations d'équipement scolaire attribuées aux départements et aux régions, respectivement la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES).
Aussi, votre rapporteur spécial vous propose de supprimer la présente mission.
Les crédits correspondant à des actions pour lesquelles l'Etat dispose d'un pouvoir de décision, de 570 millions d'euros au total, seraient transférés au sein d'un programme unique. Ce nouveau programme réunirait l'action 01 « Soutien aux projets des communes et groupements de communes » du programme 119, c'est-à-dire les crédits de la DGE des communes et de la DDR, ainsi que les actions 1 et 2 du programme 122 « Concours spécifiques et administration », c'est-à-dire les crédits des aides exceptionnelles aux collectivités territoriales et ceux de la DGCL.
Les autres crédits, qui ne laissent aucune marge de manoeuvre à l'Etat, seraient transformés en prélèvements sur recettes. Les crédits en jeu seraient de 1,6 milliard d'euros, sur la base du présent projet de loi de finances.
Le nouveau programme, que l'on pourrait appeler par exemple du nom de la présente mission, « Relations avec les collectivités territoriales », pourrait être rattaché à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (AGTE), dont le rapporteur spécial est notre collègue Henri de Raincourt.
Comme cela a été indiqué ci-avant, c'est à un programme de cette mission, le programme 216 « Conduite et pilotage des politique de l'intérieur », que le présent projet de loi de finances prévoit de transférer les crédits du titre 2 du programme 122 « Concours spécifiques et administration ». La réforme de l'architecture budgétaire proposée par votre rapporteur spécial en serait d'autant plus naturelle.
Cette réforme pourrait être mise en oeuvre à compter de la loi de finances initiale pour 2009.
* 1 Depuis la réforme réalisée par l'article 38 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006, la DGE des départements comporte une fraction principale (attribuée par taux de concours, au prorata des investissements réalisés en matière d'aménagement foncier et de subventions versées par les départements pour des travaux d'équipement rural) et deux majorations, la première au titre des dépenses d'aménagement foncier du département, la seconde en faveur des départements défavorisés.